在我國征地補償實踐中，對于財產權的保護存在征地補償標準低、征地補償方式單一和征地補償款難到位的現實困境，導致該問題的主要根源在于征地補償觀念混亂、農地發展權理論缺失和集體土地所有權主體缺位等弊端。為確保財產權實現，征地時應突出土地補償的財產性，并貫徹市場化的補償觀念，而對于安置補償則應強調其社會保障性質，讓國家承擔更多的責任；同時，引入農地發展權理論，充實集體土地所有權的價值，實現農民集體的土地權益；此外，將農民集體改造為特別法人，明確集體土地所有權行使和利益實現的組織形式及法定程序，從而在征地補償過程中反映農民集體的利益追求。
在我國，征收目標和征地程序的制度存在缺失是被征收的土地財產權獲得充分保障的障礙，但征地時如何通過補償確保土地財產權有效實現卻更受各界關注。筆者擬結合征地補償制度及其運行狀況對土地財產權實現問題進行法理反思，并提出相關制度實現之建議，以期對征地補償實踐中處于困局的土地財產權保障問題之破解有所裨益。
一、征地補償中財產權實現之制度困境
在我國征地補償制度中，有關財產權實現的制度規范在實踐中的實效不甚理想，而且長期承受著理論上的責難。從現行征地補償制度及其運行來看，被征收的土地財產權之實現面臨的制度困境主要有三。
（一）征地補償標準偏低
我國2004年通過的《憲法修正案》確立了征收補償條款，但征地補償標準卻是由《土地管理法》和《物權法》所規定，其中征地補償標準偏低一直為各界所詬病。
1.補償項目不全面。一般而言，我國征地補償項目僅包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，它們都是與被征收土地具有密切聯系的直接損失。超出上述項目的損失不屬于補償對象，可見，我國征地補償項目極為狹隘。2019年8月26日修正后的《土地管理法》將“農村村民住宅”納入土地征收的補償項目，但由于房屋不是土地的組成部分，其作為獨立的不動產應當單獨被認定為征收客體予以征收、補償，故本文中的分析不涉及“農村村民住宅”補償問題。在其他國家或地區，為了避免被征收人遭受不必要的損害，一般都規定了較為寬泛的補償項目，如我國臺灣地區對改良物的一并征收與補償、被征地使用影響接連土地的補償、殘余土地的一并征收與補償等作出了規定，從而增加了征地補償的項目和范圍，對被征收人的財產權的保障更加充分。
2.補償基準不合理。我國長期對被征收土地按照該土地的原用途予以補償，即集體土地的不同用途在征收時不加區別，統一按照或參照被征收耕地的補償標準補償，安置補助費的確定也與耕地的補償標準捆綁在一起。由于這種征地補償制度一概以耕地為評價土地價值的基準，沒有考慮到土地的最優利用，也沒有對土地的開發價值進行補償，從而在事實上掩蓋了集體土地用途的多樣化現實，剝奪了集體土地多樣化利用的可能，導致在實踐中貶抑了集體土地所有權的實際價值。2019年《土地管理法》改采“區片綜合地價”的征地補償基準，但此舉未能從根本上扭轉補償基準不合理的現狀。
3.計算方法不科學。在按照被征收的集體土地的原用途予以補償時，該土地的用途往往限于耕地，且在計算征地補償款時以該耕地被征收前三年平均年產值為基數，這種計算征地補償款的方式被稱之為“產值倍數法”。“產值倍數法”不考慮被征收的集體土地的潛在使用價值和市場價值，其只相當于對集體土地之使用權的補償。為了在征地補償中做到“同地同價”，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價。”2019年《土地管理法》將上述政策以法律形式固定下來，但該改革思路沒有跳出現行法對土地征收按照原用途進行補償的思維定式，依然是試圖通過政府主導制定被征收集體土地的補償價格，踐行的還是一種與市場原則相違背的定價方式，故不可能真正確保集體土地的應有價值得以實現，也無法真正改變征地補償標準偏低的局面。
（二）征地補償方式單一
