——基于四個(gè)異質(zhì)性小區(qū)的調(diào)查
積極而富有成效的居民參與不僅是良好社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，也是基層治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。本文通過(guò)四個(gè)案例小區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)：“村改居”Z小區(qū)和公租房L小區(qū)的居民參與主要限于政府性力量主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，但參與效果較差；商品房J小區(qū)和F小區(qū)則對(duì)業(yè)委會(huì)等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)參與程度更高，且參與效果較好。上述差別主要源于案例小區(qū)內(nèi)嵌的差異化利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)資本。在類(lèi)似J小區(qū)的商品房小區(qū)，由于政府性力量無(wú)法對(duì)居民與物業(yè)矛盾這一核心利益關(guān)切實(shí)施有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致其在社區(qū)治理中日趨邊緣化。造成這一現(xiàn)狀的更深層次原因則是由于在現(xiàn)行的城市基層管理體制下，政府性力量無(wú)心也無(wú)力對(duì)居民與物業(yè)關(guān)系進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和仲裁。鑒于此，優(yōu)化基層管理體制就成為完善基層治理體系的必然要求：短期來(lái)看，可以通過(guò)強(qiáng)化黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用來(lái)緩解主要由于職權(quán)不對(duì)稱(chēng)和屬地管理原則所誘發(fā)的基層政府不作為傾向；長(zhǎng)期來(lái)看，則有賴(lài)于“條塊矛盾”的實(shí)質(zhì)性化解。
一、問(wèn)題提出
在城市基層治理的參與主體中，居民無(wú)疑是是最重要、最廣泛的主體。積極而富有成效的居民參與不僅是提升社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，也是推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。在現(xiàn)階段我國(guó)的基層治理體系中，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，還是重視居民的自治，其中的一個(gè)核心的影響變量，無(wú)疑就是居民參與的意愿與效果。
大國(guó)治理的基石在基層。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外有關(guān)城市基層治理，尤其是社區(qū)治理的研究可以說(shuō)是長(zhǎng)盛不衰，積累深厚。梳理相關(guān)成果，可以發(fā)現(xiàn)研究者普遍將基層治理的目光聚集到了社區(qū)層面，社區(qū)治理被等同、乃至涵蓋了基層治理。而且，多數(shù)研究?jī)H將社區(qū)治理視作社區(qū)內(nèi)部問(wèn)題，缺乏對(duì)社區(qū)治理與基層管理體制內(nèi)在聯(lián)系的考察，對(duì)基層管理體制的研究明顯不足且與社區(qū)治理存在一定程度的割裂。
2018年2月出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”和“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。因此，在現(xiàn)實(shí)需要和政策推動(dòng)的雙重因素下，沿著從社區(qū)治理到基層治理的邏輯進(jìn)路，破除將社區(qū)治理視作社區(qū)內(nèi)部問(wèn)題的認(rèn)識(shí)傾向，深化對(duì)社區(qū)治理與基層管理體制互動(dòng)關(guān)系的系統(tǒng)深入考察，最終服務(wù)于基層管理體制改革，已成為基層治理研究中一個(gè)緊迫的課題。鑒于此，本文的基本思路，就是透過(guò)四個(gè)典型案例小區(qū)，勾勒出不同治理模式下居民參與的現(xiàn)狀，并主要從社區(qū)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角挖掘其背后的深層次原因，進(jìn)而遵循著從社區(qū)治理到完善基層治理體系、優(yōu)化基層管理體制的邏輯進(jìn)路，探討優(yōu)化基層管理體制的策略路徑。
二、案例小區(qū)社區(qū)治理與居民參與的現(xiàn)狀
(一) 案例小區(qū)社區(qū)治理的整體現(xiàn)狀
為探討異質(zhì)性社區(qū)居民參與及對(duì)基層治理的影響，本文選取了天津市三個(gè)不同類(lèi)型的住宅小區(qū)作為案例，即商品房J小區(qū)、公租房L小區(qū)和“村改居”Z小區(qū)。同時(shí)，為增強(qiáng)案例的信度和效度，增加了杭州市的商品房F小區(qū)作為比較案例。四個(gè)小區(qū)的基本情況如下：
商品房J小區(qū)共有住戶(hù)838戶(hù)，是一個(gè)典型的城市中產(chǎn)階級(jí)居住社區(qū)，是其所在社區(qū)六個(gè)自然小區(qū)中居民自治最為成熟的小區(qū)。自建成入住以來(lái)，小區(qū)居民與物業(yè)公司的矛盾始終比較突出，并經(jīng)歷了多次的物業(yè)公司更換。目前，J小區(qū)的物業(yè)公司是由業(yè)主和業(yè)委會(huì)于2017年初自主選聘引進(jìn)，居民與新進(jìn)物業(yè)公司的關(guān)系處于“蜜月期”。總體來(lái)看，J小區(qū)的治理模式可以歸納為業(yè)主和業(yè)委會(huì)主導(dǎo)的居民自治模式。
“村改居”Z小區(qū)共有住戶(hù)1044戶(hù)，物業(yè)公司為原村委會(huì)自辦的物業(yè)公司，并對(duì)原村民免征物業(yè)費(fèi)，屬于物業(yè)服務(wù)中的“保底服務(wù)”，整體服務(wù)水平較低。與J小區(qū)相比，由于強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)所附著的利益控制機(jī)制，以及熟人社會(huì)的人際關(guān)系特點(diǎn)等因素的綜合影響，Z小區(qū)的社區(qū)治理模式可以歸納為居委會(huì)（集體經(jīng)濟(jì)組織）主導(dǎo)的治理模式，同時(shí)街道辦事處對(duì)社區(qū)治理的影響也非常明顯，整體上屬于傳統(tǒng)的自上而下治理模式。
公租房L小區(qū)共有住戶(hù)2020戶(hù)，物業(yè)公司屬于房屋的權(quán)屬單位區(qū)房管局指定的前期物業(yè)公司。與前述兩個(gè)小區(qū)相比，L小區(qū)的一個(gè)突出特點(diǎn)是房屋產(chǎn)權(quán)歸政府，只能提供給滿(mǎn)足特定條件的中低收入者租住。在L小區(qū)，居民的利益訴求主要反映為由政府承擔(dān)相當(dāng)責(zé)任的房屋租金補(bǔ)貼和社區(qū)服務(wù)等，居民對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng)，社區(qū)治理模式總體上屬于自上而下的政府主導(dǎo)模式。
