摘要：在我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是解決三農(nóng)問題的重要途徑和重要手段，單向的、片面的城鎮(zhèn)化解決不了“三農(nóng)問題”。二者相互依存、相互依托，共同解決在推進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興中遇到的各種問題。三農(nóng)視角下，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興耦合的新路徑是：一、強化規(guī)劃引領(lǐng)，科學確定城鄉(xiāng)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布；二、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系，讓農(nóng)村人口進得來留得住；三、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)資本勞動力雙向流動的格局，等等。
關(guān)鍵詞：三農(nóng)視角；城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村振興
十九大報告對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了重大決策部署，習近平總書記在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上的講話中提到“要通過制度保障，讓進城的進得放心，讓留在農(nóng)村的留得安心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相得益彰”， 本文從城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略邏輯關(guān)系著手，分析城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實問題，立足三農(nóng)的視角來探索城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的耦合新路徑。
一、引言
十九大報告對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了重大決策部署，今年中央一號文件深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對做好新時代“三農(nóng)”工作，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，譜寫鄉(xiāng)村全面振興新篇章作出了系統(tǒng)部署。而十九大報告通篇沒有提到城鎮(zhèn)化，是不是未來城鎮(zhèn)化不重要了呢？在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，出現(xiàn)了各種疑問，集中體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的處理上。一些地方甚至出現(xiàn)了一些誤解，有人認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是相互對立、排斥的，或者認為實施鄉(xiāng)村振興意味著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不再重要。還有人覺得，要在城鎮(zhèn)化進程基本完成之后，再推動鄉(xiāng)村振興，否則可能造成資源的浪費與錯配。很多人認為隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口不斷減少是否會導致鄉(xiāng)村衰落。甚至有人覺得，鄉(xiāng)村振興是要給所有鄉(xiāng)村地區(qū)進行投資建設(shè)，以城市的標準和模式建設(shè)所有農(nóng)村，這樣來吸引已經(jīng)進入城市的人口回到鄉(xiāng)村。弄清什么是城鎮(zhèn)化，正確處理城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興關(guān)系，對當今全面建成小康社會決勝時期推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著重要的理論意義。
經(jīng)濟活動和人口在地理空間上的集聚 ，形成不同類型和規(guī)模的城市，構(gòu)成城市體系，即城鎮(zhèn)化或城市化過程。城鎮(zhèn)化是指社會生產(chǎn)力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集聚的過程，是現(xiàn)代化的一大引擎和必由之路[1]。推進城鎮(zhèn)化是促進產(chǎn)業(yè)升級和擴大內(nèi)需的重要抓手，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是解決三農(nóng)問題的重要途徑，對加快推進現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會具有深遠歷史意義和重大現(xiàn)實意義[2]。正確把握城鎮(zhèn)化推進與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的關(guān)系,也可以正確認識和處理我國目前城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村所處階段和面臨的問題，從而深化對我國社會主義初級階段國情的認識，深化對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要性和必要性的認識。
近年來學界對推進城鎮(zhèn)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做了很多研究和探討，并主要體現(xiàn)在如下方面：一是城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系。（1）吳肇光（2014）認為推進新型城鎮(zhèn)化，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑[3]。（2）解決“三農(nóng)”問題，單靠城鎮(zhèn)化是不行的，還要把農(nóng)村建設(shè)好。如陳錫文（2018）認為，2030年前后中國的總?cè)丝跁_到15億人,城鎮(zhèn)化率達到70%,這意味著屆時農(nóng)村還有約4.5億人口。可以設(shè)想,如果不把一個有著4.5億人生活的地域建設(shè)好，不讓他們能夠獲得像城里人一樣的幸福生活,中國的現(xiàn)代化就不可能穩(wěn)步地、有根基地向前推進[4]。（3）從本質(zhì)上說，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興二者均是推進現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。如韓俊（2017）從城鄉(xiāng)融合發(fā)展角度出發(fā)，認為城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是不矛盾的，城市和農(nóng)村的發(fā)展從來都是互相促進的,城市和農(nóng)村從來都是互相聯(lián)系的，城市和農(nóng)村是命運共同體[5]。因此，李鐵（2018）認為，要通過一系列大膽改革，去激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的動力[6]；二是推進城鎮(zhèn)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進，彭建濤（2018）認為，城鎮(zhèn)化速度并不是越快越好[7]。沈晨業(yè)等（2018）認為大量的人口進入城鎮(zhèn)必然給城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來壓力[8]。陳晉麗等（2018）認為，“三農(nóng)”問題已經(jīng)由原來的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)地位弱化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的“新三農(nóng)”問題[9]。黃英等（2018）認為，新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村發(fā)展受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)投入的影響[10]；三是推進城鎮(zhèn)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新路徑。在城鎮(zhèn)化推進中，彭建濤（2018）認為，健康的城鎮(zhèn)化建設(shè)須要能夠創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位、良好的人居環(huán)境[7]。藍楓（2018）認為，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，有效推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展[11]。孫兵（2018）認為，破解農(nóng)村空心化問題是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切入點和突破口[12]。唐守祥（2018）認為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提,也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方式和手段,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是目標和結(jié)果[13]。
