——基于北京市豐臺區盧溝橋鄉三路居村的調查與思考
【摘要】本文以快速城市化進程中北京市豐臺區盧溝橋鄉三路居村轉型發展為個案，以農民財產權利的維護與實現為主線，對城市化進程中農村集體土地征收、農民身份轉換成本、撤村建居以及新型集體經濟發展作了詳細考察，提出了一系列旨在維護和發展農民財產權利、推進公平合理城市化、發展壯大新型集體經濟、實現治理體系和治理能力現代化的深度思考與政策建議。
一、問題提出
改革開放40年來，隨著城市化的快速發展，北京攤大餅式的城市向外擴張模式，使城郊地區的大量農村快速消失。北京市常住人口城鎮化率從1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成區面積從1990年的339.4平方公里擴大到2016年的1419.7平方公里。在這個城鄉經濟社會結構歷史性轉型變遷的背后，是農民財產權利和身份的巨大變化[1] [2] [3]。在快速城市化進程中，北京近郊村莊逐步消失（寧文忠，2009），出現了一批無農業、無農村、無農民的“三無村”。這種因城市化沖擊導致的“三無村”存在兩種形態：一種是雖然沒有農業、沒有農村、沒有農民，但仍然保留有村委會牌子的“空殼村”，如北京市大興區黃村鎮北程莊村。另一種是已經整建制撤村轉居的村。
撤村轉居是我國推進農村城市化的重要舉措。20世紀90年代以來，全國各地紛紛采用撤村轉居的方式推動農村社區向城市社區轉變[4]。在農轉居中，如何處理農村集體土地、集體資產，如何安置農民，如何保護農民的財產權利都成為社會關注的焦點。有學者指出，撤村轉居中農村集體資產處置不合理嚴重削弱了生產力、損害了農民利益，也阻礙了集體經濟的長遠發展[5]；導致撤村轉居過程中問題的原因是農民安置政策的價值取向缺乏正義性、缺乏統一性和法律保護，政策執行缺乏統一協調機制等[6]；深化農村集體產權制度改革，切實保護農民財產權利和發展新型集體經濟至關重要[7] [8] [9]。然而，已有研究缺乏對城市化進程中撤村轉居相關重大問題諸如農民權利維護、集體經濟發展以及城鄉治理轉型等方面的系統性分析，特別是對城市化進程如何維護和發展農民的財產權利缺乏深度研究和思考。我們關注的是，在城市化過程中，村莊是如何消失的，農村集體的土地是如何失去的，集體資產是如何處置的，農轉居過程中村集體和農民支付了多大的身份轉換成本，新集體經濟又是如何發展的？總之，農民在城市化進程中的財產權利是如何維護和發展的？帶著這些問題，最近，我們對已于2012年撤村建居的北京市豐臺區盧溝橋鄉三路居村進行了詳細調查和思考。
三路居村位于北京市西南二環與西南三環之間的麗澤路中段，隸屬于北京市豐臺區盧溝橋鄉，村域面積約1610多畝，其中國有劃撥地約80畝，集體土地約1531畝，村域東至菜戶營西街、南至萬泉寺公園、西至金中都西路、北至三路居路。在撤村建居前的2011年10月31日，三路居村共有常住人口2762人，其中農業戶籍人口1853人，非農業戶籍人口909人；全村總戶數1211戶，其中農業戶952戶，非農業戶259戶。2012年，三路居村完成撤村建居工作，村委會建制被撤銷，相應成立了金鵬天潤社區，仍隸屬于盧溝橋鄉政府（盧溝橋地區辦事處）管轄。
二、城市開發建設與集體土地國有化
改革以來，北京市先后三次制定了征地補償安置政策，一是1983年8月29日北京市政府發布實行的《北京市建設征地農轉工勞動工資暫行處理辦法》，二是1993年10月6日北京市政府發布實行《北京市建設征地農轉工人員安置辦法》，三是2004年4月29日北京市政府常務會議通過、自2004年7月1日起施行至今的《北京市建設征地補償安置辦法》（俗稱148號令），148號令規定實行“逢征必轉”、“逢轉必?！钡恼?，凡是征收農民土地的，要根據規定將農民轉為城鎮居民，同時將農民納入城鎮社會保險體系之中。
三路居村演變為“三無村”，直接源于城市化建設征用和征收該村土地。從1998年開始三路居村土地陸續被征用。特別是2005年以后，隨著麗澤金融商務區的發展 [②] ，三路居村土地全部納入麗澤金融商務區規劃。截至2016年底，三路居村的土地98.2%被征收，僅剩余近30畝集體土地，仍歸集體經濟組織所有，并按原用途使用管理。從土地征收原因來看，主要由于城市開發建設征地。從征地補償標準來看，從1998年的每畝9萬元，增加到2016年每畝278萬元。其中，1998年麗澤道路建設征用三路居村集體土地132.68畝，補償標準僅為678.32元/畝。2003年以前，三路居村被鄉政府和開發商征用了集體土地236.9255畝，其中39.4%沒有給予任何補償。政府對征收土地進行一級開發后，通過實行招拍掛將已變性的國有土地使用權出讓給開發商，以獲取可觀的土地出讓收入。2007年，北京金鵬公司通過自掛、自拍、自籌、自建的方式開發建設“金唐國際金融大廈”14.1畝，繳納土地出讓金1157.25萬元，平均每畝82萬元，其中包括三路居集體土地。2012年，北京金鵬公司與豐臺區其他集體經濟組織合作，通過土地招拍掛取得麗澤商務區C9項目二級開發建設權，涉及土地面積8.1畝，土地出讓金3.9億元，平均每畝487.5萬元。2015年，北京金鵬公司通過土地招拍掛取得麗澤商務區D10項目二級開發建設權，涉及土地面積約30畝，土地出讓金25.1億元，平均每畝836.6萬元。
三、拆遷上樓、整建制轉居與農民市民化
在征地城市化進程中，農民的市民化路徑主要是通過拆遷上樓實現居住方式大轉變、農轉居實現身份社保大轉換、撤村建居實現社區治理大轉型后完成的。
（一）拆遷上樓：居住方式大轉變