杭州市的商品房F小區(qū)2006年建成，住戶(hù)共計(jì)2108戶(hù)。與J小區(qū)相類(lèi)似，F(xiàn)小區(qū)也曾存在突出的居民與物業(yè)公司矛盾。2015年，F(xiàn)小區(qū)業(yè)委會(huì)在街道和社區(qū)居委會(huì)的積極協(xié)調(diào)下解除了與原物業(yè)公司的服務(wù)合同，選聘了新的物業(yè)公司。目前，F(xiàn)小區(qū)已經(jīng)度過(guò)了各治理主體之間矛盾沖突最為激烈的階段，居民與政府、居委會(huì)、物業(yè)之間的關(guān)系較為和睦，社區(qū)治理模式大致屬于政府與社會(huì)協(xié)作治理模式。
(二) 案例小區(qū)居民參與的程度與效果
在以往的相關(guān)研究中，往往將居民社區(qū)參與的程度與自治程度聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為居民參與社區(qū)事務(wù)越多，社區(qū)自治程度也就越高，反之則自治程度較低。實(shí)際上，二者之間并無(wú)必然聯(lián)系，甚至就本文所調(diào)研社區(qū)的情況來(lái)看，二者還有可能出現(xiàn)負(fù)相關(guān)的情況，即有可能特定社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性很高，但自治程度卻很低。關(guān)于居民參與與社區(qū)自治的關(guān)系，有學(xué)者從職權(quán)來(lái)源和居民參與程度兩個(gè)維度出發(fā)，將社區(qū)居民自治分為四種基本模型，即“低自治—低參與”型、“低自治—高參與”型、“高自治—低參與”型和“高自治—高參與”型。本文將參考上述分類(lèi)模型，主要從居民參與程度（參與意愿）和自治程度（參與效果）兩個(gè)維度來(lái)對(duì)案例小區(qū)的居民參與展開(kāi)分析。同時(shí)，考慮到居民參與程度和自治程度是兩個(gè)較為抽象的概念，實(shí)現(xiàn)量化難度較大，且本文的重點(diǎn)并不在于確定四個(gè)小區(qū)的治理模式是什么，而在于分析和比較不同治理模式下的居民參與情況。因而，我們將簡(jiǎn)單就四個(gè)小區(qū)在上述模型的分布依據(jù)進(jìn)行分析說(shuō)明：
就居民參與程度而言，可依據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)起主體大致分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是由業(yè)主或業(yè)委會(huì)等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)；另一類(lèi)是由政府及其外延組織（居委會(huì)、社區(qū)工作站等）發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)。本質(zhì)上看，居民參與程度實(shí)際上從側(cè)面反映了基層治理各主體之間的關(guān)系。就J小區(qū)來(lái)說(shuō)，由于2017年之前居民與物業(yè)公司之間的矛盾尖銳，而街道、社區(qū)工作站（J小區(qū)目前暫無(wú)居委會(huì)）又未能從中發(fā)揮有效的調(diào)解作用，導(dǎo)致小區(qū)居民普遍不愿參與由街道和社區(qū)工作站發(fā)起和主導(dǎo)的社會(huì)事務(wù)，更愿意參加由業(yè)委會(huì)發(fā)起的維權(quán)類(lèi)事務(wù)；在F小區(qū)，由于街道和居委會(huì)在協(xié)調(diào)居民與物業(yè)矛盾的過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用，所以相對(duì)于J小區(qū)，F(xiàn)小區(qū)居民參與由政府及其外延組織發(fā)起的社區(qū)公共事務(wù)的頻率更高，但居民囿于時(shí)間和自身偏好等原因，參與頻率依然明顯低于Z小區(qū)和L小區(qū)；對(duì)于L小區(qū)和Z小區(qū)而言，由于居民對(duì)于政府及其外延組織的依賴(lài)性較大，再加上不存在業(yè)委會(huì)等自治組織，所以居民對(duì)于由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)公共事務(wù)的參與程度整體上非常高。
就居民自治程度而言，本文主要考慮業(yè)委會(huì)等自治組織是否存在、若存在的話獨(dú)立性如何兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行衡量。由于Z小區(qū)和L小區(qū)不存在業(yè)委會(huì)等自治組織，所以盡管居民的參與程度較高，但更多地是一種被動(dòng)參與，自治程度總體較低。相對(duì)而言，J小區(qū)和F小區(qū)都成立了業(yè)委會(huì)，且居民參與由業(yè)委會(huì)發(fā)起的社區(qū)事務(wù)的積極性較高，因而自治程度遠(yuǎn)高于前兩個(gè)小區(qū)。但就J小區(qū)和F小區(qū)比較而言，J小區(qū)的自治程度更高一些，這主要考慮業(yè)委會(huì)等自組織的獨(dú)立性程度：F小區(qū)作為一個(gè)自治歷史更長(zhǎng)的小區(qū)，其內(nèi)部各治理主體之間也經(jīng)歷過(guò)斗爭(zhēng)、矛盾的階段，但目前已趨于平穩(wěn)，各治理主體處于一種較為和睦的狀態(tài)，所以當(dāng)一個(gè)治理主體要做出決策的時(shí)候，往往會(huì)考慮與之并存的其他主體的情況，有時(shí)候不得不采取一種委婉、迂回的方式，而這在一定程度上就讓自主性打了折扣；而J小區(qū)由于自治時(shí)間較短，目前各治理主體在剛剛經(jīng)歷了矛盾過(guò)后的磨合期，像業(yè)委會(huì)這樣強(qiáng)勢(shì)的治理主體往往會(huì)將自己的利益置于首位，并要求其他治理主體盡量給予配合，這就使得業(yè)委會(huì)在做決定的時(shí)候往往不會(huì)考慮太多；同時(shí)，很多職權(quán)也還不愿意跟其他主體分享，所以自主性更強(qiáng)。
綜合上述分析過(guò)程，將本文的四個(gè)案例小區(qū)嵌入關(guān)于居民參與與社區(qū)自治關(guān)系的四類(lèi)分析模型中，可得到如下分布圖：
三、利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)資本：差異化居民參與的成因分析
