——基于北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村的調(diào)查與思考
【摘要】本文以快速城市化進(jìn)程中北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村轉(zhuǎn)型發(fā)展為個(gè)案，以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)為主線，對(duì)城市化進(jìn)程中農(nóng)村集體土地征收、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成本、撤村建居以及新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了詳細(xì)考察，提出了一系列旨在維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)公平合理城市化、發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深度思考與政策建議。
一、問題提出
改革開放40年來，隨著城市化的快速發(fā)展，北京攤大餅式的城市向外擴(kuò)張模式，使城郊地區(qū)的大量農(nóng)村快速消失。北京市常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成區(qū)面積從1990年的339.4平方公里擴(kuò)大到2016年的1419.7平方公里。在這個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)歷史性轉(zhuǎn)型變遷的背后，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和身份的巨大變化[1] [2] [3]。在快速城市化進(jìn)程中，北京近郊村莊逐步消失（寧文忠，2009），出現(xiàn)了一批無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民的“三無村”。這種因城市化沖擊導(dǎo)致的“三無村”存在兩種形態(tài)：一種是雖然沒有農(nóng)業(yè)、沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民，但仍然保留有村委會(huì)牌子的“空殼村”，如北京市大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村。另一種是已經(jīng)整建制撤村轉(zhuǎn)居的村。
撤村轉(zhuǎn)居是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村城市化的重要舉措。20世紀(jì)90年代以來，全國(guó)各地紛紛采用撤村轉(zhuǎn)居的方式推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變[4]。在農(nóng)轉(zhuǎn)居中，如何處理農(nóng)村集體土地、集體資產(chǎn)，如何安置農(nóng)民，如何保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利都成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者指出，撤村轉(zhuǎn)居中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置不合理嚴(yán)重削弱了生產(chǎn)力、損害了農(nóng)民利益，也阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[5]；導(dǎo)致撤村轉(zhuǎn)居過程中問題的原因是農(nóng)民安置政策的價(jià)值取向缺乏正義性、缺乏統(tǒng)一性和法律保護(hù)，政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制等[6]；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要[7] [8] [9]。然而，已有研究缺乏對(duì)城市化進(jìn)程中撤村轉(zhuǎn)居相關(guān)重大問題諸如農(nóng)民權(quán)利維護(hù)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)治理轉(zhuǎn)型等方面的系統(tǒng)性分析，特別是對(duì)城市化進(jìn)程如何維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏深度研究和思考。我們關(guān)注的是，在城市化過程中，村莊是如何消失的，農(nóng)村集體的土地是如何失去的，集體資產(chǎn)是如何處置的，農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中村集體和農(nóng)民支付了多大的身份轉(zhuǎn)換成本，新集體經(jīng)濟(jì)又是如何發(fā)展的？總之，農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是如何維護(hù)和發(fā)展的？帶著這些問題，最近，我們對(duì)已于2012年撤村建居的北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查和思考。
三路居村位于北京市西南二環(huán)與西南三環(huán)之間的麗澤路中段，隸屬于北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)，村域面積約1610多畝，其中國(guó)有劃撥地約80畝，集體土地約1531畝，村域東至菜戶營(yíng)西街、南至萬泉寺公園、西至金中都西路、北至三路居路。在撤村建居前的2011年10月31日，三路居村共有常住人口2762人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口1853人，非農(nóng)業(yè)戶籍人口909人；全村總戶數(shù)1211戶，其中農(nóng)業(yè)戶952戶，非農(nóng)業(yè)戶259戶。2012年，三路居村完成撤村建居工作，村委會(huì)建制被撤銷，相應(yīng)成立了金鵬天潤(rùn)社區(qū)，仍隸屬于盧溝橋鄉(xiāng)政府（盧溝橋地區(qū)辦事處）管轄。
二、城市開發(fā)建設(shè)與集體土地國(guó)有化
改革以來，北京市先后三次制定了征地補(bǔ)償安置政策，一是1983年8月29日北京市政府發(fā)布實(shí)行的《北京市建設(shè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)工勞動(dòng)工資暫行處理辦法》，二是1993年10月6日北京市政府發(fā)布實(shí)行《北京市建設(shè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員安置辦法》，三是2004年4月29日北京市政府常務(wù)會(huì)議通過、自2004年7月1日起施行至今的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（俗稱148號(hào)令），148號(hào)令規(guī)定實(shí)行“逢征必轉(zhuǎn)”、“逢轉(zhuǎn)必保”的政策，凡是征收農(nóng)民土地的，要根據(jù)規(guī)定將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，同時(shí)將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之中。
三路居村演變?yōu)椤叭裏o村”，直接源于城市化建設(shè)征用和征收該村土地。從1998年開始三路居村土地陸續(xù)被征用。特別是2005年以后，隨著麗澤金融商務(wù)區(qū)的發(fā)展 [②] ，三路居村土地全部納入麗澤金融商務(wù)區(qū)規(guī)劃。截至2016年底，三路居村的土地98.2%被征收，僅剩余近30畝集體土地，仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并按原用途使用管理。從土地征收原因來看，主要由于城市開發(fā)建設(shè)征地。從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，從1998年的每畝9萬元，增加到2016年每畝278萬元。其中，1998年麗澤道路建設(shè)征用三路居村集體土地132.68畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為678.32元/畝。2003年以前，三路居村被鄉(xiāng)政府和開發(fā)商征用了集體土地236.9255畝，其中39.4%沒有給予任何補(bǔ)償。政府對(duì)征收土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)后，通過實(shí)行招拍掛將已變性的國(guó)有土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，以獲取可觀的土地出讓收入。2007年，北京金鵬公司通過自掛、自拍、自籌、自建的方式開發(fā)建設(shè)“金唐國(guó)際金融大廈”14.1畝，繳納土地出讓金1157.25萬元，平均每畝82萬元，其中包括三路居集體土地。2012年，北京金鵬公司與豐臺(tái)區(qū)其他集體經(jīng)濟(jì)組織合作，通過土地招拍掛取得麗澤商務(wù)區(qū)C9項(xiàng)目二級(jí)開發(fā)建設(shè)權(quán)，涉及土地面積8.1畝，土地出讓金3.9億元，平均每畝487.5萬元。2015年，北京金鵬公司通過土地招拍掛取得麗澤商務(wù)區(qū)D10項(xiàng)目二級(jí)開發(fā)建設(shè)權(quán)，涉及土地面積約30畝，土地出讓金25.1億元，平均每畝836.6萬元。
三、拆遷上樓、整建制轉(zhuǎn)居與農(nóng)民市民化
在征地城市化進(jìn)程中，農(nóng)民的市民化路徑主要是通過拆遷上樓實(shí)現(xiàn)居住方式大轉(zhuǎn)變、農(nóng)轉(zhuǎn)居實(shí)現(xiàn)身份社保大轉(zhuǎn)換、撤村建居實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理大轉(zhuǎn)型后完成的。
（一）拆遷上樓：居住方式大轉(zhuǎn)變
