——基于四個異質性小區的調查
積極而富有成效的居民參與不僅是良好社區治理的重要基礎，也是基層治理能力現代化的重要目標。本文通過四個案例小區的觀察發現：“村改居”Z小區和公租房L小區的居民參與主要限于政府性力量主導的社區事務，但參與效果較差；商品房J小區和F小區則對業委會等自治組織發起的社區事務參與程度更高，且參與效果較好。上述差別主要源于案例小區內嵌的差異化利益關系網絡以及人口結構和社會資本。在類似J小區的商品房小區，由于政府性力量無法對居民與物業矛盾這一核心利益關切實施有效的協調，導致其在社區治理中日趨邊緣化。造成這一現狀的更深層次原因則是由于在現行的城市基層管理體制下，政府性力量無心也無力對居民與物業關系進行有效的協調和仲裁。鑒于此，優化基層管理體制就成為完善基層治理體系的必然要求：短期來看，可以通過強化黨建的引導串聯作用來緩解主要由于職權不對稱和屬地管理原則所誘發的基層政府不作為傾向；長期來看，則有賴于“條塊矛盾”的實質性化解。
一、問題提出
在城市基層治理的參與主體中，居民無疑是是最重要、最廣泛的主體。積極而富有成效的居民參與不僅是提升社區治理的重要基礎，也是推動基層治理能力現代化的基本目標。在現階段我國的基層治理體系中，無論是強調政府的主導作用，還是重視居民的自治，其中的一個核心的影響變量，無疑就是居民參與的意愿與效果。
大國治理的基石在基層。長期以來，國內外有關城市基層治理，尤其是社區治理的研究可以說是長盛不衰，積累深厚。梳理相關成果，可以發現研究者普遍將基層治理的目光聚集到了社區層面，社區治理被等同、乃至涵蓋了基層治理。而且，多數研究僅將社區治理視作社區內部問題，缺乏對社區治理與基層管理體制內在聯系的考察，對基層管理體制的研究明顯不足且與社區治理存在一定程度的割裂。
2018年2月出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出要“深化行政執法體制改革”和“構建簡約高效的基層管理體制”。因此，在現實需要和政策推動的雙重因素下，沿著從社區治理到基層治理的邏輯進路，破除將社區治理視作社區內部問題的認識傾向，深化對社區治理與基層管理體制互動關系的系統深入考察，最終服務于基層管理體制改革，已成為基層治理研究中一個緊迫的課題。鑒于此，本文的基本思路，就是透過四個典型案例小區，勾勒出不同治理模式下居民參與的現狀，并主要從社區利益關系網絡的視角挖掘其背后的深層次原因，進而遵循著從社區治理到完善基層治理體系、優化基層管理體制的邏輯進路，探討優化基層管理體制的策略路徑。
二、案例小區社區治理與居民參與的現狀
(一) 案例小區社區治理的整體現狀
為探討異質性社區居民參與及對基層治理的影響，本文選取了天津市三個不同類型的住宅小區作為案例，即商品房J小區、公租房L小區和“村改居”Z小區。同時，為增強案例的信度和效度，增加了杭州市的商品房F小區作為比較案例。四個小區的基本情況如下：
商品房J小區共有住戶838戶，是一個典型的城市中產階級居住社區，是其所在社區六個自然小區中居民自治最為成熟的小區。自建成入住以來，小區居民與物業公司的矛盾始終比較突出，并經歷了多次的物業公司更換。目前，J小區的物業公司是由業主和業委會于2017年初自主選聘引進，居民與新進物業公司的關系處于“蜜月期”。總體來看，J小區的治理模式可以歸納為業主和業委會主導的居民自治模式。
“村改居”Z小區共有住戶1044戶，物業公司為原村委會自辦的物業公司，并對原村民免征物業費，屬于物業服務中的“保底服務”，整體服務水平較低。與J小區相比，由于強大的集體經濟所附著的利益控制機制，以及熟人社會的人際關系特點等因素的綜合影響，Z小區的社區治理模式可以歸納為居委會（集體經濟組織）主導的治理模式，同時街道辦事處對社區治理的影響也非常明顯，整體上屬于傳統的自上而下治理模式。
公租房L小區共有住戶2020戶，物業公司屬于房屋的權屬單位區房管局指定的前期物業公司。與前述兩個小區相比，L小區的一個突出特點是房屋產權歸政府，只能提供給滿足特定條件的中低收入者租住。在L小區，居民的利益訴求主要反映為由政府承擔相當責任的房屋租金補貼和社區服務等，居民對政府的依賴性較強，社區治理模式總體上屬于自上而下的政府主導模式。