以上這些研究為本文提供了較好的前期基礎(chǔ)，但就總體來看，仍存在如下問題：首先，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)注主要集中于五大目標方面，對于城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩者的邏輯關(guān)系等關(guān)注不夠；其次，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性以及相關(guān)對策關(guān)注較多，而對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所涉及到的新問題、新情況研究較少，關(guān)于鄉(xiāng)村所涉及到新問題、新情況的生成機制、作用機制、傳導機制和防范化解機制的研究尤其不足，缺乏系統(tǒng)性；最后，就研究方法來看，大多基于鄉(xiāng)村振興五大目標，不同程度地存在以偏概全的問題，相關(guān)研究結(jié)論難以為相關(guān)對策建議提供有力支持。因此，本文擬針對上述相關(guān)問題給予彌補和改進。
二、城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是解決三農(nóng)問題的重要途徑
城鎮(zhèn)化不僅有利于農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高生產(chǎn)率，而且能夠?qū)⑥r(nóng)村剩余勞動力、剩余資本要素轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，產(chǎn)生規(guī)模效益。但是，規(guī)模效益隨著人口的聚集和經(jīng)濟的發(fā)展有一個臨界值，過了這個臨界值城市的總體效益將降低。目前我國一線城市北京、上海、廣州、深圳實行人口轉(zhuǎn)移的限制性政策就是基于此考慮。雖然絕大多數(shù)城市的人口都還未達到飽和狀態(tài)，但至少說明了單向的、片面的城鎮(zhèn)化在當前國情下并不是唯一可選項。正如習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上所說，“如果只顧一頭、不顧另一頭，一邊是越來越現(xiàn)代化的城市，一邊是越來越蕭條的鄉(xiāng)村，那也不能算是實現(xiàn)了中華民族偉大復興”。從本質(zhì)上說，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興二者均是推進現(xiàn)代化建設(shè)、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是相互促進、相輔相成的。
（一）城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要手段
十一屆三中全會開啟了城鎮(zhèn)化的新篇章。近年來，為推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷推進土地、戶籍、教育、財政、就業(yè)、住房保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域配套改革，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移速度加快。1978年末，城鎮(zhèn)常住人口僅有1.7億人、城鎮(zhèn)化率僅為17.92%。到2017年末，城鎮(zhèn)常住人口達到8.1億人，城鎮(zhèn)化率達到58.52%，比1978年末分別增加6.4億人，提高40.6個百分點，年均增加1 644萬人、提高1.04個百分點[14]。
一是從農(nóng)民的收入來源和收入的結(jié)構(gòu)來看，60%以上的收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其中，來源于工資性的收入高達50%以上。
在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進過程中，二、三產(chǎn)業(yè)快速擴張為農(nóng)民帶來了大量就業(yè)崗位與機會 ，大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，農(nóng)民工資性收入持續(xù)增長。工資性收入穩(wěn)定增長成為拉動農(nóng)民增收的最大動力，應歸功于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進[15]。所以未來進一步提高農(nóng)民的收入，還要進一步擴大我們非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量，只有這樣，農(nóng)民的收入才能真正進一步的提高，同時擴大增收的渠道。從這個角度來說，城鎮(zhèn)化是非常重要的，也助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生活富裕”目標的實現(xiàn)。
二是從縮小城鄉(xiāng)居民收入差距來看，我國人口眾多，中國的農(nóng)業(yè)資源，特別是土地資源人均水平是比較低的，戶均承包面積不超過6畝（見表1）。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒，截至到2017年年末，我國共有人口13.9億，到2050年預計將達到約15億，即使城鎮(zhèn)化率達到85%，仍有2.25億農(nóng)村人口，按18億畝耕地長期不變的政策，人均耕地僅8畝，戶均也可能僅20畝左右，無法達到規(guī)模化經(jīng)營的水平。
像華北平原可以實現(xiàn)全過程的機械化，按照現(xiàn)在的機械化條件，一個勞動力種幾千畝沒有問題，一般地區(qū)種20畝應該沒問題，但實際情況是每個家庭只能種幾畝地，沒有那么多地供他們耕種，產(chǎn)生了大量的勞動剩余，導致勞動生產(chǎn)率低下，不斷拉大城鄉(xiāng)居民收入差距[16]。要提高農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必須要進一步提高農(nóng)業(yè)人口人均占有資源的水平，必須要減少農(nóng)業(yè)的就業(yè)人口，所以還必須進一步提高城鎮(zhèn)化的水平。
三是從鄉(xiāng)村發(fā)展來看，新型城鎮(zhèn)化的有序推進，加快了農(nóng)業(yè)人口市民化的進程，促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)（見表2），有力地推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，促進了資金、技術(shù)、信息、人才和管理等要素向鄉(xiāng)村流動，大量涌現(xiàn)出新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，不斷壯大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展增添了新的活力、持久動力，助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺”目標的實現(xiàn)。
（二）單向的、片面的城鎮(zhèn)化解決不了中國“三農(nóng)問題”
快速推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背后依然面臨城鎮(zhèn)承載、就業(yè)、土地、戶籍、社保等諸多現(xiàn)實問題，一些矛盾和問題單靠城鎮(zhèn)化很難解決。
一是從城鎮(zhèn)承載能力來看，城鎮(zhèn)人口不可能毫無限制增長。城鎮(zhèn)人口急速增加為城鎮(zhèn)提供了充足的勞動力，但也造成交通擁擠 、犯罪增加、環(huán)境污染、住房困難等公共問題[17]。如隨著產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)集聚，原有的交通現(xiàn)狀與布局難以解決人們出行的困境，出現(xiàn)了交通擁擠堵塞、事故增多、尾氣排放污染空氣等一系列問題，干擾了城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮，降低了城鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)效率。
