——基于北京市大興區北程莊村的調查與思考
文｜張英洪 劉雯
一、引言
在城市化進程中，農民的財產權利是如何維護和發展的。這是一個重大的社會實踐問題，也是一個重大的公共政策問題和事關城鄉融合發展的重大理論問題。正是帶著這些問題，最近我們對北京市大興區黃村鎮北程莊村進行了調查。黃村鎮是大興區委區政府所在地，北程莊村作為黃村鎮所屬的一個行政村，地處大興區新城北區，距離大興區政府6.3km。該村在2010年3月底前，先后完成了土地全部征占、整建制轉居和集體經濟組織產權制度改革，已屬于無農業、無農村、無農民而只有集體經濟組織即北程莊村股份經濟合作社的“三無村”。北程莊村雖然完全沒有農業這個產業、沒有村莊這個形態、也沒有農民這個身份，但至今仍然保留著村委會這塊牌子。因征地拆遷，農民上樓，北程莊村村民與其他拆遷村村民混住在郁花園三里社區和康泰園社區，這兩個社區均成立了城市社區居委會。
2006年，即在北程莊村進行最后一輪大規模征地拆遷的前一年，該村面積約50hm2，72戶，農業戶籍人口259人，農村勞動力183人。村集體經濟組織總收入149萬元，資產總額為1767.4萬元，其中固定資產1231.7萬元，流動資產為535.7萬元。到2017年，該村集體經濟組織總收入659萬元，資產總額為8805萬元，其中固定資產3710.2萬元，流動資產5094.8萬元，農民人均所得14300元。該村共有集體經濟組織成員265人，其中勞動力140人。
二、土地征收與安置補償
自20世紀80年代以來，北京的征地補償安置政策經過了三次較大的調整。最近一次調整是2004年4月29日北京市政府常務會議通過、自2004年7月1日起施行《北京市建設征地補償安置辦法》（北京市人民政府令第148號，俗稱148號令）。該辦法有幾個明顯的特點：一是規定了征地補償，也規定了人員安置和社會保險。二是明確征地補償費實行最低保護標準制度。三是實行逢征必轉原則，規定征用農民集體所有土地的，相應的農村村民應當同時轉為非農業戶口。四是實行逢轉必保，建立社會保險制度，將轉非勞動力納入城鎮社會保險體系。五是明確農村村民轉為非農業戶口后，不喪失對農村集體經濟組織積累應當享有的財產權利。
從20世紀90年代末期開始，北程莊村集體土地先后四次被陸續征用或征收。到2007年，該村土地已被全部征收。
發生在1999年前后和2004年的兩次征地，分別是因為修建鐵路和修建公路的需要而征地，屬于小規模的征收耕地，且只征地不轉居。該村土地大規模被征收發生在2007年。一次是因京滬鐵路建設，征收該村21.3 hm2土地，根據《北京市建設征地補償安置辦法》，征地補償標準統一打包，征地單位按照300萬元/ hm2的標準支付給村集體征地補償款；另一次是大興區新城北區5.75km2規劃開發建設征地，這次征地共涉及7個村莊，北程莊村屬于其中的一個，該村被征收剩余的所有土地即30.7 hm2，征地單位按照240萬元/ hm2的標準支付給集體征地補償款，同時給村集體2600m2底商的所有權。2007年北程莊村兩次征地補償款約13700萬元。
北程莊村的前兩次征地，沒有改變村莊的基本格局。2007年的兩次征地拆遷，使北程莊村完全失去了傳統村莊的基本形態和結構，實現了從傳統鄉村向現代城市社區的歷史性嬗變。
2007年北程莊村土地被征占、整體拆遷后，在回遷社區還沒有建成之前，征地單位采取按照置換面積進行房租補貼的方式安置農民生活，農民自主租房，每月每平米補貼租金20元。北程莊村拆遷補償方案以每戶為單位，按照每戶宅基地面積75%置換回遷房。此外，還有宅基地的地上物補償和舊房裝修補償。其中，宅基地的地上物補償按照房屋重置成新價補償。一般情況下，回遷的村民每戶能置換到4套房（每套房約90m2）和60多萬元的現金補償。該村置換面積較多的幾戶，置換了7套房和100余萬元的現金補償。凡是按規定提前簽字搬遷的，每戶還能獲得2萬元獎勵資金。