在世界各國或地區征地補償制度中，除采用貨幣補償外，一般均明確了一定的替代補償方式，如日本征收立法規定有抵償地補償、耕地造成、代行工事補償、代行移轉補償、宅地造成等替代補償方式；德國征收立法規定了代償地補償和代償權利補償的替代補償方式。替代補償彌補了單一貨幣補償方式的不足，在生產、生活、就業等方面降低了土地征收對被征收人的負面影響，能使其財產權得到更充分的保障。
在我國，1953年和1958年《國家建設征用土地辦法》規定對土地補償費除采用貨幣補償外，還規定有替代補償方式：前者以“公地調劑+遷移費”為替代補償方式；后者規定了“國有、公有土地調劑”為主、“貨幣補償或補助”為輔的替代補償方式，同時其還規定了不予補償的特殊情形。但是，1982年《國家建設征用土地條例》舍棄替代補償方式而確立了單一的貨幣補償方式，此后的《土地管理法》均沿襲了該模式。2019年《土地管理法》在征收的集體土地是宅基地時，重新引入了“安排宅基地”“提供安置房”的替代補償方式，使此次修法體現出一定的進步性。
安置補償不是被征收的土地之價值的直接體現，其本身就是對土地征收補償中的財產補償進行替代補償的一種方式。在我國農村地區，土地一直承擔著極不充分但在短期內又不可能被完全消除的社會保障功能。由城鄉二元結構體制所決定，保持農民就業是使農民養老、醫療等得到保障的基本前提，故農村土地征收中的安置補償最初都是圍繞著土地被征收后的農民能夠充分就業展開的。1953年《國家建設征用土地辦法》規定了提供生產用地和就業安置兩種補償方式，1958年《國家建設征用土地辦法》則明確規定了就地農業安置、非農業安置和組織移民三種補償方式，兩者均未規定當前流行的貨幣補償方式。1982年《國家建設征用土地條例》首次在法律中規定了對安置補償采用貨幣補償方式，但對宅基地被征收不給予貨幣補償；同時，該條例還規定了“發展農業生產”“發展社隊工副業生產”“遷隊或并隊”、招工、轉為非農業戶口和安排就業等安置補償方式。1986年《土地管理法》對安置補償的規定精神與1982年《國家建設征用土地條例》相同，其在規定對安置補償采用貨幣補償方式之外，又規定了發展農副業生產、舉辦鄉（鎮）村企業、安排就業三種替代補償方式。1988年《土地管理法》關于安置補償的規范未作修正。然而，在1998年修訂《土地管理法》時，安置補償被規定采用單一的貨幣補償方式，2004年對《土地管理法》進行第二次修正時維持了該做法。2019年《土地管理法》在安置補償方面突破了單一的貨幣補償，將安排“生活保障費用”納入了補償視野。
可見，在新中國農村土地征收制度的發展早期，多元化補償方式備受重視，但在實行社會主義市場經濟后，無論是土地補償，還是安置補償，都采用了單一貨幣補償方式。就征地補償的本質而言，土地補償的貨幣補償主要是補償公平問題，而對安置補償予以單一的貨幣補償則關系到土地被征收后的失地農民之生存保障問題。其中，安置補償的單一貨幣補償方式對所屬集體的土地被征收的農戶維持原有生活水平極為不利。在國有企業、集體企業用工制度改革的大環境下，失地農民重新就業的渠道窄，又存在就業歧視現象和競爭的弱勢性，致使失地農民只有在克服重重阻力后才可能獲得就業機會。為了卸下因征地而安置失去土地的農民就業之重負，貨幣補償作為一種極為便宜的安置方式，成為安置補償的普遍選擇，失地農民則往往因所屬集體土地被征收導致失業，以致“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”在實踐中面臨重重困境。
（三）征地補償款難到位
我國實踐中征地補償標準偏低，征地補償款不能準確反映被征收的集體土地的真實價值；同時，征地補償方式單一制約被征收土地的農民集體成員的生活水平改善。而且，征地補償款能否及時發放到位依然存在疑問。