不同類(lèi)型社區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了社區(qū)結(jié)構(gòu)中最為核心的變量，是社區(qū)結(jié)構(gòu)內(nèi)部諸要素關(guān)系的基礎(chǔ)。在完善社區(qū)治理的過(guò)程中，關(guān)鍵點(diǎn)之一就是根據(jù)不同的社區(qū)結(jié)構(gòu)，找到合適的利益整合點(diǎn)，進(jìn)而搭建起與之相適應(yīng)的治理模式。總體來(lái)看，改革開(kāi)放前的中國(guó)城市基層治理結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為以單位體制為主軸，熟人社會(huì)為依托的前現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代，特別是1998年的“房改”以來(lái)，經(jīng)濟(jì)收入開(kāi)始成為影響居住格局的主要因素，社區(qū)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性程度隨之不斷增強(qiáng)。在這一過(guò)程中，政府已經(jīng)無(wú)法借助于“單位”這個(gè)隱形之臂實(shí)施有效的社會(huì)整合，進(jìn)而對(duì)城市基層社會(huì)實(shí)施有效管理。于是，不同類(lèi)型的社區(qū)亦開(kāi)始在差異化的社會(huì)整合機(jī)制牽引下，走向多元化的治理模式，同時(shí)亦對(duì)居民的社區(qū)參與產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。在本節(jié)內(nèi)容中，將從參與程度和參與效果兩個(gè)維度出發(fā)，主要基于四個(gè)案例小區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本等其他可能的影響因素，系統(tǒng)歸納案例小區(qū)居民參與狀況差異化的成因。
（一）案例小區(qū)內(nèi)嵌的差異化利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)
1. J、F小區(qū)：以物業(yè)服務(wù)為主要聚焦點(diǎn)的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)
與很多商品房小區(qū)相類(lèi)似，居民與物業(yè)公司的矛盾沖突構(gòu)成了J小區(qū)社區(qū)公共事務(wù)的主要聚焦點(diǎn)。從2007年交付入住以來(lái)，J小區(qū)先后經(jīng)歷了4個(gè)物業(yè)公司。在經(jīng)歷了頻繁的物業(yè)更換之后，社區(qū)的生活環(huán)境出現(xiàn)了明顯的惡化，無(wú)論是衛(wèi)生、綠化，還是道路、公建等，紛紛出現(xiàn)了各種問(wèn)題，且得不到及時(shí)的維護(hù)。不過(guò)，相比較上述問(wèn)題，真正激起業(yè)主們普遍性參與熱情并達(dá)成利益共識(shí)的導(dǎo)火索事件是惡劣的物業(yè)服務(wù)環(huán)境誘發(fā)的房產(chǎn)相對(duì)貶值問(wèn)題。2016年開(kāi)始，天津和其他國(guó)內(nèi)大中城市一樣經(jīng)歷了房?jī)r(jià)的猛烈上漲，“房?jī)r(jià)”再一次成為全民關(guān)注的話題。在這一過(guò)程中，J小區(qū)的部分業(yè)主發(fā)現(xiàn)：雖然與H小區(qū)屬于同一個(gè)開(kāi)發(fā)商的同一個(gè)樓盤(pán)項(xiàng)目，但J小區(qū)的房?jī)r(jià)卻比房齡比他們更老的H小區(qū)平均每平米低近4千元。
在房產(chǎn)已經(jīng)成為大中城市居民主要存量資產(chǎn)的今天，“房?jī)r(jià)”的敏感性不言而喻。J小區(qū)房產(chǎn)的相對(duì)貶值問(wèn)題，可以說(shuō)深深地刺激了業(yè)主。在分析原因時(shí)，相當(dāng)部分業(yè)主都認(rèn)為物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的差距是主要原因。事實(shí)也確實(shí)如此：在2013年自主引進(jìn)了D物業(yè)公司之后，H小區(qū)開(kāi)始由一個(gè)糾紛矛盾不斷的“問(wèn)題”小區(qū)，逐步向一個(gè)生活環(huán)境優(yōu)良、鄰里關(guān)系和諧的小區(qū)轉(zhuǎn)型。而與H小區(qū)形成鮮明對(duì)比的是，J小區(qū)在聘請(qǐng)了H物業(yè)公司后，小區(qū)的生活環(huán)境、公共設(shè)施等不但沒(méi)有得到改善提升，反而在持續(xù)惡化。可以說(shuō)，H小區(qū)這一合適的橫向比較對(duì)象的出現(xiàn)，使得J小區(qū)的業(yè)主開(kāi)始將物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與房產(chǎn)保值增值問(wèn)題直接聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)而成為凝聚業(yè)主參與社區(qū)事務(wù)的主要利益聚焦點(diǎn)。
在業(yè)主圍繞物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與房產(chǎn)保值增值問(wèn)題達(dá)成利益共識(shí)后，如何調(diào)動(dòng)業(yè)主們實(shí)際參與到問(wèn)題的解決過(guò)程并避免搭便車(chē)行為，就成為能否達(dá)成集體行動(dòng)目標(biāo)的一個(gè)主要影響因素。在這一過(guò)程中，小區(qū)內(nèi)部意見(jiàn)領(lǐng)袖的出現(xiàn)和業(yè)主微信群這一新媒體平臺(tái)發(fā)揮了重要的作用。可以說(shuō)，在利益共識(shí)達(dá)成后向?qū)嶋H集體行動(dòng)邁進(jìn)的過(guò)程中，社區(qū)意見(jiàn)領(lǐng)袖發(fā)揮了主要的引導(dǎo)和組織作用，而業(yè)主微信群則成為業(yè)主們溝通協(xié)商的有力平臺(tái)。
在以上兩個(gè)條件具備以后，J小區(qū)的居民參與情況較之以往有了很大的改變：大家紛紛開(kāi)始關(guān)注小區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如道路的修建、綠化的改善等等，參與積極性顯著提高，并且通過(guò)業(yè)委會(huì)等自治組織參與到小區(qū)事務(wù)當(dāng)中，并最終于2017年初自主聘請(qǐng)了新的物業(yè)公司，居民自治的能力得到了很大提升。
與J小區(qū)類(lèi)似，商品房F小區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主要利益聚焦點(diǎn)也是物業(yè)服務(wù)問(wèn)題。然而，如上文所述，F(xiàn)小區(qū)與J小區(qū)最大的區(qū)別在于各治理主體之間的關(guān)系更為和諧，小區(qū)居民不僅僅關(guān)注由業(yè)委會(huì)等社會(huì)性力量發(fā)起的公共事務(wù)，對(duì)于政府性力量發(fā)起的公共事務(wù)同樣有一定的參與度。這其中的關(guān)鍵原因的是，F(xiàn)小區(qū)所在的街道和居委會(huì)在協(xié)調(diào)業(yè)主與原物業(yè)公司矛盾以及更換物業(yè)公司的過(guò)程中，有效發(fā)揮了協(xié)調(diào)仲裁作用，受到了業(yè)主的廣泛認(rèn)可。而J小區(qū)所在的社區(qū)工作站則在處理業(yè)主與物業(yè)公司矛盾的過(guò)程中出現(xiàn)了一些失誤，沒(méi)有扮演好協(xié)調(diào)者的角色，一定程度上影響了政府性力量在居民心中的公信力。例如，我們?cè)趯?duì)社區(qū)工作人員的訪談中了解到，社區(qū)工作站認(rèn)為2016年底J小區(qū)改選業(yè)委會(huì)并決定不再續(xù)聘原物業(yè)公司，屬于“瞎折騰”，乃至于“不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”，甚至抱著一種等著看新當(dāng)選業(yè)委會(huì)“笑話”的心態(tài)。以上言行很容易招致居民的反感，不利于社區(qū)工作站開(kāi)展工作，最終導(dǎo)致政府性力量在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中被邊緣化。反映在社區(qū)參與層面，直接后果就是J小區(qū)居民對(duì)于由政府和居委會(huì)發(fā)起的社區(qū)事務(wù)嚴(yán)重缺乏參與熱情。