杭州市的商品房F小區2006年建成，住戶共計2108戶。與J小區相類似，F小區也曾存在突出的居民與物業公司矛盾。2015年，F小區業委會在街道和社區居委會的積極協調下解除了與原物業公司的服務合同，選聘了新的物業公司。目前，F小區已經度過了各治理主體之間矛盾沖突最為激烈的階段，居民與政府、居委會、物業之間的關系較為和睦，社區治理模式大致屬于政府與社會協作治理模式。
(二) 案例小區居民參與的程度與效果
在以往的相關研究中，往往將居民社區參與的程度與自治程度聯系起來，認為居民參與社區事務越多，社區自治程度也就越高，反之則自治程度較低。實際上，二者之間并無必然聯系，甚至就本文所調研社區的情況來看，二者還有可能出現負相關的情況，即有可能特定社區居民參與社區事務的積極性很高，但自治程度卻很低。關于居民參與與社區自治的關系，有學者從職權來源和居民參與程度兩個維度出發，將社區居民自治分為四種基本模型，即“低自治—低參與”型、“低自治—高參與”型、“高自治—低參與”型和“高自治—高參與”型。本文將參考上述分類模型，主要從居民參與程度（參與意愿）和自治程度（參與效果）兩個維度來對案例小區的居民參與展開分析。同時，考慮到居民參與程度和自治程度是兩個較為抽象的概念，實現量化難度較大，且本文的重點并不在于確定四個小區的治理模式是什么，而在于分析和比較不同治理模式下的居民參與情況。因而，我們將簡單就四個小區在上述模型的分布依據進行分析說明：
就居民參與程度而言，可依據社區公共事務的發起主體大致分為兩大類：一類是由業主或業委會等自治組織發起的社區事務；另一類是由政府及其外延組織（居委會、社區工作站等）發起并主導的社區事務。本質上看，居民參與程度實際上從側面反映了基層治理各主體之間的關系。就J小區來說，由于2017年之前居民與物業公司之間的矛盾尖銳，而街道、社區工作站（J小區目前暫無居委會）又未能從中發揮有效的調解作用，導致小區居民普遍不愿參與由街道和社區工作站發起和主導的社會事務，更愿意參加由業委會發起的維權類事務；在F小區，由于街道和居委會在協調居民與物業矛盾的過程中發揮了積極的作用，所以相對于J小區，F小區居民參與由政府及其外延組織發起的社區公共事務的頻率更高，但居民囿于時間和自身偏好等原因，參與頻率依然明顯低于Z小區和L小區；對于L小區和Z小區而言，由于居民對于政府及其外延組織的依賴性較大，再加上不存在業委會等自治組織，所以居民對于由政府及其外延組織發起并主導的社區公共事務的參與程度整體上非常高。
就居民自治程度而言，本文主要考慮業委會等自治組織是否存在、若存在的話獨立性如何兩個維度來進行衡量。由于Z小區和L小區不存在業委會等自治組織，所以盡管居民的參與程度較高，但更多地是一種被動參與，自治程度總體較低。相對而言，J小區和F小區都成立了業委會，且居民參與由業委會發起的社區事務的積極性較高，因而自治程度遠高于前兩個小區。但就J小區和F小區比較而言，J小區的自治程度更高一些，這主要考慮業委會等自組織的獨立性程度：F小區作為一個自治歷史更長的小區，其內部各治理主體之間也經歷過斗爭、矛盾的階段，但目前已趨于平穩，各治理主體處于一種較為和睦的狀態，所以當一個治理主體要做出決策的時候，往往會考慮與之并存的其他主體的情況，有時候不得不采取一種委婉、迂回的方式，而這在一定程度上就讓自主性打了折扣；而J小區由于自治時間較短，目前各治理主體在剛剛經歷了矛盾過后的磨合期，像業委會這樣強勢的治理主體往往會將自己的利益置于首位，并要求其他治理主體盡量給予配合，這就使得業委會在做決定的時候往往不會考慮太多；同時，很多職權也還不愿意跟其他主體分享，所以自主性更強。
綜合上述分析過程，將本文的四個案例小區嵌入關于居民參與與社區自治關系的四類分析模型中，可得到如下分布圖：
三、利益關系網絡與人口結構、社區資本：差異化居民參與的成因分析