2003年8月1日起施行的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市政府令第124號(hào)），規(guī)定因國(guó)家建設(shè)征用集體土地或者因農(nóng)村建設(shè)占用集體土地拆遷房屋，需要對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置。對(duì)于宅基地上的房屋拆遷，可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償或者房屋安置，有條件的地區(qū)也可以另行審批宅基地。拆遷宅基地上房屋補(bǔ)償款按照被拆除房屋的重置成新價(jià)和宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價(jià)確定。拆遷補(bǔ)償中認(rèn)定的宅基地面積應(yīng)當(dāng)經(jīng)過合法批準(zhǔn)，且不超過控制標(biāo)準(zhǔn)。北京市國(guó)土資源和房屋管理局發(fā)布的《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》（京國(guó)土房管征〔2003〕606號(hào)）明確房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)由宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)、被拆遷房屋重置成新價(jià)構(gòu)成，計(jì)算公式為：房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)＝宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價(jià)。
1998年至2016年，三路居村較大規(guī)模的農(nóng)民上樓有6次。一是1998年麗澤路修建征用該村土地，安置農(nóng)民744人。二是2002年東管頭電站、企業(yè)建設(shè)、麗澤路南側(cè)綠化等項(xiàng)目，安置農(nóng)民200人。三是2009年麗澤商務(wù)區(qū)B6-B7地塊一級(jí)開發(fā)，安置農(nóng)民545人，其中超轉(zhuǎn)人員138人。四是2011年麗澤商務(wù)區(qū)B9-B11地塊一級(jí)開發(fā)，安置農(nóng)民312人，其中超轉(zhuǎn)人員88人。五是2015年麗澤商務(wù)區(qū)北區(qū)B區(qū)地塊一級(jí)開發(fā)，安置農(nóng)民284人，其中超轉(zhuǎn)人員79人。六是2016年麗澤商務(wù)區(qū)北區(qū)C地塊一級(jí)開發(fā)，安置農(nóng)民49人。
三路居村各時(shí)期搬遷上樓的補(bǔ)償安置政策有所不同。以2013年麗澤金融商務(wù)區(qū)北區(qū)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)宅基地房屋搬遷為例，根據(jù)《北京麗澤金融商務(wù)區(qū)北區(qū)農(nóng)民宅基地房屋搬遷補(bǔ)償安置辦法》，拆遷補(bǔ)償安置方式分為貨幣補(bǔ)償和房屋購(gòu)置兩種，以拆遷戶為單位，只能選擇一種補(bǔ)償安置方式。貨幣補(bǔ)償方式對(duì)被搬遷的房屋及設(shè)備、裝修、附屬物補(bǔ)償，以評(píng)估公司的評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)，宅基地面積補(bǔ)償參照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》及《豐臺(tái)區(qū)人民政府關(guān)于
認(rèn)購(gòu)房屋安置面積的標(biāo)準(zhǔn)為人均建筑面積46平方米（超計(jì)劃生育人員36平方米），每一個(gè)被搬遷戶內(nèi)的被安置人口指標(biāo)合并計(jì)算。由于所購(gòu)成套房屋戶型原因，實(shí)際購(gòu)房面積超過本被搬遷戶購(gòu)房指標(biāo)的部分，被搬遷人有兩個(gè)選擇：一是每一被搬遷農(nóng)戶不得超過60平方米上限，超出指標(biāo)建筑面積30平米以外的部分，在優(yōu)惠售房?jī)r(jià)格基礎(chǔ)上上浮20%。二是人均不得超過17平方米上限，超出指標(biāo)建筑面積30平方米以外至上限的部分，在優(yōu)惠房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)上上浮20%。購(gòu)房安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)經(jīng)認(rèn)定的被安置人口，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5526.8元/平方米，補(bǔ)助控制標(biāo)準(zhǔn)為人均46平方米（超計(jì)劃生育人員36平方米）。定向供應(yīng)北京麗澤金融商務(wù)區(qū)北區(qū)四個(gè)搬遷安置房項(xiàng)目，售房?jī)r(jià)分別為：菜戶營(yíng)定向安置房項(xiàng)目6500元/平方米，規(guī)劃A02地塊的A02定向安置房項(xiàng)目6500元/平方米，彩虹家園（期房）6100元/平方米、春風(fēng)雅筑項(xiàng)目（現(xiàn)房）6100元/方米。
（二）整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居：身份社保大轉(zhuǎn)換
隨著城市化的發(fā)展，實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居即農(nóng)民土地被征收后按政策轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這是特大城市征收農(nóng)村集體土地后安置失地農(nóng)民的一項(xiàng)重要政策。在148號(hào)令頒布前，2002年12月1日北京市石景山區(qū)共15535名農(nóng)業(yè)戶籍人口一次性轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這是北京市整個(gè)行政區(qū)全部農(nóng)業(yè)人口整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的范例。2004年7月1日148號(hào)令頒布后，2010年至2012年，北京市對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村進(jìn)行集中改造并實(shí)行整建制轉(zhuǎn)居。按照148號(hào)令，50個(gè)重點(diǎn)村應(yīng)轉(zhuǎn)居31999人，繳納社會(huì)保障約96億元，人均約30萬元。加上歷史遺留已轉(zhuǎn)居但未加入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)人員28313人，轉(zhuǎn)居繳納社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)用307.3億元，人均約23.89萬元。
在農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)方面。148令規(guī)定，自批準(zhǔn)征地之月起，轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，并按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)來源于征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)中直接撥付。北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局印發(fā)《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔2004〕122號(hào)），對(duì)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動(dòng)力參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)作了具體規(guī)定，詳見表1（略）。
2012年，三路居村在撤村建居過程中，確認(rèn)全村農(nóng)業(yè)人口960戶、1857人。全村勞動(dòng)力1155人，其中農(nóng)業(yè)人口1077人；超轉(zhuǎn)人員547人。根據(jù)豐公人管字〔2014〕59號(hào)文件，目前三路居村已轉(zhuǎn)居1850人 [③] 。根據(jù)148號(hào)令規(guī)定，由村集體統(tǒng)一從征地補(bǔ)償款中一次性躉繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)給豐臺(tái)區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)部門。據(jù)測(cè)算，三路居村農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動(dòng)力1552人共需繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)8049.3萬元，人均51864元（見表2：略）。
在超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)助和醫(yī)療費(fèi)用方面。148號(hào)令規(guī)定，對(duì)于征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的超轉(zhuǎn)人員的安置辦法，依照市人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2004年6月27日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問題意見的通知》（京政辦發(fā)〔2004〕41號(hào)），規(guī)定超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)助費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用，由征地單位在征地時(shí)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和年限（從轉(zhuǎn)居時(shí)實(shí)際年齡計(jì)算至82周歲）核算金額，一次性交付民政部門接收管理，資金納入?yún)^(qū)縣財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。超轉(zhuǎn)人員需繳納的生活補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)享受的生活補(bǔ)助待遇標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療補(bǔ)助待遇標(biāo)準(zhǔn)，見表3（略）。
在撤村建居過程中，三路居村認(rèn)定的超轉(zhuǎn)人員共有528人（其中82歲以上19人），據(jù)測(cè)算，需一次性躉繳超轉(zhuǎn)費(fèi)用3.83億元，人均72萬多元（表4：略）。
由于需一次性繳納的超轉(zhuǎn)人員費(fèi)用巨大，根據(jù)區(qū)鄉(xiāng)有關(guān)超轉(zhuǎn)人員可以只轉(zhuǎn)戶口、不委托民政部門接收管理超轉(zhuǎn)人員的精神，三路居村對(duì)超轉(zhuǎn)人員實(shí)行自我管理服務(wù)，于2012年7月制定了《北京金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司超轉(zhuǎn)人員管理辦法》，設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)超轉(zhuǎn)人員養(yǎng)老、醫(yī)療及福利費(fèi)用的管理工作。據(jù)介紹，該公司為超轉(zhuǎn)人員繳納全部保費(fèi)，辦理了“一老醫(yī)保卡”，每年用于居民工資、退休金、福利、保險(xiǎn)、醫(yī)療報(bào)銷等方面費(fèi)用6000余萬元，人均11.36萬元/年。