2003年8月1日起施行的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市政府令第124號），規定因國家建設征用集體土地或者因農村建設占用集體土地拆遷房屋，需要對被拆遷人進行補償、安置。對于宅基地上的房屋拆遷，可以實行貨幣補償或者房屋安置，有條件的地區也可以另行審批宅基地。拆遷宅基地上房屋補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區位補償價確定。拆遷補償中認定的宅基地面積應當經過合法批準，且不超過控制標準。北京市國土資源和房屋管理局發布的《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》（京國土房管征〔2003〕606號）明確房屋拆遷補償價由宅基地區位補償價、被拆遷房屋重置成新價構成，計算公式為：房屋拆遷補償價＝宅基地區位補償價×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價。
1998年至2016年，三路居村較大規模的農民上樓有6次。一是1998年麗澤路修建征用該村土地，安置農民744人。二是2002年東管頭電站、企業建設、麗澤路南側綠化等項目，安置農民200人。三是2009年麗澤商務區B6-B7地塊一級開發，安置農民545人，其中超轉人員138人。四是2011年麗澤商務區B9-B11地塊一級開發，安置農民312人，其中超轉人員88人。五是2015年麗澤商務區北區B區地塊一級開發，安置農民284人，其中超轉人員79人。六是2016年麗澤商務區北區C地塊一級開發，安置農民49人。
三路居村各時期搬遷上樓的補償安置政策有所不同。以2013年麗澤金融商務區北區項目用地范圍內宅基地房屋搬遷為例，根據《北京麗澤金融商務區北區農民宅基地房屋搬遷補償安置辦法》，拆遷補償安置方式分為貨幣補償和房屋購置兩種，以拆遷戶為單位，只能選擇一種補償安置方式。貨幣補償方式對被搬遷的房屋及設備、裝修、附屬物補償，以評估公司的評估結果為準，宅基地面積補償參照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》及《豐臺區人民政府關于
認購房屋安置面積的標準為人均建筑面積46平方米（超計劃生育人員36平方米），每一個被搬遷戶內的被安置人口指標合并計算。由于所購成套房屋戶型原因，實際購房面積超過本被搬遷戶購房指標的部分，被搬遷人有兩個選擇：一是每一被搬遷農戶不得超過60平方米上限，超出指標建筑面積30平米以外的部分，在優惠售房價格基礎上上浮20%。二是人均不得超過17平方米上限，超出指標建筑面積30平方米以外至上限的部分，在優惠房價的基礎上上浮20%。購房安置補助費標準針對經認定的被安置人口，補助標準為5526.8元/平方米，補助控制標準為人均46平方米（超計劃生育人員36平方米）。定向供應北京麗澤金融商務區北區四個搬遷安置房項目，售房價分別為：菜戶營定向安置房項目6500元/平方米，規劃A02地塊的A02定向安置房項目6500元/平方米，彩虹家園（期房）6100元/平方米、春風雅筑項目（現房）6100元/方米。
（二）整建制農轉居：身份社保大轉換
隨著城市化的發展，實行征地農轉居即農民土地被征收后按政策轉為城鎮居民，這是特大城市征收農村集體土地后安置失地農民的一項重要政策。在148號令頒布前，2002年12月1日北京市石景山區共15535名農業戶籍人口一次性轉為城鎮居民，這是北京市整個行政區全部農業人口整建制農轉居的范例。2004年7月1日148號令頒布后，2010年至2012年，北京市對城鄉結合部50個重點村進行集中改造并實行整建制轉居。按照148號令，50個重點村應轉居31999人，繳納社會保障約96億元，人均約30萬元。加上歷史遺留已轉居但未加入城鎮職工社會保險人員28313人，轉居繳納社會保險總費用307.3億元，人均約23.89萬元。
在農轉居人員參加社會保險方面。148令規定，自批準征地之月起，轉非勞動力應當按照國家和本市規定參加各項社會保險，并按規定繳納社會保險費。轉非勞動力補繳的社會保險費來源于征地單位的征地補償費中直接撥付。北京市勞動和社會保障局印發《北京市整建制農轉居人員參加社會保險試行辦法》（京勞社養發〔2004〕122號），對征地農轉居勞動力參加城鎮社會保險作了具體規定，詳見表1（略）。
2012年，三路居村在撤村建居過程中，確認全村農業人口960戶、1857人。全村勞動力1155人，其中農業人口1077人；超轉人員547人。根據豐公人管字〔2014〕59號文件，目前三路居村已轉居1850人 [③] 。根據148號令規定，由村集體統一從征地補償款中一次性躉繳社會保險費給豐臺區社會保險部門。據測算，三路居村農轉居勞動力1552人共需繳納社會保險費8049.3萬元，人均51864元（見表2：略）。
在超轉人員生活補助和醫療費用方面。148號令規定，對于征地轉為非農業戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上的人員和經認定完全喪失勞動能力的超轉人員的安置辦法，依照市人民政府有關規定執行。2004年6月27日，北京市人民政府辦公廳轉發市民政局《關于征地超轉人員生活和醫療補助若干問題意見的通知》（京政辦發〔2004〕41號），規定超轉人員生活補助費用和醫療費用，由征地單位在征地時按照規定標準和年限（從轉居時實際年齡計算至82周歲）核算金額，一次性交付民政部門接收管理，資金納入區縣財政專戶，實行收支兩條線管理。超轉人員需繳納的生活補助費用標準和醫療補助費標準以及相應享受的生活補助待遇標準和醫療補助待遇標準，見表3（略）。
