鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代國家鄉(xiāng)村治理政策的升華。鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型是國家政策推動(dòng)的結(jié)果, 鄉(xiāng)村治理形態(tài)的變革也是國家政策影響的結(jié)果。隨著國家鄉(xiāng)村的政策由資源汲取型向輸入型轉(zhuǎn)變, 作為嵌入國家治理體系的村民自治模式也應(yīng)隨之發(fā)生相應(yīng)的變革。
微自治這一鄉(xiāng)村治理的新探索, 通過自治基本單元下沉, 能夠激發(fā)基層自治活力, 是村民自治的有益補(bǔ)充, 對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。微自治有其歷史制度底色, 是對(duì)村治自然空間的回歸, 更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的主體基礎(chǔ)、行動(dòng)保障和平臺(tái)支撐。
今天我們所討論的是：微自治對(duì)當(dāng)前村民自治制度的拓展, 是將村民自治中一定的治理權(quán)力和功能下沉至自然村, 并以之為治理單元, 賦予更大的空間和自由度, 從而實(shí)現(xiàn)村民自治與現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng), 真正發(fā)揮村民自治的功能, 謀求國家與農(nóng)民在治理上的相對(duì)性和制度均衡。
鄉(xiāng)村自治問題的提出
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署, 是做好“三農(nóng)”工作的總抓手, 是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展, 以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總體要求”,這其中產(chǎn)業(yè)興旺是物質(zhì)基礎(chǔ), 生態(tài)宜居是外在表象, 鄉(xiāng)風(fēng)文明是精神內(nèi)涵, 治理有效是政治保證, 生活富裕是最終目標(biāo)。
相對(duì)于其他四個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求, “治理有效”無疑具有根本意義, 或者說其他四個(gè)方面是“治理有效”的具體延展、表現(xiàn)和結(jié)果。特別是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下, 鄉(xiāng)村治理水平和治理模式成為一個(gè)值得關(guān)注的核心話題。
20世紀(jì)80年代以來的“村民自治”運(yùn)動(dòng), 促使我國普遍建立起了自我管理、自我教育、自我服務(wù)及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治制度, 村級(jí)治理取得一定成效。然而, 由于受制于西方民主話語體系, 造成“選舉的形式化”,村級(jí)治理的“弱化和虛化”。同時(shí), 村級(jí)治理并沒有擺脫行政干預(yù), 成為一個(gè)自治主體, 相反, 在壓力型體制下, 村級(jí)治理依然難以擺脫半行政化的命運(yùn)。
近年來, 隨著城市化的推進(jìn), 部分地區(qū), 特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的衰敗與“空心化”是一個(gè)令人憂慮的現(xiàn)實(shí)問題。地方政府為此普遍開展了合村并組, 實(shí)行村干部職業(yè)化,試圖建立制度化的村級(jí)治理體系。然而, 村級(jí)組織的正規(guī)化, 村干部職業(yè)化, 村級(jí)治理喪失了靈活性，村兩委懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上, 村民自治難以有效實(shí)現(xiàn), 甚至陷于制度“空轉(zhuǎn)”, 難以“落地”, 村民自治在農(nóng)村治理過程中“失落”,村級(jí)治理亟待轉(zhuǎn)型。
農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落腳點(diǎn), “治理有效”的內(nèi)在要求需要村級(jí)治理方式和模式在新時(shí)代作出積極回應(yīng)。由于村級(jí)治理所涉及的事務(wù)基本都是瑣小細(xì)碎, 且具有差異化和彌散化特征, 很難納入官僚行政化治理體系。
因此, 結(jié)合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式, 探索一種新的村級(jí)事務(wù)治理形式就被提上日程。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村實(shí)踐也為我們提供了嶄新的視角, 如四川崇州推行的“村民議事會(huì)”、湖北秭歸的“兩長八員”、廣東云浮和安徽望江的“村民理事會(huì)”等, 這些創(chuàng)新都以村民小組為基本單位, 激發(fā)微觀層面的自治活力, 實(shí)現(xiàn)治理單元下沉。
自2014年到2018年, 連續(xù)5年的中央一號(hào)文件都反復(fù)提及開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。此外, 在2016年還頒布了《〈關(guān)于以村民小組或自然村委基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》, 進(jìn)一步凸顯村治基本單元對(duì)改善村民自治的重要意義。2013年安徽省頒布的《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》首次將村民理事會(huì)寫入地方性法規(guī)。
這些地方實(shí)踐創(chuàng)新及中央文件的發(fā)布也引起理論界的爭議, 并建構(gòu)了一個(gè)新詞匯“微自治”。針對(duì)“微自治”, 有學(xué)者認(rèn)為其強(qiáng)化了“村民小組”的自治功能, 以村居民自治為前提和基礎(chǔ), 又是對(duì)它的超越與發(fā)展，是建制村以下內(nèi)生外動(dòng)的村民自治, 是村民自治的3.0版；也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前村民自治的困境并不是“單元下沉”所能解決的, 村民自治無法“落地”的根本原因在于農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程帶來的家戶消費(fèi)膨脹以及家戶主義盛行, 未來村民自治的方向應(yīng)該是“單元上移”;還有學(xué)者指出, 微自治載體的“村民理事會(huì)”不是也無力成為村民自治下沉的組織載體。
在目前及未來可見的一段時(shí)間內(nèi), 自治單元上移都是不現(xiàn)實(shí)的, 通過逐步完善拓展村級(jí)治理, 推行自治單元下沉, 實(shí)行自然村為治理單元, 即實(shí)行微自治, 無疑是一個(gè)可行選擇。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 在以資源汲取型向全面輸送型轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史時(shí)刻, 微自治對(duì)于解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾具有重要意義。
那么, 微自治是否有歷史底色?其空間如何轉(zhuǎn)換?現(xiàn)實(shí)政策如何有效輸入?