二是從城鎮(zhèn)化進程來看，城鎮(zhèn)面積不可能漫無邊際的擴張。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程加快，新城、新區(qū)、工業(yè)園、開發(fā)區(qū)不斷設(shè)立，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)大量占用耕地。2012—2016 年全國因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、災毀等減少的耕地面積分別為：40.20萬公頃、35.47萬公頃、38.80萬公頃、30.17萬公頃、 34.50 萬公頃，嚴重影響到我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2012—2016 年間通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地整治等增加的耕地質(zhì)量不高，五年間各年末全國共有耕地面積分別為：13 515.84萬公頃（20.27 億畝）、13 516.34萬公頃（20.27 億畝）、13 505.73萬公頃（20.26億畝）、13 499.78萬公頃（20.25 億畝）、13 492.10萬公頃（20.24 億畝），呈逐年下降趨勢[18]。2012—2016 年間，各年末全國共有人口分別為：135 404萬人、136 072萬人、136 782萬人、137 462萬人、138 271萬人，逐年呈上升趨勢[19]。耕地面積大幅度減少，人口逐年增加，五年間各年末人均耕地呈逐年下降趨勢，分別為：1.497畝、1.49畝、1.481畝、1.473畝、1.4636畝。在承載力有限的土地上根本無法滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)無限制用地和養(yǎng)活快速增長的人口。
三是從科學技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實來看，文化水平不高的農(nóng)村勞動力進城難就業(yè)。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，一些人工勞動被機器代替，勞動力密集型產(chǎn)業(yè)逐漸被技術(shù)密集型、資金密集型或資源密集型產(chǎn)業(yè)替代，而這類對勞動力素質(zhì)和文化水平要求較高，導致文化水平不高的農(nóng)村勞動力進城難就業(yè)，特別是一些年老體弱的農(nóng)民。從2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告可以看出，農(nóng)民工占比中，大專及以上文化程度農(nóng)民工顯著提高，且外出農(nóng)民工明顯高于本地[20]（見表3）。
四是從農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀來看，醫(yī)療、教育、房租等基本生活費支出快速增長，落戶城鎮(zhèn)門檻不斷提高，讓約2個多億的人群離開了農(nóng)村，卻處于流動狀態(tài)，難以落戶城鎮(zhèn)。2016年、2017年常住人口城鎮(zhèn)化率分別為57.35%和58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為41.2%和42.35%。2013~2017年人戶分離的人口分別為：2.89、2.98、2.94、2.92、2.91億人；流動人口分別為：2.45、2.53、2.47、2.45、2.44億人（見表4）。
五是從城鎮(zhèn)化推進速度來看，城鎮(zhèn)化率逐年提高，但我國人口眾多，仍有大量的農(nóng)村人口生活、居住在鄉(xiāng)村。如表5所示，2008—2017年十年間，總?cè)丝谠黾? 206萬人，其中，城鎮(zhèn)人口增加18 944萬人，鄉(xiāng)村人口減少12 738萬人，城鎮(zhèn)化率累計提高11.53%，鄉(xiāng)村人口比重下降11.53%。以此速度計算，到2035年總?cè)丝趯⑦_150 178.8萬人，城鎮(zhèn)化率達79.574%，仍有30 675萬人生活、居住在鄉(xiāng)村。
綜上述，單向的、片面的城鎮(zhèn)化解決不了中國“三農(nóng)問題”， 不能僅靠城鎮(zhèn)化“消滅”農(nóng)民來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，還需要充分依靠鄉(xiāng)村振興這另外一條腿。
（三）城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯關(guān)系
城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)規(guī)模和數(shù)量的不斷擴大，公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的提升與完善，吸納了大量農(nóng)村勞動力就業(yè)，讓億萬農(nóng)村人口逐步融入城鎮(zhèn)，改善了生活條件和生活質(zhì)量，共享高質(zhì)量的公共服務等經(jīng)濟社會發(fā)展成果。但我國人口眾多，到2017年末仍有57 661萬農(nóng)村人口生活、居住在鄉(xiāng)村。在鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展滯后，不充分不平衡的矛盾較為突出，已經(jīng)成為全面建成小康社會的短板。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的短板就決定著整個社會發(fā)展的水平，單向的、片面的城鎮(zhèn)化解決不了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡問題，而十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是把農(nóng)業(yè)農(nóng)村擺在一個前所未有的突出位置，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊短板。
一是城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化，為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，吸納大量農(nóng)村勞動力進城經(jīng)商務工，拓寬了農(nóng)民增收渠道。同時，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民可耕種土地增多，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率。因此，城鎮(zhèn)化是縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑，是鄉(xiāng)村振興的重要推手。2008—2017年十年間，隨著城鎮(zhèn)化率逐年提高，城鄉(xiāng)居民人均收入差距逐年縮小（見表6）。
二是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索宅基地“三權(quán)分置”即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分離、流轉(zhuǎn)等措施，使農(nóng)業(yè)人口得以從土地上解放出來，毫無顧慮地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，安心地留在城鎮(zhèn)，成為市民。如果沒有農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的市民化，城鎮(zhèn)化將成為無源之水，無本之木；如果沒有農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的市民化，城鎮(zhèn)化促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和強大功能就不能充分發(fā)揮出來，更難以實現(xiàn)高質(zhì)量、健康發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)和經(jīng)營體系，提高農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量供給，有效保障食品等相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)的原料需求，更好地滿足城鎮(zhèn)人口的生活消費需要。由此可見，鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化的第一推力。
三是從城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的相互關(guān)系看，二者都是解決“三農(nóng)問題”、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的手段和路徑，相互促進，相互依托，不可分割，形成了推進經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力和最佳合力。僅僅依靠城鎮(zhèn)化，容易引發(fā)“城市病”和導致農(nóng)村凋落、農(nóng)業(yè)萎縮，農(nóng)村的落后面貌很難從根本上得到改變；僅僅依靠鄉(xiāng)村振興，忽視城鎮(zhèn)化，沒有農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的市民化，城鎮(zhèn)則成為“一潭死水”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村加快發(fā)展的良好條件也就不能獲得，進而延緩農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程。
