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2025年1月7日 星期二

張英洪等:征地拆遷、整建制轉(zhuǎn)居與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)

[ 作者:張英洪??  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù):1970 更新時間:2019-10-10 錄入:王惠敏 ]

——基于北京市大興區(qū)北程莊村的調(diào)查與思考

文|張英洪 劉雯 

一、引言

在城市化進(jìn)程中,農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利是如何維護(hù)和發(fā)展的。這是一個重大的社會實踐問題,也是一個重大的公共政策問題和事關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大理論問題。正是帶著這些問題,最近我們對北京市大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村進(jìn)行了調(diào)查。黃村鎮(zhèn)是大興區(qū)委區(qū)政府所在地,北程莊村作為黃村鎮(zhèn)所屬的一個行政村,地處大興區(qū)新城北區(qū),距離大興區(qū)政府6.3km。該村在2010年3月底前,先后完成了土地全部征占、整建制轉(zhuǎn)居和集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,已屬于無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民而只有集體經(jīng)濟組織即北程莊村股份經(jīng)濟合作社的“三無村”。北程莊村雖然完全沒有農(nóng)業(yè)這個產(chǎn)業(yè)、沒有村莊這個形態(tài)、也沒有農(nóng)民這個身份,但至今仍然保留著村委會這塊牌子。因征地拆遷,農(nóng)民上樓,北程莊村村民與其他拆遷村村民混住在郁花園三里社區(qū)和康泰園社區(qū),這兩個社區(qū)均成立了城市社區(qū)居委會。

2006年,即在北程莊村進(jìn)行最后一輪大規(guī)模征地拆遷的前一年,該村面積約50hm2,72戶,農(nóng)業(yè)戶籍人口259人,農(nóng)村勞動力183人。村集體經(jīng)濟組織總收入149萬元,資產(chǎn)總額為1767.4萬元,其中固定資產(chǎn)1231.7萬元,流動資產(chǎn)為535.7萬元。到2017年,該村集體經(jīng)濟組織總收入659萬元,資產(chǎn)總額為8805萬元,其中固定資產(chǎn)3710.2萬元,流動資產(chǎn)5094.8萬元,農(nóng)民人均所得14300元。該村共有集體經(jīng)濟組織成員265人,其中勞動力140人。

二、土地征收與安置補償

自20世紀(jì)80年代以來,北京的征地補償安置政策經(jīng)過了三次較大的調(diào)整。最近一次調(diào)整是2004年4月29日北京市政府常務(wù)會議通過、自2004年7月1日起施行《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》(北京市人民政府令第148號,俗稱148號令)。該辦法有幾個明顯的特點:一是規(guī)定了征地補償,也規(guī)定了人員安置和社會保險。二是明確征地補償費實行最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度。三是實行逢征必轉(zhuǎn)原則,規(guī)定征用農(nóng)民集體所有土地的,相應(yīng)的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)同時轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。四是實行逢轉(zhuǎn)必保,建立社會保險制度,將轉(zhuǎn)非勞動力納入城鎮(zhèn)社會保險體系。五是明確農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后,不喪失對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積累應(yīng)當(dāng)享有的財產(chǎn)權(quán)利。

從20世紀(jì)90年代末期開始,北程莊村集體土地先后四次被陸續(xù)征用或征收。到2007年,該村土地已被全部征收。

發(fā)生在1999年前后和2004年的兩次征地,分別是因為修建鐵路和修建公路的需要而征地,屬于小規(guī)模的征收耕地,且只征地不轉(zhuǎn)居。該村土地大規(guī)模被征收發(fā)生在2007年。一次是因京滬鐵路建設(shè),征收該村21.3 hm2土地,根據(jù)《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》,征地補償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一打包,征地單位按照300萬元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)支付給村集體征地補償款;另一次是大興區(qū)新城北區(qū)5.75km2規(guī)劃開發(fā)建設(shè)征地,這次征地共涉及7個村莊,北程莊村屬于其中的一個,該村被征收剩余的所有土地即30.7 hm2,征地單位按照240萬元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)支付給集體征地補償款,同時給村集體2600m2底商的所有權(quán)。2007年北程莊村兩次征地補償款約13700萬元。