（三）撤村建居：社區(qū)治理大轉(zhuǎn)型
進(jìn)入21世紀(jì)后，豐臺(tái)區(qū)城市化發(fā)展明顯較快，城鄉(xiāng)兩種管理體制的矛盾比較突出。2004年，豐臺(tái)區(qū)委、區(qū)政府制定了《關(guān)于改革城鄉(xiāng)二元管理體制推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》（京豐發(fā)〔2004〕35號(hào)），著力推進(jìn)城市化進(jìn)程中的撤村建居工作，并選擇盧溝橋鄉(xiāng)精圖村、南苑鄉(xiāng)成壽寺村作為整建制撤村建居試點(diǎn)，2005年9月和11月，這兩個(gè)村的行政建制分別撤銷，相應(yīng)地建立了社區(qū)居委會(huì)。2010年3月豐臺(tái)區(qū)委辦、區(qū)政府辦發(fā)布《豐臺(tái)區(qū)整建制撤村建居工作方案》（京豐辦發(fā)〔2010〕13號(hào)），規(guī)定了整建制撤村建居的主要條件：一是集體經(jīng)濟(jì)組織完成改制，資產(chǎn)處置全部完成；二是人均農(nóng)用地少于0.2畝，或農(nóng)用地總面積低于50畝，沒有基本農(nóng)田；三是村集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；四是80%以上的農(nóng)民搬遷上樓。因重點(diǎn)工程建設(shè)或其他原因需要整建制撤村建居的，經(jīng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意也可以提出申請(qǐng)。2011年3月16日，中共盧溝橋鄉(xiāng)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)權(quán)制度改革 推動(dòng)撤村建居工作的意見》（豐盧發(fā)〔2011〕11號(hào)），決定于2011年底前完成大井、六里橋兩個(gè)村的撤村建居工作，啟動(dòng)西局、周莊子、小瓦窯、東管頭、菜戶營(yíng)、馬連道、三路居、萬泉寺、大瓦窯、岳各莊9個(gè)村的撤村建居工作[10]。
2010年9月8日，三路居村召開整建制撤村建居工作兩委會(huì)議，同年12月14日召開了村民代表大會(huì)和股東代表大會(huì)，表決通過了啟動(dòng)三路居整建制撤村建居工作的決議。經(jīng)過2年多的撤村建居工作，三路居村于2012年12月31日正式選舉產(chǎn)生了金鵬天潤(rùn)社區(qū)第一屆社區(qū)居民委員會(huì)，標(biāo)志著三路居撤村建居工作完成。金鵬天潤(rùn)社區(qū)的黨組織為中共豐臺(tái)區(qū)盧溝橋地區(qū)金鵬天潤(rùn)社區(qū)委員會(huì)，行政組織為豐臺(tái)區(qū)盧溝橋地區(qū)辦事處金鵬天潤(rùn)社區(qū)居民委員會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)組織為北京金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司，其產(chǎn)權(quán)歸全體股民所有，該公司的外部監(jiān)管暫由區(qū)經(jīng)管站負(fù)責(zé)。
四、集體資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)改革與新型集體經(jīng)濟(jì)
處理集體資產(chǎn)、推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展以股份合作制為主要形式的新型集體經(jīng)濟(jì)，是城市化進(jìn)程中維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重大舉措。
（一）北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)處置與產(chǎn)權(quán)改革
我國(guó)農(nóng)村集體所有制建立于20世紀(jì)50年代。在集體資產(chǎn)處置上，長(zhǎng)期以來沒有制定出臺(tái)規(guī)范統(tǒng)一的政策制度。1956年至1985年，北京市對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置實(shí)行“撤隊(duì)交村、撤村交鄉(xiāng)”的政策。1985年9月30日，北京市委農(nóng)工委、市政府農(nóng)辦轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站《關(guān)于征地撤隊(duì)后集體資產(chǎn)的處置意見》（京農(nóng)〔1985〕69號(hào)），提出 “主要資產(chǎn)上交、部分資產(chǎn)分配”集體資產(chǎn)處置政策。在城市化進(jìn)程中，簡(jiǎn)單地處置集體資產(chǎn)，造成了集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失和農(nóng)民利益的重大損失。
自20世紀(jì)90年初以來，北京市開始推行以“撤村不撤社、轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”為基本方向的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)[11] -[16]，主要經(jīng)歷了改革試點(diǎn)探索階段（1993年至2002年）、擴(kuò)大改革試點(diǎn)階段（2003年至2007年）、全面推廣階段（2008年至2013年）和深化改革階段（2014年以來）四個(gè)階段。
在改革試點(diǎn)探索階段，北京市通過10年的試點(diǎn)探索，提出了“撤村不撤社，轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”的改革思路，一般將集體凈資產(chǎn)劃分為集體股和個(gè)人股，集體股占30%以上，個(gè)人股占70%以內(nèi)。到2002年底，北京市完成24個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。
在擴(kuò)大改革試點(diǎn)階段，在股權(quán)設(shè)置上，將人員范圍擴(kuò)大到16歲以下的未成年人。并對(duì)改革試點(diǎn)工作做了進(jìn)一步規(guī)范。到2007年底，北京市完成303個(gè)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)（村級(jí)299個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)4個(gè)），全市30多萬農(nóng)民成為新型集體經(jīng)濟(jì)組織股東。
在全面推廣階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革全面提速。到2013年底，全市3873個(gè)單位完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革（村級(jí)3654個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)19個(gè)，村級(jí)完成改革的比例達(dá)96.9%，全市324萬農(nóng)民成為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的股東。
在深化改革階段，北京市重點(diǎn)加大對(duì)未完成的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革力度，有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，解決早期改革中集體股占比過高的問題，加強(qiáng)和規(guī)范新型集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理等。到2017年底，全市3920個(gè)單位完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革（村級(jí)3899個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)21個(gè)），村級(jí)完成比例達(dá)到98%，331萬農(nóng)民當(dāng)上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東。
（二）三路居村先后兩次集體產(chǎn)權(quán)制度改革
三路居村分別于2005年和2010年開展了兩次集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)向新型集體經(jīng)濟(jì)的跨越。
在第一次集體產(chǎn)權(quán)制度改革之前，據(jù)第三方評(píng)估，三路居村農(nóng)工商聯(lián)合公司總資產(chǎn)9902.13萬元，負(fù)債4619.9萬元，所有者權(quán)益為5282.23萬元。2005年3月7日，三路居村開始推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。從凈資產(chǎn)中提取原始股金20萬元退還給原入社人員，760.38萬元用于處置給亡故、轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工、外嫁女等人員，預(yù)提不可預(yù)見費(fèi)用264.11萬元，三項(xiàng)合計(jì)1044.49萬元，占改革前三路居村集體經(jīng)濟(jì)組織所有者權(quán)益的20%。三路居村所有者權(quán)益剩余4237.74萬元，作為新型集體經(jīng)濟(jì)組織北京金鵬天潤(rùn)公司的注冊(cè)資本金，其中，集體股占30%，持股人為三路居村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)；個(gè)人股占60%，個(gè)人股東1851人，以農(nóng)齡為依據(jù)量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2005年12月28日，三路居村農(nóng)工商聯(lián)合公司改制為北京金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司，改制后為股份合作制企業(yè)，形成了新型集體經(jīng)濟(jì)組織。
