——基于北京市大興區(qū)北程莊村的調(diào)查與思考
文｜張英洪 劉雯
一、引言
在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是如何維護(hù)和發(fā)展的。這是一個(gè)重大的社會(huì)實(shí)踐問題，也是一個(gè)重大的公共政策問題和事關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大理論問題。正是帶著這些問題，最近我們對北京市大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村進(jìn)行了調(diào)查。黃村鎮(zhèn)是大興區(qū)委區(qū)政府所在地，北程莊村作為黃村鎮(zhèn)所屬的一個(gè)行政村，地處大興區(qū)新城北區(qū)，距離大興區(qū)政府6.3km。該村在2010年3月底前，先后完成了土地全部征占、整建制轉(zhuǎn)居和集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，已屬于無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民而只有集體經(jīng)濟(jì)組織即北程莊村股份經(jīng)濟(jì)合作社的“三無村”。北程莊村雖然完全沒有農(nóng)業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)、沒有村莊這個(gè)形態(tài)、也沒有農(nóng)民這個(gè)身份，但至今仍然保留著村委會(huì)這塊牌子。因征地拆遷，農(nóng)民上樓，北程莊村村民與其他拆遷村村民混住在郁花園三里社區(qū)和康泰園社區(qū)，這兩個(gè)社區(qū)均成立了城市社區(qū)居委會(huì)。
2006年，即在北程莊村進(jìn)行最后一輪大規(guī)模征地拆遷的前一年，該村面積約50hm2，72戶，農(nóng)業(yè)戶籍人口259人，農(nóng)村勞動(dòng)力183人。村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入149萬元，資產(chǎn)總額為1767.4萬元，其中固定資產(chǎn)1231.7萬元，流動(dòng)資產(chǎn)為535.7萬元。到2017年，該村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入659萬元，資產(chǎn)總額為8805萬元，其中固定資產(chǎn)3710.2萬元，流動(dòng)資產(chǎn)5094.8萬元，農(nóng)民人均所得14300元。該村共有集體經(jīng)濟(jì)組織成員265人，其中勞動(dòng)力140人。
二、土地征收與安置補(bǔ)償
自20世紀(jì)80年代以來，北京的征地補(bǔ)償安置政策經(jīng)過了三次較大的調(diào)整。最近一次調(diào)整是2004年4月29日北京市政府常務(wù)會(huì)議通過、自2004年7月1日起施行《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（北京市人民政府令第148號(hào)，俗稱148號(hào)令）。該辦法有幾個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是規(guī)定了征地補(bǔ)償，也規(guī)定了人員安置和社會(huì)保險(xiǎn)。二是明確征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度。三是實(shí)行逢征必轉(zhuǎn)原則，規(guī)定征用農(nóng)民集體所有土地的，相應(yīng)的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)同時(shí)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。四是實(shí)行逢轉(zhuǎn)必保，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，將轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。五是明確農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，不喪失對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積累應(yīng)當(dāng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
從20世紀(jì)90年代末期開始，北程莊村集體土地先后四次被陸續(xù)征用或征收。到2007年，該村土地已被全部征收。
發(fā)生在1999年前后和2004年的兩次征地，分別是因?yàn)樾藿ㄨF路和修建公路的需要而征地，屬于小規(guī)模的征收耕地，且只征地不轉(zhuǎn)居。該村土地大規(guī)模被征收發(fā)生在2007年。一次是因京滬鐵路建設(shè)，征收該村21.3 hm2土地，根據(jù)《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一打包，征地單位按照300萬元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)支付給村集體征地補(bǔ)償款；另一次是大興區(qū)新城北區(qū)5.75km2規(guī)劃開發(fā)建設(shè)征地，這次征地共涉及7個(gè)村莊，北程莊村屬于其中的一個(gè)，該村被征收剩余的所有土地即30.7 hm2，征地單位按照240萬元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)支付給集體征地補(bǔ)償款，同時(shí)給村集體2600m2底商的所有權(quán)。2007年北程莊村兩次征地補(bǔ)償款約13700萬元。
北程莊村的前兩次征地，沒有改變村莊的基本格局。2007年的兩次征地拆遷，使北程莊村完全失去了傳統(tǒng)村莊的基本形態(tài)和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代城市社區(qū)的歷史性嬗變。
2007年北程莊村土地被征占、整體拆遷后，在回遷社區(qū)還沒有建成之前，征地單位采取按照置換面積進(jìn)行房租補(bǔ)貼的方式安置農(nóng)民生活，農(nóng)民自主租房，每月每平米補(bǔ)貼租金20元。北程莊村拆遷補(bǔ)償方案以每戶為單位，按照每戶宅基地面積75%置換回遷房。此外，還有宅基地的地上物補(bǔ)償和舊房裝修補(bǔ)償。其中，宅基地的地上物補(bǔ)償按照房屋重置成新價(jià)補(bǔ)償。一般情況下，回遷的村民每戶能置換到4套房（每套房約90m2）和60多萬元的現(xiàn)金補(bǔ)償。該村置換面積較多的幾戶，置換了7套房和100余萬元的現(xiàn)金補(bǔ)償。凡是按規(guī)定提前簽字搬遷的，每戶還能獲得2萬元獎(jiǎng)勵(lì)資金。
2009年6月，北程莊村村民開始回遷到兩個(gè)已建成的回遷社區(qū)公寓。提前搬家的進(jìn)入郁花園三里社區(qū)居住，搬家較晚的進(jìn)入康太園社區(qū)居住。康泰園社區(qū)系在北程莊村原址上建成的城市社區(qū)；郁花園三里社區(qū)則是7個(gè)拆遷村的集中回遷社區(qū)，隸屬于新成立的高米店街道管轄，共有16棟回遷樓，1865套公寓，居住了5000多人，其中本地戶籍人口約2500人，外來人口約2500人。