據《中國青年報》報道，2005年審計署對高等級公路建設項目的審計發現，在21個項目建設中，當地政府及征地拆遷部門截留、挪用、拖欠和扣減應支付給農民的征地補償，欠費共計16.39億元。征地補償款不能足額、及時到位的現象早就引起了一些政府部門的重視，并就此展開了專項治理整頓工作，如截至2004年11月15日，福建省全部清償了自1999年1月1日以來拖欠、截留、挪用的2.69億元征地補償費；到2004年12月30日，廣東省1999年1月1日以來拖欠的總計19.29億元征地補償款全部兌付。這些通訊報道反映出征地補償中拖欠、截留、挪用、扣減等補償不到位的情況較為嚴重。
有關實地調研數據佐證了征地補償款不到位現象在實踐中較為普遍。“農村土地問題立法研究”課題組2007年在10省調研發現，反映本村存在過土地被征收情況的受訪農戶中，有78.78%表示發放過征地補償款，占受訪農戶的絕大多數，但也有12.17%表示沒有發放過征地補償款，還有5.57%表示不知道是否發放過征地補償款。可見，未及時、足額發放征地補償款的現象使被征收土地的財產權之實現再次打折。
二、征地補償中財產權實現的制度困境之根源
從我國集體土地征收補償的理論與實踐來看，導致土地財產權實現面臨上述制度困境的主要根源有三。
（一）征地補償觀念混亂
中華人民共和國成立后向蘇聯學習，通過實行國民經濟計劃管理制度，以各種行政手段推行和直接組織國家的經濟活動。在此種情形下，農村土地征收補償沒有反映土地的商品經濟屬性，補償標準亦無法反映真實的土地價值，征地后失地農民的生產和生活是否受到影響以及受到何種影響成為補償的主要考慮因素。可見，在計劃經濟時期，農村土地征收補償實行了非市場化的補償觀念，國家利益至上的指導思想極為盛行，該指導思想與非市場化的補償觀念相結合，造成對被征收土地予以低標準補償的規則被征地補償制度所固定。
盡管計劃經濟時期征地法律制度中的土地補償標準較低，但國家在安置補償方面卻采用了多元化補償方式，且均以安排一定數量的勞動力就業的安置方式為主，這是對被征收的農村土地適用低標準補償制度的一種必要矯正，體現了征收中的國家責任，也是計劃經濟體制中勞動力資源配置的必要內容，目的就是為了解決被征地后失地農民的社會保障，使其生活水平不因土地被征收而下降。受計劃經濟體制的影響，我國形成了城鄉二元結構。在該種社會結構下，無論是在經濟水平上，還是在社會地位和政治地位上，城鎮居民都比農村居民更優越，從農業戶口變為非農業戶口是大多數農民的追求，故該時期將征收中失去土地的農民招為工人并轉為非農業戶口，這種就業安置方式是對土地價值的低標準補償的矯正。雖然計劃經濟時期我國征地補償的理論基礎并不明朗，但概而言之，似乎可歸為“國法責任說”，即強調國家的主權性權力的強制性，其中公民只有服從國家強權的義務，沒有能力、資格與國家爭執，在國家基于主權性權力進行管理和發布命令的行為給公民造成損害時，國家必須承擔補償或賠償的義務。從被征地后失地農民的就業安置之本質來看，這是一種以維持失地農民享有社會福利為中心的社會保障制度，反映出由國家責任生發的對失地農民的關懷。同時，由于社會保障事關失地農民的生存和發展，是失地農民的人權保障的關鍵組成部分，國家對此應承擔不可推卸的責任，其原本就不能將之完全推向市場，計劃經濟時期我國也不存在勞動力市場，使得在安置補償方面對勞動力資源實行計劃配置與安置補償的應有制度精神正相吻合。
隨著1993年修改《憲法》，我國的經濟體制由計劃經濟轉變為社會主義市場經濟；2004年《憲法》修改時明確了土地征收補償條款，并規定“國家尊重和保障人權”。《憲法》的這些條文修改使其時集體土地征收問題存在的制度環境發生了根本性變化，社會主義市場經濟的發展和人權保障入憲，為在集體土地征收中將特別犧牲說、公共負擔平等說和人權保障說作為補償的法理基礎奠定了憲法依據。然而，順應社會主義市場經濟發展而修訂的1998年《土地管理法》，在征地后土地補償標準方面沿用了計劃經濟時期的做法，盡管補償額度有所提高，但本質上踐行的還是非市場化的補償觀念，而且根據該法規定，征地后安置補償只有貨幣補償一種方式，從而將失地農民的就業問題的解決完全推向市場。可喜的是，2019年《土地管理法》在宅基地征收和安置補償方面已經意識到單一貨幣補償之不足，從而為安置補償的制度設計回歸正軌提供了契機。