在整建制撤村轉(zhuǎn)居過程中，三路居村集體土地已經(jīng)基本被征收或被規(guī)劃，預(yù)期土地資源將全部轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)。為了解決集體資產(chǎn)量化和重組問題，三路居村于2010年底開展了第二次集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是取消集體股，將之全部量化給股東個(gè)人。按照《中共盧溝橋鄉(xiāng)委員會(huì)關(guān)于深化產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)撤村建居工作的意見》（豐盧發(fā)〔2011〕11號(hào)）中有關(guān)“增加個(gè)人股比例、減少集體股比例，增加基本股比例、減少勞動(dòng)貢獻(xiàn)股比例，增加按股分紅的比例、減少傳統(tǒng)分配的比例”的規(guī)定，三路居村將集體股全部量化給個(gè)人，繼續(xù)保留金鵬天潤(rùn)公司作為股東行使權(quán)利和分紅的平臺(tái)，注銷了部分下屬機(jī)構(gòu)及企業(yè)。二是拉平股權(quán)比例差距。以現(xiàn)有股權(quán)最高比例為標(biāo)準(zhǔn)，允許低于該標(biāo)準(zhǔn)的村民股東出資購(gòu)買股權(quán)比例差額部分，購(gòu)買價(jià)格按照2005年改革時(shí)審計(jì)確認(rèn)后的凈資產(chǎn)額計(jì)算每股價(jià)值，購(gòu)買后全體股民股東基本持有相同的股權(quán)，村民股東出資額作為金鵬公司增加注冊(cè)資本的來源。三是將金鵬公司大部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)實(shí)行重組，設(shè)立符合《公司法》和《證券法》規(guī)定的金唐天潤(rùn)股份有限公司。四是由金唐天潤(rùn)股份有限公司通過全資、控股和參股等形式，并購(gòu)重組金鵬公司未注銷的下屬企業(yè)，成立金鵬天潤(rùn)集團(tuán)。五是設(shè)立金鵬天潤(rùn)集體資產(chǎn)管理公司，管理集體資產(chǎn)。
（三）三路居村的新型集體經(jīng)濟(jì)
經(jīng)過先后兩次集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后，三路居的集體經(jīng)濟(jì)已由傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)模糊的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為產(chǎn)權(quán)清晰的新型集體經(jīng)濟(jì)。
1、在治理結(jié)構(gòu)上。第二次改制后的三路居集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)為金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司（簡(jiǎn)稱金鵬公司）下轄金唐天潤(rùn)置業(yè)發(fā)展集團(tuán)（簡(jiǎn)稱金唐集團(tuán)），金唐集團(tuán)以金唐天潤(rùn)置業(yè)發(fā)展有限公司（簡(jiǎn)稱金唐公司）為母公司，下轄29個(gè)子公司，包括地產(chǎn)科技、金融物業(yè)、文化教育和綜合服務(wù)四個(gè)模塊。金鵬公司作為集體資產(chǎn)所有權(quán)主體，是全體股東行使權(quán)利、投資控股及分紅的平臺(tái)。金鵬公司法人治理結(jié)構(gòu)包括職工股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層組成。金鵬公司的股東為原三路居農(nóng)工商聯(lián)合公司集體共同共有股，股東為尹志強(qiáng)等1844名集體經(jīng)濟(jì)組織成員。金唐公司作為金鵬集團(tuán)的母公司，是實(shí)際的經(jīng)營(yíng)主體，按照現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行完全的市場(chǎng)化管理。金唐公司的治理結(jié)構(gòu)為股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層。金鵬公司是金唐公司的唯一股東，出資額為1億元。金唐公司不設(shè)立股東會(huì)，股東作出決定時(shí)，采取書面形式，股東簽字后金唐公司存檔。金唐公司董事會(huì)成員5人，由股東任命。董事每屆任期三年，任期屆滿，可以連任。董事長(zhǎng)為公司法人代表。目前，金鵬公司和金唐公司的法人均為原三路居村書記尹志強(qiáng)。
2、在集體資產(chǎn)管理上。三路居村集體資產(chǎn)管理分為兩個(gè)部分，一是金鵬公司設(shè)有集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)管理，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓與繼承，完成遺留土地征地補(bǔ)償事務(wù)、處理應(yīng)付未付的部分補(bǔ)償款，處理遺留債權(quán)等。二是金唐集團(tuán)設(shè)立了資產(chǎn)管理中心，屬于日常辦公機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)金唐集團(tuán)公司資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督。總體來看，金鵬公司及所轄的金唐集團(tuán)對(duì)集體資產(chǎn)管理具有五個(gè)特點(diǎn)：一是創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的制度安排。二是股權(quán)管理固態(tài)化。集體經(jīng)濟(jì)組織在股份合作制改革中規(guī)定普通股屬于股東個(gè)人所有，可以繼承，在公司同意的情況下，可以按股份原值轉(zhuǎn)讓給公司，但不得退股。股權(quán)不增設(shè)，新生人口只能通過繼承的方式獲得股權(quán)。三是資產(chǎn)管理制度化。2017年金唐集團(tuán)正式執(zhí)行《北京金唐天潤(rùn)置業(yè)發(fā)展集團(tuán)制度匯編》《北京金唐天潤(rùn)置業(yè)發(fā)展集團(tuán)內(nèi)控管理手冊(cè)》，使資產(chǎn)管理進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。四是內(nèi)控管理信息化。2017年啟動(dòng)集團(tuán)OA辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了集體內(nèi)控管理信息化。五是審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化。
3、在集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上。三路居村新型集體經(jīng)濟(jì)組織抓住麗澤商務(wù)區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，推動(dòng)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從傳統(tǒng)瓦片經(jīng)濟(jì)向更加符合北京城市發(fā)展和首都功能定位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前，集團(tuán)涵蓋了地產(chǎn)、科技、教育、金融、物業(yè)、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、建材等多個(gè)行業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)是金唐集團(tuán)的支柱產(chǎn)業(yè)，2005年以來，完成項(xiàng)目開發(fā)面積69萬平方米，包括自主開發(fā)建設(shè)的“金唐國(guó)際金融大廈”項(xiàng)目，豐臺(tái)區(qū)政府授權(quán)的14萬平方米“保障房”項(xiàng)目，鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌聯(lián)營(yíng)聯(lián)建的C9公建項(xiàng)目，與主體合作開發(fā)的麗澤商務(wù)區(qū)D10、D07-08地產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)外投資購(gòu)置潘家園、世界公園及酒店物業(yè)項(xiàng)目等，獲得了自持物業(yè)30萬平方米，實(shí)現(xiàn)了年收益3億元。到2017年12底，金唐集團(tuán)資產(chǎn)總收入為2.9億元，資產(chǎn)總額由2005年的1億元增加到160億元，增長(zhǎng)了160倍；村民人均收入由8286元增加到15476元，增長(zhǎng)了1.9倍。勞均年收入由2005年的1.4萬元增加到6.8萬元，翻了5倍，福利待遇翻了3倍。
4、在社區(qū)公共服務(wù)上。金鵬天潤(rùn)社區(qū)的公共服務(wù)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，2017年金唐集團(tuán)承擔(dān)的金鵬社區(qū)水費(fèi)、電費(fèi)、環(huán)境整治、公共衛(wèi)生及相關(guān)人員費(fèi)用達(dá)297萬元，其中還部分費(fèi)用因與集團(tuán)其他相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)用聯(lián)系緊密未計(jì)算到集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)中。
5、在股東分紅上。金鵬公司章程規(guī)定“每年第一季度向股東分配上一年度的股紅”。但在實(shí)際操作中，該公司主要是每年為原三路居村集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放3000元現(xiàn)金福利，未進(jìn)行過分紅。
五、思考與建議
三路居村的城市化轉(zhuǎn)型案例向我們揭示的最核心問題，是在城市化進(jìn)程中如何維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。發(fā)源于20世紀(jì)80年代的以股份合作制為主要方式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，是處于城市化發(fā)展前沿地區(qū)的廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾應(yīng)對(duì)城市化沖擊的偉大創(chuàng)造，在很大程度上維護(hù)和發(fā)展了農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[17]。但值得我們深思的是，來自農(nóng)村基層和農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造，仍然受制于長(zhǎng)期形成的思想觀念和政策制度的制約，農(nóng)村集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)和發(fā)展面臨許多問題，迫切需要我們從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，著力加強(qiáng)體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、公平正義的制度建設(shè)。