不同類型社區內嵌的利益關系網絡構成了社區結構中最為核心的變量，是社區結構內部諸要素關系的基礎。在完善社區治理的過程中，關鍵點之一就是根據不同的社區結構，找到合適的利益整合點，進而搭建起與之相適應的治理模式。總體來看，改革開放前的中國城市基層治理結構主要呈現為以單位體制為主軸，熟人社會為依托的前現代社會治理結構。20世紀80年代，特別是1998年的“房改”以來，經濟收入開始成為影響居住格局的主要因素，社區結構的異質性程度隨之不斷增強。在這一過程中，政府已經無法借助于“單位”這個隱形之臂實施有效的社會整合，進而對城市基層社會實施有效管理。于是，不同類型的社區亦開始在差異化的社會整合機制牽引下，走向多元化的治理模式，同時亦對居民的社區參與產生了基礎性的影響。在本節內容中，將從參與程度和參與效果兩個維度出發，主要基于四個案例小區內嵌的利益關系網絡，同時綜合考慮人口結構、社會資本等其他可能的影響因素，系統歸納案例小區居民參與狀況差異化的成因。
（一）案例小區內嵌的差異化利益關系網絡
1. J、F小區：以物業服務為主要聚焦點的利益關系網絡
與很多商品房小區相類似，居民與物業公司的矛盾沖突構成了J小區社區公共事務的主要聚焦點。從2007年交付入住以來，J小區先后經歷了4個物業公司。在經歷了頻繁的物業更換之后，社區的生活環境出現了明顯的惡化，無論是衛生、綠化，還是道路、公建等，紛紛出現了各種問題，且得不到及時的維護。不過，相比較上述問題，真正激起業主們普遍性參與熱情并達成利益共識的導火索事件是惡劣的物業服務環境誘發的房產相對貶值問題。2016年開始，天津和其他國內大中城市一樣經歷了房價的猛烈上漲，“房價”再一次成為全民關注的話題。在這一過程中，J小區的部分業主發現：雖然與H小區屬于同一個開發商的同一個樓盤項目，但J小區的房價卻比房齡比他們更老的H小區平均每平米低近4千元。
在房產已經成為大中城市居民主要存量資產的今天，“房價”的敏感性不言而喻。J小區房產的相對貶值問題，可以說深深地刺激了業主。在分析原因時，相當部分業主都認為物業服務質量的差距是主要原因。事實也確實如此：在2013年自主引進了D物業公司之后，H小區開始由一個糾紛矛盾不斷的“問題”小區，逐步向一個生活環境優良、鄰里關系和諧的小區轉型。而與H小區形成鮮明對比的是，J小區在聘請了H物業公司后，小區的生活環境、公共設施等不但沒有得到改善提升，反而在持續惡化。可以說，H小區這一合適的橫向比較對象的出現，使得J小區的業主開始將物業服務質量與房產保值增值問題直接聯系起來，進而成為凝聚業主參與社區事務的主要利益聚焦點。
在業主圍繞物業服務質量與房產保值增值問題達成利益共識后，如何調動業主們實際參與到問題的解決過程并避免搭便車行為，就成為能否達成集體行動目標的一個主要影響因素。在這一過程中，小區內部意見領袖的出現和業主微信群這一新媒體平臺發揮了重要的作用。可以說，在利益共識達成后向實際集體行動邁進的過程中，社區意見領袖發揮了主要的引導和組織作用，而業主微信群則成為業主們溝通協商的有力平臺。
在以上兩個條件具備以后，J小區的居民參與情況較之以往有了很大的改變：大家紛紛開始關注小區內部的公共事務，如道路的修建、綠化的改善等等，參與積極性顯著提高，并且通過業委會等自治組織參與到小區事務當中，并最終于2017年初自主聘請了新的物業公司，居民自治的能力得到了很大提升。
與J小區類似，商品房F小區居民參與社區公共事務的主要利益聚焦點也是物業服務問題。然而，如上文所述，F小區與J小區最大的區別在于各治理主體之間的關系更為和諧，小區居民不僅僅關注由業委會等社會性力量發起的公共事務，對于政府性力量發起的公共事務同樣有一定的參與度。這其中的關鍵原因的是，F小區所在的街道和居委會在協調業主與原物業公司矛盾以及更換物業公司的過程中，有效發揮了協調仲裁作用，受到了業主的廣泛認可。而J小區所在的社區工作站則在處理業主與物業公司矛盾的過程中出現了一些失誤，沒有扮演好協調者的角色，一定程度上影響了政府性力量在居民心中的公信力。例如，我們在對社區工作人員的訪談中了解到，社區工作站認為2016年底J小區改選業委會并決定不再續聘原物業公司，屬于“瞎折騰”，乃至于“不服從黨的領導”，甚至抱著一種等著看新當選業委會“笑話”的心態。以上言行很容易招致居民的反感，不利于社區工作站開展工作，最終導致政府性力量在社區治理結構中被邊緣化。反映在社區參與層面，直接后果就是J小區居民對于由政府和居委會發起的社區事務嚴重缺乏參與熱情。