在撤村建居過程中，三路居村認定的超轉人員共有528人（其中82歲以上19人），據測算，需一次性躉繳超轉費用3.83億元，人均72萬多元（表4：略）。
由于需一次性繳納的超轉人員費用巨大，根據區鄉有關超轉人員可以只轉戶口、不委托民政部門接收管理超轉人員的精神，三路居村對超轉人員實行自我管理服務，于2012年7月制定了《北京金鵬天潤置業投資管理公司超轉人員管理辦法》，設立了專門機構負責超轉人員養老、醫療及福利費用的管理工作。據介紹，該公司為超轉人員繳納全部保費，辦理了“一老醫保卡”，每年用于居民工資、退休金、福利、保險、醫療報銷等方面費用6000余萬元，人均11.36萬元/年。
（三）撤村建居：社區治理大轉型
進入21世紀后，豐臺區城市化發展明顯較快，城鄉兩種管理體制的矛盾比較突出。2004年，豐臺區委、區政府制定了《關于改革城鄉二元管理體制推進城鄉協調發展的意見》（京豐發〔2004〕35號），著力推進城市化進程中的撤村建居工作，并選擇盧溝橋鄉精圖村、南苑鄉成壽寺村作為整建制撤村建居試點，2005年9月和11月，這兩個村的行政建制分別撤銷，相應地建立了社區居委會。2010年3月豐臺區委辦、區政府辦發布《豐臺區整建制撤村建居工作方案》（京豐辦發〔2010〕13號），規定了整建制撤村建居的主要條件：一是集體經濟組織完成改制，資產處置全部完成；二是人均農用地少于0.2畝，或農用地總面積低于50畝，沒有基本農田；三是村集體經濟組織具有一定的經濟實力；四是80%以上的農民搬遷上樓。因重點工程建設或其他原因需要整建制撤村建居的，經所在鄉鎮政府同意也可以提出申請。2011年3月16日，中共盧溝橋鄉委員會印發《關于深化產權制度改革 推動撤村建居工作的意見》（豐盧發〔2011〕11號），決定于2011年底前完成大井、六里橋兩個村的撤村建居工作，啟動西局、周莊子、小瓦窯、東管頭、菜戶營、馬連道、三路居、萬泉寺、大瓦窯、岳各莊9個村的撤村建居工作[10]。
2010年9月8日，三路居村召開整建制撤村建居工作兩委會議，同年12月14日召開了村民代表大會和股東代表大會，表決通過了啟動三路居整建制撤村建居工作的決議。經過2年多的撤村建居工作，三路居村于2012年12月31日正式選舉產生了金鵬天潤社區第一屆社區居民委員會，標志著三路居撤村建居工作完成。金鵬天潤社區的黨組織為中共豐臺區盧溝橋地區金鵬天潤社區委員會，行政組織為豐臺區盧溝橋地區辦事處金鵬天潤社區居民委員會，集體經濟組織為北京金鵬天潤置業投資管理公司，其產權歸全體股民所有，該公司的外部監管暫由區經管站負責。
四、集體資產處置、產權改革與新型集體經濟
處理集體資產、推進集體經濟組織產權制度改革，發展以股份合作制為主要形式的新型集體經濟，是城市化進程中維護和發展農村集體以及農民財產權利的重大舉措。
（一）北京市農村集體資產處置與產權改革
我國農村集體所有制建立于20世紀50年代。在集體資產處置上，長期以來沒有制定出臺規范統一的政策制度。1956年至1985年，北京市對農村集體資產的處置實行“撤隊交村、撤村交鄉”的政策。1985年9月30日，北京市委農工委、市政府農辦轉發市農村合作經濟經營管理站《關于征地撤隊后集體資產的處置意見》（京農〔1985〕69號），提出 “主要資產上交、部分資產分配”集體資產處置政策。在城市化進程中，簡單地處置集體資產，造成了集體資產嚴重流失和農民利益的重大損失。
自20世紀90年初以來，北京市開始推行以“撤村不撤社、轉居不轉工、資產變股權、農民當股東”為基本方向的農村集體經濟產權制度改革，發展股份合作經濟[11] -[16]，主要經歷了改革試點探索階段（1993年至2002年）、擴大改革試點階段（2003年至2007年）、全面推廣階段（2008年至2013年）和深化改革階段（2014年以來）四個階段。
在改革試點探索階段，北京市通過10年的試點探索，提出了“撤村不撤社，轉居不轉工，資產變股權，農民當股東”的改革思路，一般將集體凈資產劃分為集體股和個人股，集體股占30%以上，個人股占70%以內。到2002年底，北京市完成24個村的集體經濟產權制度改革。
在擴大改革試點階段，在股權設置上，將人員范圍擴大到16歲以下的未成年人。并對改革試點工作做了進一步規范。到2007年底，北京市完成303個鄉村集體經濟產權制度改革任務（村級299個，鄉級4個），全市30多萬農民成為新型集體經濟組織股東。
在全面推廣階段，農村集體產權改革全面提速。到2013年底，全市3873個單位完成集體經濟產權制度改革（村級3654個，鄉級19個，村級完成改革的比例達96.9%，全市324萬農民成為新型集體經濟組織的股東。
在深化改革階段，北京市重點加大對未完成的村級集體經濟產權制度改革力度，有序推進鄉鎮集體產權制度改革，解決早期改革中集體股占比過高的問題，加強和規范新型集體經濟組織的經營管理等。到2017年底，全市3920個單位完成集體經濟產權制度改革（村級3899個，鄉鎮級21個），村級完成比例達到98%，331萬農民當上新型農村集體經濟組織的股東。
（二）三路居村先后兩次集體產權制度改革
三路居村分別于2005年和2010年開展了兩次集體產權制度改革，實現了傳統集體經濟向新型集體經濟的跨越。