《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》對轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力就業(yè)作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力就業(yè)堅(jiān)持征地單位優(yōu)先招用、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的原則。轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)支付給本人。該村轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力基本上選擇自謀職業(yè)，征地之日男不滿40歲、女不滿30歲的16周歲以上的勞動(dòng)力，只支付給本人一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)，人均約5.6萬元。
三、整建制轉(zhuǎn)居和社會(huì)保險(xiǎn)
按照《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》的有關(guān)規(guī)定， 2007年北程莊村的土地被全部征收，農(nóng)業(yè)戶籍人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍，全村整建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)要對轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力和超轉(zhuǎn)人員辦理參加社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且在法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)具有勞動(dòng)能力的人員，不包括16周歲以上正在接受義務(wù)教育和學(xué)歷教育的學(xué)生。對于轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)三種。超轉(zhuǎn)人員是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上年齡超過轉(zhuǎn)工安置年限的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的人員，包括無人贍養(yǎng)的孤寡老人以及法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)經(jīng)有關(guān)部門鑒定完全喪失勞動(dòng)能力且不能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系的病殘人員。其中，超轉(zhuǎn)人員安置辦法依照2004年6月27日印發(fā)的《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問題意見的通知》（京政辦發(fā)〔2004〕41號(hào)）執(zhí)行。
2007年北程莊村征地時(shí)，轉(zhuǎn)非人數(shù)共265人，其中轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力100多人，超轉(zhuǎn)人員43人。村集體從征地補(bǔ)償款中支付轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力和超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)約2000多萬元，其中超轉(zhuǎn)人員平均每人繳納生活補(bǔ)助費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用達(dá)65萬元。該村沒有經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的病疾人員，如認(rèn)定有轉(zhuǎn)非病殘人員，其繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用會(huì)更高。
四、集體產(chǎn)權(quán)改革與收益分配
北程莊村于2009年開始實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，2010年完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)，開始實(shí)行按股分紅。其基本做法是：
一是確定改革基準(zhǔn)日，開展清產(chǎn)核資工作。北程莊村將2009年4月30日確定為改革基準(zhǔn)日，自2009年4月30日至2010年3月30日，開展清產(chǎn)核資工作。截止到2010年3月30日，北程莊村集體資產(chǎn)總額80734366.04元，其中村集體固定資產(chǎn)總額50083951.5元，貨幣資金30355989.54元，其他資產(chǎn)294425元。村集體負(fù)債總額2367797.48元，村集體凈資產(chǎn)總額為78366568.56元。
二是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和股東人數(shù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，北程莊村確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員即村股份經(jīng)濟(jì)合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日（1983年后實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不再有集體勞動(dòng)），全村參加集體勞動(dòng)的人員106人，勞齡總年數(shù)1458年。
三是兌現(xiàn)原集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞齡款。1956年1月1日至1983年12月31日期間，參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)但在改革基準(zhǔn)日前，戶口已經(jīng)遷出本村的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員共81人，對這些原集體經(jīng)濟(jì)組織成員計(jì)算勞齡款，實(shí)行現(xiàn)金一次性兌現(xiàn)的辦法支付。原集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞齡總年數(shù)582年，按每年365元計(jì)算，共支付原集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞齡款212430元。