2. Z小區：以集體分紅為主要“抓手”的利益控制機制
Z小區是典型的“村改居”小區，總體上處于由農村社區向城市社區轉變的過渡階段，在社區治理中通常也保留著一些“村治”特點。
首先，Z小區強大的集體經濟附著了相應強大的利益控制機制。在Z小區，大到作為村民重要收入來源的集體分紅，小到由集體經濟組織代為繳納的物業費等，構成了原村民與集體經濟組織和居委會聯系的主要紐帶，也是集體經濟組織和居委會實施利益控制和社會整合的主要抓手。例如，Z小區居民對于治安、消費、家政、醫療等等在內的九大類社區服務的滿意度，在四個案例小區中均高居首位，全部選擇“非常滿意”的居民在八成左右，L小區為五成，J小區則不足一成。這之間的差距也反映了利益控制對滿意度的影響：對于這些低價甚至是免費的服務，Z小區居民心滿意足。
再次，這類作為一個“村改居”小區，Z小區仍具有熟人社會的特點。例如，Z小區居民對“小區里和您見面會彼此打招呼的鄰居數量”一題的回答，選擇“上百個”的人占50%，遠遠高于J小區的4%左右和L小區的9.8%。在J小區中，最多的居民（40%左右）選擇了“幾個”，L小區最多的居民（32.9%）選擇了“十幾個”。在“您是否有可以登門拜訪的其他小區居民”一題回答中，Z小區99%選擇“有”， J小區和F小區則只有40%左右的居民做出了相同的選擇。因此，對Z小區的居民而言，雖然由村變為社區，但居民還處在原有的由血緣、親緣、宗緣和地緣共同塑造的熟人社會關系網絡中。
在自上而下利益控制機制和熟人社會式人際關系網絡的共同影響下，Z小區居民對社區事務的參與呈現出一些明顯的特點：就參與程度而言，雖然居民的積極性很高，很多事情都是“一呼百應”，但其參與過程卻是“躡手躡腳”、“瞻前顧后”。而且，這種利益控制機制使得業委會等自治組織難有發育的土壤，居民的自治能力一定程度上被束縛了。
3. L小區：以租住資格和租金補貼為主要“抓手”的利益控制機制
作為公租房小區，L小區居民的利益訴求主要反映為由政府承擔相當責任的房屋租金補貼和社區服務等。政府通過申請資格確定、租金補貼等方式，掌握著社區利益整合的主導地位：一方面，由于公租房只能提供給滿足特定條件的中低收入者，因此在中低收入的條件認證中，政府的作用是非常突出的；另一方面，L小區住房的租金主要通過政府直接補貼體現出價格優勢，而社區服務也主要由政府提供，居民對政府的依賴較強，從而導致社區工作的行政化色彩非常濃厚，政府中心主義凸顯。
在L小區，社區居民因為嚴重依賴于政府的政策及資源支持，因此街道辦事處和社區工作站開展的各項工作往往能夠得到較好的響應。比較典型的反映是，在“您認為未來社區服務和治理的主體應該是誰”一題中，59.7%的L小區的居民選擇了居委會，而J小區僅一成左右的居民做出同樣選擇。此外，在“您是否認識居委會的工作人員”一題中，比起J小區超六成的居民選擇不認識，L小區則有超九成的居民選擇了認識，居委會對居民的滲透之強在懸殊差別中可見一斑。
關于L小區居民參與的特點，在2015年的居委會成立選舉過程中得到了比較充分的體現。在此次居委會選舉中，L小區的投票率高到85%，在街道位居前列。L小區罕見的高投票率，一方面是來自社區工作站工作人員電話通知到每一戶登記選民，但更多地則源于L社區居民對政府和居委會的依賴，積極參與投票更像是借此表達“對政府工作的支持”。與之形成鮮明對比的是，在幾乎同時進行的J小區居委會選舉中，社區工作站前期的通知工作也做的比較到位，但最終還是因為選民登記率過低而流產。然而，L小區居委會選舉的高參與率并不等同于好的參與效果和質量，更多呈現為一種虛假繁榮。比較典型的表現是，由于社區工作站人員缺少必要的介紹，使得居民對候選人不甚了解，在投票時也無從比較。同時，L小區的大部分選民也并沒有切實行使和珍惜手中的權利、真正的表達意愿，而更多的是出于“配合政府與居委會工作”的需要：很多居民在對候選人不甚了解的情況下，僅根據以往經驗、性別偏好、學歷認知，甚至姓名偏好進行選擇。可以說，居民的高參與度是利益驅動下的表象熱情，選舉過程中出現的不了解和無所謂則體現出居民參與的實質冷漠。
（二）居民構成和社會資本的異質性