2. Z小區(qū)：以集體分紅為主要“抓手”的利益控制機(jī)制
Z小區(qū)是典型的“村改居”小區(qū)，總體上處于由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段，在社區(qū)治理中通常也保留著一些“村治”特點(diǎn)。
首先，Z小區(qū)強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)附著了相應(yīng)強(qiáng)大的利益控制機(jī)制。在Z小區(qū)，大到作為村民重要收入來(lái)源的集體分紅，小到由集體經(jīng)濟(jì)組織代為繳納的物業(yè)費(fèi)等，構(gòu)成了原村民與集體經(jīng)濟(jì)組織和居委會(huì)聯(lián)系的主要紐帶，也是集體經(jīng)濟(jì)組織和居委會(huì)實(shí)施利益控制和社會(huì)整合的主要抓手。例如，Z小區(qū)居民對(duì)于治安、消費(fèi)、家政、醫(yī)療等等在內(nèi)的九大類(lèi)社區(qū)服務(wù)的滿(mǎn)意度，在四個(gè)案例小區(qū)中均高居首位，全部選擇“非常滿(mǎn)意”的居民在八成左右，L小區(qū)為五成，J小區(qū)則不足一成。這之間的差距也反映了利益控制對(duì)滿(mǎn)意度的影響：對(duì)于這些低價(jià)甚至是免費(fèi)的服務(wù)，Z小區(qū)居民心滿(mǎn)意足。
再次，這類(lèi)作為一個(gè)“村改居”小區(qū)，Z小區(qū)仍具有熟人社會(huì)的特點(diǎn)。例如，Z小區(qū)居民對(duì)“小區(qū)里和您見(jiàn)面會(huì)彼此打招呼的鄰居數(shù)量”一題的回答，選擇“上百個(gè)”的人占50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于J小區(qū)的4%左右和L小區(qū)的9.8%。在J小區(qū)中，最多的居民（40%左右）選擇了“幾個(gè)”，L小區(qū)最多的居民（32.9%）選擇了“十幾個(gè)”。在“您是否有可以登門(mén)拜訪的其他小區(qū)居民”一題回答中，Z小區(qū)99%選擇“有”， J小區(qū)和F小區(qū)則只有40%左右的居民做出了相同的選擇。因此，對(duì)Z小區(qū)的居民而言，雖然由村變?yōu)樯鐓^(qū)，但居民還處在原有的由血緣、親緣、宗緣和地緣共同塑造的熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。
在自上而下利益控制機(jī)制和熟人社會(huì)式人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的共同影響下，Z小區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與呈現(xiàn)出一些明顯的特點(diǎn)：就參與程度而言，雖然居民的積極性很高，很多事情都是“一呼百應(yīng)”，但其參與過(guò)程卻是“躡手躡腳”、“瞻前顧后”。而且，這種利益控制機(jī)制使得業(yè)委會(huì)等自治組織難有發(fā)育的土壤，居民的自治能力一定程度上被束縛了。
3. L小區(qū)：以租住資格和租金補(bǔ)貼為主要“抓手”的利益控制機(jī)制
作為公租房小區(qū)，L小區(qū)居民的利益訴求主要反映為由政府承擔(dān)相當(dāng)責(zé)任的房屋租金補(bǔ)貼和社區(qū)服務(wù)等。政府通過(guò)申請(qǐng)資格確定、租金補(bǔ)貼等方式，掌握著社區(qū)利益整合的主導(dǎo)地位：一方面，由于公租房只能提供給滿(mǎn)足特定條件的中低收入者，因此在中低收入的條件認(rèn)證中，政府的作用是非常突出的；另一方面，L小區(qū)住房的租金主要通過(guò)政府直接補(bǔ)貼體現(xiàn)出價(jià)格優(yōu)勢(shì)，而社區(qū)服務(wù)也主要由政府提供，居民對(duì)政府的依賴(lài)較強(qiáng)，從而導(dǎo)致社區(qū)工作的行政化色彩非常濃厚，政府中心主義凸顯。
在L小區(qū)，社區(qū)居民因?yàn)閲?yán)重依賴(lài)于政府的政策及資源支持，因此街道辦事處和社區(qū)工作站開(kāi)展的各項(xiàng)工作往往能夠得到較好的響應(yīng)。比較典型的反映是，在“您認(rèn)為未來(lái)社區(qū)服務(wù)和治理的主體應(yīng)該是誰(shuí)”一題中，59.7%的L小區(qū)的居民選擇了居委會(huì)，而J小區(qū)僅一成左右的居民做出同樣選擇。此外，在“您是否認(rèn)識(shí)居委會(huì)的工作人員”一題中，比起J小區(qū)超六成的居民選擇不認(rèn)識(shí)，L小區(qū)則有超九成的居民選擇了認(rèn)識(shí)，居委會(huì)對(duì)居民的滲透之強(qiáng)在懸殊差別中可見(jiàn)一斑。
關(guān)于L小區(qū)居民參與的特點(diǎn)，在2015年的居委會(huì)成立選舉過(guò)程中得到了比較充分的體現(xiàn)。在此次居委會(huì)選舉中，L小區(qū)的投票率高到85%，在街道位居前列。L小區(qū)罕見(jiàn)的高投票率，一方面是來(lái)自社區(qū)工作站工作人員電話通知到每一戶(hù)登記選民，但更多地則源于L社區(qū)居民對(duì)政府和居委會(huì)的依賴(lài)，積極參與投票更像是借此表達(dá)“對(duì)政府工作的支持”。與之形成鮮明對(duì)比的是，在幾乎同時(shí)進(jìn)行的J小區(qū)居委會(huì)選舉中，社區(qū)工作站前期的通知工作也做的比較到位，但最終還是因?yàn)檫x民登記率過(guò)低而流產(chǎn)。然而，L小區(qū)居委會(huì)選舉的高參與率并不等同于好的參與效果和質(zhì)量，更多呈現(xiàn)為一種虛假繁榮。比較典型的表現(xiàn)是，由于社區(qū)工作站人員缺少必要的介紹，使得居民對(duì)候選人不甚了解，在投票時(shí)也無(wú)從比較。同時(shí)，L小區(qū)的大部分選民也并沒(méi)有切實(shí)行使和珍惜手中的權(quán)利、真正的表達(dá)意愿，而更多的是出于“配合政府與居委會(huì)工作”的需要：很多居民在對(duì)候選人不甚了解的情況下，僅根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)、性別偏好、學(xué)歷認(rèn)知，甚至姓名偏好進(jìn)行選擇。可以說(shuō)，居民的高參與度是利益驅(qū)動(dòng)下的表象熱情，選舉過(guò)程中出現(xiàn)的不了解和無(wú)所謂則體現(xiàn)出居民參與的實(shí)質(zhì)冷漠。
（二）居民構(gòu)成和社會(huì)資本的異質(zhì)性
盡管本文對(duì)于四個(gè)案例小區(qū)居民參與問(wèn)題的研究主要是基于其內(nèi)嵌的異質(zhì)性利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但不可否認(rèn)的是，其他一些因素也對(duì)不同社區(qū)治理模式下居民參與的差異性產(chǎn)生了一定的影響，因而有必要進(jìn)行適度的分析。
