摘要：脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，中國扶貧政策仍在開發(fā)式扶貧的基礎上建立，同時，為應對21世紀以來特別是21世紀第二個十年以來經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，在扶貧領導體制、貧困治理機制、扶貧方式等多個方面進行創(chuàng)新。在扶貧體制方面，創(chuàng)新使用政府行政主導、五級書記掛帥、第一書記駐村等方式；在貧困治理機制方面，打破部門壁壘，實現(xiàn)貧困人口精準識別，回歸部門專業(yè)技術(shù)理性，建立考核評估體系；在扶貧方式方面，因地因人因需制宜創(chuàng)新和擴展多元化扶貧方式。在政策的引領下，精準扶貧工作取得了一系列成績，是中國扶貧的新實踐、中國減貧敘事中的新故事。
關(guān)鍵詞：精準扶貧；扶貧新實踐；領導體制；治理機制；扶貧方式
在2012年以來的農(nóng)村扶貧工作中，通常使用兩個術(shù)語，一是精準扶貧，二是脫貧攻堅戰(zhàn)。這兩個術(shù)語形象地代表了這一階段農(nóng)村扶貧工作的基本特征。精準代表了扶貧的方式，脫貧攻堅戰(zhàn)呈現(xiàn)了扶貧的機制，兩者共同構(gòu)成了新時期農(nóng)村扶貧工作的新特征。進入21世紀以來，特別是進入21世紀第二個十年以來，中國政治、社會、經(jīng)濟條件都發(fā)生了根本性的變化。其中，經(jīng)濟增長模式的影響、社會分化日益明顯是這一階段扶貧工作所面臨的新挑戰(zhàn)[1][2]。與以往不同的是，進入新階段以來，貧困人口的比例并不算很高，然而絕對數(shù)量依然很大，因此，難以通過全面實施保護托底式的脫貧方式來解決貧困問題。同時，也難以通過一般的經(jīng)濟開發(fā)實現(xiàn)脫貧，扶貧工作面臨雙重壓力。
貧困并非中國獨有的問題，貧困治理也始終是一項世界性的議題[3][4][5]。貧困的治理模式大致有兩種。一種是以美國為代表的強調(diào)“個人努力進取”的脫貧模式。這種模式的核心是個人在市場中通過努力改善自己的生計，并主要通過個人收入在市場機制中保障自身福利，如將個人收入用于投資商業(yè)化的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等機制以確保個人未來福利的維持或改善。盡管美國政府有扶貧救助計劃，尤其是社會慈善救助，但從總體上講，美國的貧困治理并不依靠收入轉(zhuǎn)移[6]。第二種貧困治理模式是北歐和西歐的福利國家模式。該模式的核心是通過高稅收抑制收入差異，再通過收入分配形成相對公平的國家主導下的社會保障和就業(yè)保障機制[7]。美國的貧困治理雖然具有很強的個體效率激勵效應，但由于其無法應對處于貧困陷阱中的貧困人口問題而備受詬病[8]。歐洲模式雖然從制度上最大程度地發(fā)揮了兜底作用，但背負巨大的福利負擔，形成了福利陷阱[9]。2008年經(jīng)濟危機之后，沉重的福利負擔曾促使德國嘗試將社會保障政策引向自由主義的市場機制，卻因得不到民眾支持而告終，福利政策進入進退兩難的局面[10]。很多后發(fā)型國家，如日本、韓國、新加坡等在其經(jīng)濟發(fā)展以后基本采用介于美國和歐洲之間的模式[11][12][13]。部分經(jīng)濟發(fā)展程度較高的發(fā)展中國家，如巴西，則嘗試創(chuàng)新性地采用收入轉(zhuǎn)移模式[14]。這一模式一度取得喜人效果，但難以解決貧困者的收入問題，因此無法從根本上解決國家的整體貧困問題。
中國政府自21世紀初就關(guān)注到經(jīng)濟社會條件的變化，在21世紀第一個十年的扶貧戰(zhàn)略中開始逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，并逐步實現(xiàn)兩項制度的銜接，推動一系列針對貧困地區(qū)的社會保障政策的建立與落實[15]。這一時期，中國的農(nóng)村貧困治理開始面臨經(jīng)濟發(fā)展和福利改善的雙重壓力，但開發(fā)和保護有機銜接的貧困治理機制卻未能得到完整發(fā)育。到了21世紀的第二個十年，壓力日益突顯，在貧困人口的絕對數(shù)量依然很大、經(jīng)濟發(fā)展水平還未達到較高程度的情況下，一方面，中國需要進一步挖掘開發(fā)式扶貧的潛力，以避免直接的收入轉(zhuǎn)移，另一方面，需要根據(jù)財政承受能力建立有效的保護和托底機制。在精準扶貧階段，最終走向兩項制度的有機融合，而且形成了更為廣泛的開發(fā)式與保護式扶貧相互結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略。不僅開創(chuàng)了新時期中國農(nóng)村扶貧的新格局，同時也為國際減貧實踐提供了新經(jīng)驗。