三、推進城鎮(zhèn)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的問題
城鎮(zhèn)化進程的快速推進，為鄉(xiāng)村振興提供了良好的條件，同時也為鄉(xiāng)村振興帶來新的挑戰(zhàn)。快速城鎮(zhèn)化的背景下，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興依然面臨一些矛盾和問題，制約著鄉(xiāng)村健康發(fā)展。
（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會等規(guī)劃分割，城鄉(xiāng)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布不合理
城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興都是復雜、龐大的系統(tǒng)工程，它們涉及當前和長遠，涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)，涉及當代以及下一代，這就要求我們做好經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、村莊布點與規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，但經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃缺乏指導性，這些規(guī)劃之間脫離實際，獨立出臺，各自為政，甚至出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和空間總體規(guī)劃相互制約、互相矛盾，使得規(guī)劃的科學性和前瞻性很難得到體現(xiàn)[21]，導致經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)出現(xiàn)“城市病”， 資源型城市和傳統(tǒng)工業(yè)城市出現(xiàn)“鬼城”，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)“空城”及空心鎮(zhèn)和空心村，造成資源嚴重浪費。一是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口聚集快，城鎮(zhèn)化率高，城鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量增加迅速，但面臨交通擁堵、環(huán)境惡化、資源緊缺等諸多問題（也就是“城市病”）。如人口增加、車輛增加遠遠超越城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施，導致交通擁堵。又如遠遠不夠的災難防范意識和措施，導致如天津的爆炸、深圳滑坡事故以及城市內(nèi)澇、踩踏、群體性事件等，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來巨大損失；二是中國有一大批資源型城市和傳統(tǒng)工業(yè)城市，無論是“煤城”還是“鋼城”以及其他靠單一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展的城市，在過去幾十年中，吸納了大量農(nóng)村人口，推動了城鎮(zhèn)化進程。在當時背景下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展脫節(jié)，預計未來會吸納更多農(nóng)村人口，需要擴大城鎮(zhèn)面積來容納。這些過度依靠傳統(tǒng)、單一及資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市因缺少新興產(chǎn)業(yè)支撐和核心競爭力，很快走向衰落，而一些城市把目光投向了“見效”快的房地產(chǎn)業(yè)，不僅使大片的商品房無人問津，原有樓房也人去樓空，“鬼城”便應運而生；三是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，特別是高科技產(chǎn)業(yè)比例低，投資市場、服務型產(chǎn)業(yè)等具有活力的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展匱乏，支持就業(yè)的力度不強，進而導致支持城鎮(zhèn)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的能力有限。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)計時，這些地區(qū)忽視各個地域之間的差異，也不考慮自身的生態(tài)自然、空間承受能力及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，不經(jīng)過精確的數(shù)據(jù)分析，單憑主觀臆想，盲目地劃定一個大規(guī)模的城鎮(zhèn)框架，脫離實際地設(shè)定當?shù)爻擎?zhèn)化目標[19]。在城鎮(zhèn)化的推進過程中，一些地方又帶著攀比心理，為了“達標”“政績”“形象”等，僅僅看重“城鎮(zhèn)化率”指標的完成度如何，圈占土地修路圍城[22]。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度遠遠慢于城鎮(zhèn)化速度，出現(xiàn)了“空城”及空心鎮(zhèn)，導致資源浪費巨大，阻礙了該地區(qū)城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；四是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的大背景下，因農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)格局，土地占用成本較低。在缺少對鄉(xiāng)村空間的統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，為避免自己利益受損，人人都想盡可能多占有土地，加劇了宅基地亂占濫用，導致鄉(xiāng)村建設(shè)用地無序擴張。同時，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷以及退出機制不健全，農(nóng)業(yè)人口的逐年減少，鄉(xiāng)村建筑面積反而呈現(xiàn)擴展趨勢[23]。如自然資源部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2006年至2014年，農(nóng)村人口減少了16億人，但居民點用地卻增加了3 045萬畝，且常年無人居住的農(nóng)村住房約20%[24]。又如，根據(jù)第二、三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，2016年末農(nóng)戶擁有兩處住房的2 677萬戶，與2006年末農(nóng)戶擁有2處住宅的1 421萬戶相比，增長了1.88倍；2016年末農(nóng)戶擁有3處住房的196萬戶，與2006年末農(nóng)戶擁有3處住宅的77萬戶相比，增長了2.54倍。
（二）農(nóng)村人口進城容易留城難，“候鳥式”遷移仍然突出
農(nóng)民進城經(jīng)商務工會面臨各種各樣的生活或生產(chǎn)上的困難，收入的水平 、穩(wěn)定性 、滿意度和留城生活與社會成本以及對城鎮(zhèn)的幸福感和歸屬感等均影響農(nóng)村人口是否留城落戶[25]。截至2018年3月12日，春運40天，全國鐵路、公路、民航、水路旅客發(fā)送量約29.7億人次[26]。春運洪流的產(chǎn)生，主要反映大量的農(nóng)村人口返鄉(xiāng)回家團聚和再返城務工經(jīng)商，其根本原因就是農(nóng)村人口進城容易留城難，在“被漂泊”的現(xiàn)實下不得不采用“候鳥式”遷移。農(nóng)村人口留城落戶難在哪里？一是農(nóng)民非農(nóng)收入占家庭總收入的比重和水平直接影響農(nóng)村人口留城落戶，是農(nóng)村人口留城落戶的先決條件。非農(nóng)收入比重和水平越高，不僅會改變他們的生活方式，也會增強農(nóng)村人口留城落戶的經(jīng)濟資本、適應能力與城鎮(zhèn)化意愿[27]。目前，進城經(jīng)商務工農(nóng)民有一技之長的不多，有多項勞動技能的人更少，大多數(shù)農(nóng)民只能靠延長勞動時間、增加勞動強度多掙錢，“靠力氣吃飯”，且收入不高，是他們進城落戶少的重要原因。如2016 年，農(nóng)民工月平均工資為 3 275 元，比同期城鎮(zhèn)在崗職工月平均工資 5 749 元少 2 474 元，僅占后者的57%[28]；二是從實際情況來講，農(nóng)民工的低收入水平和當前城鎮(zhèn)高房價的現(xiàn)實，難以支撐其在城鎮(zhèn)購房。2017年的農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示：農(nóng)民工月均收入 3 485 元，扣除每月必須的生活消費支出后，最多可結(jié)余 2 500 余元。