1. 年齡因素
比較普遍的看法是，社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)對(duì)其參與意愿有著較大的影響，60歲以上，尤其是70-79歲之間的老年人往往有著更高的參與率，而中青年的參與率則相對(duì)較低。然而，雖然就居民參與程度（參與意愿）而言，老年人更加活躍，但是就居民自治程度（參與效果）而言，老年群體的作用則不如中青年群體明顯和重要。
就案例小區(qū)而言，J小區(qū)以及F小區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)顯然更為年輕，L小區(qū)和Z小區(qū)則偏向老齡化（詳見(jiàn)表3）。在L小區(qū)和Z小區(qū)，雖然居民參與程度較高，但這種參與更多的是一種在政府、街道或者居（村）委會(huì)引導(dǎo)下的有序的被動(dòng)參與，顯然這并不利于提升居民的自治能力，反而在一定程度上促進(jìn)了現(xiàn)行的自上而下的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的形成。J小區(qū)和F小區(qū)居民的整體參與程度雖不如L和Z小區(qū)，但更多的是一種自發(fā)的主動(dòng)參與，更有利于形成社區(qū)居民自治，也是居民自治社區(qū)治理模式形成的重要基礎(chǔ)。
2. 受教育程度、職業(yè)分布與家庭收入
通常而言，居民的受教育程度、職業(yè)分布與經(jīng)濟(jì)收入存在著高度的正相關(guān)關(guān)系。受教育程度較低的居民多數(shù)也難以覓得較為高端的職業(yè)和優(yōu)厚的收入，多處于社會(huì)分層的底端，往往也是對(duì)政府依賴(lài)程度較高的弱勢(shì)群體。從樣本情況來(lái)看，相對(duì)于商品房J小區(qū)和F小區(qū)而言，Z小區(qū)和L小區(qū)居民在受教育程度、職業(yè)分布與家庭收入方面，均存在明顯的差距（詳見(jiàn)表4）。一定程度上可以說(shuō)，Z小區(qū)和L小區(qū)屬于社會(huì)弱勢(shì)群體聚集地，而J小區(qū)和F小區(qū)則是典型的“中產(chǎn)階級(jí)之家”。
居民參與方面，雖然Z小區(qū)和L小區(qū)的參與程度整體較高，但參與的社區(qū)事務(wù)多是由政府性力量發(fā)起并主導(dǎo)的，這種參與在一定程度上是源于他們對(duì)政府、社區(qū)的依賴(lài)而主動(dòng)或被動(dòng)選擇“配合政府工作”的結(jié)果。再加上上述兩個(gè)小區(qū)居民的就業(yè)情況較差，居民空閑時(shí)間較多，也在一定程度上促進(jìn)了參與。但這種被動(dòng)、“配合式”參與對(duì)于提升居民自身的自治能力和意識(shí)、促進(jìn)社區(qū)居民自治的作用并不大，反而在一定程度上鞏固了傳統(tǒng)的自上而下的社區(qū)治理模式。而在J小區(qū)和F小區(qū)，高學(xué)歷者所占比重更高，居民的就業(yè)和收入情況都較之Z小區(qū)和L小區(qū)更為理想，政府及其外延組織在此類(lèi)新型商品房社區(qū)缺乏有效的利益控制手段，再加上很多居民因平常普遍忙于工作而缺乏時(shí)間參與社區(qū)事務(wù)，因此除非出于自愿，否則他們一般不太會(huì)參加到一些由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)當(dāng)中去。但是一旦危及到切身利益，他們的參與熱情又很高，而且所參與的社區(qū)事務(wù)往往是由業(yè)主和業(yè)委會(huì)發(fā)起的，這也在一定程度上促進(jìn)了居民自治社區(qū)治理模式的形成。
3.社會(huì)資本量因素
從樣本中居民的社會(huì)資本因素來(lái)看，四個(gè)小區(qū)同樣存在明顯的差異。結(jié)合問(wèn)卷和訪談的情況來(lái)看，J小區(qū)和H小區(qū)的居民由于其居民職業(yè)、年齡等因素的影響，使得其絕大多數(shù)居民的重心不可能落在社區(qū)，尤其是工作日的白天很難在社區(qū)聚集，從而使得社區(qū)居民之間熟悉度不高。同時(shí)，由于這兩個(gè)社區(qū)的居民較少的參與街道、社區(qū)工作站發(fā)起的社區(qū)事務(wù)，從而也使得他們對(duì)于社區(qū)工作站工作人員不夠熟悉，最終導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)資本不高。
相對(duì)于以上兩個(gè)小區(qū)，Z小區(qū)和L小區(qū)居民中的老年人的比例偏高，而且即使是中青年群體，賦閑在家的比例也相對(duì)較高，這使得居民的空閑時(shí)間較多，有利于相互交流和增強(qiáng)居民間的熟悉程度。而且，Z小區(qū)的居民絕大多數(shù)是原村的村民，熟人社會(huì)的特點(diǎn)比較明顯。此外，如前文所述，Z小區(qū)和L小區(qū)的居民對(duì)政府和居委會(huì)（集體經(jīng)濟(jì)組織）的依賴(lài)性較高，使得他們能夠被有效地動(dòng)員起來(lái)，經(jīng)常參與由街道辦事處、居（村）委會(huì)發(fā)起的社區(qū)事務(wù)，所以對(duì)相關(guān)工作人員也很熟悉，最終使得這兩個(gè)社區(qū)的社會(huì)資本量較高。
需要引起注意的是，L小區(qū)和Z小區(qū)較高的社會(huì)資本只是有利于調(diào)動(dòng)居民參與由政府及居委會(huì)主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，與社區(qū)自治程度高低不存在直接的聯(lián)系。比較典型的表現(xiàn)就是，Z小區(qū)的住房產(chǎn)權(quán)雖然完全私有，但至今仍沒(méi)有成立業(yè)委會(huì)的打算。由此來(lái)看，社會(huì)資本量的差異雖然會(huì)影響到居民參與的頻率和意愿，但是對(duì)于居民自治的影響卻很小。
四、提升居民參與效能的策略導(dǎo)向
社區(qū)治理模式作為調(diào)節(jié)社區(qū)利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，其有效發(fā)揮作用的核心條件是符合不同社區(qū)差異化的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，否則就難以形成持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制，也難以保證居民參與的實(shí)際效果。考慮到現(xiàn)階段我國(guó)城市社區(qū)的異質(zhì)性程度已經(jīng)十分明顯，各類(lèi)社區(qū)已經(jīng)具有的要素和缺乏的要素差異明顯，所以需要采取分類(lèi)治理和精準(zhǔn)治理的策略來(lái)提升居民參與的效能，完善基層治理體系。
（一）傳統(tǒng)治理模式：積極培育多元化的參與主體
聯(lián)系前文的分析過(guò)程，在“村改居”社區(qū)、公租房社區(qū)以及城市老舊社區(qū)等類(lèi)型的社區(qū)中，政府及其外延組織通過(guò)諸如提供社區(qū)服務(wù)、物業(yè)收費(fèi)補(bǔ)償、集體分紅、房租補(bǔ)貼等利益控制抓手，對(duì)社區(qū)居民實(shí)施了比較有效的縱向社會(huì)整合，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和維持著政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式。從居民參與的視角來(lái)看，在此類(lèi)社區(qū)，由于“群眾基礎(chǔ)較好”，居民參與程度通常較高；但參與的事務(wù)主要是由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)，因而實(shí)際的參與效果普遍并不理想。