新時期我國設定了到2020年消除絕對貧困的目標，精準脫貧攻堅戰(zhàn)是我國治國理政的新實踐。精準脫貧攻堅的一系列戰(zhàn)略和政策則是為應對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)而形成的。本文不是針對精準扶貧工作的系統(tǒng)評價和總結(jié)，也不是對這項工作進行理論歸納，而是基于以往的扶貧開發(fā)實踐，從貧困治理機制、扶貧領導機制和扶貧方式創(chuàng)新等不同方面對精準扶貧工作進行比較性的解釋和說明，從而為這項工作提供更多思考。
一、精準扶貧的成績簡要
如果考慮到這個階段減貧的難度，精準脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來農(nóng)村貧困人口年均減少1000萬以上應該是中國減貧歷史上最好的業(yè)績。如表1所示，脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率大幅下降。全國農(nóng)村貧困人口從2010年的16567萬人下降到2018年的1660萬人，同期貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降至1.7%。與此同時，農(nóng)村居民人均可支配收入從2010年的5919元增加到14617元，貧困地區(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入則增長到10371元，14個集中連片特困地區(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入達10260元，均高于全國農(nóng)村上年增速[16] ，遠遠高于每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標準(詳見表1)。
表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準衡量的農(nóng)村貧困狀況
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》[17]
同時，從貧困地區(qū)基礎設施、教育、衛(wèi)生條件改善等方面，也可以看出精準脫貧攻堅戰(zhàn)的成就。在住房質(zhì)量改善方面，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶比重為58.1%，比2012年上升18.9個百分點；農(nóng)村居民戶均住房面積也比2012年增加21.4平方米。在飲水安全方面，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村飲水無困難的農(nóng)戶比重為89.2%，比2013年提高了8.2個百分點；使用管道供水的農(nóng)戶比重為70.1%，比2013年提高16.5個百分點；使用經(jīng)過凈化處理自來水的農(nóng)戶比重為43.7%，比2013年提高13.1個百分點。
截至2017年末，貧困地區(qū)通電話的自然村比重從2012年的93.3%上升到2017年的98.5%，提高5.2個百分點；通有線電視信號的自然村比重為86.5%，比2012年提高17.5個百分點；通寬帶的自然村比重為71.0%，比2012年提高32.7個百分點。2017年貧困地區(qū)村內(nèi)主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013年提高21.2個百分點；通客運班車的自然村比重為51.2%，比2013年提高12.4個百分點[18]（詳見表2）。
表2 2013-2017年貧困地區(qū)基礎設施條件