以一家有兩個農(nóng)民整年在外面打工，每月共結(jié)余 5 000 余元為例，三四線城市房價按照 8 000 元/平米來算，如果農(nóng)民想買一套 100 平米的房子則總價為80萬元，則夫妻倆需要連續(xù)打工 14 年[29]。這樣的收入水平，讓進城農(nóng)民不敢在城市購房。2016年的農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示：在進城農(nóng)民工中，購買商品房的僅占16.5%，而租房居住的農(nóng)民工占62.4%，雇主或單位提供住房的占13.4%，以其他方式解決的占6.4%，租賃公租房和購買保障性住房的不足3%。住房問題則成了農(nóng)村人口進城難落戶的重要原因。2016年城鎮(zhèn)居民人均居住面積36.6㎡[30]，而2016年的農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示：進城農(nóng)民工人均居住面積為19.4㎡，其中，在5㎡及以下占6%，在6~15㎡的占37.4%，在16~25㎡的占25.5%，在26~35㎡的占12.6%，在36㎡以上的僅占18.5%；三是隨著物價水平上漲，農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)生活，房租、水、氣、電、物業(yè)費等日常生活必要開銷也隨著上漲，即便刨去不必要的支出，也只能苦苦維持。若家里有人生了病或家里有個“藥罐子”，掙的錢幾乎都用于看病，其收入仍然難以負擔城鎮(zhèn)生活。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活中有部分人口在非正規(guī)單位和低端領(lǐng)域就業(yè)，從事著臟、累、苦的工作，處于城鎮(zhèn)社會的最底層[31]，生活在城鎮(zhèn)邊緣，并未實現(xiàn)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；四是同在城鎮(zhèn)打工，城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍差別不大，而隨著農(nóng)業(yè)稅取消等農(nóng)村稅費改革、惠農(nóng)直補等利好政策出臺，承包地、宅基地等土地價值越來越高，逐漸提高了農(nóng)村戶口的“性價比”，加上國家對農(nóng)村貧困地區(qū)增加專項高校招生計劃照顧，讓相當一部分有留城落戶實力的農(nóng)民不愿落戶城鎮(zhèn)。
（三）農(nóng)村人口單向流出，鄉(xiāng)村振興的人力資本和專業(yè)人才缺乏
在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展中，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但留在農(nóng)村的人口仍然眾多，按2017年統(tǒng)計公報顯示數(shù)據(jù)計算，鄉(xiāng)村人口還有57 661萬人，其中鄉(xiāng)村就業(yè)人口35 178萬人，占鄉(xiāng)村人口61%，農(nóng)村豐富的勞動力資源并沒有帶來鄉(xiāng)村的繁榮和發(fā)展[32]。一是能夠轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口中基本上是年輕或文化程度較高的勞動力，勞動力素質(zhì)相對高一些，或者是經(jīng)濟條件較好。留在農(nóng)村的人口數(shù)量雖多，但勞動力中老弱婦孺比重大，素質(zhì)較低的農(nóng)村貧困人口也不少，而作為鄉(xiāng)村振興所需的人力資本和專業(yè)人才卻嚴重缺乏[31]。截至2017年，新型職業(yè)農(nóng)民全國總量雖然突破了1 500萬人，但僅占鄉(xiāng)村就業(yè)人口的4.26%，且45歲及以下的新型職業(yè)農(nóng)民815.25萬人，占全國新型職業(yè)農(nóng)民54.35%，僅占鄉(xiāng)村就業(yè)人口2.32%；高中及以上文化程度的新型職業(yè)農(nóng)民445.1萬人，占全國新型職業(yè)農(nóng)民30.34%，僅占鄉(xiāng)村就業(yè)人口1.27%[33]。農(nóng)村留守勞動力素質(zhì)的整體低下，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的承接、吸收和運用能力，最終導致農(nóng)業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展[34]。如第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中，受教育程度初中及初中以下達91.7%（其中，未上過學占6.4 %，小學占37.0%，初中48.3%），高中及高中以上8.3%（其中，高中或中專7.1%，大專及以上1.2%）。由此可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員受教育程度大多在初中及初中以下，市場經(jīng)營意識不強，觀念落后，對農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的接受和運用能力較弱，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械化的實現(xiàn)、科技的推廣和勞動生產(chǎn)率的提高，在一定程度上阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程[35]；二是目前來看，農(nóng)村勞動力老齡化已成趨勢，如第一、二、三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1996年末，超過勞動年齡（女性55歲及55歲以上，男性60歲及60歲以上）的占9.86%， 2006年末，農(nóng)村勞動力資源中，51歲以上13 269萬人，占25%，2016年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31 422萬人，其中年齡55歲及以上的10 551萬人，占33.6%。“70后不愿種地，80后、90后不會種地”，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化或超老齡化，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的同時，會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)青黃不接，“誰來種地”將成為一個現(xiàn)實的問題；三是農(nóng)村勞動力就業(yè)仍然存在不充分現(xiàn)象。我國人多地少，平均每個勞動力占有山地、耕地資源少，加上農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應用和推廣，如撒播、拋秧、化學除草劑、高效化肥、噴灌、農(nóng)藥以及聯(lián)合收割機等的使用，節(jié)約了大量勞動力，導致戶均勞動力多，仍有大量農(nóng)業(yè)勞動力閑置起來，得不到利用，農(nóng)民增收難。如按第三次全國農(nóng)業(yè)普查顯示數(shù)據(jù)計算，鄉(xiāng)村人口還有58 973萬人，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31 422萬人，而耕地面積134 920.93千公頃，人均耕地約3.43畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員人均耕地約6.44畝。
（四）鄉(xiāng)村發(fā)展后勁不足，生態(tài)環(huán)境脆弱
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，我國第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中逐年下降。面對國內(nèi)國際激烈市場競爭，難以與境外大宗農(nóng)產(chǎn)品進行競爭，越來越處于弱勢地位，導致鄉(xiāng)村發(fā)展后勁不足。一是農(nóng)業(yè)仍以傳統(tǒng)經(jīng)營方式為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長主要依賴生產(chǎn)要素投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)層次少，農(nóng)產(chǎn)品品種單一。農(nóng)產(chǎn)品基本以初級產(chǎn)品的形式賣出，沒有進一步深加工的企業(yè)和工廠。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員主要從事種植業(yè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理。如第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，主要農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)林牧漁服務業(yè)分別占比：92.9%、2.2%、3.5%、0.8%、0.6%；二是農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營水平低，耕地基本是碎片化種植，而碎片化的種植很難形成規(guī)模效應，導致生產(chǎn)效率低下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高。如第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶1 289萬人，僅占4.1%；三是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力比較低，機械化水平、農(nóng)業(yè)科技水平、抗災能力還不高。如表7所示，根據(jù)2000年、2010年、2015年、2016年、2017年數(shù)據(jù)計算，耕地灌溉面積占農(nóng)作物總播種面積分別為：34.43%、38.49%、39.49%、40.21%、40.77%。