（二）農地發展權理論缺失
一般認為，對農地發展權的界定可從變更土地用途的視角為之，也可從提高土地的利用強度的視角為之，還可將變更土地用途和提高土地利用強度予以結合而確定。在我國征地補償實踐中，農地發展權的內容限于農村土地由集體所有轉變為國家所有后獲得更高收益的情形。
我國現行法沒有創設農地發展權制度，在征地過程中無法以農地發展權作為補償的法律依據，但因征地后國家通過將土地出讓給用地單位獲取的收益遠遠超過征地補償款的數額，故事實上由國家享有了所謂的農地發展權，即國家占有了征地后因用途改變和利用強度提高產生的土地增值收益。有學者主張：“土地發展權產生于國家管制權對土地開發利用的限制。土地利用若不受限制，就無需所謂土地發展權。”雖然該觀點較為妥適地解釋了我國現行征地補償制度，但其實質是對國家管制權進行定價，其價格是集體土地被征收后帶來的土地增值收益。將農地發展權確認為依附于國家管制權的一種權利，將導致集體土地所有權的價值完全受制于國家限定的集體土地之利用方式，“既不符合物權法平等保護的基本法理，也與行政法中的平衡理論背道而馳”，還可能授人以權力可交易之口實，實非妥當之理論。
集體土地所有權受到公權力的限制是一種常態，公權力的限制如同在集體土地上設定了負擔，集體土地所有權的價值自然會有所貶損，但因公權力限制導致的此種價值貶損，在限制消失時應自動恢復原值。在集體土地被征收時，原來基于保護耕地等原因對集體土地所有權的限制將失去存在的依據，故征收時集體土地所有權之上因已不存在“公權力”限制，需要對其作出完全補償。將農地發展權作為一種依附于國家管制權的獨立權利，且把基于該權利產生的土地增值收益完全歸之于國家或政府，此舉將使集體土地所有權的價值大小取決于公權力的“施舍”，尋找確定集體土地所有權價值的客觀標準可能會不復存在。現在不少學者主張推動集體土地的價值市場化判斷機制，以提高征地補償標準，實質是希望區隔國家管制權與農地發展權，明確農地發展權與集體土地所有權之密切關系，并將農地發展權實現后的利益認定為由作為土地所有權人的農民集體享有。
為了對集體土地征收產生的土地增值收益之分配進行合理規制，我國有學者建議在法律中明確規定農地發展權制度，但該建議并不現實：其一，農地發展權生成和發展于英美國家，是英美法系財產法律制度的一種創設，我國繼受了大陸法系的物權法律制度，兩者如何實現制度兼容是一個難題；其二，在構建農地發展權后，如果將該權利賦予國家，無疑是在現行法上增加“蛇足”；如果將該權利賦予作為土地所有權人的農民集體，政府至少要買斷18億畝耕地的農地發展權，這會造成政府財政困難；其三，我國農村地形地貌復雜，使農地發展權的認定與定量難以展開，導致農地發展權的市場交易失去前提。不過，欠缺以法律形式創設農地發展權制度的時空環境，并不影響在我國農地制度中引入農地發展權理論，也不影響該理論在明晰集體土地增值收益分配規則和解釋征地補償款的補償標準方面發揮重要功能。可以說，引入農地發展權理論能夠為集體土地所有權之權能回歸和價值充實打下厚實的理論基礎。
（三）土地所有權主體缺位
在征地過程中，被征收人往往會盡力維護自己的合法權益，使自己受到的損失降到最低。在我國，農民集體是集體土地所有權的主體，其事實上一直處于缺位狀態，由村民委員會依法代行集體土地所有權。因此，在集體土地被征收時，村民委員會應承擔維護農民集體及其成員之利益的義務，而農民集體及其成員最終能否得到較為充足的征地補償，在一定程度上取決于村民委員會的談判能力以及村民委員會是否真正做到了盡職盡責。從征地補償實踐來看，征地補償款難到位除征地補償制度執行不力外，村民委員會在土地所有權人缺位時未嚴格依法代行集體土地所有權也是一個重要因素。