（一）關(guān)于農(nóng)村土地：關(guān)鍵是要堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)集體所有制與國(guó)有制的平等地位
我國(guó)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。由于國(guó)家對(duì)公共利益缺乏明確界定，實(shí)際生活中，不管是公共利益需要還是城市開發(fā)建設(shè)需要集體土地，都一律實(shí)行土地征收。現(xiàn)行的征地模式，就是征收集體土地，將之變性為國(guó)有土地，從而使集體土地不斷減少、國(guó)有土地則不斷擴(kuò)張[18]。2016年4月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。但現(xiàn)行的征地模式，不僅是將土地集體所有制改垮了，而且是將土地的集體所有制改沒了。如果要真正堅(jiān)持土地集體所有制，就必須從根本上改變現(xiàn)行的征地觀念，改革現(xiàn)行的征地制度。我們不能僅僅從政治上和意識(shí)形態(tài)上高調(diào)地宣稱集體所有制的重要性，而必須從制度安排上體現(xiàn)集體所有制和國(guó)有制這兩種公有制的平等地位。
一是修改《憲法》，取消土地征收的規(guī)定。征收是國(guó)家利用壟斷性強(qiáng)制權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的變更行為。我國(guó)實(shí)行土地公有制，并不存在土地私有制。在現(xiàn)實(shí)生活中，土地所有權(quán)的改變又只存在唯一一種情況，那就是土地的集體所有制改變?yōu)橥恋氐膰?guó)有制，而根本不存在土地國(guó)有制改變?yōu)榧w所有制的問題，也不存在改變?yōu)槠渌恋厮兄频膯栴}。土地征收涉及土地所有權(quán)的改變，土地征用只涉及土地使用權(quán)的改變。現(xiàn)行的土地征收制度，實(shí)質(zhì)上就是消滅土地的集體所有制，擴(kuò)大土地的國(guó)有制，這不符合堅(jiān)持兩種公有制的平等憲法地位，不符合堅(jiān)持土地集體所有制的政治原則，也不利于維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2004年憲法修正案將憲法第十條第三款中有關(guān)對(duì)土地實(shí)行“征用”修改為對(duì)土地實(shí)行“征收或者征用”，這個(gè)修改其實(shí)存在重大法理偏差，應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)土地公有制的基本國(guó)情，對(duì)憲法進(jìn)行重新修改，取消對(duì)土地實(shí)行征收的規(guī)定。
二是明確國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)國(guó)有土地或集體土地實(shí)行征用并給予公正補(bǔ)償。國(guó)家應(yīng)立法明確界定公共利益范圍。因公共利益的需要可以對(duì)國(guó)有土地或者集體土地的使用權(quán)進(jìn)行征用，但不改變兩種土地的所有制性質(zhì)并要給予公正補(bǔ)償。對(duì)于全民所有的國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)明確建立從中央政府到地方各級(jí)政府的分級(jí)所有權(quán)制度，推動(dòng)國(guó)有土地所有權(quán)的分級(jí)確權(quán)登記。涉及全國(guó)范圍的河流、草原、森林等土地，有由中央政府行使所有權(quán)；其他有關(guān)土地根據(jù)實(shí)際情況可分別由各級(jí)地方政府行使所有權(quán)。國(guó)家因公共利益需要，不僅可以征用集體土地，也可以征用國(guó)有土地。征用國(guó)有土地，就是收回國(guó)有土地的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)人進(jìn)行使用權(quán)征用后的合理補(bǔ)償；征用集體土地，必須明確只是征用了一段時(shí)間內(nèi)的集體土地使用權(quán)，而土地的集體所有制并沒有改變，同時(shí)必須對(duì)被征用集體土地的所有權(quán)人以及使用權(quán)人給予公正的補(bǔ)償。需要強(qiáng)調(diào)的是，集體土地的所有權(quán)代表（集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)）不能借口土地是集體的而獨(dú)享土地征用補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分和明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償及其比例。
三是因城市開發(fā)建設(shè)和其他經(jīng)營(yíng)性事業(yè)發(fā)展非公共利益需要使用集體土地的，一律根據(jù)市場(chǎng)原則實(shí)行土地租賃或土地出租，建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市制度。第一、凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織和個(gè)人因建設(shè)需要開發(fā)使用集體土地的，應(yīng)按照市場(chǎng)契約原則，實(shí)行土地出租和土地租賃制度，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地出租給使用方使用；第二、凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身需要建設(shè)使用集體土地的，則實(shí)行集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等入市的制度，依法依規(guī)進(jìn)行土地自主開發(fā)建設(shè)。盡快廢止《土地管理法》第43條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定。這是對(duì)土地集體所有制的消滅性規(guī)定，不符合堅(jiān)持集體所有制的基本政治要求。現(xiàn)在正在開展的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，需要進(jìn)一步解放思想，理清思路，加大改革力度，盡快實(shí)現(xiàn)兩種公有制土地權(quán)利的完全平等。應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面制定《土地法》，界定土地權(quán)利關(guān)系；全面修改《土地管理法》，改變土地立法中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和部門利益法制化傾向；加強(qiáng)集體土地出租以及集體建設(shè)用地入市等法規(guī)的制定工作。
四是廢除土地財(cái)政，健全土地稅制。地方政府依靠先征收集體土地、再出讓國(guó)有土地使用權(quán)來創(chuàng)造財(cái)政收入的模式，嚴(yán)重破壞了土地集體所有制的穩(wěn)定性，極大地扭曲了政府的公共定位和行為，使地方政府淪落為一手從農(nóng)村集體和農(nóng)民手中低價(jià)征收集體土地、一手將征收來的集體土地高價(jià)拍賣出去從而牟取暴利的投機(jī)商角色。這是地方政府不能踐行執(zhí)政黨為人民服務(wù)宗旨、不能堅(jiān)持依法行政、不能維護(hù)社會(huì)公平正義、不能保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利而習(xí)慣于以強(qiáng)征強(qiáng)拆手段侵犯農(nóng)村集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、導(dǎo)致社會(huì)嚴(yán)重失序的重要財(cái)稅體制根源。2017年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)52059億元，同比增長(zhǎng)40.7%，其中北京市土地出讓收入2796億元，同比增長(zhǎng)228%，居全國(guó)第一位。必須從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的高度，擺正地方政府的公共職責(zé)定位，明確規(guī)定政府只能從合法稅收中獲取收入，堅(jiān)決廢除持續(xù)20多年的土地財(cái)政。同時(shí)加快土地稅制改革，建立健全地價(jià)稅、土地增值稅、土地交易稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等土地稅制，全面建立起現(xiàn)代文明國(guó)家通行的財(cái)稅制度，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。
（二）關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居和社會(huì)保障：核心是要保障和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的同等待遇
在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)型涉及到城鄉(xiāng)戶籍制度和城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度兩個(gè)基本的政策體系轉(zhuǎn)換問題。在戶籍制度改革上，因征地拆遷等原因而實(shí)行的農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍人口即征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，在20世紀(jì)50年代建立起來的城鄉(xiāng)二元戶籍制度框架中曾有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但隨著戶籍制度改革的深入，特別是2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分、統(tǒng)一登記為居民戶口后，農(nóng)轉(zhuǎn)居就失去了最基本的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)條件。但北京市一些地方至今仍然按照《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》中有關(guān)“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，繼續(xù)推行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，這就顯得極不合時(shí)宜，呈現(xiàn)出戶籍制度改革與征地制度改革相互脫節(jié)的兩張皮現(xiàn)象，也使公安部門負(fù)責(zé)的戶籍制度改革與農(nóng)口部分負(fù)責(zé)的農(nóng)轉(zhuǎn)居政策相互矛盾和沖突。在社會(huì)保障制度上，地方政府將轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系時(shí)，規(guī)定農(nóng)村集體和農(nóng)民繳納巨額社會(huì)保障費(fèi)用且政府并未承擔(dān)社會(huì)保障成本，這種政策制度安排具有極大的不合理性。