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，農(nóng)民市場信息變化的應對能力非常薄弱，加上“優(yōu)、特、新”產(chǎn)品還比較少，“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，農(nóng)民收人水平仍然很低。如2018年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示：2017年城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別36 396.2、13 432.4元，城鄉(xiāng)比為2.71∶1。其中，城鎮(zhèn)居民低收入戶組人均可支配收入達13 723.1元，超過了農(nóng)村居民人均可支配收入13 432.4元；四是在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，導致耕地面積持續(xù)下降的同時，來自工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染呈現(xiàn)出日益嚴重的態(tài)勢，受到污染的耕地面積急劇增加，土壤質(zhì)量持續(xù)下降。如2018年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示：2017年廢水排放總量6 996 610萬噸。廢氣中主要污染物排放中，二氧化硫875.40萬噸、氮氧化物1 258.83萬噸、煙(粉)塵796.26萬噸等。化肥、農(nóng)藥、除草劑、殺蟲劑等化學投入品的過量使用，畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)田殘膜等農(nóng)業(yè)廢棄物的不合理處置，導致農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴重，加劇了土壤和水體污染風險。如2018年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示：化肥施用量2000年4 146.4萬噸、2010年5 561.7萬噸、2015年6 022.6萬噸、2016年5 984.1萬噸、2017年5 859.4萬噸。
四、推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興耦合的新路徑
城鎮(zhèn)化一端連接著工業(yè)化、信息化，一端帶動著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也是我國最大的發(fā)展動能和內(nèi)需潛力所在。在推行新型城鎮(zhèn)化的過程中，要凝心聚力地補齊鄉(xiāng)村這塊短板，推動以人為核心的鄉(xiāng)村綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展[36]。
（一）強化規(guī)劃引領(lǐng)，科學確定城鄉(xiāng)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布
在中央戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌總體規(guī)劃和制度安排的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢、資源環(huán)境承載能力等因素，科學把握鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)及大中城市的差異性和發(fā)展走勢，做好頂層設(shè)計，科學確定鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)及大中城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布。加強各類規(guī)劃的系統(tǒng)銜接和統(tǒng)籌管理，堅持新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動，形成多規(guī)合一、區(qū)域一體、城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃體系。一是優(yōu)化北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市空間結(jié)構(gòu)，增強城市資源環(huán)境、公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施對人口的承載能力，推動交通站點與居住、辦公、商業(yè)、生態(tài)空間的合理布局。同時，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，強化市區(qū)發(fā)展高端服務、信息中介、現(xiàn)代商貿(mào)、創(chuàng)意創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)，采取將勞動密集型產(chǎn)業(yè)外遷等措施減少人口壓力，增強災難防范意識和措施，有效治理和預防“城市病”；二是支持資源枯竭城市淘汰產(chǎn)能落后企業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。根據(jù)城市比較優(yōu)勢、要素稟賦和資源環(huán)境承載能力，壯大先進制造業(yè)和新一代信息技術(shù)、新材料、新能源、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展有特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，用產(chǎn)業(yè)留人、產(chǎn)業(yè)吸引人入住，不讓“鬼城”產(chǎn)生；三是根據(jù)自身的人口密度、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、資源環(huán)境及空間承載能力，科學合理編制城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計，嚴格控制城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模，統(tǒng)籌生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、生產(chǎn)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，控制建設(shè)標準過度超前，在產(chǎn)業(yè)集聚的同時集聚人口，杜絕盲目、脫離實際地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，防止城鎮(zhèn)空心化；四是綜合考慮不同村莊分布與發(fā)展現(xiàn)狀、集聚特點、區(qū)位條件、演變規(guī)律、資源稟賦等，合理確定村莊規(guī)模和布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，精心謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護等空間布局，形成現(xiàn)代城鎮(zhèn)與田園鄉(xiāng)村交相輝映、各具特色的城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)。堅持“一戶一宅、面積法定”宅基地使用制度，準確把握宅基地有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，妥善處理“一戶多宅”、超占多占、違法違規(guī)占有宅基地等問題，保障“戶有所居”，激發(fā)農(nóng)村土地資源活力。
（二）建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系，讓農(nóng)村人口進得來留得住