北程莊村的前兩次征地,沒有改變村莊的基本格局。2007年的兩次征地拆遷,使北程莊村完全失去了傳統(tǒng)村莊的基本形態(tài)和結(jié)構(gòu),實現(xiàn)了從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代城市社區(qū)的歷史性嬗變。

2007年北程莊村土地被征占、整體拆遷后,在回遷社區(qū)還沒有建成之前,征地單位采取按照置換面積進(jìn)行房租補貼的方式安置農(nóng)民生活,農(nóng)民自主租房,每月每平米補貼租金20元。北程莊村拆遷補償方案以每戶為單位,按照每戶宅基地面積75%置換回遷房。此外,還有宅基地的地上物補償和舊房裝修補償。其中,宅基地的地上物補償按照房屋重置成新價補償。一般情況下,回遷的村民每戶能置換到4套房(每套房約90m2)和60多萬元的現(xiàn)金補償。該村置換面積較多的幾戶,置換了7套房和100余萬元的現(xiàn)金補償。凡是按規(guī)定提前簽字搬遷的,每戶還能獲得2萬元獎勵資金。

2009年6月,北程莊村村民開始回遷到兩個已建成的回遷社區(qū)公寓。提前搬家的進(jìn)入郁花園三里社區(qū)居住,搬家較晚的進(jìn)入康太園社區(qū)居住。康泰園社區(qū)系在北程莊村原址上建成的城市社區(qū);郁花園三里社區(qū)則是7個拆遷村的集中回遷社區(qū),隸屬于新成立的高米店街道管轄,共有16棟回遷樓,1865套公寓,居住了5000多人,其中本地戶籍人口約2500人,外來人口約2500人。

《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》對轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)作了規(guī)定,強調(diào)轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)堅持征地單位優(yōu)先招用、勞動者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的原則。轉(zhuǎn)非勞動力自謀職業(yè)的,一次性就業(yè)補助費支付給本人。該村轉(zhuǎn)非勞動力基本上選擇自謀職業(yè),征地之日男不滿40歲、女不滿30歲的16周歲以上的勞動力,只支付給本人一次性就業(yè)補助費,人均約5.6萬元。

三、整建制轉(zhuǎn)居和社會保險

按照《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》的有關(guān)規(guī)定, 2007年北程莊村的土地被全部征收,農(nóng)業(yè)戶籍人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍,全村整建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會要對轉(zhuǎn)非勞動力和超轉(zhuǎn)人員辦理參加社會保險手續(xù),繳納社會保險費。

轉(zhuǎn)非勞動力是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且在法定勞動年齡范圍內(nèi)具有勞動能力的人員,不包括16周歲以上正在接受義務(wù)教育和學(xué)歷教育的學(xué)生。對于轉(zhuǎn)非勞動力補繳社會保險費主要包括基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費三種。超轉(zhuǎn)人員是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上年齡超過轉(zhuǎn)工安置年限的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動能力的人員,包括無人贍養(yǎng)的孤寡老人以及法定勞動年齡范圍內(nèi)經(jīng)有關(guān)部門鑒定完全喪失勞動能力且不能進(jìn)入社會保險體系的病殘人員。其中,超轉(zhuǎn)人員安置辦法依照2004年6月27日印發(fā)的《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見的通知》(京政辦發(fā)〔2004〕41號)執(zhí)行。

2007年北程莊村征地時,轉(zhuǎn)非人數(shù)共265人,其中轉(zhuǎn)非勞動力100多人,超轉(zhuǎn)人員43人。村集體從征地補償款中支付轉(zhuǎn)非勞動力和超轉(zhuǎn)人員的社會保險費約2000多萬元,其中超轉(zhuǎn)人員平均每人繳納生活補助費用和醫(yī)療費用達(dá)65萬元。該村沒有經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動能力的病疾人員,如認(rèn)定有轉(zhuǎn)非病殘人員,其繳納的社會保險費用會更高。