盡管本文對于四個案例小區居民參與問題的研究主要是基于其內嵌的異質性利益關系網絡，但不可否認的是，其他一些因素也對不同社區治理模式下居民參與的差異性產生了一定的影響，因而有必要進行適度的分析。
1. 年齡因素
比較普遍的看法是，社區居民的年齡結構對其參與意愿有著較大的影響，60歲以上，尤其是70-79歲之間的老年人往往有著更高的參與率，而中青年的參與率則相對較低。然而，雖然就居民參與程度（參與意愿）而言，老年人更加活躍，但是就居民自治程度（參與效果）而言，老年群體的作用則不如中青年群體明顯和重要。
就案例小區而言，J小區以及F小區居民的年齡結構顯然更為年輕，L小區和Z小區則偏向老齡化（詳見表3）。在L小區和Z小區，雖然居民參與程度較高，但這種參與更多的是一種在政府、街道或者居（村）委會引導下的有序的被動參與，顯然這并不利于提升居民的自治能力，反而在一定程度上促進了現行的自上而下的傳統社區治理模式的形成。J小區和F小區居民的整體參與程度雖不如L和Z小區，但更多的是一種自發的主動參與，更有利于形成社區居民自治，也是居民自治社區治理模式形成的重要基礎。
2. 受教育程度、職業分布與家庭收入
通常而言，居民的受教育程度、職業分布與經濟收入存在著高度的正相關關系。受教育程度較低的居民多數也難以覓得較為高端的職業和優厚的收入，多處于社會分層的底端，往往也是對政府依賴程度較高的弱勢群體。從樣本情況來看，相對于商品房J小區和F小區而言，Z小區和L小區居民在受教育程度、職業分布與家庭收入方面，均存在明顯的差距（詳見表4）。一定程度上可以說，Z小區和L小區屬于社會弱勢群體聚集地，而J小區和F小區則是典型的“中產階級之家”。
居民參與方面，雖然Z小區和L小區的參與程度整體較高，但參與的社區事務多是由政府性力量發起并主導的，這種參與在一定程度上是源于他們對政府、社區的依賴而主動或被動選擇“配合政府工作”的結果。再加上上述兩個小區居民的就業情況較差，居民空閑時間較多，也在一定程度上促進了參與。但這種被動、“配合式”參與對于提升居民自身的自治能力和意識、促進社區居民自治的作用并不大，反而在一定程度上鞏固了傳統的自上而下的社區治理模式。而在J小區和F小區，高學歷者所占比重更高，居民的就業和收入情況都較之Z小區和L小區更為理想，政府及其外延組織在此類新型商品房社區缺乏有效的利益控制手段，再加上很多居民因平常普遍忙于工作而缺乏時間參與社區事務，因此除非出于自愿，否則他們一般不太會參加到一些由政府及其外延組織發起并主導的社區事務當中去。但是一旦危及到切身利益，他們的參與熱情又很高，而且所參與的社區事務往往是由業主和業委會發起的，這也在一定程度上促進了居民自治社區治理模式的形成。
3.社會資本量因素
從樣本中居民的社會資本因素來看，四個小區同樣存在明顯的差異。結合問卷和訪談的情況來看，J小區和H小區的居民由于其居民職業、年齡等因素的影響，使得其絕大多數居民的重心不可能落在社區，尤其是工作日的白天很難在社區聚集，從而使得社區居民之間熟悉度不高。同時，由于這兩個社區的居民較少的參與街道、社區工作站發起的社區事務，從而也使得他們對于社區工作站工作人員不夠熟悉，最終導致社區社會資本不高。
相對于以上兩個小區，Z小區和L小區居民中的老年人的比例偏高，而且即使是中青年群體，賦閑在家的比例也相對較高，這使得居民的空閑時間較多，有利于相互交流和增強居民間的熟悉程度。而且，Z小區的居民絕大多數是原村的村民，熟人社會的特點比較明顯。此外，如前文所述，Z小區和L小區的居民對政府和居委會（集體經濟組織）的依賴性較高，使得他們能夠被有效地動員起來，經常參與由街道辦事處、居（村）委會發起的社區事務，所以對相關工作人員也很熟悉，最終使得這兩個社區的社會資本量較高。
需要引起注意的是，L小區和Z小區較高的社會資本只是有利于調動居民參與由政府及居委會主導的社區事務，與社區自治程度高低不存在直接的聯系。比較典型的表現就是，Z小區的住房產權雖然完全私有，但至今仍沒有成立業委會的打算。由此來看，社會資本量的差異雖然會影響到居民參與的頻率和意愿，但是對于居民自治的影響卻很小。
四、提升居民參與效能的策略導向