四是明確股權(quán)設(shè)置和股權(quán)權(quán)能。該村集體凈資產(chǎn)總額78366568.56元減去原集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞齡款212430元后，所剩余的凈資產(chǎn)額78154138.56元作為股權(quán)設(shè)置的份額。在股份設(shè)置中，北程莊村基本上按照集體股占30%、個(gè)人股占70%的比例原則設(shè)置股權(quán)。
五是實(shí)行按股分紅。2010年，北程莊村完成集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后，就實(shí)行了按股分紅。2010年至2014年，北程莊村集體經(jīng)濟(jì)組織成員每年的基本股分紅金額分別是：10204元、12270元、18405元、20450元、20859元，2015年至2017年每年分紅均為22495元。
五、思考和建議
作為從傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)的典型案例，北程莊村的鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)型過程，有許多深層次問題值得深思，相關(guān)公共政策需要進(jìn)行必要調(diào)整。
（一）關(guān)于征地拆遷及補(bǔ)償
目前這種高成本的征地拆遷城市化模式存在嚴(yán)重弊端，亟需革除。改革的總體要求是在建設(shè)法治中國的目標(biāo)下，堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)土地集體所有制與土地國有制這兩種公有制的平等，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
為此，要從根本上改變現(xiàn)行的征地思維和征地制度。1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這是從靜態(tài)上規(guī)定了城市土地屬于國有、農(nóng)村土地屬于集體所有。就是說，在1982年這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，城市土地屬于國有、農(nóng)村土地屬于集體所有。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對當(dāng)時(shí)的城市土地以及農(nóng)村的集體土地的所有權(quán)分別進(jìn)行所有權(quán)的確權(quán)登記，并進(jìn)行固化。《憲法》并沒有規(guī)定在城市化這個(gè)動(dòng)態(tài)過程中集體土地必須轉(zhuǎn)為國有土地。城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，在這個(gè)過程中，不一定非要對集體土地實(shí)行征收變?yōu)閲型恋亍Ｋ裕覀兘ㄗh：一是加快土地方面的立法工作，保障兩種土地公有制的平等地位。在城市化進(jìn)程中，在符合規(guī)劃的前提下，集體土地與國有土地一樣可以開發(fā)建設(shè)，換言之，在集體土地上同樣可以建設(shè)城市。同理，國有土地也同樣可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，比如國有農(nóng)場、國有林場、都市田園、城市農(nóng)業(yè)等。土地管理要實(shí)現(xiàn)法治化、精細(xì)化、科學(xué)化，要分別對國有土地和集體土地的所有權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的確權(quán)登記，集體土地的所有權(quán)分別確權(quán)登記到相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織名下，國有土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行各級(jí)政府的分級(jí)登記，明確由國務(wù)院行使以及由地方各級(jí)政府行使的所有權(quán)領(lǐng)域和范圍。二是區(qū)分因公共利益需要的一般公益征收與城市建設(shè)需要的開發(fā)建設(shè)征收。《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。就是說，國家為了公共利益的需要，不僅可以對集體土地實(shí)行征收或征用，也可以對國有土地實(shí)行征收或征用。這種征收就是一般公益征收，應(yīng)當(dāng)給予公正補(bǔ)償。因城市開發(fā)建設(shè)需要征收農(nóng)村集體土地的應(yīng)當(dāng)列入開發(fā)建設(shè)征收范圍。開發(fā)建設(shè)征收可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)區(qū)段征收的經(jīng)驗(yàn)做法，對納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體土地實(shí)行開發(fā)建設(shè)征收時(shí)，在對被征收集體土地進(jìn)行重新規(guī)劃整理后，將40－50%的土地退回給集體土地所有權(quán)人（略類似于我國有的地方實(shí)行的留地安置），政府將取得的50－60%的土地中的約三分之二用于城市建設(shè)需要的公共設(shè)施建設(shè)，其余約三分之一用于公開拍賣出售或出租，其收入用于土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)所需。三是取消土地財(cái)政，建立健全土地稅制。要改變長期以來政府通過強(qiáng)制從農(nóng)村集體和農(nóng)民手中低價(jià)征收土地再高價(jià)出讓從而攫取巨額土地差價(jià)的土地財(cái)政政策，政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營土地的贏利角色回歸公共利益的公正角色，通過從土地增值收益中依法收取稅收從而獲得法定收入。因此，加快土地稅制改革刻不容緩。四是要區(qū)分對承包地、宅基地、集體建設(shè)用地等所有權(quán)人的補(bǔ)償和使用權(quán)的補(bǔ)償，并明確所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的補(bǔ)償分配比例。在征地中，既要保障土地所有權(quán)人獲得公正的補(bǔ)償，也應(yīng)明確和保障對土地使用權(quán)的公正補(bǔ)償。現(xiàn)行重所有權(quán)人補(bǔ)償、輕使用權(quán)人補(bǔ)償?shù)淖龇ㄒ袑?shí)改變過來。五是加快國家層面土地法律體系的制度供給。特別是要抓緊開展《土地法》的立法調(diào)研以及《土地管理法》的修改等法制建設(shè)工作；全面修訂《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》等地方法規(guī)。要切實(shí)改變立法利益部門化、部門利益法制化的狀況，改變由原國土部門主導(dǎo)土地立法的部門化傾向，發(fā)揮全國人大及其常委會(huì)以及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，扭轉(zhuǎn)立法滯后、立法失衡的局面，在法治中國的大背景下加強(qiáng)土地法律法規(guī)方面的制度建設(shè)。改革以來，北京市大致每10年修訂一次有關(guān)征地補(bǔ)償安置的地方法規(guī)。148號(hào)令至今已經(jīng)實(shí)行了14年，不少條款已不合時(shí)宜，迫切需要重新修改。同時(shí)要加快土地征收安置補(bǔ)償?shù)确ㄒ?guī)的立法調(diào)研和修改工作。城市化中的法律法規(guī)滯后是一個(gè)非常突出的治理問題。