在第一次集體產權制度改革之前，據第三方評估，三路居村農工商聯合公司總資產9902.13萬元，負債4619.9萬元，所有者權益為5282.23萬元。2005年3月7日，三路居村開始推進集體經濟產權制度改革。從凈資產中提取原始股金20萬元退還給原入社人員，760.38萬元用于處置給亡故、轉居轉工、外嫁女等人員，預提不可預見費用264.11萬元，三項合計1044.49萬元，占改革前三路居村集體經濟組織所有者權益的20%。三路居村所有者權益剩余4237.74萬元，作為新型集體經濟組織北京金鵬天潤公司的注冊資本金，其中，集體股占30%，持股人為三路居村集體資產管理委員會；個人股占60%，個人股東1851人，以農齡為依據量化給集體經濟組織成員。2005年12月28日，三路居村農工商聯合公司改制為北京金鵬天潤置業投資管理公司，改制后為股份合作制企業，形成了新型集體經濟組織。
在整建制撤村轉居過程中，三路居村集體土地已經基本被征收或被規劃，預期土地資源將全部轉變為貨幣資產。為了解決集體資產量化和重組問題，三路居村于2010年底開展了第二次集體產權制度改革。一是取消集體股，將之全部量化給股東個人。按照《中共盧溝橋鄉委員會關于深化產權制度改革推動撤村建居工作的意見》（豐盧發〔2011〕11號）中有關“增加個人股比例、減少集體股比例，增加基本股比例、減少勞動貢獻股比例，增加按股分紅的比例、減少傳統分配的比例”的規定，三路居村將集體股全部量化給個人，繼續保留金鵬天潤公司作為股東行使權利和分紅的平臺，注銷了部分下屬機構及企業。二是拉平股權比例差距。以現有股權最高比例為標準，允許低于該標準的村民股東出資購買股權比例差額部分，購買價格按照2005年改革時審計確認后的凈資產額計算每股價值，購買后全體股民股東基本持有相同的股權，村民股東出資額作為金鵬公司增加注冊資本的來源。三是將金鵬公司大部分優質資產實行重組，設立符合《公司法》和《證券法》規定的金唐天潤股份有限公司。四是由金唐天潤股份有限公司通過全資、控股和參股等形式，并購重組金鵬公司未注銷的下屬企業，成立金鵬天潤集團。五是設立金鵬天潤集體資產管理公司，管理集體資產。
（三）三路居村的新型集體經濟
經過先后兩次集體經濟組織產權制度改革后，三路居的集體經濟已由傳統的產權模糊的集體經濟轉型為產權清晰的新型集體經濟。
1、在治理結構上。第二次改制后的三路居集體經濟組織的組織架構為金鵬天潤置業投資管理公司（簡稱金鵬公司）下轄金唐天潤置業發展集團（簡稱金唐集團），金唐集團以金唐天潤置業發展有限公司（簡稱金唐公司）為母公司，下轄29個子公司，包括地產科技、金融物業、文化教育和綜合服務四個模塊。金鵬公司作為集體資產所有權主體，是全體股東行使權利、投資控股及分紅的平臺。金鵬公司法人治理結構包括職工股東代表大會、董事會、監事會、經理層組成。金鵬公司的股東為原三路居農工商聯合公司集體共同共有股，股東為尹志強等1844名集體經濟組織成員。金唐公司作為金鵬集團的母公司，是實際的經營主體，按照現代企業運行機制，建立現代企業法人治理結構，實行完全的市場化管理。金唐公司的治理結構為股東、董事會、監事會和經理層。金鵬公司是金唐公司的唯一股東，出資額為1億元。金唐公司不設立股東會，股東作出決定時，采取書面形式，股東簽字后金唐公司存檔。金唐公司董事會成員5人，由股東任命。董事每屆任期三年，任期屆滿，可以連任。董事長為公司法人代表。目前，金鵬公司和金唐公司的法人均為原三路居村書記尹志強。
2、在集體資產管理上。三路居村集體資產管理分為兩個部分，一是金鵬公司設有集體資產管理委員會，屬于領導機構，主要負責集體經濟組織成員股權管理，包括股權轉讓與繼承，完成遺留土地征地補償事務、處理應付未付的部分補償款，處理遺留債權等。二是金唐集團設立了資產管理中心，屬于日常辦公機構，主要負責對金唐集團公司資產的運營、管理和監督?？傮w來看，金鵬公司及所轄的金唐集團對集體資產管理具有五個特點：一是創新了集體經濟組織的所有權與經營權相分離的制度安排。二是股權管理固態化。集體經濟組織在股份合作制改革中規定普通股屬于股東個人所有，可以繼承，在公司同意的情況下，可以按股份原值轉讓給公司，但不得退股。股權不增設，新生人口只能通過繼承的方式獲得股權。三是資產管理制度化。2017年金唐集團正式執行《北京金唐天潤置業發展集團制度匯編》《北京金唐天潤置業發展集團內控管理手冊》，使資產管理進一步規范化、制度化、常態化。四是內控管理信息化。2017年啟動集團OA辦公自動化系統，實現了集體內控管理信息化。五是審計監督常態化。
3、在集體資產經營上。三路居村新型集體經濟組織抓住麗澤商務區發展的機遇，推動集體資產經營從傳統瓦片經濟向更加符合北京城市發展和首都功能定位的產業轉型發展。目前，集團涵蓋了地產、科技、教育、金融、物業、環衛、園林綠化、建材等多個行業。房地產業是金唐集團的支柱產業，2005年以來，完成項目開發面積69萬平方米，包括自主開發建設的“金唐國際金融大廈”項目，豐臺區政府授權的14萬平方米“保障房”項目，鄉級統籌聯營聯建的C9公建項目，與主體合作開發的麗澤商務區D10、D07-08地產項目，對外投資購置潘家園、世界公園及酒店物業項目等，獲得了自持物業30萬平方米，實現了年收益3億元。到2017年12底，金唐集團資產總收入為2.9億元，資產總額由2005年的1億元增加到160億元，增長了160倍；村民人均收入由8286元增加到15476元，增長了1.9倍。勞均年收入由2005年的1.4萬元增加到6.8萬元，翻了5倍，福利待遇翻了3倍。
4、在社區公共服務上。金鵬天潤社區的公共服務仍由集體經濟組織承擔，2017年金唐集團承擔的金鵬社區水費、電費、環境整治、公共衛生及相關人員費用達297萬元，其中還部分費用因與集團其他相關業務費用聯系緊密未計算到集體經濟組織負擔中。
5、在股東分紅上。金鵬公司章程規定“每年第一季度向股東分配上一年度的股紅”。但在實際操作中，該公司主要是每年為原三路居村集體經濟組織成員發放3000元現金福利，未進行過分紅。