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之五》
2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重為15.2%，比2012年下降3.0個百分點；84.7%的農(nóng)戶所在自然村上幼兒園便利，88.0%的農(nóng)戶所在自然村上小學便利，分別比2013年提高17.1和10.0個百分點；有文化活動室的行政村比重為89.2%，比2012年提高14.7個百分點[19]（詳見表3）。
表3 貧困地區(qū)農(nóng)村教育文化情況
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之五》
2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，比2012年提高8.6個百分點；92.2%的戶所在自然村有衛(wèi)生站，比2013年提高7.8個百分點；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.4%，比2012年提高12.4個百分點；61.4%的戶所在自然村垃圾能集中處理，比2013年提高31.5個百分點[20]（詳見表4）。
表4 2013-2017年貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就 系列報告之五》
脫貧攻堅所取得的成就主要得益于精準扶貧的一系列戰(zhàn)略和政策，在貧困治理的場域中實事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，在政府“扶貧責任—識別貧困者—打破貧困”的制度性約束下，為整合不同的扶貧資源，創(chuàng)新扶貧方式，向貧困者提供人力資源支持，凝聚社會的扶貧共識等諸多方面進行了全面的創(chuàng)新，構(gòu)成了中國扶貧歷史過程中的新實踐和新經(jīng)驗，是中國減貧敘事中的新故事。
二、扶貧領導體制的創(chuàng)新
（一）“政府行政主導”扶貧模式
中國消除貧困的重要經(jīng)驗之一是黨和國家對扶貧工作高度重視下的“政府行政主導”扶貧模式，。從國家法制角度講，中國的特色是中國共產(chǎn)黨領導下的法治國家治理，并非分權(quán)制的國家法治治理。這是中國“黨和國家高度重視扶貧工作”和“集中力量辦大事”的政治實踐在憲法條件下的合法性基礎。1986年，中國政府成立了國務院扶貧開發(fā)領導小組，至此，農(nóng)村扶貧工作正式成為了中國政府的專項職責。正是這樣一個機制孕育了中國在發(fā)展中擺脫貧困的“政府主導”扶貧模式。同時也需要看到這種模式依然屬于政府序列下的行政治理。這一模式雖然在戰(zhàn)略統(tǒng)一和實施效率上優(yōu)于技術(shù)官僚的治理，但是當扶貧工作需要超越政府部門利益的情況下，“政府主導”依然顯得力不從心，這在一定程度上是由于部門利益所致[21]，體制安排仍有一定局限性。
（二）“超越行政”的貧困治理——五級書記掛帥
如前所述，到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的任務不是一個簡單的行政、經(jīng)濟和社會項目，而是涉及到如何突破結(jié)構(gòu)性制約和資源再分配機制的重大政治議程。一方面，必須基于“政府主導”的原則統(tǒng)籌社會資源，另一方面，這一議程的落實如沒有超越行政就很容易陷入政府部門行政結(jié)構(gòu)的約束之中，引發(fā)了公共服務的碎片化[22]。傳統(tǒng)的“政府主導”模式雖然能避免碎片化扶貧，但難以避免行政層面分割扶貧的局面。而扶貧工作需要在社會和行政兩個層面實現(xiàn)高度集中統(tǒng)一。很多針對精準扶貧的研究認為，中國現(xiàn)行的扶貧方略屬于行政治理和運動式治理，并就此提出了不同的觀點[23][24][25][26]。事實上，精準扶貧雖具有較強的運動式和行政式特點，實則是“超越行政”集中治理的政治實踐。首先，在精準扶貧開始實施之時，中國共產(chǎn)黨就將2020年消除絕對貧困的任務作為黨的重要工作，實施“五級書記掛帥”，特別是黨的總書記將扶貧工作作為重要任務展開部署。這在領導體制上超越了以往的“政府主導”，將政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)辄h主導、政府落實；其次，通過雙首長負責、壓力層層傳遞和考核問責等機制將領導機制具體化，極大地強化了“政府主導”機制。國務院扶貧領導小組辦公室的權(quán)威性在精準扶貧工作中得以加強，工作效率得以提升。并且，總書記親自深入貧困地區(qū)，帶動各級黨的書記直接參與扶貧行動。