四、集體產(chǎn)權(quán)改革與收益分配

北程莊村于2009年開始實行集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革,2010年完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革任務(wù),開始實行按股分紅。其基本做法是:

一是確定改革基準(zhǔn)日,開展清產(chǎn)核資工作。北程莊村將2009年4月30日確定為改革基準(zhǔn)日,自2009年4月30日至2010年3月30日,開展清產(chǎn)核資工作。截止到2010年3月30日,北程莊村集體資產(chǎn)總額80734366.04元,其中村集體固定資產(chǎn)總額50083951.5元,貨幣資金30355989.54元,其他資產(chǎn)294425元。村集體負(fù)債總額2367797.48元,村集體凈資產(chǎn)總額為78366568.56元。

二是確定集體經(jīng)濟組織成員身份和股東人數(shù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,北程莊村確定集體經(jīng)濟組織成員即村股份經(jīng)濟合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日(1983年后實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不再有集體勞動),全村參加集體勞動的人員106人,勞齡總年數(shù)1458年。

三是兌現(xiàn)原集體經(jīng)濟組織成員勞齡款。1956年1月1日至1983年12月31日期間,參加集體生產(chǎn)勞動但在改革基準(zhǔn)日前,戶口已經(jīng)遷出本村的原集體經(jīng)濟組織成員共81人,對這些原集體經(jīng)濟組織成員計算勞齡款,實行現(xiàn)金一次性兌現(xiàn)的辦法支付。原集體經(jīng)濟組織成員勞齡總年數(shù)582年,按每年365元計算,共支付原集體經(jīng)濟組織成員勞齡款212430元。

四是明確股權(quán)設(shè)置和股權(quán)權(quán)能。該村集體凈資產(chǎn)總額78366568.56元減去原集體經(jīng)濟組織成員勞齡款212430元后,所剩余的凈資產(chǎn)額78154138.56元作為股權(quán)設(shè)置的份額。在股份設(shè)置中,北程莊村基本上按照集體股占30%、個人股占70%的比例原則設(shè)置股權(quán)。

五是實行按股分紅。2010年,北程莊村完成集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后,就實行了按股分紅。2010年至2014年,北程莊村集體經(jīng)濟組織成員每年的基本股分紅金額分別是:10204元、12270元、18405元、20450元、20859元,2015年至2017年每年分紅均為22495元。

五、思考和建議

作為從傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)的典型案例,北程莊村的鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)型過程,有許多深層次問題值得深思,相關(guān)公共政策需要進(jìn)行必要調(diào)整。

(一)關(guān)于征地拆遷及補償

目前這種高成本的征地拆遷城市化模式存在嚴(yán)重弊端,亟需革除。改革的總體要求是在建設(shè)法治中國的目標(biāo)下,堅持和實現(xiàn)土地集體所有制與土地國有制這兩種公有制的平等,維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,實現(xiàn)社會的公平正義,推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