五、思考與建議
三路居村的城市化轉型案例向我們揭示的最核心問題，是在城市化進程中如何維護和發展農村集體和農民的財產權利。發源于20世紀80年代的以股份合作制為主要方式的農村集體經濟產權制度改革，是處于城市化發展前沿地區的廣大農村基層干部和農民群眾應對城市化沖擊的偉大創造，在很大程度上維護和發展了農村集體和農民的財產權利[17]。但值得我們深思的是，來自農村基層和農民群眾的偉大創造，仍然受制于長期形成的思想觀念和政策制度的制約，農村集體和農民財產權利的維護和發展面臨許多問題，迫切需要我們從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度轉變觀念，深化改革，著力加強體現城鄉一體、公平正義的制度建設。
（一）關于農村土地：關鍵是要堅持和實現集體所有制與國有制的平等地位
我國現行《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。由于國家對公共利益缺乏明確界定，實際生活中，不管是公共利益需要還是城市開發建設需要集體土地，都一律實行土地征收?，F行的征地模式，就是征收集體土地，將之變性為國有土地，從而使集體土地不斷減少、國有土地則不斷擴張[18]。2016年4月，習近平總書記強調，不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了。但現行的征地模式，不僅是將土地集體所有制改垮了，而且是將土地的集體所有制改沒了。如果要真正堅持土地集體所有制，就必須從根本上改變現行的征地觀念，改革現行的征地制度。我們不能僅僅從政治上和意識形態上高調地宣稱集體所有制的重要性，而必須從制度安排上體現集體所有制和國有制這兩種公有制的平等地位。
一是修改《憲法》，取消土地征收的規定。征收是國家利用壟斷性強制權力對私有財產所有權的變更行為。我國實行土地公有制，并不存在土地私有制。在現實生活中，土地所有權的改變又只存在唯一一種情況，那就是土地的集體所有制改變為土地的國有制，而根本不存在土地國有制改變為集體所有制的問題，也不存在改變為其他土地所有制的問題。土地征收涉及土地所有權的改變，土地征用只涉及土地使用權的改變?，F行的土地征收制度，實質上就是消滅土地的集體所有制，擴大土地的國有制，這不符合堅持兩種公有制的平等憲法地位，不符合堅持土地集體所有制的政治原則，也不利于維護農村集體和農民的土地財產權利。2004年憲法修正案將憲法第十條第三款中有關對土地實行“征用”修改為對土地實行“征收或者征用”，這個修改其實存在重大法理偏差，應當立足于我國土地公有制的基本國情，對憲法進行重新修改，取消對土地實行征收的規定。
二是明確國家為了公共利益的需要，可以對國有土地或集體土地實行征用并給予公正補償。國家應立法明確界定公共利益范圍。因公共利益的需要可以對國有土地或者集體土地的使用權進行征用，但不改變兩種土地的所有制性質并要給予公正補償。對于全民所有的國有土地，應當明確建立從中央政府到地方各級政府的分級所有權制度，推動國有土地所有權的分級確權登記。涉及全國范圍的河流、草原、森林等土地，有由中央政府行使所有權；其他有關土地根據實際情況可分別由各級地方政府行使所有權。國家因公共利益需要，不僅可以征用集體土地，也可以征用國有土地。征用國有土地，就是收回國有土地的使用權，應當對國有土地使用權人進行使用權征用后的合理補償；征用集體土地，必須明確只是征用了一段時間內的集體土地使用權，而土地的集體所有制并沒有改變，同時必須對被征用集體土地的所有權人以及使用權人給予公正的補償。需要強調的是，集體土地的所有權代表（集體經濟組織或村委會）不能借口土地是集體的而獨享土地征用補償費，應當區分和明確農村集體土地所有權和使用權的補償及其比例。
三是因城市開發建設和其他經營性事業發展非公共利益需要使用集體土地的，一律根據市場原則實行土地租賃或土地出租，建立健全農村集體建設用地平等入市制度。第一、凡是農村集體經濟組織以外的組織和個人因建設需要開發使用集體土地的，應按照市場契約原則，實行土地出租和土地租賃制度，由農村集體經濟組織將土地出租給使用方使用；第二、凡是農村集體經濟組織自身需要建設使用集體土地的，則實行集體建設用地與國有建設用地平等入市的制度，依法依規進行土地自主開發建設。盡快廢止《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定。這是對土地集體所有制的消滅性規定，不符合堅持集體所有制的基本政治要求?，F在正在開展的集體經營性建設用地入市試點，需要進一步解放思想，理清思路，加大改革力度，盡快實現兩種公有制土地權利的完全平等。應當從國家層面制定《土地法》，界定土地權利關系；全面修改《土地管理法》，改變土地立法中的計劃經濟思維和部門利益法制化傾向；加強集體土地出租以及集體建設用地入市等法規的制定工作。
四是廢除土地財政，健全土地稅制。地方政府依靠先征收集體土地、再出讓國有土地使用權來創造財政收入的模式，嚴重破壞了土地集體所有制的穩定性，極大地扭曲了政府的公共定位和行為，使地方政府淪落為一手從農村集體和農民手中低價征收集體土地、一手將征收來的集體土地高價拍賣出去從而牟取暴利的投機商角色。這是地方政府不能踐行執政黨為人民服務宗旨、不能堅持依法行政、不能維護社會公平正義、不能保護農村集體和農民財產權利而習慣于以強征強拆手段侵犯農村集體和農民財產權利、導致社會嚴重失序的重要財稅體制根源。2017年，全國國有土地使用權出讓收入達52059億元，同比增長40.7%，其中北京市土地出讓收入2796億元，同比增長228%，居全國第一位。必須從現代國家構建的高度，擺正地方政府的公共職責定位，明確規定政府只能從合法稅收中獲取收入，堅決廢除持續20多年的土地財政。同時加快土地稅制改革，建立健全地價稅、土地增值稅、土地交易稅、物業稅、房產稅等土地稅制，全面建立起現代文明國家通行的財稅制度，這是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。