（三）外部組織資源落地——第一書記駐村
“五級書記掛帥”的領導包括黨在中央對扶貧工作的領導，以及黨對扶貧工作第一線的領導，向貧困村派駐第一書記的措施將扶貧領導體制從戰(zhàn)略政策層面貫穿到實踐層面。截至2018年底，全國共派出45.9萬名第一書記，目前仍有20.6萬人在崗[27]。向貧困村派出第一書記的主要原因是：首先，在過去幾十年中，農(nóng)村地區(qū)組織人力資源極度匱乏，貧困地區(qū)則更為嚴重，而扶貧措施精準到每一戶，這意味著需要大量的人力資源，將中央和地方政府、企事業(yè)單位的年輕人以第一書記的形式派駐貧困村，極大地補充了貧困地區(qū)的組織人力資源。扶貧工作是一項復雜的政治社會工作。中國的鄉(xiāng)村是一個以地緣親緣為紐帶的社會，扶貧工作涉及到復雜的利益分配問題，比如貧困戶識別、扶貧措施的到位，雖然這些工作都有明確指標和程序要求，但即使規(guī)定非常客觀科學，在熟人社會的背景下，如果僅依靠村干部來推動實施，則很難展開工作[28][29]。村干部本身就是村里人，在實際操作中確保公平面臨一定困難。外部組織資源的介入可以有效地協(xié)助村干部更為有效地展開工作，事實上，從建檔立卡工作的開展到各項扶貧措施的落地，正是在派駐第一書記的條件下展開的。
貧困村派駐的第一書記不僅是鄉(xiāng)村利益的社會調(diào)節(jié)器，同時也是扶貧的重要資源，他們基本都是受過高等教育的中青年，具有專業(yè)知識和技能，更重要的是，他們擁有所在工作單位的社會網(wǎng)絡，能有效利用社會網(wǎng)絡將信息和技術(shù)引入扶貧工作中，不少扶貧創(chuàng)新來自于第一書記。
自中國20世紀80年代有組織地實施扶貧開發(fā)工作以來，精準扶貧工作在領導體制上實現(xiàn)重大創(chuàng)新。這一體制在充分發(fā)揮政府主導作用，并克服了政府主導作用發(fā)揮的不足，為在新的經(jīng)濟社會條件下打破扶貧工作中的部門利益奠定了堅實的政治基礎，這也是自2012年以來貧困人口數(shù)量能夠迅速下降的根本原因，是新時期中國扶貧新故事的重要內(nèi)容之一。
三、貧困治理機制的創(chuàng)新
（一）競爭性政治下的激勵失靈
貧困治理幾乎是所有發(fā)展中國家國家治理的重要內(nèi)容，也是治理的難點，因為扶貧的議程涉及到利益調(diào)整和資源配置，需要廣泛而深入的政治共識。在競爭性政治的條件下，行政官僚治理體系是這些國家的治理基本結(jié)構(gòu)。政治議題納入行政議程也需要基于法律。因此，在這些國家中，除非執(zhí)政黨在議會占據(jù)多數(shù)席位，否則執(zhí)政黨提出的建議容易成為政黨斗爭的犧牲品。解決貧困問題涉及到利益的調(diào)整、部門資源的分配和使用，因此很容易成為政黨和行政官僚博弈的工具。從1601年的《伊麗莎白濟貧法》開始到現(xiàn)在，英國的扶貧法案已經(jīng)歷了幾百年的演化。美國前總統(tǒng)奧巴馬的全民醫(yī)療法案從提出到終結(jié)，更是現(xiàn)代社會“一個社會正義議題是如何被競爭性政治條件下黨派政治和利益集團犧牲”的典型案例。
在行政體系下，各個部門均會按照自身的技術(shù)官僚理性來確定工作重點。同時，專業(yè)行政部門的治理會受到政治的影響，即使行政治理具有一定的獨立性，政黨政治議程對其影響仍然是不可避免的[30]。與此同時，專業(yè)行政部門的治理又很容易在行政獨立運行的體制下優(yōu)先確保其部門利益[31]。部門利益來源于兩方面的影響：一方面，專業(yè)部門的治理往往遵循專業(yè)技術(shù)主義的理性和邏輯，如農(nóng)業(yè)部門和水利部門遵循自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)或水利應用技術(shù)的專業(yè)理性邏輯。部門劃分越細，由于技術(shù)理性所形成的隔離也會越大，所以在很多情況下，為了發(fā)展規(guī)劃的整體性，就會出現(xiàn)部門的反復劃分、合并與循環(huán)，這也體現(xiàn)在中國歷次機構(gòu)改革方面。另一方面，部門的治理也是人的治理，人是政治化和社會化的，這就是治理的人格化[32]。各個部門在部門業(yè)績的激勵下，需要呈現(xiàn)各自獨立的業(yè)績。然而，按照部門合作的邏輯，有時很難區(qū)分業(yè)績是哪個部門做出的貢獻，從而使業(yè)績比較出現(xiàn)困難，造成激勵失靈。