2009年6月，北程莊村村民開始回遷到兩個已建成的回遷社區公寓。提前搬家的進入郁花園三里社區居住，搬家較晚的進入康太園社區居住?？堤﹫@社區系在北程莊村原址上建成的城市社區；郁花園三里社區則是7個拆遷村的集中回遷社區，隸屬于新成立的高米店街道管轄，共有16棟回遷樓，1865套公寓，居住了5000多人，其中本地戶籍人口約2500人，外來人口約2500人。
《北京市建設征地補償安置辦法》對轉非勞動力就業作了規定，強調轉非勞動力就業堅持征地單位優先招用、勞動者自主擇業、政府促進就業的原則。轉非勞動力自謀職業的，一次性就業補助費支付給本人。該村轉非勞動力基本上選擇自謀職業，征地之日男不滿40歲、女不滿30歲的16周歲以上的勞動力，只支付給本人一次性就業補助費，人均約5.6萬元。
三、整建制轉居和社會保險
按照《北京市建設征地補償安置辦法》的有關規定， 2007年北程莊村的土地被全部征收，農業戶籍人口全部轉為非農業戶籍，全村整建制轉為城鎮居民。農村集體經濟組織或者村民委員會要對轉非勞動力和超轉人員辦理參加社會保險手續，繳納社會保險費。
轉非勞動力是指征地轉為非農業戶口且在法定勞動年齡范圍內具有勞動能力的人員，不包括16周歲以上正在接受義務教育和學歷教育的學生。對于轉非勞動力補繳社會保險費主要包括基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費三種。超轉人員是指征地轉為非農業戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上年齡超過轉工安置年限的人員和經認定完全喪失勞動能力的人員，包括無人贍養的孤寡老人以及法定勞動年齡范圍內經有關部門鑒定完全喪失勞動能力且不能進入社會保險體系的病殘人員。其中，超轉人員安置辦法依照2004年6月27日印發的《北京市人民政府辦公廳轉發市民政局關于征地超轉人員生活和醫療補助若干問題意見的通知》（京政辦發〔2004〕41號）執行。
2007年北程莊村征地時，轉非人數共265人，其中轉非勞動力100多人，超轉人員43人。村集體從征地補償款中支付轉非勞動力和超轉人員的社會保險費約2000多萬元，其中超轉人員平均每人繳納生活補助費用和醫療費用達65萬元。該村沒有經認定完全喪失勞動能力的病疾人員，如認定有轉非病殘人員，其繳納的社會保險費用會更高。
四、集體產權改革與收益分配
北程莊村于2009年開始實行集體經濟產權制度改革，2010年完成集體經濟產權改革任務，開始實行按股分紅。其基本做法是：
一是確定改革基準日，開展清產核資工作。北程莊村將2009年4月30日確定為改革基準日，自2009年4月30日至2010年3月30日，開展清產核資工作。截止到2010年3月30日，北程莊村集體資產總額80734366.04元，其中村集體固定資產總額50083951.5元，貨幣資金30355989.54元，其他資產294425元。村集體負債總額2367797.48元，村集體凈資產總額為78366568.56元。
二是確定集體經濟組織成員身份和股東人數。根據有關規定，北程莊村確定集體經濟組織成員即村股份經濟合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日（1983年后實行家庭聯產承包責任制不再有集體勞動），全村參加集體勞動的人員106人，勞齡總年數1458年。
三是兌現原集體經濟組織成員勞齡款。1956年1月1日至1983年12月31日期間，參加集體生產勞動但在改革基準日前，戶口已經遷出本村的原集體經濟組織成員共81人，對這些原集體經濟組織成員計算勞齡款，實行現金一次性兌現的辦法支付。原集體經濟組織成員勞齡總年數582年，按每年365元計算，共支付原集體經濟組織成員勞齡款212430元。