（二）關(guān)于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換和社會(huì)保障
我國20世紀(jì)50年代建立的城鄉(xiāng)二元體制，是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為核心的。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度未改革的情況下，推進(jìn)城市化進(jìn)程，就存在城郊農(nóng)村土地被征收時(shí)相應(yīng)的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民即農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口的政策安排合理性。改革以來，北京市因城市化征地實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，并將轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，其保險(xiǎn)費(fèi)由村集體和農(nóng)民繳納，主要從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，長期以來，國家只為城鎮(zhèn)居民建設(shè)社會(huì)保障制度，而沒有為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度。隨著改革的深入，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度不斷得到突破，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度也不斷建立。在戶籍制度改革方面，2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，同樣規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。在社會(huì)保障制度建設(shè)方面，2002年11月黨的十六大以后，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下，國家開始逐步建立覆蓋農(nóng)民的社會(huì)保障體系。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過了我國首部《社會(huì)保險(xiǎn)法》，自2011年7月1日起施行。該法將農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)之中，規(guī)定國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。進(jìn)入21世紀(jì)后，北京市也已陸續(xù)出臺(tái)了針對農(nóng)民的“新農(nóng)保”、“新農(nóng)合”、農(nóng)村低保等社會(huì)保障政策，不斷推進(jìn)社會(huì)保障政策制度的城鄉(xiāng)一體化。從2015年7月起，北京市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了并軌，城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每月710元；自2018年1月起，北京市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭月人均1000元，城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭月人均2000元。自2009年1月1日起北京市實(shí)行《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，自2018年1月1日起北京市實(shí)行《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了完全并軌。
為此，我們建議：一是落實(shí)戶籍制度改革成果，全面取消農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。2016年以后，北京市已經(jīng)明確宣布取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍的劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。而一些地方至今仍然在僵化地實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。農(nóng)轉(zhuǎn)居政策的前提是還存在農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍的劃分，但在取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍劃分的改革后，農(nóng)轉(zhuǎn)居就完全失去了繼續(xù)存在的政策前提。一些地方之所以還在繼續(xù)實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，這說明戶籍制度改革的成果尚未真正落地，各部門之間的政策缺乏應(yīng)有的銜接統(tǒng)一，存在各自為政的現(xiàn)象突出，也暴露了一些部門不能與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整政策的官僚主義懈怠作風(fēng)。二是盡快廢止《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》中有關(guān)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居的政策規(guī)定。在城鄉(xiāng)二元體制沒有破除的情況下，“逢征必轉(zhuǎn)”的政策曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用。但隨著城鄉(xiāng)一體的戶籍制度改革的突破，城鄉(xiāng)二元體制下的“逢征必轉(zhuǎn)”已經(jīng)不合時(shí)宜。有關(guān)部門要加強(qiáng)立法修改的調(diào)查研究，克服不作為或慢作為的現(xiàn)象，與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)法制建設(shè)，主動(dòng)增強(qiáng)制度供給能力。北京市人大及其常委會(huì)要依法履職，增強(qiáng)地方立法的主動(dòng)性、針對性、有效性和科學(xué)性，切實(shí)改變有關(guān)“三農(nóng)”立法嚴(yán)重滯后的局面。