（二）精準脫貧攻堅新機制打破部門壁壘
在中國的政治體制下，通過黨的集中領導，可以很大程度上克服部門專業(yè)治理的弊端，特別是在精準脫貧攻堅戰(zhàn)中所形成的“五級書記掛帥”體制下，各部門之間圍繞脫貧攻堅的任務，可以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署。但是過去在強調(diào)行政法治治理的過程中，部門專業(yè)治理已越來越法制化，比如部門的發(fā)展項目從論證立項到目標區(qū)域的選擇，以及具體的產(chǎn)出，都需要在相對嚴格的法律框架下進行，考核和審計均基于已經(jīng)批準的文本來展開，資源的統(tǒng)一部署依然受到行政部門專業(yè)治理的影響。例如，中央要求按照脫貧攻堅的任務對資金進行統(tǒng)籌使用，但很多地方政府不敢對資金的使用方向進行調(diào)整，因為可能面臨嚴格的審計問責。在此情況下，中央對扶貧資金的管理進行改革，將資金使用與管理的權(quán)限下放到縣一級，同時在計劃、審計等基礎性制度方面進行調(diào)整，要求涉農(nóng)項目按照中央精準扶貧的戰(zhàn)略安排，尤其是將深度性貧困地區(qū)的需要作為重點，進行資源的統(tǒng)籌[33]，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通和基礎設施等部門。
21世紀第一個十年的扶貧開發(fā)確立了整村推進的戰(zhàn)略，將貧困村作為扶貧的基本單元，由此出現(xiàn)了資金投向貧困村的具體問題，而在僅依靠財政扶貧資金，對整體貧困則是杯水車薪，因此當時就提出了資金整合使用的問題，在以后的十多年中，這一問題由于上述各種約束條件始終未能解決。隨后，在精準脫貧攻堅戰(zhàn)中確立了“五級書記掛帥”領導機制，并迅速通過該體制打破了行政專業(yè)治理的結(jié)構(gòu)性制約，使擺脫貧困這一政治議題超越了行政治理的界限，形成了扶貧資源籌措使用的新機制。在此機制下，有助于農(nóng)村發(fā)展的各種資源迅速向貧困地區(qū)和貧困人口集中，極大地提高了資源的利用率。在某種意義上，脫貧攻堅戰(zhàn)開展以來，之所以能夠取得如此大的成績，很大程度上得益于扶貧資源的供給強度。
（三）貧困再瞄準——建檔立卡與貧困戶精準識別
扶貧是一項涉及貧困人口的系統(tǒng)工程，衡量扶貧效益的高低始終圍繞著貧困人口能否受益這一問題[34]。如何瞄準貧困人口則是全球扶貧工作的難題，除了極容易識別的特殊群體如殘疾群體等以外，用發(fā)展和福利性的指標來識別貧困群體是一個非常復雜的政治社會過程。一方面，由于真正意義上的扶貧具有無償或優(yōu)惠資源轉(zhuǎn)移的性質(zhì)，在識別貧困群體的過程中，很容易出現(xiàn)擠入現(xiàn)象，干擾扶貧的公正性，增加資源的負擔。另一方面，由于權(quán)力關(guān)系無處不在，在權(quán)力關(guān)系的制約下，會發(fā)生對貧困者的排斥，扭曲了扶貧的基本原則。從技術(shù)角度出發(fā)，僅僅依靠收入貧困線很難準確地瞄準貧困群體。中國上個世紀中期開始實施的“八七脫貧攻堅”開始關(guān)注貧困群體問題。大量研究表明，以縣為單位的區(qū)域性扶貧瞄準機制無法有效地瞄準貧困群體，592個國定貧困縣僅覆蓋了50%的貧困人口[35]。21世紀第一個十年的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中，中國政府繼續(xù)以貧困縣為對象，并將扶貧工作的基本單元下沉到貧困村，基于收入、基礎設施等指標，在全國共識別了148500個貧困村[36]。之所以把貧困村作為基本單元，主要在于聚焦貧困村可以關(guān)注更多貧困人口，然而，將扶貧基本單元下沉到村一級，盡管覆蓋了更多的貧困人口，但還遠不是真正意義上的貧困群體瞄準機制[37]。