微自治的歷史邏輯:鄉(xiāng)村治理的發(fā)展脈絡(luò)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是近百年鄉(xiāng)村治理理念的升華, 體現(xiàn)了新時(shí)代黨對(duì)“三農(nóng)”問題的根本性判斷與重要部署。因此, 要深刻認(rèn)識(shí)并把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 就必須將其放入鄉(xiāng)村治理的歷史長河中, 要將其放入中華民族偉大復(fù)興的歷史環(huán)境中去思考, 才能真正理解其確立的問題意識(shí)和現(xiàn)實(shí)考量。
在中國走向現(xiàn)代化的巨變和轉(zhuǎn)型過程中, 鄉(xiāng)村治理的歷史變遷主要經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治到民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng), 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略四個(gè)階段。“今天和明天的選擇是由過去決定的。”不同時(shí)期的鄉(xiāng)村治理形式都具有一定的獨(dú)立性和不同的特點(diǎn), 但其發(fā)展脈絡(luò)是我們正確把握當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所不能忽視的。
1）傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治:鄉(xiāng)村自治的底色
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實(shí)行的是“鄉(xiāng)紳自治”, 即“國權(quán)不下縣, 縣下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠倫理, 倫理造鄉(xiāng)紳”。鄉(xiāng)紳一直是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者, 是國家在鄉(xiāng)村治理的代理人。鄉(xiāng)紳自治經(jīng)歷幾千年的變遷, 其積極意義仍值得借鑒。鄉(xiāng)紳自治構(gòu)建了傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的一整套治理體系, 造就了獨(dú)特的鄉(xiāng)村秩序。
一是以自然村落為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是以自然村落為主, 這些村落主要基于共同的血緣、地緣和利益而結(jié)成共同體, 基本是由家戶逐步擴(kuò)大聯(lián)結(jié)而成, 活動(dòng)的空間也主要在自然村落。這種村落規(guī)模一般比較小, 由共同的血緣、地緣而聯(lián)結(jié), 而不是國家建構(gòu)的結(jié)果, 相互間都知根知底, 家戶與宗族利益基本一致。人們也只有依靠家族才能獲得必要的生存資源。自然村落也構(gòu)成鄉(xiāng)紳自治的基本空間。
二是自治。受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平和行政成本的限制, 古代留足了鄉(xiāng)紳自治的空間, 除賦稅等事務(wù)外, 鄉(xiāng)村和國家之間關(guān)聯(lián)度有限。“國家權(quán)力在人民實(shí)際生活中作用是松弛和微弱的, 是無為的。”鄉(xiāng)村事務(wù)基本都是由具有濃厚鄉(xiāng)土情結(jié)的鄉(xiāng)紳以儒家倫理對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理, 處理民間糾紛, 維持鄉(xiāng)村公共秩序。同時(shí), 在鄉(xiāng)村治理中, 鄉(xiāng)紳秉承儒家思想為核心的倫理文化, 大都具有家國情懷, 以“修身、齊家、治國、平天下”為己任。因此, 鄉(xiāng)紳主動(dòng)承擔(dān)完善鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任。
三是共同體作用。傳統(tǒng)社會(huì)中治理形成兩個(gè)截然不同而又密切相關(guān)的治理體系, 即官僚制和鄉(xiāng)紳自治。huang權(quán)如果沒有有效的制衡將會(huì)顯現(xiàn)無限的任性, 因此, “在鄉(xiāng)村內(nèi)部, 有一個(gè)鄉(xiāng)村 (政權(quán)) 對(duì)峙的磐石般團(tuán)結(jié)的地方鄉(xiāng)紳階層的委員會(huì)。不管你想做什么, 不管你想進(jìn)行什么變革, 都必須同這種委員會(huì)達(dá)成協(xié)議, 才能做點(diǎn)實(shí)事。不然的話, 你這個(gè)知縣就會(huì)像地主、房東、東家, 一言以蔽之, 一切族外的‘上司’一樣, 遇到頑強(qiáng)的抵抗”。
2）鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng):舊邦新命
近代已降, 面對(duì)“千年未有之變局”, 特別是長期的政治動(dòng)蕩和工業(yè)化的發(fā)展導(dǎo)致的“城鄉(xiāng)背離”, 多方開始對(duì)農(nóng)村進(jìn)行壓榨, 傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會(huì)格局瀕臨崩潰, 鄉(xiāng)村整體呈現(xiàn)出政治失序、經(jīng)濟(jì)凋敝、文化失調(diào)的狀態(tài)。面對(duì)這一現(xiàn)狀, 一些鄉(xiāng)紳和知識(shí)分子開展了以鄉(xiāng)村教育等為主題的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。