四是明確股權設置和股權權能。該村集體凈資產總額78366568.56元減去原集體經濟組織成員勞齡款212430元后，所剩余的凈資產額78154138.56元作為股權設置的份額。在股份設置中，北程莊村基本上按照集體股占30%、個人股占70%的比例原則設置股權。
五是實行按股分紅。2010年，北程莊村完成集體經濟組織產權制度改革后，就實行了按股分紅。2010年至2014年，北程莊村集體經濟組織成員每年的基本股分紅金額分別是：10204元、12270元、18405元、20450元、20859元，2015年至2017年每年分紅均為22495元。
五、思考和建議
作為從傳統村莊轉型為城市社區的典型案例，北程莊村的鄉—城轉型過程，有許多深層次問題值得深思，相關公共政策需要進行必要調整。
（一）關于征地拆遷及補償
目前這種高成本的征地拆遷城市化模式存在嚴重弊端，亟需革除。改革的總體要求是在建設法治中國的目標下，堅持和實現土地集體所有制與土地國有制這兩種公有制的平等，維護和發展農村集體和農民的財產權利，實現社會的公平正義，推進治理體系和治理能力現代化。
為此，要從根本上改變現行的征地思維和征地制度。1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這是從靜態上規定了城市土地屬于國有、農村土地屬于集體所有。就是說，在1982年這個時間節點上，城市土地屬于國有、農村土地屬于集體所有。有關部門應當對當時的城市土地以及農村的集體土地的所有權分別進行所有權的確權登記，并進行固化?！稇椃ā凡]有規定在城市化這個動態過程中集體土地必須轉為國有土地。城市化是一個動態的發展過程，在這個過程中，不一定非要對集體土地實行征收變為國有土地。所以，我們建議：一是加快土地方面的立法工作，保障兩種土地公有制的平等地位。在城市化進程中，在符合規劃的前提下，集體土地與國有土地一樣可以開發建設，換言之，在集體土地上同樣可以建設城市。同理，國有土地也同樣可以從事農業生產經營，比如國有農場、國有林場、都市田園、城市農業等。土地管理要實現法治化、精細化、科學化，要分別對國有土地和集體土地的所有權進行詳細的確權登記，集體土地的所有權分別確權登記到相應的集體經濟組織名下，國有土地的所有權應當實行各級政府的分級登記，明確由國務院行使以及由地方各級政府行使的所有權領域和范圍。二是區分因公共利益需要的一般公益征收與城市建設需要的開發建設征收?！稇椃ā芬幎?，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。就是說，國家為了公共利益的需要，不僅可以對集體土地實行征收或征用，也可以對國有土地實行征收或征用。這種征收就是一般公益征收，應當給予公正補償。因城市開發建設需要征收農村集體土地的應當列入開發建設征收范圍。開發建設征收可以借鑒臺灣地區區段征收的經驗做法，對納入城市建設規劃區的農村集體土地實行開發建設征收時，在對被征收集體土地進行重新規劃整理后，將40－50%的土地退回給集體土地所有權人（略類似于我國有的地方實行的留地安置），政府將取得的50－60%的土地中的約三分之二用于城市建設需要的公共設施建設，其余約三分之一用于公開拍賣出售或出租，其收入用于土地開發和公共設施建設所需。三是取消土地財政，建立健全土地稅制。要改變長期以來政府通過強制從農村集體和農民手中低價征收土地再高價出讓從而攫取巨額土地差價的土地財政政策，政府應當從經營土地的贏利角色回歸公共利益的公正角色，通過從土地增值收益中依法收取稅收從而獲得法定收入。因此，加快土地稅制改革刻不容緩。四是要區分對承包地、宅基地、集體建設用地等所有權人的補償和使用權的補償，并明確所有權人和使用權人之間的補償分配比例。在征地中，既要保障土地所有權人獲得公正的補償，也應明確和保障對土地使用權的公正補償?