一是必須立即停止實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。應(yīng)當(dāng)盡快全面修改《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，廢除其有關(guān)“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，確保國(guó)務(wù)院和北京市有關(guān)戶籍制度改革的政策落到實(shí)處，切實(shí)改變戶籍政策實(shí)施中的部門脫節(jié)和政策打架現(xiàn)象。不管是否征地，原來所有的農(nóng)業(yè)戶籍人口都一律統(tǒng)一登記為居民戶口。城鄉(xiāng)戶籍制度并軌后，農(nóng)民戶口登記的改變，并不改變其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及其所享有的集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)權(quán)益。此外，由于國(guó)務(wù)院和北京市政府發(fā)布的戶籍制度改革的意見屬于政府規(guī)范性文件，其效力等級(jí)不及法規(guī)。建議全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)改革發(fā)展的新形勢(shì)，盡快從立法程序上廢止1958年1月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，重新制定旨在保障城鄉(xiāng)居民戶籍身份平等和遷徙自由權(quán)的《戶口登記法》，徹底廢除持續(xù)60多年的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，全面建立城鄉(xiāng)一體的戶口登記制度。
二是徹底改變轉(zhuǎn)居農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系需一次性躉繳社會(huì)保險(xiǎn)等巨額費(fèi)用的規(guī)定。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中制定的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問題意見》等政策文件，帶有很強(qiáng)的城鄉(xiāng)二元思維，在政策上進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，推卸了政府為農(nóng)民提供社會(huì)保障的重大責(zé)任，同時(shí)以將農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之名，變相攫取了農(nóng)村集體和農(nóng)民的巨額征地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾對(duì)此意見很大，必須予以根本性地改革。三路居村根據(jù)豐臺(tái)區(qū)政府和盧溝橋鄉(xiāng)政府有關(guān)規(guī)定，沒有將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員中的超轉(zhuǎn)人員移交給民政部門接收管理，而實(shí)行本集體經(jīng)濟(jì)組織自我保障服務(wù)的模式。這種做法從政策執(zhí)行上來看，下級(jí)政府未按上級(jí)政策文件執(zhí)行搞變通，具有明顯的不合規(guī)性，但卻具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴ｉL(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障框架中，政府沒有為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度，這是政府對(duì)農(nóng)民的歷史欠債。享有平等的社會(huì)保障權(quán)利，是憲法規(guī)定公民的基本權(quán)利，也是政府應(yīng)盡的基本職責(zé)。應(yīng)當(dāng)盡快取消《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定，廢止《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》和《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問題意見》。要將征地補(bǔ)償與社會(huì)保障脫鉤，征地只需對(duì)被征地人進(jìn)行公正合理的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。社會(huì)保障是每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。農(nóng)民作為公民，不管其土地是否被征收或征用，都應(yīng)當(dāng)享有平等的社會(huì)保障權(quán)利。要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，取消和廢止各種類型和差別化、碎片式的社會(huì)保障政策體系，全面構(gòu)建城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一而平等的免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育等制度，大幅度提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，加快建立現(xiàn)代城鄉(xiāng)居民普惠型的社會(huì)福利制度。
三是政府要負(fù)責(zé)承擔(dān)起補(bǔ)齊農(nóng)民社會(huì)保障待遇水平差距的基本職責(zé)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)民被排除在國(guó)家社會(huì)保障體系之外，這是政府對(duì)農(nóng)民的歷史欠債。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家逐步建立起農(nóng)村的社會(huì)保障制度。但城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障待遇水平的差距還比較大[19]。在城市化進(jìn)程中，獲取巨額土地出讓收入的地方政府，其正確的做法應(yīng)當(dāng)是加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，全額予以補(bǔ)齊農(nóng)民在城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平的差距，這既是政府對(duì)歷史欠債的應(yīng)有補(bǔ)償，也是政府真正支持“三農(nóng)”工作的重要體現(xiàn)，更是政府強(qiáng)化服務(wù)職能的內(nèi)在要求。現(xiàn)在執(zhí)行的讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民全部承擔(dān)補(bǔ)繳城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度待遇差距費(fèi)用的政策，嚴(yán)重推卸了政府責(zé)任，加重了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)予以徹底糾正。要著眼于城鄉(xiāng)居民大致享有均等的基本公共服務(wù)為目標(biāo)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低行政成本，提高民生支出比例，重點(diǎn)是政府要全面補(bǔ)齊農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間社會(huì)保障水平差距的短板。
（三）關(guān)于撤村建居和公共服務(wù)：重點(diǎn)是強(qiáng)化和落實(shí)政府的公共職責(zé)
在城市化進(jìn)程中，城郊地區(qū)部分農(nóng)村城市化是不可避免的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。據(jù)北京市“三農(nóng)普”數(shù)據(jù)，2016年在北京市3925個(gè)村委會(huì)中，無農(nóng)民的村169個(gè)，無農(nóng)業(yè)的村461個(gè)，無耕地的村924個(gè)，無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民僅保留有村委會(huì)牌子的“空殼村”103個(gè)，常住人口不足戶籍人口50%或閑置農(nóng)宅超過30%的空心村338個(gè)，外來人口多于本村戶籍人口的倒掛村498個(gè)，其他傳統(tǒng)村落1432個(gè)。由此可見，城市化已經(jīng)使不少村莊發(fā)生了明顯的分化，與此相適合的公共政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)相應(yīng)跟上。撤村建居是城市化的必然產(chǎn)物，也是適應(yīng)農(nóng)村城市化轉(zhuǎn)型的重要選擇。撤村建居事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，事關(guān)農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)民主管理的權(quán)利，也事關(guān)政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給與保障。但至今從國(guó)家到地方層面都沒有制定撤村建居有關(guān)法律法規(guī)，各地在撤村建居工作中隨意性較大，有的已經(jīng)完全具備撤村建居條件的村卻沒有開展任何撤村建居工作；有的撤村建居后，政府卻沒有為新建立的居委會(huì)提供統(tǒng)一規(guī)范的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，仍然由原來的村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)居委會(huì)公共治理成本等等，這種狀況實(shí)質(zhì)上是政府的嚴(yán)重缺位，必須盡快糾正過來。