根據法律規定，村民委員會在工作中要接受鄉鎮政府的指導、支持和幫助，同時應對鄉鎮政府開展工作提供協助。盡管法律明確規定了村民委員會處理的事項如果屬于村民自治范圍，鄉鎮政府不得干預，但因村民委員會作為一個村民自治組織，日常承擔了較多的行政化工作，致使村民委員會的工作受到了諸多來自于鄉鎮政府的干預。而且，在我國農村地區，因為一些村在財務管理方面極其混亂，不少地方推行村財鄉管制。村財鄉管制的實行，一方面因村級財產權主體的模糊化，導致鄉鎮政府與村民委員會的指導關系弱化而領導關系強化，另一方面，犧牲了村級民主建設的已有成果，使鄉村干部在服務群眾時失去了與鄉鎮政府據理力爭的勇氣，對轉變鄉村干部的工作作風不利。因此，在爭取征地補償款時，鑒于村里不少事情需要縣政府批準，很多工作也需要基層政府支持，村民委員會往往會適可而止，以致農民集體及其成員只能獲得較少的征地補償款。有的基層政府在實踐中頻繁介入村民委員會的工作，以及村民委員會處理的大量事務具有行政性，使村民委員會受基層政府影響而趨于行政化，也造成村民委員會與基層政府的聯系更加緊密，讓部分村民委員會在行使集體土地所有權和保護農民集體的財產權方面缺乏必要的責任感和積極性。
此外，受市場觀念的影響，村干部具有強烈的個人利益意識，其往往傾向于最大限度的追求自身利益。在實行村民自治制度后，村干部在國家力量從農村撤退時擴展了自主空間，城市化發展為少數村干部創造了通過行使權力而獲取個人利益的更多機會。雖然村民委員會的法律性質是村民自治組織，但有的地方的村民自治在運行中發生異化而滋長為村干部的“獨斷”。由于村民委員會承擔了較多的行政性事務，有的地方基層政府對村干部在村財務方面的一些違規行為置若罔聞。部分村干部沒有嚴格依法履行職責，甚至將本集體土地被征收作為撈取個人私利的有利時機，這種不稱職的舉動既對集體土地所有權的實現不利，也致使農民集體成員在集體土地被征收后分享的補償款數額降低，故對集體土地所有權主體制度應當加以重構。
三、征地補償中財產權實現的制度構建思路
為了推進我國征地補償實踐中窒礙土地財產權實現的關鍵性問題之解決，應結合當前征地補償制度的運行環境，對征地補償制度及相關配套制度從以下三個方面予以矯正。
（一）厘清征收補償觀念
我國因沒有區分土地補償、附著物和青苗補償的性質與安置補助的性質，也未認識到它們在制度設計時應遵循不同的補償觀念，從而導致了征收補償觀念的混亂。
1.關于土地補償的補償觀念。在征地過程中，土地補償、附著物和青苗補償是針對征收導致的財產損失的補償，由于實踐中附著物和青苗補償與被征收的土地價值無關，故此處僅就土地補償的補償觀念進行分析。
在1993年《憲法》明確規定“國家實行社會主義市場經濟”后，我國即實現了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，這自然應當對集體土地征收制度領域產生影響。然而，我國法律關于土地補償的規定體現的是計劃經濟時期的征收補償觀念，盡管具體數額和以往法律規定相比有所增加，但仍然與社會主義市場經濟體制的要求嚴重背離，采用的是非市場的定價方式。由于我國現行法律規定土地所有權不得買賣，故集體土地所有權的交易市場根本不存在且短期內無法培育，造成征地補償難以根據土地的市場價格來確定補償基準。順應社會主義市場經濟體制的要求，在征地補償制度中確立“市場價格”標準，對土地被征收的農民集體及其成員的合法土地權益進行完全的市場化補償，有助于失地農民的生存權和財產權之保護，也能夠有效遏制各級政府濫用土地征收權。2019年《土地管理法》以“區片綜合地價”取代“產值倍數法”，盡管在征地補償標準方面有所提高，但根據實證數據測算可知，區片綜合地價并不是市場價值的真實反映，其與土地出讓時的市場價值相差甚遠。可見，新《土地管理法》也未創造出一個與社會主義市場經濟體制相適應的征地補償觀念。