，F行重所有權人補償、輕使用權人補償的做法要切實改變過來。五是加快國家層面土地法律體系的制度供給。特別是要抓緊開展《土地法》的立法調研以及《土地管理法》的修改等法制建設工作；全面修訂《北京市建設征地補償安置辦法》《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》等地方法規。要切實改變立法利益部門化、部門利益法制化的狀況，改變由原國土部門主導土地立法的部門化傾向，發揮全國人大及其常委會以及地方各級人大及其常委會在立法中的主導作用，扭轉立法滯后、立法失衡的局面，在法治中國的大背景下加強土地法律法規方面的制度建設。改革以來，北京市大致每10年修訂一次有關征地補償安置的地方法規。148號令至今已經實行了14年，不少條款已不合時宜，迫切需要重新修改。同時要加快土地征收安置補償等法規的立法調研和修改工作。城市化中的法律法規滯后是一個非常突出的治理問題。
（二）關于農民身份轉換和社會保障
我國20世紀50年代建立的城鄉二元體制，是以城鄉二元戶籍制度為核心的。在城鄉二元戶籍制度未改革的情況下，推進城市化進程，就存在城郊農村土地被征收時相應的農村居民轉為城鎮居民即農業戶籍人口轉為城鎮戶籍人口的政策安排合理性。改革以來，北京市因城市化征地實行農轉居政策，并將轉居農民納入城鎮社會保險體系，其保險費由村集體和農民繳納，主要從征地補償費中扣除。同時，在城鄉二元結構中，長期以來，國家只為城鎮居民建設社會保障制度，而沒有為農民建立社會保障制度。隨著改革的深入，傳統城鄉二元戶籍制度不斷得到突破，覆蓋城鄉的社會保障制度也不斷建立。在戶籍制度改革方面，2014年7月國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確規定取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府發布《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，同樣規定取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為居民戶口。在社會保障制度建設方面，2002年11月黨的十六大以后，在統籌城鄉發展的理念下，國家開始逐步建立覆蓋農民的社會保障體系。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了我國首部《社會保險法》，自2011年7月1日起施行。該法將農民納入社會保險之中，規定國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。進入21世紀后，北京市也已陸續出臺了針對農民的“新農?！薄ⅰ靶罗r合”、農村低保等社會保障政策，不斷推進社會保障政策制度的城鄉一體化。從2015年7月起，北京市城鄉低保標準實現了并軌，城鄉居民低保標準統一為每月710元；自2018年1月起，北京市城鄉低保標準調整為家庭月人均1000元，城鄉低收入家庭認定標準調整為家庭月人均2000元。自2009年1月1日起北京市實行《北京市城鄉居民養老保險辦法》，自2018年1月1日起北京市實行《北京市城鄉居民基本醫療保險辦法》，城鄉居民養老保險、城鄉居民基本醫療保險實現了完全并軌。