（二）關于農轉居和社會保障：核心是要保障和實現城鄉居民的同等待遇
在城市化進程中，農民的城市化轉型涉及到城鄉戶籍制度和城鄉社會保障制度兩個基本的政策體系轉換問題。在戶籍制度改革上，因征地拆遷等原因而實行的農業戶籍人口轉為非農業戶籍人口即征地農轉居政策，在20世紀50年代建立起來的城鄉二元戶籍制度框架中曾有一定的現實意義。但隨著戶籍制度改革的深入，特別是2014年7月國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發布《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》明確規定取消農業戶口和非農業戶口劃分、統一登記為居民戶口后，農轉居就失去了最基本的法理依據和現實條件。但北京市一些地方至今仍然按照《北京市建設征地補償安置辦法》中有關“逢征必轉”的規定，繼續推行征地農轉居政策，這就顯得極不合時宜，呈現出戶籍制度改革與征地制度改革相互脫節的兩張皮現象，也使公安部門負責的戶籍制度改革與農口部分負責的農轉居政策相互矛盾和沖突。在社會保障制度上，地方政府將轉居農民納入城鎮社會保障體系時，規定農村集體和農民繳納巨額社會保障費用且政府并未承擔社會保障成本，這種政策制度安排具有極大的不合理性。
一是必須立即停止實行征地農轉居政策。應當盡快全面修改《北京市建設征地補償安置辦法》，廢除其有關“逢征必轉”的規定，確保國務院和北京市有關戶籍制度改革的政策落到實處，切實改變戶籍政策實施中的部門脫節和政策打架現象。不管是否征地，原來所有的農業戶籍人口都一律統一登記為居民戶口。城鄉戶籍制度并軌后，農民戶口登記的改變，并不改變其集體經濟組織成員身份及其所享有的集體經濟組織的各項權益。此外，由于國務院和北京市政府發布的戶籍制度改革的意見屬于政府規范性文件，其效力等級不及法規。建議全國人大常委會根據改革發展的新形勢，盡快從立法程序上廢止1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，重新制定旨在保障城鄉居民戶籍身份平等和遷徙自由權的《戶口登記法》，徹底廢除持續60多年的城鄉二元戶籍制度，全面建立城鄉一體的戶口登記制度。
二是徹底改變轉居農民加入城鎮社會保障體系需一次性躉繳社會保險等巨額費用的規定。在傳統城鄉二元結構中制定的《北京市建設征地補償安置辦法》《北京市整建制農轉居人員參加社會保險試行辦法》《關于征地超轉人員生活和醫療補助若干問題意見》等政策文件，帶有很強的城鄉二元思維，在政策上進一步強化了城鄉二元社會保障制度，推卸了政府為農民提供社會保障的重大責任，同時以將農民加入城鎮社會保險體系之名，變相攫取了農村集體和農民的巨額征地補償費，農村干部和農民群眾對此意見很大，必須予以根本性地改革。三路居村根據豐臺區政府和盧溝橋鄉政府有關規定，沒有將農轉居人員中的超轉人員移交給民政部門接收管理，而實行本集體經濟組織自我保障服務的模式。這種做法從政策執行上來看，下級政府未按上級政策文件執行搞變通，具有明顯的不合規性，但卻具有相當的合理性。長期以來，在城鄉二元社會保障框架中，政府沒有為農民建立社會保障制度，這是政府對農民的歷史欠債。享有平等的社會保障權利，是憲法規定公民的基本權利，也是政府應盡的基本職責。應當盡快取消《北京市建設征地補償安置辦法》中有關社會保險的規定，廢止《北京市整建制農轉居人員參加社會保險試行辦法》和《關于征地超轉人員生活和醫療補助若干問題意見》。要將征地補償與社會保障脫鉤，征地只需對被征地人進行公正合理的財產補償。社會保障是每個公民都應當享有的基本權利。農民作為公民，不管其土地是否被征收或征用，都應當享有平等的社會保障權利。要加快實現城鄉基本公共服務均等化，取消和廢止各種類型和差別化、碎片式的社會保障政策體系，全面構建城鄉居民統一而平等的免費醫療、免費教育等制度，大幅度提高農村居民養老保障水平，加快建立現代城鄉居民普惠型的社會福利制度。
三是政府要負責承擔起補齊農民社會保障待遇水平差距的基本職責。長期以來，農民被排除在國家社會保障體系之外，這是政府對農民的歷史欠債。進入21世紀后，國家逐步建立起農村的社會保障制度。但城鄉之間社會保障待遇水平的差距還比較大[19]。在城市化進程中，獲取巨額土地出讓收入的地方政府，其正確的做法應當是加大對農村社會保障的財政投入，全額予以補齊農民在城鄉社會保障待遇水平的差距，這既是政府對歷史欠債的應有補償，也是政府真正支持“三農”工作的重要體現，更是政府強化服務職能的內在要求。現在執行的讓農村集體經濟組織和農民全部承擔補繳城鄉社會保障制度待遇差距費用的政策，嚴重推卸了政府責任，加重了農村集體經濟組織和農民的負擔，應當予以徹底糾正。要著眼于城鄉居民大致享有均等的基本公共服務為目標，優化財政支出結構，降低行政成本，提高民生支出比例，重點是政府要全面補齊農村居民與城鎮居民之間社會保障水平差距的短板。
（三）關于撤村建居和公共服務：重點是強化和落實政府的公共職責