不過，在征地補償觀念方面全面轉向市場化也不可取。在征地補償中，被征收的土地的性質對征地補償觀念起著決定性作用，其中對于具有生存權性質的土地和具有財產權性質的土地有必要區別對待，“所謂具有生存權性質之土地，系指一般庶民賴以為生之土地而言”；“所謂具有財產權性質之土地，系指以土地作為資產而保有或利用之情形而言”。對于農民集體成員來說，我國集體土地既具有生存權性質，又具有財產權性質，但這兩種性質分別體現在不同的補償項目中，土地補償與集體土地的財產權性質相對應，安置補償則對應于集體土地的生存權性質，其中對財產權性質的土地的補償采用市場化觀念是合理的，但對生存權性質的土地的補償則不能簡單地以市場化觀念加以應付。
可見，在土地補償方面補償標準低、補償標準延續計劃經濟時期的觀念已經不能滿足當前農村經濟社會發展的現實，擺脫計劃經濟時期的征地補償觀念的束縛，確立適應社會主義市場經濟的征地補償觀念，推動征地補償標準市場化，全面保障土地被征收的農民集體及其成員享有的合法土地權益，是征地補償標準之制度構造的應然走向。
2.關于安置補償的補償觀念。安置補償是尊重和保障人權的憲法精神的具體落實，其目的在于解決征地后失去土地農民的基本生活需求。將安置補償與土地補償同一對待，且均以貨幣補償的單一方式處理，是當前產生大量“三無農民”（即種田無地、就業無崗、低保無份）的根源。在我國計劃經濟時期，盡管國家在征收農村土地時采用了低標準補償的舉措，但其對安置補償卻極為重視，而且在規定土地補償方式時將就業作為重要考量因素，這可視為是一種間接的安置補償。正是因計劃經濟時期征地制度中重視安置補償，使因土地被征收而失地的農民的就業得以保障，故盡管當時經濟發展水平低下且土地補償標準極低，農民還是非常支持土地征收。
我國實行計劃經濟時期，國家承擔著土地被征收后的失地農民的安置責任，這是計劃經濟的特點決定的。在我國確立社會主義市場經濟體制后，安置補償方式一概采用貨幣化形式，使得農村社會因土地征收導致的紛爭日益增多。當然，市場經濟體制不同于計劃經濟體制，勞動力資源的市場化導致就業安置面臨更多困難，故自1998年《土地管理法》的修訂開始，征地安置補償完全市場化，表現形式就是貨幣化安置方式的推行。在土地補償標準沿襲計劃經濟時期低價補償觀念的情形下，安置補償的市場化使得因土地被征收而失地的農民失去了生產生活保障，他們的生活水平普遍下降。較之于計劃經濟時期，當前國家弱化了其應當承擔的安置責任，失地農民只能到市場經濟的大海中“遨游”，從而徹底實現了安置補償的財產化。與國家立法對安置補償采用單一的貨幣化補償方式不同，原國土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置和社保安置等形式。很多地方在實踐中也探索了多種安置補償方式。可見，在各地區的征地實踐中，單一的貨幣化安置正部分地被擯棄。2019年《土地管理法》以上述政策為指導并在總結實踐經驗的基礎上，將“安排被征地農民的社會保障費用”納入安置補償范圍，這使我國2004年《憲法修正案》第23條增加的“建立健全社會保障制度”之國家責任在一定程度上得到落實。
總之，征地補償制度應根據補償項目的性質踐行不同的補償觀念，即對于土地補償應突出其財產性，并在補償時貫徹市場化的補償觀念，對于安置補償則應強調實現其社會保障功能，讓國家承擔更多的責任。
（二）引入農地發展權理論
在我國，“一個亟待解決的理論和實踐問題是：土地增值收益向集體和農民傾斜，無論是在征收補償安置中還是以集體經營性建設用地入市的方式實現，都需一個法律上的‘說法’，即在農地轉用過程中，集體與農民獲得更多土地增值收益的法理依據究竟何在”。引入農地發展權理論并以該理論解釋農業用地因變更土地用途或提高利用強度帶來的高額增值收益，從而將之作為確定征地補償標準的重要考量因素，可以在法律上為恢復征地補償標準的原本目標提供正當性基礎。