整體來(lái)看，城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、公租房社區(qū)目前普遍存在的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式大體上符合社區(qū)內(nèi)嵌的利益網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有利于保障社區(qū)的和諧穩(wěn)定。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著上述社區(qū)內(nèi)部利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變化，居民、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司等治理主體在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的角色總體上會(huì)愈發(fā)積極，因此社區(qū)治理模式最終的演化方向亦應(yīng)是建構(gòu)多元共治的新型治理模式。鑒于此，上述社區(qū)應(yīng)積極培育居民的自主參與能力與熱情，尤其是提升居民參與的質(zhì)量和效果，并隨著社區(qū)利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的變化而適時(shí)調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，最終為邁向居民主導(dǎo)的多元共治模式奠定社會(huì)基礎(chǔ)。
（二）新型治理模式：構(gòu)建“平衡的三角關(guān)系”
不同于前述社區(qū)所存在的自上而下的利益控制機(jī)制，在類(lèi)似J小區(qū)和F小區(qū)這樣的新式商品房小區(qū)，社區(qū)服務(wù)主要依靠物業(yè)公司，基層政府及其外延組織對(duì)居民的切身利益影響有限，無(wú)法借助于利益控制手段推進(jìn)社會(huì)整合。于是，部分新式商品房的社會(huì)整合開(kāi)始呈現(xiàn)出這種一種趨勢(shì)：即以居民的利益共識(shí)為主要聚合點(diǎn)，以業(yè)主（業(yè)委會(huì)）為主要載體，并在此基礎(chǔ)上形成多元共治或居民自治等新型社區(qū)治理模式。結(jié)合J小區(qū)和F小區(qū)的情況，從居民參與的視角來(lái)看，在新型社區(qū)治理模式下，居民的參與政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)的積極性可能不是很理想，但參與由業(yè)委會(huì)等自治組織發(fā)起的社區(qū)事務(wù)的積極性卻比較高，參與的效果也比較理想。
顯然，相對(duì)于城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、廉租房和公租房社區(qū)，新型商品房社區(qū)目前已成為城市社區(qū)類(lèi)型的主體。同時(shí)，新型商品房社區(qū)通常也是社區(qū)治理中矛盾關(guān)系最為復(fù)雜和突出、社區(qū)整合最為困難的社區(qū)類(lèi)型。從社會(huì)整合的視角來(lái)看，對(duì)于新型商品房社區(qū)，完善其社區(qū)治理的關(guān)鍵之一就是合理界定業(yè)主和業(yè)委會(huì)、基層政府和居委會(huì)（社區(qū)工作站）、物業(yè)公司等直接利益相關(guān)主體的角色定位，求同存異，尋找各方的“利益交匯點(diǎn)”，構(gòu)建起社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間“平衡的三角關(guān)系”。
社會(huì)性力量方面，即對(duì)于業(yè)主和作為業(yè)主利益代言人的業(yè)委會(huì)而言，要真正成為社區(qū)治理中“三角關(guān)系”的一極，關(guān)鍵是提高維權(quán)行為的組織化程度，避免“搭便車(chē)”現(xiàn)象的普遍化。結(jié)合J小區(qū)和F小區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)具有廣泛民意基礎(chǔ)的業(yè)委會(huì)和業(yè)主利益共識(shí)的達(dá)成、妥協(xié)精神的養(yǎng)成，對(duì)于業(yè)主群體集體行動(dòng)的有效組織化發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響。此外，業(yè)主和業(yè)委會(huì)也應(yīng)處理好與政府性力量、市場(chǎng)性力量的關(guān)系：一方面，應(yīng)尊重和理解基層政府、居委會(huì)的工作；另一方面，在處理與物業(yè)公司的糾紛時(shí)，應(yīng)避免對(duì)物業(yè)服務(wù)提出不切實(shí)際的要求，將物業(yè)公司視為合作伙伴，致力于構(gòu)建雙方都接受的“利益共同點(diǎn)”。
市場(chǎng)性力量方面，即對(duì)于物業(yè)公司而言，關(guān)鍵是要加快推進(jìn)自身服務(wù)的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化。目前，物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍存在的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化程度不高的問(wèn)題，是導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司糾紛矛盾的一個(gè)深層次原因。物業(yè)服務(wù)行業(yè)的根本出路在于主動(dòng)提升服務(wù)質(zhì)量，忠實(shí)地履行委托合同內(nèi)容，將物業(yè)服務(wù)視為一種正常的市場(chǎng)契約行為。為此，一是要繼續(xù)推行和完善招投標(biāo)制度，打破“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)管理”的局面，實(shí)質(zhì)性提升物業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；二是鼓勵(lì)物業(yè)公司實(shí)行資產(chǎn)重組，促使其向集團(tuán)化、規(guī)模化發(fā)展；三是實(shí)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化，打破統(tǒng)包統(tǒng)攬的經(jīng)營(yíng)模式，可嘗試將保安、清潔、綠化等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)承包給專(zhuān)業(yè)公司，籍此降低經(jīng)營(yíng)成本，從而形成小區(qū)業(yè)主、物業(yè)公司和相關(guān)專(zhuān)業(yè)公司多方共贏的局面。