社區治理模式作為調節社區利益相關者權利義務關系的基本結構，其有效發揮作用的核心條件是符合不同社區差異化的利益關系網絡，否則就難以形成持續的激勵機制，也難以保證居民參與的實際效果。考慮到現階段我國城市社區的異質性程度已經十分明顯，各類社區已經具有的要素和缺乏的要素差異明顯，所以需要采取分類治理和精準治理的策略來提升居民參與的效能，完善基層治理體系。
（一）傳統治理模式：積極培育多元化的參與主體
聯系前文的分析過程，在“村改居”社區、公租房社區以及城市老舊社區等類型的社區中，政府及其外延組織通過諸如提供社區服務、物業收費補償、集體分紅、房租補貼等利益控制抓手，對社區居民實施了比較有效的縱向社會整合，并在此基礎上構建和維持著政府主導的傳統社區治理模式。從居民參與的視角來看，在此類社區，由于“群眾基礎較好”，居民參與程度通常較高；但參與的事務主要是由政府及其外延組織發起并主導的社區事務，因而實際的參與效果普遍并不理想。
整體來看，城市老舊社區、“村改居”社區、公租房社區目前普遍存在的傳統社區治理模式大體上符合社區內嵌的利益網絡結構，有利于保障社區的和諧穩定。長遠來看，隨著上述社區內部利益關系網絡的變化，居民、業委會和物業公司等治理主體在社區治理結構中的角色總體上會愈發積極，因此社區治理模式最終的演化方向亦應是建構多元共治的新型治理模式。鑒于此，上述社區應積極培育居民的自主參與能力與熱情，尤其是提升居民參與的質量和效果，并隨著社區利益結構網絡的變化而適時調整社區治理結構，最終為邁向居民主導的多元共治模式奠定社會基礎。
（二）新型治理模式：構建“平衡的三角關系”
不同于前述社區所存在的自上而下的利益控制機制，在類似J小區和F小區這樣的新式商品房小區，社區服務主要依靠物業公司，基層政府及其外延組織對居民的切身利益影響有限，無法借助于利益控制手段推進社會整合。于是，部分新式商品房的社會整合開始呈現出這種一種趨勢：即以居民的利益共識為主要聚合點，以業主（業委會）為主要載體，并在此基礎上形成多元共治或居民自治等新型社區治理模式。結合J小區和F小區的情況，從居民參與的視角來看，在新型社區治理模式下，居民的參與政府及其外延組織發起并主導的社區事務的積極性可能不是很理想，但參與由業委會等自治組織發起的社區事務的積極性卻比較高，參與的效果也比較理想。
顯然，相對于城市老舊社區、“村改居”社區、廉租房和公租房社區，新型商品房社區目前已成為城市社區類型的主體。同時，新型商品房社區通常也是社區治理中矛盾關系最為復雜和突出、社區整合最為困難的社區類型。從社會整合的視角來看，對于新型商品房社區，完善其社區治理的關鍵之一就是合理界定業主和業委會、基層政府和居委會（社區工作站）、物業公司等直接利益相關主體的角色定位，求同存異，尋找各方的“利益交匯點”，構建起社會、政府與市場之間“平衡的三角關系”。
社會性力量方面，即對于業主和作為業主利益代言人的業委會而言，要真正成為社區治理中“三角關系”的一極，關鍵是提高維權行為的組織化程度，避免“搭便車”現象的普遍化。結合J小區和F小區的實踐來看，一個具有廣泛民意基礎的業委會和業主利益共識的達成、妥協精神的養成，對于業主群體集體行動的有效組織化發揮著關鍵性的影響。此外，業主和業委會也應處理好與政府性力量、市場性力量的關系：一方面，應尊重和理解基層政府、居委會的工作；另一方面，在處理與物業公司的糾紛時，應避免對物業服務提出不切實際的要求，將物業公司視為合作伙伴，致力于構建雙方都接受的“利益共同點”。
市場性力量方面，即對于物業公司而言，關鍵是要加快推進自身服務的市場化和專業化。目前，物業服務企業普遍存在的市場化和專業化程度不高的問題，是導致業主與物業公司糾紛矛盾的一個深層次原因。物業服務行業的根本出路在于主動提升服務質量，忠實地履行委托合同內容，將物業服務視為一種正常的市場契約行為。為此，一是要繼續推行和完善招投標制度，打破“誰開發、誰管理”的局面，實質性提升物業服務的市場競爭；二是鼓勵物業公司實行資產重組，促使其向集團化、規模化發展；三是實現物業服務的專業化，打破統包統攬的經營模式，可嘗試將保安、清潔、綠化等專項業務承包給專業公司，籍此降低經營成本，從而形成小區業主、物業公司和相關專業公司多方共贏的局面。