在城市化進程中，城郊地區部分農村城市化是不可避免的經濟社會發展規律。據北京市“三農普”數據，2016年在北京市3925個村委會中，無農民的村169個，無農業的村461個，無耕地的村924個，無農業、無農村、無農民僅保留有村委會牌子的“空殼村”103個，常住人口不足戶籍人口50%或閑置農宅超過30%的空心村338個，外來人口多于本村戶籍人口的倒掛村498個，其他傳統村落1432個。由此可見，城市化已經使不少村莊發生了明顯的分化，與此相適合的公共政策應當及時相應跟上。撤村建居是城市化的必然產物，也是適應農村城市化轉型的重要選擇。撤村建居事關農村集體經濟組織和農民的財產權利，事關農民參與社區公共事務民主管理的權利，也事關政府公共產品和公共服務的供給與保障。但至今從國家到地方層面都沒有制定撤村建居有關法律法規，各地在撤村建居工作中隨意性較大，有的已經完全具備撤村建居條件的村卻沒有開展任何撤村建居工作；有的撤村建居后，政府卻沒有為新建立的居委會提供統一規范的基本公共產品和公共服務，仍然由原來的村委會或農村集體經濟組織承擔社區居委會公共治理成本等等，這種狀況實質上是政府的嚴重缺位，必須盡快糾正過來。
一是加快制定撤村建居專門法規，對撤村建居工作進行統一規范。在快速城市化進程中，對撤村建居進行統一的指導與規范十分必要。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委農村工作委員等6部門印發《關于推進城鄉社區自治組織全覆蓋的指導意見》（京民基發〔2012〕108 號），其中提到撤銷村民委員會建制的條件：（1）村民全部轉為居民；（2）村集體土地已經被征占；（3）村集體資產處置完畢，或者已經完成村集體經濟產權制度改革，成立新的集體經濟組織；（4）轉制村民全部納入城鎮社會保障體系。該《意見》規定撤村建居基本程序是由街道辦事處、鄉鎮政府（地區辦事處）提出，經村民會議討論同意，報區縣政府批準。該文件雖然明確了撤村建居的基本條件，但全市已有不少符合撤村建居條件的村卻沒有開展撤村建居工作。例如北京市“三農普”統計的103個無農業、無農村、無農民的“空殼村”，就完成具備撤村建居條件，但卻沒有開展撤村建居工作。全市撤村建居工作缺乏頂層制度設計，嚴重滯后于城市化發展的現實需要。上述《意見》作為部門文件，其效力也較低。國家有關部門以及省市區級層面都應當制定專門的撤村建居法規，進一步明確和規范撤村建居的條件、程序以及相關管理服務等問題，強化政府提供公共產品和服務的基本職責，有序推進撤村建居工作。
二是切實保障農村集體經濟組織和農民的財產權益。撤村建居的核心問題是公平合理地處置集體資產，維護和發展農村集體經濟組織和農民的財產權益。各級黨委和政府應當將保障和實現農民的財產權利作為重大責任，加強產權制度建設和產權保障工作。1999年12月實施的《北京市撤制村隊集體資產處置辦法》（京政辦〔1999〕92號）對撤制村、隊集體資產的作了規定，在一定程度上維護了農村集體經濟組織和農民的財產權益，但也存在不少缺陷，亟需修改。例如，應將撤制村、隊名稱應更改為撤制村、組；取消集體股不低于30%的規定，降低集體股所占比例或取消集體股；賦予集體經濟組織成員對集體資產股份享有占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承等更分充分的權能；對征收或征用土地的補償費，應區分對土地所有權的補償和土地使用權人的補償，明確各自的補償比例，一般來說，對承包土地的補償費，所有權人和承包使用權人的分配比例為15：85，對宅基地補償費，所有權人和使用權人的分配比例為10：90；明確和保障農民在撤制村、隊集體資產處置中的知情權、表達權、參與權、決策權、監督權。
三是強化政府在提供城鄉社區公共產品和公共服務上的基本職責。在城市化進程中，一些完全符合整建制撤村建居條件的村之所以沒有繼續保留村委會建制而沒有相應建立城市社區居委會，一個重要原因在于政府仍然習慣于在城鄉二元結構中開展工作，在公共產品和公共服務上重城市、輕農村的施政慣性沒有得到根本扭轉，缺乏承擔新建立的城市社區公共產品和公共服務供給的動力與意愿。在已經撤銷村委會建制、建立城市社區居民委員會后，政府卻不能與時俱進地承擔起社區公共產品和公共服務供給保障責任。政府在公共產品和公共服務供給上的嚴重滯后和缺位，造成撤村后新建立的城市社區的公共產品和公共服務仍然由集體經濟組織承擔的普遍現象。政府未能積極履行公共服務供給職責的狀況一定要糾正過來。各級黨委和政府應當將撤村建居所新增加的公共產品和公共服務支出納入年度工作計劃，列入財政預算予以制度化保障，切實減輕集體經濟組織承擔的社區公共產品和公共服務供給的負擔。
（四）關于集體經濟組織和集體經濟：目標是加快構建市場化法治化的發展環境和現代治理體系
農村集體經濟組織和集體經濟是我國農村特有的組織形式和經濟形態。農村集體經濟組織屬于經濟組織，但又不是一般的經濟組織。2017年10月1日施行的《民法總則》將農村集體經濟組織規定為特別法人，區別于營利法人和非營利法人。農村集體經濟組織可以劃分為農村集體產權改革之前的傳統集體經濟組織和農村集體產權改革以后的新型集體經濟組織，二者之間的最大區別在于傳統集體經濟組織強調勞動者的勞動聯合，否定勞動者的資本聯合，勞動者的個人產權不清晰，而新型集體經濟組織既承認勞動者的勞動聯合，也承認勞動者的資本聯合，并通過集體產權制度改革明晰了個人產權，實現按股分紅。農村集體經濟也可以劃分為農村集體產權改革之前的傳統集體經濟和農村集體產權改革以后的新型集體經濟，二者之間的最大區別在于傳統集體經濟是在計劃經濟體制下的封閉性經濟，只強調集體利益而否認個人產權，而新型集體經濟是在市場經濟條件下的開放式經濟，既強調集體公共利益，也重視個人產權利益。對于農村集體經濟組織和集體經濟，既不能唱高調迷信之，也不能一概否定之，而應當通過不斷深化改革、加強制度建設，營造農村集體經濟組織和集體經濟發展的市場化法治化環境和現代治理體系，維護和發展農民的財產權利和民主治理權利。