為此,要從根本上改變現(xiàn)行的征地思維和征地制度。1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定城市的土地屬于國家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。這是從靜態(tài)上規(guī)定了城市土地屬于國有、農(nóng)村土地屬于集體所有。就是說,在1982年這個時間節(jié)點上,城市土地屬于國有、農(nóng)村土地屬于集體所有。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對當(dāng)時的城市土地以及農(nóng)村的集體土地的所有權(quán)分別進(jìn)行所有權(quán)的確權(quán)登記,并進(jìn)行固化。《憲法》并沒有規(guī)定在城市化這個動態(tài)過程中集體土地必須轉(zhuǎn)為國有土地。城市化是一個動態(tài)的發(fā)展過程,在這個過程中,不一定非要對集體土地實行征收變?yōu)閲型恋亍K裕覀兘ㄗh:一是加快土地方面的立法工作,保障兩種土地公有制的平等地位。在城市化進(jìn)程中,在符合規(guī)劃的前提下,集體土地與國有土地一樣可以開發(fā)建設(shè),換言之,在集體土地上同樣可以建設(shè)城市。同理,國有土地也同樣可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,比如國有農(nóng)場、國有林場、都市田園、城市農(nóng)業(yè)等。土地管理要實現(xiàn)法治化、精細(xì)化、科學(xué)化,要分別對國有土地和集體土地的所有權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的確權(quán)登記,集體土地的所有權(quán)分別確權(quán)登記到相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織名下,國有土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)實行各級政府的分級登記,明確由國務(wù)院行使以及由地方各級政府行使的所有權(quán)領(lǐng)域和范圍。二是區(qū)分因公共利益需要的一般公益征收與城市建設(shè)需要的開發(fā)建設(shè)征收。《憲法》規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。就是說,國家為了公共利益的需要,不僅可以對集體土地實行征收或征用,也可以對國有土地實行征收或征用。這種征收就是一般公益征收,應(yīng)當(dāng)給予公正補償。因城市開發(fā)建設(shè)需要征收農(nóng)村集體土地的應(yīng)當(dāng)列入開發(fā)建設(shè)征收范圍。開發(fā)建設(shè)征收可以借鑒臺灣地區(qū)區(qū)段征收的經(jīng)驗做法,對納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體土地實行開發(fā)建設(shè)征收時,在對被征收集體土地進(jìn)行重新規(guī)劃整理后,將40-50%的土地退回給集體土地所有權(quán)人(略類似于我國有的地方實行的留地安置),政府將取得的50-60%的土地中的約三分之二用于城市建設(shè)需要的公共設(shè)施建設(shè),其余約三分之一用于公開拍賣出售或出租,其收入用于土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)所需。三是取消土地財政,建立健全土地稅制。要改變長期以來政府通過強制從農(nóng)村集體和農(nóng)民手中低價征收土地再高價出讓從而攫取巨額土地差價的土地財政政策,政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營土地的贏利角色回歸公共利益的公正角色,通過從土地增值收益中依法收取稅收從而獲得法定收入。因此,加快土地稅制改革刻不容緩。四是要區(qū)分對承包地、宅基地、集體建設(shè)用地等所有權(quán)人的補償和使用權(quán)的補償,并明確所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的補償分配比例。在征地中,既要保障土地所有權(quán)人獲得公正的補償,也應(yīng)明確和保障對土地使用權(quán)的公正補償。現(xiàn)行重所有權(quán)人補償、輕使用權(quán)人補償?shù)淖龇ㄒ袑嵏淖冞^來。五是加快國家層面土地法律體系的制度供給。特別是要抓緊開展《土地法》的立法調(diào)研以及《土地管理法》的修改等法制建設(shè)工作;全面修訂《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》等地方法規(guī)。要切實改變立法利益部門化、部門利益法制化的狀況,改變由原國土部門主導(dǎo)土地立法的部門化傾向,發(fā)揮全國人大及其常委會以及地方各級人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用,扭轉(zhuǎn)立法滯后、立法失衡的局面,在法治中國的大背景下加強土地法律法規(guī)方面的制度建設(shè)。改革以來,北京市大致每10年修訂一次有關(guān)征地補償安置的地方法規(guī)。148號令至今已經(jīng)實行了14年,不少條款已不合時宜,迫切需要重新修改。同時要加快土地征收安置補償?shù)确ㄒ?guī)的立法調(diào)研和修改工作。城市化中的法律法規(guī)滯后是一個非常突出的治理問題。