政府性力量方面，在缺乏利益控制手段的新式商品房社區，應因地制宜地改變工作策略和重點，在做好上級交辦事項和社區服務的同時，將工作的重心適度向協調業主和物業公司關系，監督物業服務質量和行為等方面轉移。或者說，基層政府及其外延組織在新式商品房社區治理中比較合適的角色定位，應該是業主與物業關系矛盾糾紛的協調者和仲裁者。尤其是對于物業服務質量問題，應從入住前的前期招標選聘、入駐后的監管，以及后期發生糾紛矛盾后的協調，全程給予協調和監管。
需要承認的是，社會性力量、市場性力量和政府性力量三者建立起一種“平衡的三角關系”更多是一種理想的狀態。現實中，商品房小區業主和物業公司普遍關系復雜且矛盾重重，二者之間很難僅僅通過交流和對話解決問題。在這種情況下，就需要政府性力量站在一個中立客觀的角度來協調、化解雙方的矛盾糾紛。但現實的普遍情況卻是，基層政府對于這類問題“看得見卻管不著”，處于一個十分尷尬的境地。這種局面的出現，不能完全歸結于基層政府的不作為，其背后隱藏著復雜的體制、機制原因。對此，下文將展開專門的討論。
五、從社區治理到基層治理：優化基層管理體制的邏輯進路
值得注意的是，相較于業主和物業公司因為直接的利益糾葛而產生的矛盾糾紛不同，基層政府及其外延組織推進社區工作的根本利益就是維護社區的穩定和諧，因此在現階段的社區治理中，尤其是在物業糾紛矛盾頻發和最為激烈的商品房社區，其工作重心似乎理應適度轉向調解居民與物業公司的矛盾糾紛。然而現實中，街道辦事處以及作為其外延組織的居委會（社區工作站）似乎普遍“心不在此”。表面上看，這種局面的出現著實令人費解，但如果結合目前的基層管理體制與運行特點，就會發現這種局面又存在一定的必然性。
（一）基層政府“不作為”的體制、機制原因
第一，城市基層管理體制缺乏統一的法律規制。準確來說，雖然街道辦事處在法律意義上具有合法地位，但是其自身的組織法目前卻仍處于缺失狀態。《城市街道辦事處組織條例》自2009年被廢除后，再無任何國家層面的專門法律對其進行詳細規定，街道辦事處管理體制缺乏統一的法律指導。而且，即使各地存在自行頒布的相關條例，許多也存在滯后性問題，與現實嚴重脫節。在這種情況下，街道辦事處的作用的發揮就受到了一定的限制。
第二，權責不對稱。雖然物業糾紛已經成為城市基層、尤其是商品房社區中最為突出的矛盾，但目前各地對于物業公司的管理監督權限卻仍然普遍歸屬于市轄區的房管局。在這種情況下，街道辦事處和居委會（社區工作站）對于物業糾紛，只能是協調、斡旋，卻缺乏必要的監督執法權。再加上“上面千條線、下面一根針”式的職責配置模式下街道辦事處及其外延組織的工作任務繁多、瑣碎，應付各種上級的活動、測評已經是疲于奔命：一方面，政府職能部門借助管理重心下移的趨勢，將原本不屬于街道職責的大量行政、社會和經濟事務交給了街道辦事處，存在一定的“甩鍋”傾向；另一方面，街道辦事處并沒有真正意義上獲得這些行政權力，反而因為這些附加的職能成為了各級政府的考核對象。即，街道辦事處并未因此獲得與額外工作配套的資源，反而還可能承擔問題解決失當的行政責任。在這種情況下，街道和社區工作人員可以說沒有動力、亦沒有精力將工作的重心適度轉移到調解物業糾紛工作中。
第三，日漸強化的屬地管理原則導致工作策略上的過度維穩傾向。屬地管理原則是我國地方行政管理體制的基本特征之一，所謂“條塊結合，以塊為主，分級管理”，要求地方各級政府全面負責地方治理。在屬地管理原則日漸強化的背景下，雖然對于物業公司的管理監督權歸屬于區房管局，但如果出現了物業糾紛矛盾，特別是業主集體維權事件，街道辦事處和居委會（社區工作站）卻依然是被問責的對象。于是，為了維穩，街道辦事處及其延伸組織長期以來大多對成立業委會持消極甚至壓制的態度，認為業主成立業委會就是“要鬧事”、“不服從黨的領導”。因而，業主維權不僅經常遭受房地產公司和物業公司的阻撓和破壞，而且經常會受到基層政府的牽制和打壓，導致業主與物業公司之間的私權沖突最終向公權沖突升級轉化。
（二）優化基層管理體制的短期舉措與長效機制