一是要充分認識和保障農民的公民權、成員權和自治權[20]。第一，農民作為中華人民共和國公民，享有國家《憲法》規定和保障的公民權利，各級黨委和政府應當充分保障《憲法》賦予公民的基本權利和自由。公民權具有開放性特征，農民無論身居農村，還是遷入城鎮，都應當平等享有基本公民權利。第二，農民作為集體經濟組織成員，享有成員權，主要包括財產權利和民主權利兩大類，財產權利是指農民享有集體經濟組織的集體財產所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、林權等，民主權利是指農民享有對集體經濟組織的知情權、參與權、表達權、監督權、決策權等權利。成員權具有封閉性特征，只有具有農村集體經濟組織成員身份的人才擁有成員權。第三，農民作為社區成員，享有自治權，即享有對社區公共事務參與管理的權利，包括知情權、參與權、表達權、監督權、決策權。自治權具有從封閉性向開放性轉變的特性。在村莊人口流動不明顯的地方，自治權具有封閉性特征，即自治權只面向當地戶籍村民，而當村莊在城市化沖擊下出現明顯的人口流動時，自治權應當賦予包括外來流動人口在內的所有社區常住人口，這樣自治權就具有開放的特性。隨著城市化的發展，當傳統村莊轉型為現代城市社區后，農村居民的自治權相應地轉變為城市社區的自治權。尊重、保障和實現農民的公民權、成員權、自治權，是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要體現和根本要求。
二是要及時轉變農業農村工作的方式和重點?？焖俚某鞘谢l展，對傳統農村社會結構產生了重大的沖擊，各級黨委和政府的農業農村工作方式和工作重點也應當與時俱進地實現轉變。像三路居這種無農業、無農村、無農民而已實現城市化轉型的“村”，已經從以土地為紐帶的集體所有制轉變為以資產為紐帶的集體所有制，加強集體資產的監督管理，維護好股東的正當權益，應當成為農業農村工作的重中之重。而更為深層次的問題是，已經實現城市化的撤村建居“村”，農村集體經濟組織事實上已成為轉變為城鎮集體經濟組織，對這類由農村集體經濟組織轉變為城鎮集體經濟組織的，到底是繼續由農業農村工作部門管理相關事務，還是轉交給城鎮有關部門管理和服務更為合理？如果仍由農業農村工作部門進行管理和服務，就需要相應地創新管理服務的基本方式。三路居村自改制以來，集體資產增長迅速，2017年三路居“村”集體資產總額高達160億元，相當于北京市平谷區和懷柔區兩個區集體資產總和，是密云區農村集體資產的2.6倍。三路居“村”除了每年給股東發放約三千元的福利外，至今未按章程規定實行年度分紅。面對如此龐大的集體資產，如何加強集體資產監管？如何防止集體資產被內部少數人控制和利用？如何加強新型集體經濟組織內部的規范化經營管理？如何有效維護股東的收益分配權和民主管理權？這些都是各級黨委和政府相關部門應當高度重視并切實加以解決的重大現實問題。
三是實現集體經濟組織和集體經濟封閉性與開放性的統一。傳統的集體經濟組織和集體經濟都具有明顯封閉性的特征，但在計劃經濟體制下，人口流動相對靜止，集體經濟組織和集體經濟發展的時間還不長，集體經濟組織和集體經濟封閉性后果并沒有充分體現出來。但在市場經濟條件下，隨著城市化的發展，以及歷經60多年的發展演變，集體經濟組織和集體經濟的封閉性問題已經比較明顯地突出來了。既要維護農村集體經濟組織及其成員的正當權益，又要實現集體經濟的市場化轉型升級發展，這是兩個必須予以考量的重大問題。側重于維護農村集體經濟組織及其成員權益的人士傾向于保持農村集體經濟組織和集體經濟的封閉性，而側重于發展市場經濟的人士卻傾向于推進農村集體經濟組織和集體經濟的開放性。其實這兩種訴求都具有合理性，關鍵是要找到二者相結合的有效途徑和方式。三路居“村”似乎提供了使二者實現結合的一條有效路徑，那就是通過集體產權制度改革，建立新型集體經濟組織即股份合作制集體企業——金鵬天潤置業投資管理公司，保持了集體經濟組織成員的封閉性，同時，在金鵬天潤置業投資管理公司這個封閉性集體經濟組織下面設立完全面向市場的開放性的金唐天潤置業股份有限公司（金唐集團母公司）。這種組織架構創新，實現了集體經濟組織和集體經濟封閉性與開放性的統一，具有一定的創新意義。但是，面對進入市場、實行現代企業經營管理的下屬公司，集體經濟組織如何有效進行管理監督并有效維護股東權益，是一個重大現實問題。同時，隨著時間的推移，集體經濟組織成員將逐步自然消亡，如果股東只有繼承權和內部轉讓權，那將出現集體經濟組織成員的不斷萎縮和成員分布的空間廣闊性，實現股權的開放性仍將是必須予以考量的長期選項。應當按照特別法人的定位，從國家和地方層面，加快城鄉集體經濟組織的立法工作，從法律上明確界定和規范集體經濟組織的治理結構和權利義務關系，規范和保障集體經濟組織的市場主體地位，維護和促進集體經濟組織成員參與集體經濟組織管理、發展集體經濟的民主權利，建立健全有利于集體經濟組織規范化運作、集體經濟發展壯大的政策制度框架，形成有效維護和發展農民參與集體經濟組織管理的現代民主治理體系，為實現鄉村治理體系和治理能力現代化提供有力的支撐。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《北京農業職業學院學報》2019年第6期（總第153期）
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