為此，我們建議：一是落實戶籍制度改革成果，全面取消農轉居政策。2016年以后，北京市已經明確宣布取消農業戶籍和非農業戶籍的劃分，統一登記為居民戶口。而一些地方至今仍然在僵化地實行農轉居政策。農轉居政策的前提是還存在農業戶籍與非農業戶籍的劃分，但在取消農業戶籍和非農業戶籍劃分的改革后，農轉居就完全失去了繼續存在的政策前提。一些地方之所以還在繼續實行農轉居政策，這說明戶籍制度改革的成果尚未真正落地，各部門之間的政策缺乏應有的銜接統一，存在各自為政的現象突出，也暴露了一些部門不能與時俱進調整政策的官僚主義懈怠作風。二是盡快廢止《北京市建設征地補償安置辦法》中有關征地農轉居的政策規定。在城鄉二元體制沒有破除的情況下，“逢征必轉”的政策曾經發揮過積極作用。但隨著城鄉一體的戶籍制度改革的突破，城鄉二元體制下的“逢征必轉”已經不合時宜。有關部門要加強立法修改的調查研究，克服不作為或慢作為的現象，與時俱進地加強法制建設，主動增強制度供給能力。北京市人大及其常委會要依法履職，增強地方立法的主動性、針對性、有效性和科學性，切實改變有關“三農”立法嚴重滯后的局面。三是全面廢止征地轉非勞動力繳納社會保險的政策規定。在國家和北京市沒有為農民建立社會保障的情況下，實行“征地必保”政策具有積極的意義，但在已經普遍建立城鄉統一的社會保障制度的新形勢下，實行“征地必保”政策就已經失去了政策法律依據。尤其令人詫異的是，現行的征地社會保險政策，完全由村集體從征地補償款中繳納巨額的社會保險費用，而政府在為農民提供社會保險這個公共產品上沒有體現應有的基本職責。這實質上是政府在履行公共產品供給上的缺位，是對村集體和農民財產權利的巨額攫取。這種征地社會保險政策具有極大的不合理性，農民群眾意見較大。享有基本的社會保險，是《憲法》賦予每個公民的基本權利，是各級政府應當履行的基本職責，這與征地無關。不管是否征收農民的土地，農民都應當平等享有基本的社會保障權利。建議全面廢止《北京市建設征地補償安置辦法》中有關社會保險的規定。凡是依法征地的，政府只需對被征地單位和個人進行公正的財產補償，要將征地補償與社會保險完全脫鉤。
（三）關于集體所有制和集體經濟組織
集體所有制是我國兩種公有制之一。堅持集體所有制，是政治正確性的重要體現。但在政治原則和政治立場上強調堅持集體所有制，與在現實生活中特別是在城市化中能否真正堅持集體所有制，并不是一回事。集體經濟組織是集體所有制的權利行使主體，是廣大農村最為普遍的農民組織。在社會主義市場經濟條件下，如何堅持集體所有制、規范和發展集體經濟組織、維護集體經濟組織權益、落實集體經濟組織的特別法人地位，是一個十分緊迫的現實課題[1]。2016年4月，習近平總書記在安徽小崗村召開的農村改革座談會上強調，不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。我們在調查中發現，對農村集體所有制沖擊最大的是政府主導的征地城市化模式。現行的征地城市化模式，強制征收集體土地并將之變性為國有土地，這實質上是消滅了土地集體所有制，而集體經濟組織也在城市化中面臨生死裂變。
我們建議：一是實行集體土地與國有土地同樣可以開發建設城市的政策制度。要改變現行的征地城市化模式，不再實行以土地國有制吞并土地集體所有制的征地方式。1982年《憲法》對城鄉土地性質的規定，可以理解為一個靜態的時間節點上的土地所有權形態。隨著城市的不斷發展，要允許城市中既有國有土地，也有集體土地。就是說，集體土地同樣可以合規合法地開發建設城市?，F在一些地方正在實行的農村集體建設用地建設入市試點，就為集體土地合法進入城市開發建設提供了先行探索。在新型城鎮化中，要賦予集體經濟組織依法合規自主利用集體土地進行開發建設的權利，集體土地使用權與國有土地使用權一樣可以依法轉讓。這是在城市化進程中堅持土地集體所有制的充分體現。在城市化進程中要真正堅持土地的集體所有制，就必須改變傳統的征地城市化模式。二是深化集體經濟組織產權制度改革。推進農村集體經濟組織產權制度改革，是城市化中維護和發展農民財產權利的現實途徑和有效方式[2]。北京雖然已經完成了98%的村級集體經濟組織產權制度改革的任務，但仍然存在不少需要繼續深化改革的深層次問題。例如，在集體股上，凡是已經撤村建居或只剩有村委會牌子的“三無村”，應當對集體股進行再次量化給股東的二次改革。