(二)關(guān)于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換和社會保障

我國20世紀(jì)50年代建立的城鄉(xiāng)二元體制,是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為核心的。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度未改革的情況下,推進(jìn)城市化進(jìn)程,就存在城郊農(nóng)村土地被征收時相應(yīng)的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民即農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口的政策安排合理性。改革以來,北京市因城市化征地實行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策,并將轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保險體系,其保險費由村集體和農(nóng)民繳納,主要從征地補償費中扣除。同時,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中,長期以來,國家只為城鎮(zhèn)居民建設(shè)社會保障制度,而沒有為農(nóng)民建立社會保障制度。隨著改革的深入,傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度不斷得到突破,覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度也不斷建立。在戶籍制度改革方面,2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分,統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月,北京市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》,同樣規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分,統(tǒng)一登記為居民戶口。在社會保障制度建設(shè)方面,2002年11月黨的十六大以后,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下,國家開始逐步建立覆蓋農(nóng)民的社會保障體系。2010年10月28日,第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了我國首部《社會保險法》,自2011年7月1日起施行。該法將農(nóng)民納入社會保險之中,規(guī)定國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。進(jìn)入21世紀(jì)后,北京市也已陸續(xù)出臺了針對農(nóng)民的“新農(nóng)保”、“新農(nóng)合”、農(nóng)村低保等社會保障政策,不斷推進(jìn)社會保障政策制度的城鄉(xiāng)一體化。從2015年7月起,北京市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)了并軌,城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每月710元;自2018年1月起,北京市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭月人均1000元,城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭月人均2000元。自2009年1月1日起北京市實行《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》,自2018年1月1日起北京市實行《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險辦法》,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了完全并軌。

為此,我們建議:一是落實戶籍制度改革成果,全面取消農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。2016年以后,北京市已經(jīng)明確宣布取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍的劃分,統(tǒng)一登記為居民戶口。而一些地方至今仍然在僵化地實行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。農(nóng)轉(zhuǎn)居政策的前提是還存在農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍的劃分,但在取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍劃分的改革后,農(nóng)轉(zhuǎn)居就完全失去了繼續(xù)存在的政策前提。一些地方之所以還在繼續(xù)實行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策,這說明戶籍制度改革的成果尚未真正落地,各部門之間的政策缺乏應(yīng)有的銜接統(tǒng)一,存在各自為政的現(xiàn)象突出,也暴露了一些部門不能與時俱進(jìn)調(diào)整政策的官僚主義懈怠作風(fēng)。二是盡快廢止《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》中有關(guān)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居的政策規(guī)定。在城鄉(xiāng)二元體制沒有破除的情況下,“逢征必轉(zhuǎn)”的政策曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用。但隨著城鄉(xiāng)一體的戶籍制度改革的突破,城鄉(xiāng)二元體制下的“逢征必轉(zhuǎn)”已經(jīng)不合時宜。有關(guān)部門要加強立法修改的調(diào)查研究,克服不作為或慢作為的現(xiàn)象,與時俱進(jìn)地加強法制建設(shè),主動增強制度供給能力。北京市人大及其常委會要依法履職,增強地方立法的主動性、針對性、有效性和科學(xué)性,切實改變有關(guān)“三農(nóng)”立法嚴(yán)重滯后的局面。三是全面廢止征地轉(zhuǎn)非勞動力繳納社會保險的政策規(guī)定。在國家和北京市沒有為農(nóng)民建立社會保障的情況下,實行“征地必保”政策具有積極的意義,但在已經(jīng)普遍建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的新形勢下,實行“征地必保”政策就已經(jīng)失去了政策法律依據(jù)。尤其令人詫異的是,現(xiàn)行的征地社會保險政策,完全由村集體從征地補償款中繳納巨額的社會保險費用,而政府在為農(nóng)民提供社會保險這個公共產(chǎn)品上沒有體現(xiàn)應(yīng)有的基本職責(zé)。這實質(zhì)上是政府在履行公共產(chǎn)品供給上的缺位,是對村集體和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的巨額攫取。這種征地社會保險政策具有極大的不合理性,農(nóng)民群眾意見較大。享有基本的社會保險,是《憲法》賦予每個公民的基本權(quán)利,是各級政府應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé),這與征地?zé)o關(guān)。不管是否征收農(nóng)民的土地,農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)平等享有基本的社會保障權(quán)利。建議全面廢止《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》中有關(guān)社會保險的規(guī)定。凡是依法征地的,政府只需對被征地單位和個人進(jìn)行公正的財產(chǎn)補償,要將征地補償與社會保險完全脫鉤。