鄉(xiāng)村振興的核心在人，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)民市民化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”，就要提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，就會產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力，而實現(xiàn)“生活富裕”，就要加快轉(zhuǎn)移這些農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入。工業(yè)化的快速發(fā)展，需要大量的勞動力，不斷吸引這些農(nóng)村剩余勞動力到城鎮(zhèn)來，補充城鎮(zhèn)勞動力，給城鎮(zhèn)帶來了生產(chǎn)力、創(chuàng)造力和活力，有力促進了城鎮(zhèn)化同步快速發(fā)展。因此，有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、同步推進新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要內(nèi)容，需要長期性、系統(tǒng)性、綜合性的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系支持。一是加快推進戶籍制度改革，放寬落戶條件，拓寬落戶通道，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活和就業(yè)且有能力落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。重點鼓勵和支持就業(yè)能力強、進城時間長、能夠適應城鎮(zhèn)生活和工作環(huán)境的進城農(nóng)民落戶。但不可急推冒進，不搞層層下指標和虛假“城鎮(zhèn)化”。進城農(nóng)民是否落戶城鎮(zhèn)，要尊重他們自愿選擇權(quán)利，嚴格防止“被落戶”[37]；二是積極支持傳統(tǒng)服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級、混合所有制經(jīng)濟和實體經(jīng)濟發(fā)展，增加社會崗位需求，引導農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城，向特色城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)有序集中、合理流動，解決有人無產(chǎn)、有城無人的問題，給他們創(chuàng)造就近就業(yè)的機會和條件。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持政策，建立健全城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的服務體系，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)提供高質(zhì)量的服務，拓寬其就業(yè)信息與渠道。加大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口技能、創(chuàng)業(yè)培訓和職業(yè)教育力度 ，整合培訓資源，根據(jù)需求設(shè)置培訓內(nèi)容，開展“定向性、訂單式”培訓，提高其創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力和素質(zhì)，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)。建立城鄉(xiāng)融合就業(yè)制度，改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)環(huán)境，破除對他們進城經(jīng)商務工的歧視性限制和不合理規(guī)定，維護他們的就業(yè)合法權(quán)益，使他們與城鎮(zhèn)職工同工同權(quán)、同工同酬，提高他們的經(jīng)商務工收入，讓他們變成有尊嚴的城市人；三是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的保障體系，享有與轉(zhuǎn)入地城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務。完善城鎮(zhèn)住房保障體系，把進城落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式滿足符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。擴大住房公積金繳存面，將他們納入覆蓋范圍，確保他們同等享有政府提供給當?shù)爻擎?zhèn)居民基本住房保障的權(quán)利。完善學籍信息管理系統(tǒng)，保障進城落戶農(nóng)民與轉(zhuǎn)入地城鎮(zhèn)居民子女享有平等受教育權(quán)利，同城同待遇。完善城鄉(xiāng)醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在農(nóng)村參加基本醫(yī)療保險的進城落戶農(nóng)民，可規(guī)范接入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險。完善基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，推動進城落戶農(nóng)民參加當?shù)爻擎?zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，確保他們與轉(zhuǎn)入地城鎮(zhèn)居民同等按規(guī)定享有養(yǎng)老保險待遇和最低生活保障的權(quán)利；四是維護進城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)（簡稱“三權(quán)”）合法權(quán)益，不得強行要求他們放棄“三權(quán)” 為進城落戶條件，或轉(zhuǎn)讓其“三權(quán)”。探索“三權(quán)”自愿有償退出機制，引導和支持他們在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵他們進城落戶后通過租賃等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，允許依然享有農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)以及集體收益分配權(quán)，為他們進城失敗留下退路。
（三）建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)勞動力資本雙向流動的格局
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化，擺脫不了對勞動力和管理者的依賴，特別需要高素質(zhì)的勞動力和專業(yè)人才來完成。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)人力資本雙向流動的格局。一方面要致力推動城鎮(zhèn)化，有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，減少農(nóng)村勞動力資本，創(chuàng)造農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的外部條件的同時，也為城鎮(zhèn)人力資本到鄉(xiāng)村尋求新的發(fā)展機會。另一方面要致力推動逆城鎮(zhèn)化，在培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民的基礎(chǔ)上，疏通城鎮(zhèn)人力資本向鄉(xiāng)村流動的通道，吸引一大批有能力的人來鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，鼓勵他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、現(xiàn)代化、智能化，不斷為鄉(xiāng)村振興注入新動能。一是隨著城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提速，農(nóng)村空心化、老齡化凸顯，種地成本升高、種地收益低，種地人數(shù)越來越少，“誰來種地”成為眾多專家學者關(guān)注的話題，甚至有人擔心再過多少年就沒人種地了。但國家統(tǒng)計局統(tǒng)計公報顯示，糧食產(chǎn)量從2004年到2015年連續(xù)12年增產(chǎn)。其中， 2015年糧食產(chǎn)量達62 144萬噸，是1978年糧食產(chǎn)量30 467.5萬噸的2.04倍。據(jù)調(diào)查，除老人、婦女之外，更多的則是“家庭農(nóng)場”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。耕地流轉(zhuǎn)到“職業(yè)農(nóng)民”、 種糧大戶、“家庭農(nóng)場”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，便于耕作管理，提高了種地的規(guī)模化、機械化水平，農(nóng)業(yè)科技被廣泛應用，人均種地規(guī)模擴大了很多，降低了種地成本、提高了種地收益。