在股權權能上，應當在現有個人股享有繼承、內部轉讓的基礎上，賦予其有償退出、抵押、擔保等權能。在產權格局上，要改變集體產權的封閉性，實現集體產權的開放性，以適應市場經濟發展的需要。如果沒有集體產權的開放，鄉村振興和集體經濟發展都將面臨不可克服的產權封閉性的重大制約。在內部經營管理上，要進一步健全新型集體經濟組織的法人治理結構，保障股東的民主參與權和收益分配權[3]。三是創新農村合作經濟經營管理方式。在快速城市化進程中，出現了“三無村”或只有村委會牌子的“空殼村”，歷史上以土地為紐帶的集體經濟組織轉變為以資產為紐帶的集體經濟組織，以前由農民組成的集體經濟組織也因農民轉為城市居民而轉變為由市民組成的集體經濟組織，相應的農村集體經濟組織就轉變為城市集體經濟組織，等等。這種新的重大變化對各級農村經管部門提出了全新的要求，迫切需要各級農村經管部門轉變觀念，增強市場化、精細化、民主化、法治化等管理觀念和服務方式，更加注重對城鄉集體資產的監督管理，更加注重對城鄉股份合作經濟組織的指導服務，更加注重對集體經濟組織成員即股東民主權利和財產權利的維護保障，等等。
（四）關于撤村設居
1999年12月27日，北京市政府辦公廳頒布《北京市撤制村隊集體資產處置辦法》（京政辦〔1999〕92號），對撤制村、隊集體資產的處置分兩種情況進行：一種情況是集體資產數額較大的撤制村、隊，要進行股份合作制改造，發展股份合作經濟。在集體經濟組織改制中，將集體凈資產劃分為集體股和個人股，集體股一般不低于30%，其他作為個人股量化到個人；另一種情況是集體資產數額較小，或者沒有條件發展股份合作制經濟的村、隊，其集體資產的處置辦法主要是：（1）固定資產（包括變價、折價款）和歷年的公積金（發展基金）余額，以及占地補償費，全部交由所屬村或鄉鎮合作經濟組織管理。待村或鄉鎮合作經濟組織撤制時再處置；（2）公益金、福利基金和低值易耗品、庫存物資、畜禽的折款以及國庫券等，兌現給集體經濟組織成員；（3）青苗補償費，村隊種植的樹木補償費和不屬于固定資產的土地等附著物的補償費，可以兌現給集體經濟組織成員；（4）撤制村、隊集體經濟組織成員最初的入社股金，可按15倍左右的比例返還。
城市化發展，使大量的農村地區轉變為城市地區，相應的農村村委會建制被撤銷，城市社區居委會迅速增加。從1984年到2017年，北京市鄉鎮個數從365個減少到181個，減少了184個；村委會個數從4398個減少到3920個，減少了478個；城市社區居委會從2888個增加到3140個，增加了252個[4]。撤村設居事關農村集體和農民的財產權利，事關城市化的公平正義，事關治理體系和治理能力現代化，茲事體大。我們建議：一是盡快修改《北京市撤制村隊集體資產處置辦法》，完善撤制鄉村集體資產處置辦法。要適應新的發展形勢，進一步修改完善撤制村集體資產處置辦法，更好地維護和發展農民的財產權利；同時應當明確規定撤制鄉鎮的集體資產處置辦法。二是要及時撤銷“三無村”或“空殼村”的村委會建制。北程莊村完全符合撤銷村委會建制的條件，但至今仍然保留村委會的牌子，各級財政每年還需撥付這種有名無實的“空殼村”日常管理經費。據北京市“三農普”調查，2016年全市保留有村委會牌子的無農業、無村莊、無農民的所謂“空殼村”尚有103個。有關部門應當與時俱進，履職盡責，擔當起撤村設居的基本職責。三是各級政府應當全面承擔起撤村后設立的新的城市社區居委會的公共管理和公共服務職責，將新設立的居委會管理服務經費全面納入財政預算予以保障，切實減輕集體經濟組織承擔的社區居委會管理服務負擔。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《北京農業職業學院學報》2019年第2期
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