鄉(xiāng)村建設(shè)的萌芽始于20世紀(jì)初的由地方鄉(xiāng)紳發(fā)起的鄉(xiāng)村實(shí)踐。如河北定縣米春明、米迪剛父子1904年開展的“翟城實(shí)驗(yàn)”:成立自治組織, 興辦新式教育及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。彭禹廷在河南鎮(zhèn)平開展的“由紳治到自治”實(shí)踐。這些早期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)并沒有形成連鎖型擴(kuò)展。
20世紀(jì)30年代以后, 鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)在盧作孚、梁漱溟、晏陽初等知識(shí)分子帶動(dòng)下, 迅速在全國發(fā)展起來。無論盧作孚的“北碚模式”、梁漱溟的“鄒平模式”, 還是晏陽初的“定縣模式”, 都更加注重教育及鄉(xiāng)村的作用, “今后必須使大多數(shù)民眾覺醒, 獻(xiàn)其心力, 而后建設(shè)可期, 民族復(fù)興可致, 而中國大多數(shù)的民眾, 固在鄉(xiāng)村”。
值得指出的是, 民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)思想并非知識(shí)分子的個(gè)體訴求或主觀實(shí)驗(yàn), 而是其對(duì)當(dāng)時(shí)現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史反思, 也是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的凝練思考。而當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)也是以自然村為基本單元的。
3）新農(nóng)村建設(shè):國家進(jìn)場(chǎng)與回撤
中華人民共和國成立后, 國家為汲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余, 支持新中國的城市工業(yè)的發(fā)展, 開始全面掌控鄉(xiāng)村主導(dǎo)權(quán):在縣下設(shè)立人民公社等政府組織;建立民主集中的黨政體制, 在鄉(xiāng)村設(shè)立黨組織以改造鄉(xiāng)村;通過輸入國家公共政策, 將國家意志落實(shí)到鄉(xiāng)村;打破宗法體制, 以法律體系規(guī)范鄉(xiāng)村秩序。建國后對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行改造, 建立了人民公社制度, 形成一個(gè)以集體所有制為基礎(chǔ)的基層社會(huì)。而隨后在“文革”過程中對(duì)鄉(xiāng)村精英的打擊, 使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的因素受到極大破壞。
改革開放后, 人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)所取代, 國家權(quán)力逐步從鄉(xiāng)村回收。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為宗旨的村民委員會(huì)自治制度逐步在全國建立。但是, 由于國家對(duì)鄉(xiāng)村資源的汲取政策沒有改變, 面對(duì)高額的稅費(fèi)征收等任務(wù), 村干部行政化日益嚴(yán)重, 鄉(xiāng)村自治日益形式化, 基本懸浮于村民, 陷于空轉(zhuǎn)。
21世紀(jì)以來, 隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 在2005年, 農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的比重降至12.4%, 同時(shí), 國內(nèi)生產(chǎn)總值增速保持9%以上, GDP實(shí)現(xiàn)18萬億元, 國家財(cái)政收入突破3萬億元, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件已基本成熟。最終2006年國家徹底廢除農(nóng)業(yè)稅。
由此, 中央提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè), 確立“以工哺農(nóng)”“以城帶農(nóng)”的方針, 提出生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的基本要求。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中, 中央逐步加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給, 在公路、水利、通信等方面加大投入, 以期縮小城鄉(xiāng)差距。
新農(nóng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)的管理民主, 更多地受制于西方民主話語體系影響, 與鄉(xiāng)村基層治理并非完全相容。對(duì)于如何激發(fā)村民的民主治理能力, 如何協(xié)調(diào)基層民主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)及如何低成本解決農(nóng)村中細(xì)小瑣碎、偶然的、季節(jié)性的及重復(fù)性比較差且不規(guī)范的事務(wù), 沒有提供有效的解決辦法。
4）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略:國家回歸
黨的十九大報(bào)告指出, 當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。而當(dāng)前我國最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡, 最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。