因此，我們不必擔憂“沒人種地”，而應關(guān)注“誰來種地”；二是充分利用靈活多樣的培訓方式和各種現(xiàn)代教育手段，對留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民有針對性的進行職業(yè)技能和生產(chǎn)實用技術(shù)培訓，努力提高他們的市場競爭、科技應用和自主發(fā)展能力，培養(yǎng)新一代善經(jīng)營、懂技術(shù)、愛農(nóng)業(yè)的新型職業(yè)農(nóng)民，讓他們成為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和主體力量；三是大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土人才，有序推進經(jīng)營管理人才、專業(yè)技能人才、農(nóng)村致富能手隊伍建設(shè)，讓他們成為創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村新型經(jīng)營主體的實踐者、應用新裝備新技術(shù)的引領(lǐng)者、發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)的先行者；四是以生態(tài)優(yōu)先為原則，加強財政補貼、產(chǎn)業(yè)扶持、人才激勵、金融保險、社會保障等城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制保障和政策支持，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，補齊鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等公共服務短板，讓務農(nóng)有保障、有錢賺，讓鄉(xiāng)村成為安居樂業(yè)的美好家園，一方面吸引農(nóng)村年輕人、退伍軍人以及大中專生畢業(yè)等新生力量、專業(yè)人才“逆城鎮(zhèn)化”，回流鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。另一方面吸引更多的城鎮(zhèn)人才到設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村去創(chuàng)業(yè)，滿足鄉(xiāng)村振興的人才需求，解決創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力不足問題，為鄉(xiāng)村振興源源不斷地提供驅(qū)動力。
（四）發(fā)展高質(zhì)量鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，夯實鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)直接關(guān)系到農(nóng)民增收、生活富裕，直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺和高質(zhì)量發(fā)展，能不斷提升農(nóng)民生活水平，不斷筑牢鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村其他方面的振興奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興旺和高質(zhì)量發(fā)展，會吸引更多的城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、人才進入鄉(xiāng)村，進而有效帶動鄉(xiāng)村其他方面的振興，使鄉(xiāng)村充滿生機和活力。一是完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，以綠色生態(tài)為導向，順應市場和產(chǎn)業(yè)的自然規(guī)律，做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，統(tǒng)籌布局生產(chǎn)加工、物流營銷、新產(chǎn)品研發(fā)、配套服務等功能板塊，整合相近區(qū)域內(nèi)的小規(guī)模鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，有力聚合鄉(xiāng)村“單打獨斗”的個體，同氣連枝，形成生產(chǎn)加工銷售流通研發(fā)一體化，以提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量效益和競爭力，最終帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加速提質(zhì)增效。強化三產(chǎn)融合，拓展“農(nóng)業(yè)+”的范疇、領(lǐng)域，豐富發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)模式，積極推進“旅游+農(nóng)業(yè)”“文化+農(nóng)業(yè)”等跨界融合發(fā)展。優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，深度挖掘鄉(xiāng)村特色農(nóng)耕文化，發(fā)展休閑觀光體驗農(nóng)業(yè)，吸引更多城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、人才落戶鄉(xiāng)村，因地制宜發(fā)展本地鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展注入新活力新動能；二是加快病險水庫除險加固、農(nóng)田水利和高標準農(nóng)田建設(shè)，推進灌區(qū)現(xiàn)代化改造，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，健全運行管護機制，促進節(jié)水灌溉與農(nóng)藝、農(nóng)技、農(nóng)機結(jié)合，補齊鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系短板，提升防災抗災減災能力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)和國家糧食安全提供強有力的支撐。大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)，加大新農(nóng)機具、農(nóng)機新技術(shù)推廣力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機械化作業(yè)水平；三是加快鄉(xiāng)村信息化建設(shè)，完善鄉(xiāng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。整合推進信息進鄉(xiāng)村入戶，推進“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，大力建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應用到生產(chǎn)資料供應、產(chǎn)品生產(chǎn)加工、貯存運輸營銷等環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)效益提高。深入推進電子商務進鄉(xiāng)村，發(fā)揮電子商務在促進產(chǎn)品銷售、帶動農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)等方面的重要作用，探索推廣“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式，培育更多的“電商村”“淘寶村”“外貿(mào)村”；四是支持 “龍頭企業(yè)+合作社” “合作社+家庭農(nóng)場”“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”等發(fā)展模式，推動新型經(jīng)營主體由交易聯(lián)結(jié)走向風險共擔、優(yōu)勢互補的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。整合資源，鼓勵新型經(jīng)營主體通過與小農(nóng)戶訂單農(nóng)業(yè)、股份合作等方式，形成緊密利益聯(lián)結(jié)，分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化＼現(xiàn)代化發(fā)展的成果。鼓勵和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，開展土地托管、秧苗統(tǒng)育統(tǒng)供、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性社會化服務，幫助小農(nóng)戶利用現(xiàn)代生產(chǎn)要素；五是重點推廣稻田綜合種養(yǎng)、輪作休耕、農(nóng)牧循環(huán)利用等綠色發(fā)展模式，廣泛采用統(tǒng)防統(tǒng)治、綠色防控、天敵滅蟲、昆蟲除廢、測土配方施肥、有機肥替代化肥、水肥一體化應用等技術(shù)，管控和減少農(nóng)藥、化肥使用。全面推行畜禽標準化、規(guī)模化養(yǎng)殖，逐步建立畜禽糞污治理、病死畜禽無害化處理及秸稈綜合利用等加工、處理系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用，提升鄉(xiāng)村綠色有機產(chǎn)品比重和生態(tài)綠色可持續(xù)發(fā)展的能力。
作者簡介:汪恭禮（1972-），男，安徽宣城人，安徽大學中國三農(nóng)問題研究中心研究員，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村發(fā)展理論研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河北師范大學學報》
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