一是加快制定撤村建居專門法規(guī)，對(duì)撤村建居工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。在快速城市化進(jìn)程中，對(duì)撤村建居進(jìn)行統(tǒng)一的指導(dǎo)與規(guī)范十分必要。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委農(nóng)村工作委員等6部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導(dǎo)意見》（京民基發(fā)〔2012〕108 號(hào)），其中提到撤銷村民委員會(huì)建制的條件：（1）村民全部轉(zhuǎn)為居民；（2）村集體土地已經(jīng)被征占；（3）村集體資產(chǎn)處置完畢，或者已經(jīng)完成村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，成立新的集體經(jīng)濟(jì)組織；（4）轉(zhuǎn)制村民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。該《意見》規(guī)定撤村建居基本程序是由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（地區(qū)辦事處）提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)區(qū)縣政府批準(zhǔn)。該文件雖然明確了撤村建居的基本條件，但全市已有不少符合撤村建居條件的村卻沒有開展撤村建居工作。例如北京市“三農(nóng)普”統(tǒng)計(jì)的103個(gè)無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民的“空殼村”，就完成具備撤村建居條件，但卻沒有開展撤村建居工作。全市撤村建居工作缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)重滯后于城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。上述《意見》作為部門文件，其效力也較低。國(guó)家有關(guān)部門以及省市區(qū)級(jí)層面都應(yīng)當(dāng)制定專門的撤村建居法規(guī)，進(jìn)一步明確和規(guī)范撤村建居的條件、程序以及相關(guān)管理服務(wù)等問題，強(qiáng)化政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本職責(zé)，有序推進(jìn)撤村建居工作。
二是切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。撤村建居的核心問題是公平合理地處置集體資產(chǎn)，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)將保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為重大責(zé)任，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和產(chǎn)權(quán)保障工作。1999年12月實(shí)施的《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦〔1999〕92號(hào)）對(duì)撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)的作了規(guī)定，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但也存在不少缺陷，亟需修改。例如，應(yīng)將撤制村、隊(duì)名稱應(yīng)更改為撤制村、組；取消集體股不低于30%的規(guī)定，降低集體股所占比例或取消集體股；賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份享有占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等更分充分的權(quán)能；對(duì)征收或征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)區(qū)分對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償，明確各自的補(bǔ)償比例，一般來說，對(duì)承包土地的補(bǔ)償費(fèi)，所有權(quán)人和承包使用權(quán)人的分配比例為15：85，對(duì)宅基地補(bǔ)償費(fèi)，所有權(quán)人和使用權(quán)人的分配比例為10：90；明確和保障農(nóng)民在撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
三是強(qiáng)化政府在提供城鄉(xiāng)社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的基本職責(zé)。在城市化進(jìn)程中，一些完全符合整建制撤村建居條件的村之所以沒有繼續(xù)保留村委會(huì)建制而沒有相應(yīng)建立城市社區(qū)居委會(huì)，一個(gè)重要原因在于政府仍然習(xí)慣于在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中開展工作，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上重城市、輕農(nóng)村的施政慣性沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，缺乏承擔(dān)新建立的城市社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的動(dòng)力與意愿。在已經(jīng)撤銷村委會(huì)建制、建立城市社區(qū)居民委員會(huì)后，政府卻不能與時(shí)俱進(jìn)地承擔(dān)起社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給保障責(zé)任。政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的嚴(yán)重滯后和缺位，造成撤村后新建立的城市社區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)仍然由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的普遍現(xiàn)象。政府未能積極履行公共服務(wù)供給職責(zé)的狀況一定要糾正過來。各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)將撤村建居所新增加的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出納入年度工作計(jì)劃，列入財(cái)政預(yù)算予以制度化保障，切實(shí)減輕集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的負(fù)擔(dān)。
（四）關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)：目標(biāo)是加快構(gòu)建市場(chǎng)化法治化的發(fā)展環(huán)境和現(xiàn)代治理體系
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村特有的組織形式和經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于經(jīng)濟(jì)組織，但又不是一般的經(jīng)濟(jì)組織。2017年10月1日施行的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人，區(qū)別于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以劃分為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之前的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，二者之間的最大區(qū)別在于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合，否定勞動(dòng)者的資本聯(lián)合，勞動(dòng)者的個(gè)人產(chǎn)權(quán)不清晰，而新型集體經(jīng)濟(jì)組織既承認(rèn)勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合，也承認(rèn)勞動(dòng)者的資本聯(lián)合，并通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革明晰了個(gè)人產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)按股分紅。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也可以劃分為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之前的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以后的新型集體經(jīng)濟(jì)，二者之間的最大區(qū)別在于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的封閉性經(jīng)濟(jì)，只強(qiáng)調(diào)集體利益而否認(rèn)個(gè)人產(chǎn)權(quán)，而新型集體經(jīng)濟(jì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的開放式經(jīng)濟(jì)，既強(qiáng)調(diào)集體公共利益，也重視個(gè)人產(chǎn)權(quán)利益。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)，既不能唱高調(diào)迷信之，也不能一概否定之，而應(yīng)當(dāng)通過不斷深化改革、加強(qiáng)制度建設(shè)，營(yíng)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化法治化環(huán)境和現(xiàn)代治理體系，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主治理權(quán)利。