因此, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)當(dāng)前主要矛盾研判而提出的重要戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以鄉(xiāng)村為主體的發(fā)展戰(zhàn)略, 其目標(biāo)是在保持鄉(xiāng)村獨(dú)立性和差異化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合, 以此消解發(fā)展的不平衡和不充分性。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 顯示國家對(duì)當(dāng)前農(nóng)村問題的認(rèn)識(shí)進(jìn)入新的高度。國家力量進(jìn)一步進(jìn)入鄉(xiāng)村, 只不過這次不再是汲取鄉(xiāng)村資源, 而是攜帶各種資源而來。
如果說20世紀(jì)80年代村民自治制度取代人民公社制是國家權(quán)力的一種“撤退”, 是囿于資源短缺的無奈, 那么新時(shí)代隨著國家綜合國力的增強(qiáng), 國家以強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)深入鄉(xiāng)村, 加大對(duì)鄉(xiāng)村的改造, 無疑又是一種國家力量的“回歸”。
此時(shí)在體制架構(gòu)上雖然還是“鄉(xiāng)政村治”的基本自治體制, 但是受項(xiàng)目制及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種資源的輸入方式影響, 鄉(xiāng)村治理格局產(chǎn)生了深刻的變化, 特別是村民自治的運(yùn)作邏輯和過程。以激發(fā)基層自治活力, 促進(jìn)村民參與為目標(biāo)的“微治理”創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。
以歷史的脈絡(luò)來看鄉(xiāng)村治理的命題, 其更多的是依托自然村落, 依靠鄉(xiāng)村精英, 進(jìn)行自我管理和服務(wù), 這是微自治的歷史萌芽, 是我們需要持續(xù)挖掘的鄉(xiāng)村治理的歷史制度底色。
同時(shí), 我們也發(fā)現(xiàn), 鄉(xiāng)村治理與國家發(fā)展的歷史進(jìn)程緊密相關(guān), 特別是國家的資源配置方式。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治及民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng), 都是資源汲取型背景下對(duì)傳統(tǒng)自治基礎(chǔ)上的改良。新中國成立后的社會(huì)主義新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)和新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 則是國家主導(dǎo)下以資源輸入為主的深度變革。
理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 就要明了當(dāng)前的農(nóng)村已不再是國家現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)手段, 而是國家發(fā)展的目標(biāo)。
微自治的空間邏輯:自然村治理的回歸
當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的村治是否具有一定的路徑依賴?從傳統(tǒng)自然村的治理到以自然村為基本單元的治理, 是否具有歷史必然性?這種情況下的村治空間邏輯是如何轉(zhuǎn)換的?
1） 以自然村為空間的自治
20世紀(jì)80年代初, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后, 人民公社逐步解體。然而, 隨之而來的卻是農(nóng)村公共事務(wù)處于一種“真空”狀態(tài)。如何建立與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)就成為一個(gè)重要議題。1980年, 廣西宜州合寨村當(dāng)時(shí)就面對(duì)“賭博多、盜竊多、濫砍濫伐多、唱痞山歌多、放浪蕩牛馬多、搞封建迷信活動(dòng)多、管事的人少”等“六多一少”問題。
針對(duì)這些問題, 當(dāng)時(shí)的果作這個(gè)自然村就建立了全國首個(gè)村民委員會(huì), 開創(chuàng)了村民自治的先河。中央及時(shí)發(fā)現(xiàn)這個(gè)創(chuàng)新, 加以充分肯定, 并將其轉(zhuǎn)換為國家政策:1982年《憲法》第一次出現(xiàn)了村民委員會(huì), 并明確規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”隨后, 1987年的《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》將村民委員會(huì)界定為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。
同時(shí), 該法明確規(guī)定:“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況, 人口多少, 按照便于群眾自治的原則設(shè)立。”“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村;幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì);大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”這就在法律上明確了村的范圍是自然村, 村民自治的基礎(chǔ)應(yīng)該以自然村為中心。