(三)關(guān)于集體所有制和集體經(jīng)濟組織

集體所有制是我國兩種公有制之一。堅持集體所有制,是政治正確性的重要體現(xiàn)。但在政治原則和政治立場上強調(diào)堅持集體所有制,與在現(xiàn)實生活中特別是在城市化中能否真正堅持集體所有制,并不是一回事。集體經(jīng)濟組織是集體所有制的權(quán)利行使主體,是廣大農(nóng)村最為普遍的農(nóng)民組織。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,如何堅持集體所有制、規(guī)范和發(fā)展集體經(jīng)濟組織、維護(hù)集體經(jīng)濟組織權(quán)益、落實集體經(jīng)濟組織的特別法人地位,是一個十分緊迫的現(xiàn)實課題[1]。2016年4月,習(xí)近平總書記在安徽小崗村召開的農(nóng)村改革座談會上強調(diào),不管怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),對農(nóng)村集體所有制沖擊最大的是政府主導(dǎo)的征地城市化模式。現(xiàn)行的征地城市化模式,強制征收集體土地并將之變性為國有土地,這實質(zhì)上是消滅了土地集體所有制,而集體經(jīng)濟組織也在城市化中面臨生死裂變。

我們建議:一是實行集體土地與國有土地同樣可以開發(fā)建設(shè)城市的政策制度。要改變現(xiàn)行的征地城市化模式,不再實行以土地國有制吞并土地集體所有制的征地方式。1982年《憲法》對城鄉(xiāng)土地性質(zhì)的規(guī)定,可以理解為一個靜態(tài)的時間節(jié)點上的土地所有權(quán)形態(tài)。隨著城市的不斷發(fā)展,要允許城市中既有國有土地,也有集體土地。就是說,集體土地同樣可以合規(guī)合法地開發(fā)建設(shè)城市。現(xiàn)在一些地方正在實行的農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)入市試點,就為集體土地合法進(jìn)入城市開發(fā)建設(shè)提供了先行探索。在新型城鎮(zhèn)化中,要賦予集體經(jīng)濟組織依法合規(guī)自主利用集體土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的權(quán)利,集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣可以依法轉(zhuǎn)讓。這是在城市化進(jìn)程中堅持土地集體所有制的充分體現(xiàn)。在城市化進(jìn)程中要真正堅持土地的集體所有制,就必須改變傳統(tǒng)的征地城市化模式。二是深化集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,是城市化中維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實途徑和有效方式[2]。北京雖然已經(jīng)完成了98%的村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù),但仍然存在不少需要繼續(xù)深化改革的深層次問題。例如,在集體股上,凡是已經(jīng)撤村建居或只剩有村委會牌子的“三無村”,應(yīng)當(dāng)對集體股進(jìn)行再次量化給股東的二次改革。在股權(quán)權(quán)能上,應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有個人股享有繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上,賦予其有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。在產(chǎn)權(quán)格局上,要改變集體產(chǎn)權(quán)的封閉性,實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的開放性,以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。如果沒有集體產(chǎn)權(quán)的開放,鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟發(fā)展都將面臨不可克服的產(chǎn)權(quán)封閉性的重大制約。在內(nèi)部經(jīng)營管理上,要進(jìn)一步健全新型集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu),保障股東的民主參與權(quán)和收益分配權(quán)[3]。三是創(chuàng)新農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理方式。在快速城市化進(jìn)程中,出現(xiàn)了“三無村”或只有村委會牌子的“空殼村”,歷史上以土地為紐帶的集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y產(chǎn)為紐帶的集體經(jīng)濟組織,以前由農(nóng)民組成的集體經(jīng)濟組織也因農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民而轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒忻窠M成的集體經(jīng)濟組織,相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘屑w經(jīng)濟組織,等等。這種新的重大變化對各級農(nóng)村經(jīng)管部門提出了全新的要求,迫切需要各級農(nóng)村經(jīng)管部門轉(zhuǎn)變觀念,增強市場化、精細(xì)化、民主化、法治化等管理觀念和服務(wù)方式,更加注重對城鄉(xiāng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理,更加注重對城鄉(xiāng)股份合作經(jīng)濟組織的指導(dǎo)服務(wù),更加注重對集體經(jīng)濟組織成員即股東民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)保障,等等。