在世界各國或地區，關于土地發展權的性質的法律定位主要有兩種模式，即公權（力）模式和私權（利）模式，前者以英國為代表，后者以美國為代表。農地發展權（土地發展權）制度的創設是社會的所有權思潮的產物，為了促使土地所有權的公益價值的實現，國家廣泛干預土地的利用方式和利用強度，農地發展權由此而生。就國家權力參與土地的利用而言，公權（力）模式似乎反映了農地發展權的本質，但這是一種似是而非的現象。土地用途管制與農地發展權聯系密切，但農地發展權的產生主要是為了解釋土地在變更利用方式和提高利用強度時土地增值收益的制度源頭，是否創設農地發展權制度對建立土地用途管制制度沒有必然影響，土地用途管制制度規制的范圍也不僅限于土地發展權；同時，土地利用方式和利用強度是附著于土地并由土地的自然性質決定的，單純的土地用途管制并不能產生土地增值收益。因此，將國家為促使土地之公益價值的實現而對土地利用予以適當干預的行為，理解為產生土地增值收益的源泉，無疑是對土地用途管制制度的誤讀。
對農地發展權的性質定位不同，在土地發展權的歸屬問題上必將采取不同的處理方式。英國自1947年的城鄉規劃法通過施行后，實行了土地發展權國有化，但私人可以向政府購買該權利，其強調：任何土地開發，必須符合計劃許可；準許開發之前，必須先繳土地發展捐。美國在土地發展權的歸屬方面采用了與英國不同的思路。美國將土地發展權賦予土地所有權人，并將該權利作為土地所有權的組成部分，且能夠從土地所有權中分離出來單獨存在。我國雖然沒有在法律中規定農地發展權制度，但在實行土地發展權國有化的英國，如私人未取得土地發展權的，則以土地的原使用現值（即既有價值）對土地所有權進行估價，這與我國現行征地補償規則的設計正好吻合。
但是在英國，“‘土地發展權國有化’戰略并沒有實現預期目標，反而給公民權利保障和社會經濟發展帶來了巨大的傷害：由于開發土地的利潤完全被政府拿走，人們喪失了開發土地的動力和動機；由于私人沒有動力開發土地，土地市場因此萎縮；政府力圖取代市場成為城市住房和城市更新的供應主體，但‘重建英國’的工作卻進展緩慢”。最終，英國選擇了有償的發展權國有化；國家土地管制體系轉向以規劃——開發許可為中心；地利共享取代了漲價全部歸公。我國無論是采用“產值倍數法”還是“區片綜合地價”，其實質均為將農地發展權表征的利益賦予國家所有，這是當年英國曾經選擇但又放棄了的制度方案，該種制度模式在我國征地補償實踐中嚴重損害了農民集體及其成員的利益，既對農民個人的生存與發展不利，也對農村社會未來的建設無助，還對國家的長足發展無益。在我國將農地發展權確定為是包含于集體土地所有權之中的一種財產利益，能夠有效消除當前征地補償制度中因補償標準極低導致的頑疾，是一種務實的選擇。這種制度安排不僅可以從農地發展權的私權屬性得到科學闡釋，也被美國設計的移轉發展權制度模式所確認。
我國土地資源稀缺，耕地后備資源不足，而土地的潛在利用方式無窮，在將農地發展權賦予集體土地所有權人后，原集體土地所有權的價值能夠得到極大提升，農民集體成員有可能因此獲得巨大經濟利益，這有利于農民珍惜土地（耕地）。更重要的是，引入農地發展權理論，對確立合理的征地補償標準并解釋該補償標準具有很大幫助。我國農村土地征收補償標準一直很低，且補償的具體內容不公平，根本扭曲了征地補償制度應有的規范意蘊，該補償規則難以確保失地農民的生活水準不下降，即便對其中的征地補償標準進行一些小修小補，仍然在保障農民的生活水平穩定方面于事無補。引入農地發展權理論后，我國《土地管理法》中按照原用途對被征收的集體土地加以補償的規定將遭到擯棄，以區片綜合地價進行補償也只能作為一個階段性方案對待。由于公平市場交易是使財產的真正價值得到體現得最為公正的方式，故在征地過程中應以市場價值補償為參照系，以農民集體及其成員的土地權利實現為依歸，并堅持征地根據經濟社會發展形勢適時調整征地補償標準。盡管征地補償標準中的“市場價值”在我國當下還無法徹底實現，但農地發展權的價值已經體現在其中。