2）以行政村為空間的自治
隨著《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》的頒布, 村民自治制度在全國普遍建立起來:原公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)分別改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)和村民小組, 形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”的基本制度形態(tài)。然而, 值得注意的是, 在廣西、廣東和云南三省、自治區(qū)卻有別于其他地區(qū), 其村民委員會(huì)基本設(shè)立在自然村。
國家為了規(guī)范村民自治制度, 在1998年修訂的《村民委員會(huì)組織法》中刪除了村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村等規(guī)定, 增加了“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”。在這個(gè)環(huán)境下, 廣西、廣東和云南等三省、自治區(qū)將鄉(xiāng)村制度改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”體制。由此之后, 我國的村民自治基本都以行政村為主, 村委會(huì)基本不設(shè)在自然村。一般而言, 自然村和行政村之間的主要區(qū)別在于規(guī)模, 即人口更多, 一般超過2 000人;此外就是地域范圍更廣, 基本達(dá)到十幾甚至幾十平方公里。
國家于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后, 面對(duì)鄉(xiāng)村的空心化等問題, 全國很多地方開展“合村并組”, 行政村的規(guī)模不斷壯大, 自然村大量消失。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2000年, 全國擁有360萬個(gè)自然村;2010年, 縮減到270萬個(gè)。在十年時(shí)間內(nèi)減少90萬個(gè), 相當(dāng)于平均每天有300多個(gè)自然村消失。
3）行政村空間下的微自治
行政村作為國家的基層組織單位, 要完成上級(jí)交代的各項(xiàng)行政任務(wù), 逐步行政化。而傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的有效因素逐步被忽視, 由此導(dǎo)致村民自治制度逐步喪失其應(yīng)有的基本功能。
為了解決村治懸浮化、政策落地難的問題, 當(dāng)前各地采取了一系列改革創(chuàng)新活動(dòng), 重塑自治基本單元, 開展微自治。如湖北秭歸縣將186個(gè)行政村劃為2055個(gè)自然村, 每個(gè)村落有30-80戶居民, 面積1-2平方公里;同時(shí)將村民自治基本單元下沉到自然村, 建立村落理事會(huì), 設(shè)立“兩長八員”制, 依托村落中的“鄉(xiāng)賢”對(duì)村落事務(wù)進(jìn)行治理, 縮短了村、民間距離, 促使各項(xiàng)政策落實(shí)到村落理事會(huì)。
再如廣東清遠(yuǎn)下沉自治重心, 將村委會(huì)、黨支部同時(shí)下調(diào)到自然村, 將過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村兩級(jí)治理轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村民小組三級(jí)治理, 將村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政服務(wù)站, 在自然村設(shè)立村民理事會(huì)、黨支部、農(nóng)民合作組織等來負(fù)責(zé)自然村事務(wù)。這些探索都有一些共同特征, 即都主動(dòng)下沉自治重心, 壓縮自治空間, 將自然村作為自治的基本單元;自治單元?jiǎng)澐侄冀Y(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況, 方便村民參與。
4）微自治基本單元的空間要素
空間是地理學(xué)界的概念, 其主要關(guān)注空間作為信息交流、傳遞的平臺(tái)功能。而政治學(xué)界對(duì)空間的理解則更側(cè)重于關(guān)注價(jià)值、規(guī)范的形成、社會(huì)的建構(gòu)。微自治的空間得以存在主要有場(chǎng)域、利益相關(guān)、社會(huì)事件三個(gè)要素維持。
一是“場(chǎng)域”。這是布迪厄?qū)嵺`社會(huì)學(xué)中一個(gè)非常重要的概念, 指的是:“在高度分化的社會(huì)中, 社會(huì)世界是由具有相對(duì)自主性的社會(huì)小世界構(gòu)成的, 這些社會(huì)小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系的空間, 而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場(chǎng)域運(yùn)作的那些邏輯和必然性。”微自治的基本單元主要是以自然村為邊界的地理空間。
二是利益相關(guān)。利益是人類行動(dòng)的一切動(dòng)力。利益相關(guān)者理論通過對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行管理, 促使其適應(yīng)外部環(huán)境變化, 進(jìn)而提升管理績效, 實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略。微自治治理單元的產(chǎn)生與利益相關(guān)密不可分, 決定著微自治的形式、范圍和實(shí)效, 進(jìn)而奠定微自治的基礎(chǔ)。