政府性力量方面，在缺乏利益控制手段的新式商品房社區(qū)，應(yīng)因地制宜地改變工作策略和重點(diǎn)，在做好上級(jí)交辦事項(xiàng)和社區(qū)服務(wù)的同時(shí)，將工作的重心適度向協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司關(guān)系，監(jiān)督物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和行為等方面轉(zhuǎn)移。或者說(shuō)，基層政府及其外延組織在新式商品房社區(qū)治理中比較合適的角色定位，應(yīng)該是業(yè)主與物業(yè)關(guān)系矛盾糾紛的協(xié)調(diào)者和仲裁者。尤其是對(duì)于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)從入住前的前期招標(biāo)選聘、入駐后的監(jiān)管，以及后期發(fā)生糾紛矛盾后的協(xié)調(diào)，全程給予協(xié)調(diào)和監(jiān)管。
需要承認(rèn)的是，社會(huì)性力量、市場(chǎng)性力量和政府性力量三者建立起一種“平衡的三角關(guān)系”更多是一種理想的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，商品房小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司普遍關(guān)系復(fù)雜且矛盾重重，二者之間很難僅僅通過(guò)交流和對(duì)話解決問(wèn)題。在這種情況下，就需要政府性力量站在一個(gè)中立客觀的角度來(lái)協(xié)調(diào)、化解雙方的矛盾糾紛。但現(xiàn)實(shí)的普遍情況卻是，基層政府對(duì)于這類(lèi)問(wèn)題“看得見(jiàn)卻管不著”，處于一個(gè)十分尷尬的境地。這種局面的出現(xiàn)，不能完全歸結(jié)于基層政府的不作為，其背后隱藏著復(fù)雜的體制、機(jī)制原因。對(duì)此，下文將展開(kāi)專(zhuān)門(mén)的討論。
五、從社區(qū)治理到基層治理：優(yōu)化基層管理體制的邏輯進(jìn)路
值得注意的是，相較于業(yè)主和物業(yè)公司因?yàn)橹苯拥睦婕m葛而產(chǎn)生的矛盾糾紛不同，基層政府及其外延組織推進(jìn)社區(qū)工作的根本利益就是維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定和諧，因此在現(xiàn)階段的社區(qū)治理中，尤其是在物業(yè)糾紛矛盾頻發(fā)和最為激烈的商品房社區(qū)，其工作重心似乎理應(yīng)適度轉(zhuǎn)向調(diào)解居民與物業(yè)公司的矛盾糾紛。然而現(xiàn)實(shí)中，街道辦事處以及作為其外延組織的居委會(huì)（社區(qū)工作站）似乎普遍“心不在此”。表面上看，這種局面的出現(xiàn)著實(shí)令人費(fèi)解，但如果結(jié)合目前的基層管理體制與運(yùn)行特點(diǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種局面又存在一定的必然性。
（一）基層政府“不作為”的體制、機(jī)制原因
第一，城市基層管理體制缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制。準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，雖然街道辦事處在法律意義上具有合法地位，但是其自身的組織法目前卻仍處于缺失狀態(tài)。《城市街道辦事處組織條例》自2009年被廢除后，再無(wú)任何國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)法律對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，街道辦事處管理體制缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)。而且，即使各地存在自行頒布的相關(guān)條例，許多也存在滯后性問(wèn)題，與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。在這種情況下，街道辦事處的作用的發(fā)揮就受到了一定的限制。
第二，權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。雖然物業(yè)糾紛已經(jīng)成為城市基層、尤其是商品房社區(qū)中最為突出的矛盾，但目前各地對(duì)于物業(yè)公司的管理監(jiān)督權(quán)限卻仍然普遍歸屬于市轄區(qū)的房管局。在這種情況下，街道辦事處和居委會(huì)（社區(qū)工作站）對(duì)于物業(yè)糾紛，只能是協(xié)調(diào)、斡旋，卻缺乏必要的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。再加上“上面千條線、下面一根針”式的職責(zé)配置模式下街道辦事處及其外延組織的工作任務(wù)繁多、瑣碎，應(yīng)付各種上級(jí)的活動(dòng)、測(cè)評(píng)已經(jīng)是疲于奔命：一方面，政府職能部門(mén)借助管理重心下移的趨勢(shì)，將原本不屬于街道職責(zé)的大量行政、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)交給了街道辦事處，存在一定的“甩鍋”傾向；另一方面，街道辦事處并沒(méi)有真正意義上獲得這些行政權(quán)力，反而因?yàn)檫@些附加的職能成為了各級(jí)政府的考核對(duì)象。即，街道辦事處并未因此獲得與額外工作配套的資源，反而還可能承擔(dān)問(wèn)題解決失當(dāng)?shù)男姓?zé)任。在這種情況下，街道和社區(qū)工作人員可以說(shuō)沒(méi)有動(dòng)力、亦沒(méi)有精力將工作的重心適度轉(zhuǎn)移到調(diào)解物業(yè)糾紛工作中。
第三，日漸強(qiáng)化的屬地管理原則導(dǎo)致工作策略上的過(guò)度維穩(wěn)傾向。屬地管理原則是我國(guó)地方行政管理體制的基本特征之一，所謂“條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理”，要求地方各級(jí)政府全面負(fù)責(zé)地方治理。在屬地管理原則日漸強(qiáng)化的背景下，雖然對(duì)于物業(yè)公司的管理監(jiān)督權(quán)歸屬于區(qū)房管局，但如果出現(xiàn)了物業(yè)糾紛矛盾，特別是業(yè)主集體維權(quán)事件，街道辦事處和居委會(huì)（社區(qū)工作站）卻依然是被問(wèn)責(zé)的對(duì)象。于是，為了維穩(wěn)，街道辦事處及其延伸組織長(zhǎng)期以來(lái)大多對(duì)成立業(yè)委會(huì)持消極甚至壓制的態(tài)度，認(rèn)為業(yè)主成立業(yè)委會(huì)就是“要鬧事”、“不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”。因而，業(yè)主維權(quán)不僅經(jīng)常遭受房地產(chǎn)公司和物業(yè)公司的阻撓和破壞，而且經(jīng)常會(huì)受到基層政府的牽制和打壓，導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司之間的私權(quán)沖突最終向公權(quán)沖突升級(jí)轉(zhuǎn)化。
（二）優(yōu)化基層管理體制的短期舉措與長(zhǎng)效機(jī)制