三是全面廢止征地轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力繳納社會(huì)保險(xiǎn)的政策規(guī)定。在國家和北京市沒有為農(nóng)民建立社會(huì)保障的情況下，實(shí)行“征地必保”政策具有積極的意義，但在已經(jīng)普遍建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的新形勢下，實(shí)行“征地必保”政策就已經(jīng)失去了政策法律依據(jù)。尤其令人詫異的是，現(xiàn)行的征地社會(huì)保險(xiǎn)政策，完全由村集體從征地補(bǔ)償款中繳納巨額的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而政府在為農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)公共產(chǎn)品上沒有體現(xiàn)應(yīng)有的基本職責(zé)。這實(shí)質(zhì)上是政府在履行公共產(chǎn)品供給上的缺位，是對村集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的巨額攫取。這種征地社會(huì)保險(xiǎn)政策具有極大的不合理性，農(nóng)民群眾意見較大。享有基本的社會(huì)保險(xiǎn)，是《憲法》賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)，這與征地?zé)o關(guān)。不管是否征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)平等享有基本的社會(huì)保障權(quán)利。建議全面廢止《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定。凡是依法征地的，政府只需對被征地單位和個(gè)人進(jìn)行公正的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，要將征地補(bǔ)償與社會(huì)保險(xiǎn)完全脫鉤。
（三）關(guān)于集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)組織
集體所有制是我國兩種公有制之一。堅(jiān)持集體所有制，是政治正確性的重要體現(xiàn)。但在政治原則和政治立場上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體所有制，與在現(xiàn)實(shí)生活中特別是在城市化中能否真正堅(jiān)持集體所有制，并不是一回事。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制的權(quán)利行使主體，是廣大農(nóng)村最為普遍的農(nóng)民組織。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何堅(jiān)持集體所有制、規(guī)范和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益、落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，是一個(gè)十分緊迫的現(xiàn)實(shí)課題[1]。2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽小崗村召開的農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)村集體所有制沖擊最大的是政府主導(dǎo)的征地城市化模式。現(xiàn)行的征地城市化模式，強(qiáng)制征收集體土地并將之變性為國有土地，這實(shí)質(zhì)上是消滅了土地集體所有制，而集體經(jīng)濟(jì)組織也在城市化中面臨生死裂變。
我們建議：一是實(shí)行集體土地與國有土地同樣可以開發(fā)建設(shè)城市的政策制度。要改變現(xiàn)行的征地城市化模式，不再實(shí)行以土地國有制吞并土地集體所有制的征地方式。1982年《憲法》對城鄉(xiāng)土地性質(zhì)的規(guī)定，可以理解為一個(gè)靜態(tài)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的土地所有權(quán)形態(tài)。隨著城市的不斷發(fā)展，要允許城市中既有國有土地，也有集體土地。就是說，集體土地同樣可以合規(guī)合法地開發(fā)建設(shè)城市。現(xiàn)在一些地方正在實(shí)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)入市試點(diǎn)，就為集體土地合法進(jìn)入城市開發(fā)建設(shè)提供了先行探索。在新型城鎮(zhèn)化中，要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織依法合規(guī)自主利用集體土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣可以依法轉(zhuǎn)讓。這是在城市化進(jìn)程中堅(jiān)持土地集體所有制的充分體現(xiàn)。在城市化進(jìn)程中要真正堅(jiān)持土地的集體所有制，就必須改變傳統(tǒng)的征地城市化模式。二是深化集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是城市化中維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)途徑和有效方式[2]。北京雖然已經(jīng)完成了98%的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)，但仍然存在不少需要繼續(xù)深化改革的深層次問題。例如，在集體股上，凡是已經(jīng)撤村建居或只剩有村委會(huì)牌子的“三無村”，應(yīng)當(dāng)對集體股進(jìn)行再次量化給股東的二次改革。在股權(quán)權(quán)能上，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有個(gè)人股享有繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上，賦予其有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。在產(chǎn)權(quán)格局上，要改變集體產(chǎn)權(quán)的封閉性，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的開放性，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如果沒有集體產(chǎn)權(quán)的開放，鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將面臨不可克服的產(chǎn)權(quán)封閉性的重大制約。在內(nèi)部經(jīng)營管理上，要進(jìn)一步健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，保障股東的民主參與權(quán)和收益分配權(quán)[3]。三是創(chuàng)新農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理方式。