當(dāng)前影響微自治治理單元的利益相關(guān)變量主要有公共產(chǎn)品供給、土地產(chǎn)權(quán)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。微自治治理單元中的三個(gè)利益相關(guān)變量如道路修建等公共產(chǎn)品供需一致, 土地等生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)歸屬明晰, 經(jīng)濟(jì)作物等產(chǎn)業(yè)發(fā)展相同, 則微自治的治理單元內(nèi)部就是一個(gè)高度利益相關(guān)的共同體。
三是社會(huì)事件。社會(huì)事件是利益相關(guān)者在獨(dú)特場(chǎng)域內(nèi)運(yùn)用資源開展行動(dòng)的過程和結(jié)果。微自治中, 村民圍繞村居生活中的事務(wù)進(jìn)行治理, 如扶貧、水利建設(shè)、道路修建等, 這些事件以自然村為基本治理單元更能發(fā)揮實(shí)效。
這些微自治社會(huì)事件不僅是自然村發(fā)展所必需, 也是一套完整的符號(hào)系統(tǒng), 它們闡釋著基本生活的內(nèi)容和意義, 是構(gòu)建微自治基本單元空間的根本載體。通過這些活動(dòng), 形成、維系著社會(huì)的價(jià)值規(guī)范, 維持地方社會(huì)的認(rèn)同與凝聚。
自然村由于治理空間較小, 利益聯(lián)系緊密, 社會(huì)關(guān)聯(lián)度較高, 相對(duì)于行政村治理空間, 往往有利于更好地處理各種瑣小事務(wù), 激發(fā)村民參與, 達(dá)成共識(shí), 形成集體行動(dòng), 降低治理成本, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層善治。而將自然村作為基本治理單元, 也是國家向社會(huì)的復(fù)歸。
微自治的現(xiàn)實(shí)邏輯:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的路徑省思
推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 以自然村作為微自治的基本單元, 可以激發(fā)村民的積極參與, 促使村民集體行動(dòng), 最終使眾多鄉(xiāng)村振興政策落到實(shí)處。
1）微自治基本單元的群眾參與:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的主體基礎(chǔ)
黨的十九大報(bào)告指出:“堅(jiān)持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者, 是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身就是為解決廣大農(nóng)村發(fā)展不充分的問題, 就是要滿足廣大農(nóng)村群眾對(duì)美好生活的需要, 就要尊重基層群眾的主體地位, 調(diào)動(dòng)其積極參與的熱情。而微自治在非正式群眾動(dòng)員方面無疑具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：
一方面, 微自治激發(fā)群眾參與熱情。當(dāng)前, 村民自治中群眾參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng), 自治懸浮, 一個(gè)非常重要的原因就是群眾之間缺乏利益相關(guān)性。“人們奮斗所爭取的一切, 都同他們的利益有關(guān)。”因此, 利益決定了人們的行為, 利益密切程度決定人們參與動(dòng)機(jī), 而利益密切又取決于人民與利益之間的距離。實(shí)踐證明, 利益與人們?cè)浇? 人們追求就越迫切, 由其引起的參與動(dòng)機(jī)越激烈。
當(dāng)然, 如果人們距離利益較遠(yuǎn), 獲取的信息成本較高, 參與的動(dòng)機(jī)也就越弱。而在微自治的自然單元中, 由于規(guī)模小, 利益表達(dá)更直接, 利益外溢效應(yīng)充分, 村民利益與自治活動(dòng)密切相關(guān), 參與就分享到利益, 不參與則利益受損, 直接避免了“搭便車”問題。
因此, 微自治以自然村為基本單元, 能更好地激發(fā)群眾參與自治的熱情, 而群眾在這樣的自治單元內(nèi), 會(huì)習(xí)得民主權(quán)利意識(shí), 保障更有效的參與。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一些惠民政策, 如果能夠得到村民普遍的參與, 無疑將提升政策落地效果, 更好地滿足鄉(xiāng)村發(fā)展中的需要。
另一方面, 微自治能調(diào)動(dòng)群眾參與意愿。群眾參與自治意愿低、造成自治空轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因就是自治規(guī)模過大, 群眾參與成本高, 回應(yīng)少。時(shí)間成本制約村民自治的有效性, 時(shí)限約束也會(huì)壓縮公共參與規(guī)模。如湖北省秭歸一個(gè)行政村的平均土地面積在10平方公里以上, 平均人口達(dá)到2000人。如要召開村民代表大會(huì), 10點(diǎn)開會(huì)需要凌晨4點(diǎn)就要起床。
亞里士多德強(qiáng)調(diào):“人們關(guān)心著自己的所有, 而忽視公共的事務(wù), 對(duì)于公共的一切, 至多只留心到其中對(duì)他多少有些相關(guān)的事物。”由此可見, 群眾的參與意愿取決于其個(gè)人利益與公共利益的相關(guān)度。如果個(gè)人利益和公共利益一致, 可實(shí)現(xiàn)可接受程度較高, 群眾的參與意愿就越強(qiáng)烈。
在微自治的基本單元中, 由于自治單元較小, 彼此間關(guān)系緊密相依, 同質(zhì)化本質(zhì)較多, 個(gè)體利益單元較少, 個(gè)人利益與公共利益更趨一致, 參與意愿自然較高。