當然，隨著農地發展權理論的引入，集體土地所有權的價值得到充實，征地過程中農民集體能夠獲得巨額補償，這些征地補償款全部由農民集體享有是否公平公正的確存有疑問。然而，十八屆三中全會已經應時提出了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的政策方案，表明征地后基于農地發展權產生的土地增值收益并不是由農民集體獨享。在英國設計的制度方案中，私人申請取得國家許可后能夠自行開發，國家再以稅收方式收取部分土地增值收益，這可以為我國所借鑒。因此，我國應當盡快完善稅收立法，明確國家可以通過稅收方式分享征地后的土地增值收益。
（三）健全集體土地所有權主體制度
社會主義市場經濟體制確立后，我國征地補償制度的運行環境得以更新，但這并沒有改變征收是集體土地所有權發生變動的惟一渠道。在實踐中，為了捍衛農民集體及其成員的合法土地權益，村民委員會不得不承受來自基層政府的壓力，但相當一部分地方的村民委員會未認真履行代行集體土地所有權的職責，一些村干部基于自身私利的考慮也沒有動力為農民集體及其成員的合法土地權益去極力爭取，這種情形與作為集體土地所有權主體的農民集體的內涵模糊、缺位具有密切關系。因此，應當對集體土地所有權主體制度加以重構，以保障征地過程中農民集體及其成員享有的合法土地權益得到充分實現。
盡管法律確認農民集體是集體土地所有權的主體，但農民集體應當如何且以何種組織形式行使集體土地所有權，以及行使集體土地所有權時必須遵循何種程序，法律均未予以規定；與之相反的是，村民委員會對集體土地享有經營、管理的權利卻是法律的反復規定。由于法律規制的缺陷，只能基于村民委員會的集體土地所有權之行使主體資格，將村民委員會與農民集體之間的關系理解為類似于法定代理的關系，其中村民委員會是代理人，被代理人為農民集體。農民集體（被代理人）的意志缺位，導致村民委員會（代理人）的意志及行為很可能不受農民集體的意志的拘束。實踐表明，征地制度的缺陷是導致農民集體及其成員利益受損的一個原因，但農民集體意志在村民委員會的工作中不能得到反映，對于征地補償款難以到位則應當說是一個更重要的原因。因此，除對征地補償規范予以重新設計外，還應盡快改變集體土地所有權主體缺位之現實。
2017年《民法總則》于第99條首次確立集體土地所有權主體為農村集體經濟組織法人，但該條內容過于簡略，而且農村集體經濟組織法人制度還“面臨如何明確其權利義務關系，如何確定其成員資格，如何健全其組織結構、完善其治理結構，哪些財產可以處分，責任如何承擔等一系列問題”，不過，其為創制之初未遵循法律主體之制度邏輯的“農民集體”的再組織化指明了方向，也為以民事主體制度的法律理念改造農民集體提出了具體指引。
當前，對于農村集體經濟組織即農民集體以何種組織形式予以改造眾說紛紜，各地實踐也多種多樣，就當前農村社會發展狀況而言，以股份合作社形式對農民集體加以改造，是有效防止集體土地所有權主體缺位的最優組織形式。在對農民集體進行法人制改造時，應當認識到其與村民委員會在行使集體土地所有權時具有不同地位，從而嚴格區分農村社區的行政性事務和壯大農民集體經濟的經濟性事務，并將前者還給政府或以法律規定授權村民自治組織承擔，將后者還給農民集體，讓其成為名副其實的社區性農村集體經濟組織。農民集體具有特別法人資格后，就在法律上明確了集體土地所有權行使和利益實現的組織形式及法定程序，該種制度安排能夠使作為股份合作社的農民集體根據經濟民主的運作方式廣納民意，也可使農民集體在征地過程中勇于直面地方政府而捍衛農民集體及其成員的合法土地權益，反映本農民集體的利益追求。
作者簡介：高飛，廣東外語外貿大學土地法制研究院教授，博士。
中國鄉村發現網轉自：《江西社會科學》2020年第2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