在快速城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了“三無村”或只有村委會(huì)牌子的“空殼村”，歷史上以土地為紐帶的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y產(chǎn)為紐帶的集體經(jīng)濟(jì)組織，以前由農(nóng)民組成的集體經(jīng)濟(jì)組織也因農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民而轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒忻窠M成的集體經(jīng)濟(jì)組織，相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘屑w經(jīng)濟(jì)組織，等等。這種新的重大變化對各級(jí)農(nóng)村經(jīng)管部門提出了全新的要求，迫切需要各級(jí)農(nóng)村經(jīng)管部門轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)市場化、精細(xì)化、民主化、法治化等管理觀念和服務(wù)方式，更加注重對城鄉(xiāng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，更加注重對城鄉(xiāng)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)服務(wù)，更加注重對集體經(jīng)濟(jì)組織成員即股東民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)保障，等等。
（四）關(guān)于撤村設(shè)居
1999年12月27日，北京市政府辦公廳頒布《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦〔1999〕92號(hào)），對撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)的處置分兩種情況進(jìn)行：一種情況是集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村、隊(duì)，要進(jìn)行股份合作制改造，發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)。在集體經(jīng)濟(jì)組織改制中，將集體凈資產(chǎn)劃分為集體股和個(gè)人股，集體股一般不低于30%，其他作為個(gè)人股量化到個(gè)人；另一種情況是集體資產(chǎn)數(shù)額較小，或者沒有條件發(fā)展股份合作制經(jīng)濟(jì)的村、隊(duì)，其集體資產(chǎn)的處置辦法主要是：（1）固定資產(chǎn)（包括變價(jià)、折價(jià)款）和歷年的公積金（發(fā)展基金）余額，以及占地補(bǔ)償費(fèi)，全部交由所屬村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)組織管理。待村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)組織撤制時(shí)再處置；（2）公益金、福利基金和低值易耗品、庫存物資、畜禽的折款以及國庫券等，兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員；（3）青苗補(bǔ)償費(fèi)，村隊(duì)種植的樹木補(bǔ)償費(fèi)和不屬于固定資產(chǎn)的土地等附著物的補(bǔ)償費(fèi)，可以兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員；（4）撤制村、隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員最初的入社股金，可按15倍左右的比例返還。
城市化發(fā)展，使大量的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，相應(yīng)的農(nóng)村村委會(huì)建制被撤銷，城市社區(qū)居委會(huì)迅速增加。從1984年到2017年，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)從365個(gè)減少到181個(gè)，減少了184個(gè)；村委會(huì)個(gè)數(shù)從4398個(gè)減少到3920個(gè)，減少了478個(gè)；城市社區(qū)居委會(huì)從2888個(gè)增加到3140個(gè)，增加了252個(gè)[4]。撤村設(shè)居事關(guān)農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，事關(guān)城市化的公平正義，事關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，茲事體大。我們建議：一是盡快修改《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》，完善撤制鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)處置辦法。要適應(yīng)新的發(fā)展形勢，進(jìn)一步修改完善撤制村集體資產(chǎn)處置辦法，更好地維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定撤制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體資產(chǎn)處置辦法。二是要及時(shí)撤銷“三無村”或“空殼村”的村委會(huì)建制。北程莊村完全符合撤銷村委會(huì)建制的條件，但至今仍然保留村委會(huì)的牌子，各級(jí)財(cái)政每年還需撥付這種有名無實(shí)的“空殼村”日常管理經(jīng)費(fèi)。據(jù)北京市“三農(nóng)普”調(diào)查，2016年全市保留有村委會(huì)牌子的無農(nóng)業(yè)、無村莊、無農(nóng)民的所謂“空殼村”尚有103個(gè)。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，履職盡責(zé)，擔(dān)當(dāng)起撤村設(shè)居的基本職責(zé)。三是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)全面承擔(dān)起撤村后設(shè)立的新的城市社區(qū)居委會(huì)的公共管理和公共服務(wù)職責(zé)，將新設(shè)立的居委會(huì)管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政預(yù)算予以保障，切實(shí)減輕集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)居委會(huì)管理服務(wù)負(fù)擔(dān)。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期
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