2）微自治基本單元的集體行動(dòng):鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的行動(dòng)保障
集體行動(dòng)是由許多個(gè)體參加的、具有很大自發(fā)性的制度外行為。集體行動(dòng)與村民自治具有內(nèi)在的聯(lián)系, 正如科恩指出:“自治, 亦即社會(huì)成員集體參與決定一切有關(guān)自身的政策。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的很多政策落地都需要村民集體行動(dòng)的配合, 可以說集體行動(dòng)是鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)保障。當(dāng)然, 集體行動(dòng)與行動(dòng)單位規(guī)模, 即人口多少和地域范圍密切相關(guān)。正如柏拉圖指出, 適當(dāng)?shù)娜丝跀?shù)量就是能夠讓所有的公民都相互認(rèn)識(shí)和彼此了解。
涂爾干也認(rèn)為, 地域較大很難形成所謂的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”, 不利于集體行動(dòng)和自治活動(dòng)展開。其實(shí)奧爾森曾揭示了一個(gè)具有共同利益的集體并非必然產(chǎn)生集體行動(dòng)的根源在于集團(tuán)內(nèi)廣泛存在的“搭便車”現(xiàn)象, 正因?yàn)榧w利益是一種公共物品, 即使成員不付出成本也能坐享收益物品, 因而, 一個(gè)理性的人是不會(huì)參與到集體行動(dòng)中去的, 因?yàn)檫@要花費(fèi)私人成本, 而收益卻是集體共享。
這就是當(dāng)前很多村民自治中, 將行政村作為村民自治基本單元, 由于行政村人口較多, 地域范圍過大, 村民利益不同, 很容易出現(xiàn)搭便車行為, 集體行動(dòng)困難, 這也是導(dǎo)致一些地方很好的政策無法落地的根源。
如一條貫穿行政村的公路, 可以為村民出行帶來極大便利, 特別是公路沿線的村民可以享受更大的福利, 但對(duì)于生活在距離公路較遠(yuǎn)的自然村中的村民而言, 必須通過修建與公路連接的土路以方便出行。但是土路只與相應(yīng)的村落村民有關(guān)聯(lián), 不是涉及全村的公共產(chǎn)品, 因此讓不相干的村民出錢出力修土路就會(huì)遇到阻力, 在行政村內(nèi)很難形成一致集體行動(dòng)。
“在任何情況下, 規(guī)模是決定對(duì)個(gè)體利益自發(fā)、理性的要求是否會(huì)導(dǎo)致有利于集團(tuán)的行為的決定性因素。比起大集團(tuán), 小集團(tuán)能夠更好地增進(jìn)共同利益。”因此, 以自然村作為自治基本單元由于具有高度利益關(guān)聯(lián), 群眾可根據(jù)利益相關(guān)度, 參與公共議題討論, 開展集體行動(dòng), 最終實(shí)現(xiàn)村民自治的有效性, 也最終能夠?qū)⑧l(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處。
正如有學(xué)者指出:“聚居村落的居民之間的交流相對(duì)頻繁, 關(guān)系相對(duì)緊密, 從而可能形成相對(duì)緊密的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和較強(qiáng)的集體行動(dòng)。”還是前面的例子, 如果修路之前先在微自治基本單元的自然村相關(guān)會(huì)議中能夠就修路達(dá)成共識(shí), 然后再討論修路中的利益損害與補(bǔ)償, 就可以形成一致集體行動(dòng)。
3）微自治的基本單元:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的項(xiàng)目載體
公共政策是一個(gè)政府選擇要做的人和事, 或者它選擇不去做的任何事。黨的政策對(duì)于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民命運(yùn)有著至關(guān)重要的作用。如前所述, 我國鄉(xiāng)村治理歷史變遷一直受到國家政策的影響, 可以說, 鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型是國家政策推動(dòng)的結(jié)果, 鄉(xiāng)村治理形態(tài)的變革也是國家政策影響的結(jié)果。
新中國成立以來的各種政策不斷輸入鄉(xiāng)村, 鄉(xiāng)村治理的形態(tài)也從人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾巍４迕褡灾蔚摹斑\(yùn)作狀況在較大程度上取決于各級(jí)政府所作的政策選擇, 地方政府對(duì)村民自治看法的改變以及相應(yīng)的政策選擇, 必然會(huì)影響村民自治的運(yùn)作”。
新時(shí)期, 黨的鄉(xiāng)村政策已經(jīng)從資源汲取型向賦予型進(jìn)行轉(zhuǎn)換, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是新時(shí)代黨根據(jù)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)換而針對(duì)“三農(nóng)”問題提出的重要戰(zhàn)略決策。如何將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處, 真正推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”, 必須思考政策落地的“地”, 即接受政策的平臺(tái)問題。
當(dāng)前項(xiàng)目制成為資源輸入的主要方式, 但是具體實(shí)踐中卻常常出現(xiàn)項(xiàng)目難以落地的情況。影響政策落地的一個(gè)重要因素是政策落地單元與政策對(duì)象間的政策距離, 即物理空間距離和體制距離。一般來說, 政策距離政策對(duì)象越近, 體制層級(jí)越少, 政策就越容易落地, 實(shí)施效果就越好。