(四)關(guān)于撤村設(shè)居

1999年12月27日,北京市政府辦公廳頒布《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》(京政辦〔1999〕92號),對撤制村、隊集體資產(chǎn)的處置分兩種情況進(jìn)行:一種情況是集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村、隊,要進(jìn)行股份合作制改造,發(fā)展股份合作經(jīng)濟。在集體經(jīng)濟組織改制中,將集體凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股,集體股一般不低于30%,其他作為個人股量化到個人;另一種情況是集體資產(chǎn)數(shù)額較小,或者沒有條件發(fā)展股份合作制經(jīng)濟的村、隊,其集體資產(chǎn)的處置辦法主要是:(1)固定資產(chǎn)(包括變價、折價款)和歷年的公積金(發(fā)展基金)余額,以及占地補償費,全部交由所屬村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟組織管理。待村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟組織撤制時再處置;(2)公益金、福利基金和低值易耗品、庫存物資、畜禽的折款以及國庫券等,兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟組織成員;(3)青苗補償費,村隊種植的樹木補償費和不屬于固定資產(chǎn)的土地等附著物的補償費,可以兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟組織成員;(4)撤制村、隊集體經(jīng)濟組織成員最初的入社股金,可按15倍左右的比例返還。

城市化發(fā)展,使大量的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū),相應(yīng)的農(nóng)村村委會建制被撤銷,城市社區(qū)居委會迅速增加。從1984年到2017年,北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)從365個減少到181個,減少了184個;村委會個數(shù)從4398個減少到3920個,減少了478個;城市社區(qū)居委會從2888個增加到3140個,增加了252個[4]。撤村設(shè)居事關(guān)農(nóng)村集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,事關(guān)城市化的公平正義,事關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,茲事體大。我們建議:一是盡快修改《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》,完善撤制鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)處置辦法。要適應(yīng)新的發(fā)展形勢,進(jìn)一步修改完善撤制村集體資產(chǎn)處置辦法,更好地維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利;同時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定撤制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體資產(chǎn)處置辦法。二是要及時撤銷“三無村”或“空殼村”的村委會建制。北程莊村完全符合撤銷村委會建制的條件,但至今仍然保留村委會的牌子,各級財政每年還需撥付這種有名無實的“空殼村”日常管理經(jīng)費。據(jù)北京市“三農(nóng)普”調(diào)查,2016年全市保留有村委會牌子的無農(nóng)業(yè)、無村莊、無農(nóng)民的所謂“空殼村”尚有103個。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn),履職盡責(zé),擔(dān)當(dāng)起撤村設(shè)居的基本職責(zé)。三是各級政府應(yīng)當(dāng)全面承擔(dān)起撤村后設(shè)立的新的城市社區(qū)居委會的公共管理和公共服務(wù)職責(zé),將新設(shè)立的居委會管理服務(wù)經(jīng)費全面納入財政預(yù)算予以保障,切實減輕集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的社區(qū)居委會管理服務(wù)負(fù)擔(dān)。  

參考文獻(xiàn):略


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2019年第2期


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