一是要充分認(rèn)識(shí)和保障農(nóng)民的公民權(quán)、成員權(quán)和自治權(quán)[20]。第一，農(nóng)民作為中華人民共和國(guó)公民，享有國(guó)家《憲法》規(guī)定和保障的公民權(quán)利，各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)充分保障《憲法》賦予公民的基本權(quán)利和自由。公民權(quán)具有開放性特征，農(nóng)民無論身居農(nóng)村，還是遷入城鎮(zhèn)，都應(yīng)當(dāng)平等享有基本公民權(quán)利。第二，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有成員權(quán)，主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利兩大類，財(cái)產(chǎn)權(quán)利是指農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)組織的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、林權(quán)等，民主權(quán)利是指農(nóng)民享有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利。成員權(quán)具有封閉性特征，只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人才擁有成員權(quán)。第三，農(nóng)民作為社區(qū)成員，享有自治權(quán)，即享有對(duì)社區(qū)公共事務(wù)參與管理的權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。自治權(quán)具有從封閉性向開放性轉(zhuǎn)變的特性。在村莊人口流動(dòng)不明顯的地方，自治權(quán)具有封閉性特征，即自治權(quán)只面向當(dāng)?shù)貞艏迕瘢?dāng)村莊在城市化沖擊下出現(xiàn)明顯的人口流動(dòng)時(shí)，自治權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予包括外來流動(dòng)人口在內(nèi)的所有社區(qū)常住人口，這樣自治權(quán)就具有開放的特性。隨著城市化的發(fā)展，當(dāng)傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代城市社區(qū)后，農(nóng)村居民的自治權(quán)相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)的自治權(quán)。尊重、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的公民權(quán)、成員權(quán)、自治權(quán)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和根本要求。
二是要及時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的方式和重點(diǎn)。快速的城市化發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的沖擊，各級(jí)黨委和政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作方式和工作重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。像三路居這種無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民而已實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型的“村”，已經(jīng)從以土地為紐帶的集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y產(chǎn)為紐帶的集體所有制，加強(qiáng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護(hù)好股東的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。而更為深層次的問題是，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化的撤村建居“村”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上已成為轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)這類由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的，到底是繼續(xù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門管理相關(guān)事務(wù)，還是轉(zhuǎn)交給城鎮(zhèn)有關(guān)部門管理和服務(wù)更為合理？如果仍由農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門進(jìn)行管理和服務(wù)，就需要相應(yīng)地創(chuàng)新管理服務(wù)的基本方式。三路居村自改制以來，集體資產(chǎn)增長(zhǎng)迅速，2017年三路居“村”集體資產(chǎn)總額高達(dá)160億元，相當(dāng)于北京市平谷區(qū)和懷柔區(qū)兩個(gè)區(qū)集體資產(chǎn)總和，是密云區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的2.6倍。三路居“村”除了每年給股東發(fā)放約三千元的福利外，至今未按章程規(guī)定實(shí)行年度分紅。面對(duì)如此龐大的集體資產(chǎn)，如何加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)管？如何防止集體資產(chǎn)被內(nèi)部少數(shù)人控制和利用？如何加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)管理？如何有效維護(hù)股東的收益分配權(quán)和民主管理權(quán)？這些都是各級(jí)黨委和政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)高度重視并切實(shí)加以解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。
三是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)封閉性與開放性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)都具有明顯封閉性的特征，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人口流動(dòng)相對(duì)靜止，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng)，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)封閉性后果并沒有充分體現(xiàn)出來。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著城市化的發(fā)展，以及歷經(jīng)60多年的發(fā)展演變，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)的封閉性問題已經(jīng)比較明顯地突出來了。既要維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的正當(dāng)權(quán)益，又要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，這是兩個(gè)必須予以考量的重大問題。側(cè)重于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益的人士?jī)A向于保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)的封閉性，而側(cè)重于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的人士卻傾向于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)的開放性。其實(shí)這兩種訴求都具有合理性，關(guān)鍵是要找到二者相結(jié)合的有效途徑和方式。三路居“村”似乎提供了使二者實(shí)現(xiàn)結(jié)合的一條有效路徑，那就是通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織即股份合作制集體企業(yè)——金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司，保持了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的封閉性，同時(shí)，在金鵬天潤(rùn)置業(yè)投資管理公司這個(gè)封閉性集體經(jīng)濟(jì)組織下面設(shè)立完全面向市場(chǎng)的開放性的金唐天潤(rùn)置業(yè)股份有限公司（金唐集團(tuán)母公司）。這種組織架構(gòu)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)封閉性與開放性的統(tǒng)一，具有一定的創(chuàng)新意義。但是，面對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)、實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的下屬公司，集體經(jīng)濟(jì)組織如何有效進(jìn)行管理監(jiān)督并有效維護(hù)股東權(quán)益，是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，隨著時(shí)間的推移，集體經(jīng)濟(jì)組織成員將逐步自然消亡，如果股東只有繼承權(quán)和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓權(quán)，那將出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不斷萎縮和成員分布的空間廣闊性，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的開放性仍將是必須予以考量的長(zhǎng)期選項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)按照特別法人的定位，從國(guó)家和地方層面，加快城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作，從法律上明確界定和規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范和保障集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，維護(hù)和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織管理、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的民主權(quán)利，建立健全有利于集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化運(yùn)作、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策制度框架，形成有效維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)組織管理的現(xiàn)代民主治理體系，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的支撐。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期（總第153期）
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