在完善社區(qū)治理、優(yōu)化基層管理體制的過(guò)程中，期待基層政府及其外延組織真正將工作重心適度向協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司關(guān)系、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和行為等方面轉(zhuǎn)移，成為業(yè)主與物業(yè)關(guān)系矛盾糾紛的權(quán)威仲裁者，就須沿著“推動(dòng)治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物” 的基本思路。相應(yīng)的改革措施應(yīng)主要圍繞完善基層政權(quán)權(quán)責(zé)配置方面，讓街道和社區(qū)工作人員有動(dòng)力、有責(zé)任投入到物業(yè)糾紛調(diào)解工作中去。
首先，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)。街道管理秩序的紊亂在很大程度上是因?yàn)榻值擂k事處法律地位的被模糊化，因而要想完善基層管理體制，首先需要明確街道辦事處的法律屬性和設(shè)置原則。法律屬性是指街道辦事處的性質(zhì)和地位，設(shè)置原則主要是指其設(shè)立、變更或者撤銷(xiāo)的原則和程序。只有從法律層面上給街道辦事處以合法性，才能夠真正發(fā)揮其在基層治理中的引領(lǐng)作用。
短期來(lái)看，可以通過(guò)強(qiáng)化黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用，采取諸如“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的形式，推動(dòng)基層管理體制的過(guò)渡。現(xiàn)有基層管理體制的形成不是一蹴而就的，改變現(xiàn)在這種條塊矛盾與屬地管理原則之間的困局也不是朝夕就能完成的，因而需要在在部分地區(qū)先行試點(diǎn)、并通過(guò)漸進(jìn)的方式逐步完善。而在“條塊矛盾”和政府間縱向間職責(zé)配置存在的問(wèn)題無(wú)法在短期內(nèi)徹底扭轉(zhuǎn)的情況下，通過(guò)強(qiáng)化黨建對(duì)街域內(nèi)各個(gè)部門(mén)的引導(dǎo)串聯(lián)作用，就成為短期內(nèi)疏解街域內(nèi)“條塊關(guān)系”矛盾、提升街鎮(zhèn)統(tǒng)合能力的有效措施。近年來(lái)，沿著上述思路，各地出現(xiàn)了不少創(chuàng)新舉措，并取得了一定的成效。例如，杭州市余杭區(qū)自2015年上半年就開(kāi)始謀劃“以大黨建為統(tǒng)領(lǐng)的大基層大平安大聯(lián)動(dòng)大治理格局”，即以基層“大黨建”為統(tǒng)領(lǐng)、以綜合執(zhí)法改革為抓手、以管理服務(wù)平臺(tái)整合為基礎(chǔ)、以社會(huì)治理大聯(lián)動(dòng)為手段、以大督查考核為保障的社會(huì)治理創(chuàng)新模式。通過(guò)這一機(jī)制，明晰了各主線的構(gòu)成單位及其工作職責(zé)，一定程度上緩解了條塊關(guān)系混亂的局面。而2018年開(kāi)始在北京市推廣的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，則得到了中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議的充分肯定。這一機(jī)制的核心內(nèi)容也是借助于街域大黨建的引導(dǎo)串聯(lián)作用，實(shí)際在一定程度上賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄域內(nèi)部分“條條”部門(mén)考核權(quán)和召集權(quán)：面對(duì)一些需要部門(mén)協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾，街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)“報(bào)到”，參與聯(lián)合執(zhí)法。
長(zhǎng)期來(lái)看，則需要通過(guò)調(diào)整“條塊關(guān)系”、完善街道辦事處的職責(zé)配置，才可能從根本上優(yōu)化基層管理體制，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。實(shí)際上，屬地責(zé)任和垂直管理都有其合理性，也都存在一定的不足，關(guān)鍵的問(wèn)題是如何平衡。屬地管理原則在當(dāng)前之所以受到了一定的批評(píng)，主要是因?yàn)槠浔┞冻隽恕皸l條”專(zhuān)權(quán)，“塊塊”有責(zé)無(wú)權(quán)的地方職權(quán)配置問(wèn)題。就街道辦事處與其轄域內(nèi)各類(lèi)“條條”職能部門(mén)之間的關(guān)系來(lái)看，在現(xiàn)有法律尚未調(diào)整的前提下，街道辦事處還應(yīng)被看做是人民政府的派出機(jī)關(guān)，而非政府職能部門(mén)的下屬機(jī)關(guān)，因此不應(yīng)該受到職能部門(mén)的指揮和調(diào)動(dòng)，只需要在區(qū)縣人民政府的授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)政府職能部門(mén)在街道開(kāi)展工作即可。通過(guò)這種方式，剝離不屬于街道的公共管理和公共服務(wù)職能，給其“減負(fù)松綁”，可以有更多的時(shí)間和精力投入到以社區(qū)為中心的公共服務(wù)和管理上。同時(shí)，如果的確有一些行政和管理事務(wù)更適合交由街道辦去辦理，那么也需要將相應(yīng)的權(quán)力、人事和資源下放給街道辦，讓其擁有真正的行政執(zhí)法能力。比如，針對(duì)武漢市原有的“區(qū)屬街管街用”的執(zhí)法模式，有學(xué)者就提出由于這一模式并沒(méi)有對(duì)明確街道辦事處對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的管理權(quán)力，實(shí)際效果堪憂(yōu)，因而需要通過(guò)“強(qiáng)化街道辦事處的管理職權(quán)，即區(qū)級(jí)人民政府職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)或人員，日常管理以街道為主，服從街道辦事處的指揮調(diào)度，接受街道辦事處的工作考核。相關(guān)人員的任免、獎(jiǎng)懲、職務(wù)晉升應(yīng)該征得街道辦事處同意。” 即通過(guò)調(diào)整“條塊關(guān)系”模式的方式，授予街道辦事處對(duì)街域內(nèi)各區(qū)級(jí)職能部門(mén)執(zhí)法人員的考核權(quán)，以權(quán)力制衡的方式獲取管理的權(quán)威性。也只有通過(guò)諸如此類(lèi)方式理順“條塊關(guān)系”，才能夠讓街道辦事處可以堂堂正正做事，真真切切辦事。
作者簡(jiǎn)介：趙聚軍，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授；張雪莉，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)行政管理》2019年第3期
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