因此, 在距離村民更近, 便于村民參與的地方建立政策單元, 更容易使政策到戶;同時(shí)以政策落地單元為自治基本單元, 也有利于村民開展自治活動(dòng)。但是當(dāng)前集“政策單元、自治單元”為一體的行政村單元, 無法避免“政策與農(nóng)民之間有一定的距離”。
如一些與村民利益直接相關(guān)的政策, 如扶貧等落地在行政村層面, 而行政村與村民利益有一定的距離, 致使很多政策停在了村級(jí)層面, 反而制約了政策的及時(shí)入戶, 影響了政策的效果。因此, 以自然村作為微自治的基本單元, 由于地域相近、規(guī)模適度、利益相關(guān)、文化相連, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過這一基本單元, 縮短了政策與農(nóng)戶之間的距離, 提升了政策效果。
值得注意的是, 當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各種政策也是有層次的, 具有一定的差異性。對(duì)于那些和村民利益直接相關(guān)的政策, 如扶貧、土地流轉(zhuǎn)等直接落實(shí)到基本單元, 將提升政策實(shí)效。但是對(duì)于一些行政性政策落實(shí)到行政村, 甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)反而效果會(huì)更好。
結(jié)語
微自治作為當(dāng)前基層治理中對(duì)村民自治的拓展, 是基于中國獨(dú)特的社會(huì)土壤而發(fā)展起來的一種實(shí)踐創(chuàng)新, 也是對(duì)傳統(tǒng)基層治理單元的復(fù)歸。雖然微自治目前只是在全國部分地區(qū)推行, 沒有普及, 但正在逐步推廣, 并逐漸影響著基層治理形態(tài)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下, 推進(jìn)微自治具有積極的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
一是微自治能促使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效回應(yīng)民眾需求。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式采取的是“自上而下”的管理模式中, 政府主導(dǎo)一切, 村莊是公共產(chǎn)品供給中被動(dòng)的接受者。這種“替民做主”的管理模式往往難以獲得群眾配合。
微自治真正實(shí)現(xiàn)“賦權(quán)于民”, 可以走出現(xiàn)代治理中空泛的精英設(shè)計(jì), 真正關(guān)注生活, 關(guān)注民生。在微自治的治理單元中, 由于村民意愿得到充分尊重, 村民滿意成了最終目標(biāo), 村民參與意識(shí)得到充分激發(fā), 村民的意愿得到有效表達(dá), 政府只要對(duì)這些訴求做出積極的回應(yīng), 地方治理就可以達(dá)到事半功倍的效果。
二是微自治可以讓國家治理與基層治理有效銜接。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 國家對(duì)基層現(xiàn)代治理體系和治理能力的要求逐步提升, 行政村村民自治的模式已難以和國家對(duì)基層的治理意圖銜接, 無法解決產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求。由于微自治治理單元是自然村, 是群眾的生活基本單元, 距離群眾的空間最近, 鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略可以通過這一單元與群眾對(duì)接, 進(jìn)而提高政策治理效果, 避免了國家治理中的政策入村不入戶的“空轉(zhuǎn)”。
三是以自然村為治理單元的微自治豐富村民自治內(nèi)容。在村民自治的框架結(jié)構(gòu)中, 村民小組等也是一個(gè)層級(jí)單位, 但只是一個(gè)執(zhí)行者, 處于被動(dòng)地位, 缺乏自治功能。微自治通過自治下沉, 賦予了村民小組等自然村落組織的自治功能, 將之凸顯為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自治單元和主體, 行使一定的自治權(quán)。
微自治這一實(shí)踐創(chuàng)新是在不改變行政村民自治的前提下進(jìn)行的, 是將治理單元下沉到更小的自然村落, 利用自然村中村民間血緣、地緣間的有效社會(huì)關(guān)聯(lián), 調(diào)動(dòng)村民的積極性, 推動(dòng)基層治理, 豐富村民自治的內(nèi)容。
值得注意的是, 微自治不是否定村民自治, 當(dāng)前一些村民自治中的問題及“三農(nóng)”問題也不是完全是自治單元大小的問題, 可能只是村民自治實(shí)現(xiàn)形式與自治單元內(nèi)的現(xiàn)有的社會(huì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)而碰撞產(chǎn)生的意外。
村民自治怎樣才能真正自治, 而不是被動(dòng)地參與自治, 微自治依托自然村這樣的治理單元, 在拓展村民自治邊界的同時(shí), 對(duì)村民自治的重心進(jìn)行了有效回應(yīng)。此外, 以自然村作為治理單元的微自治在一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層真正的民主治理, 重建了村莊的公共性, 但是這種治理方式也是有前置條件的, 如相對(duì)較高的社會(huì)關(guān)聯(lián)度等, 至于是否適合所有鄉(xiāng)村還有待進(jìn)一步驗(yàn)證, 還需要因地制宜加以引導(dǎo)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村振興
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