在完善社區治理、優化基層管理體制的過程中，期待基層政府及其外延組織真正將工作重心適度向協調業主和物業公司關系、監督物業服務質量和行為等方面轉移，成為業主與物業關系矛盾糾紛的權威仲裁者，就須沿著“推動治理重心下移，使基層有人有權有物” 的基本思路。相應的改革措施應主要圍繞完善基層政權權責配置方面，讓街道和社區工作人員有動力、有責任投入到物業糾紛調解工作中去。
首先，應當完善相應的法律法規。街道管理秩序的紊亂在很大程度上是因為街道辦事處法律地位的被模糊化，因而要想完善基層管理體制，首先需要明確街道辦事處的法律屬性和設置原則。法律屬性是指街道辦事處的性質和地位，設置原則主要是指其設立、變更或者撤銷的原則和程序。只有從法律層面上給街道辦事處以合法性，才能夠真正發揮其在基層治理中的引領作用。
短期來看，可以通過強化黨建的引導串聯作用，采取諸如“街鄉吹哨、部門報到”的形式，推動基層管理體制的過渡。現有基層管理體制的形成不是一蹴而就的，改變現在這種條塊矛盾與屬地管理原則之間的困局也不是朝夕就能完成的，因而需要在在部分地區先行試點、并通過漸進的方式逐步完善。而在“條塊矛盾”和政府間縱向間職責配置存在的問題無法在短期內徹底扭轉的情況下，通過強化黨建對街域內各個部門的引導串聯作用，就成為短期內疏解街域內“條塊關系”矛盾、提升街鎮統合能力的有效措施。近年來，沿著上述思路，各地出現了不少創新舉措，并取得了一定的成效。例如，杭州市余杭區自2015年上半年就開始謀劃“以大黨建為統領的大基層大平安大聯動大治理格局”，即以基層“大黨建”為統領、以綜合執法改革為抓手、以管理服務平臺整合為基礎、以社會治理大聯動為手段、以大督查考核為保障的社會治理創新模式。通過這一機制，明晰了各主線的構成單位及其工作職責，一定程度上緩解了條塊關系混亂的局面。而2018年開始在北京市推廣的“街鄉吹哨、部門報到”機制，則得到了中央全面深化改革委員會第五次會議的充分肯定。這一機制的核心內容也是借助于街域大黨建的引導串聯作用，實際在一定程度上賦予街道辦事處和鄉鎮政府對轄域內部分“條條”部門考核權和召集權：面對一些需要部門協調及條塊合作的治理痼疾，街鄉可以“吹哨”召集各職能部門現場“報到”，參與聯合執法。
長期來看，則需要通過調整“條塊關系”、完善街道辦事處的職責配置，才可能從根本上優化基層管理體制，推進基層治理現代化。實際上，屬地責任和垂直管理都有其合理性，也都存在一定的不足，關鍵的問題是如何平衡。屬地管理原則在當前之所以受到了一定的批評，主要是因為其暴露出了“條條”專權，“塊塊”有責無權的地方職權配置問題。就街道辦事處與其轄域內各類“條條”職能部門之間的關系來看，在現有法律尚未調整的前提下，街道辦事處還應被看做是人民政府的派出機關，而非政府職能部門的下屬機關，因此不應該受到職能部門的指揮和調動，只需要在區縣人民政府的授權范圍內協調政府職能部門在街道開展工作即可。通過這種方式，剝離不屬于街道的公共管理和公共服務職能，給其“減負松綁”，可以有更多的時間和精力投入到以社區為中心的公共服務和管理上。同時，如果的確有一些行政和管理事務更適合交由街道辦去辦理，那么也需要將相應的權力、人事和資源下放給街道辦，讓其擁有真正的行政執法能力。比如，針對武漢市原有的“區屬街管街用”的執法模式，有學者就提出由于這一模式并沒有對明確街道辦事處對執法隊伍的管理權力，實際效果堪憂，因而需要通過“強化街道辦事處的管理職權，即區級人民政府職能部門派出機構或人員，日常管理以街道為主，服從街道辦事處的指揮調度，接受街道辦事處的工作考核。相關人員的任免、獎懲、職務晉升應該征得街道辦事處同意。” 即通過調整“條塊關系”模式的方式，授予街道辦事處對街域內各區級職能部門執法人員的考核權，以權力制衡的方式獲取管理的權威性。也只有通過諸如此類方式理順“條塊關系”，才能夠讓街道辦事處可以堂堂正正做事，真真切切辦事。
作者簡介：趙聚軍，南開大學周恩來政府管理學院副教授；張雪莉，復旦大學國際關系與公共事務學院研究生。
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2019年第3期
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