長期以來，在如何直接瞄準貧困者的問題上，扶貧瞄準機制一直存在著客觀上或技術(shù)上的困難。首先，中國長期以來堅持開發(fā)式扶貧的基本策略，即通過改善貧困地區(qū)基礎設施和生產(chǎn)條件，向貧困地區(qū)的人口提供技術(shù)支持，以便他們能夠在市場競爭中增加收入，擺脫貧困。其次，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略中的很多具體措施很難直接瞄準貧困群體，因為這些扶貧措施首先是開發(fā)性的，要求有經(jīng)濟效益，貧困戶申請這些項目也需要一定條件，如在“八七脫貧攻堅”和整村推進扶貧工作中許多養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的扶貧項目，往往要求有配套資金，承擔項目的主體需要有勞動力資源以及掌握相應的技術(shù)和市場信息。因此，開發(fā)式項目一定程度限制了向真正貧困群體的瞄準[38]。最后，從扶貧瞄準與扶貧方式的關(guān)系上講，保護式的扶貧，如教育、醫(yī)療、社會保障等本質(zhì)上更容易瞄準貧困者，因為教育、醫(yī)療和社會保障缺失的群體容易識別，如誰是輟學兒童，但在接受一定幫助后通過市場競爭增加收入則非常困難。
隨著貧困人口數(shù)量的不斷減少，貧困的特征也在發(fā)生變化。在21世紀的第二個十年，農(nóng)村絕對貧困人口大多具備了相對容易識別的特征，但是從技術(shù)上講，即使2011年確定了貧困標準，依然難以確定究竟誰是貧困者。而到2020年要消除農(nóng)村絕對貧困，客觀上需要識別扶貧對象，這是中國扶貧歷史上第一次在真正意義上考慮如何瞄準貧苦者。2014年，我國開始在全國展開貧困戶建檔立卡制度[39]，該制度通過行政人力資源展開貧困人口的普查。為準確識別農(nóng)村貧困人口，政府采用了2011年不變價格2300元的收入標準，同時附加“兩不愁、三保障”的非收入性貧困指標，既把握了收入標準的維度，同時克服了利用收入維度難以識別貧困者的缺陷，將容易識別的衣、食、住房、教育、醫(yī)療作為瞄準的指標內(nèi)容，從技術(shù)的角度解決了識別貧困者的方法問題。這是中國扶貧歷史上第一個真正意義上的貧困者瞄準的機制。在這一體系的基礎上，各地根據(jù)實際情況創(chuàng)造出了許多創(chuàng)新方案，如貴州廣泛采用“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”，進一步豐富了識別貧困者的方法。按照這一方法，2014年，全國共識別2948萬戶建檔立卡貧困戶[40]、8962萬貧困人口[41]，為了確保精準性，政府要對建檔立卡的貧困對象進行反復核查，技術(shù)上的可識別性以及相應的核查機制，最大程度確保了擠入和漏出的減少，為精準脫貧攻堅提供了堅實的科學基礎。
（四）對癥施策，回歸部門專業(yè)技術(shù)理性
準確瞄準貧困群體是確保貧困者真正受益于扶貧政策的基礎。在以往的扶貧實踐中，除了針對貧困群體的瞄準偏離導致扶貧效益低下以外，扶貧措施未針對致貧原因精準實施更是影響扶貧效益的重要因素。針對整村推進扶貧措施的研究發(fā)現(xiàn)，雖然貧困村的農(nóng)民平均收入比非貧困村的農(nóng)民收入有顯著的改善，但在貧困村內(nèi)部，非貧困戶的受益程度依然高于貧困戶[42]，原因主要在于到村扶貧項目設置的約束，反映了過去常規(guī)的扶貧項目在對接真正貧困群體需求中的弊端。從國家角度出發(fā)，將扶貧項目聚焦到每一個貧困者的需求在技術(shù)上是可行的，但成本非常高、實施困難。按照我國政府提出的到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困的目標，在客觀上要求不僅需要知道誰是貧困者，還必須做到精準施策。
于是，在建檔立卡的基礎之上，我國對致貧原因進行了分類。2014年，全國建檔立卡貧困戶中因病致貧和因?qū)W致貧的貧困戶分別占38.5%和9.1%，除此之外，缺資金、缺技術(shù)和缺勞力也是致貧的主要原因，因而，中國政府作出“五個一批”的具體部署。從學術(shù)角度來看，這樣的分類未必科學，一個農(nóng)戶或個體的致貧的原因往往是綜合性的，簡單地歸結(jié)為某一因素可能是片面的，例如某一農(nóng)戶存在因?qū)W致貧的現(xiàn)象，另一個農(nóng)戶可能是因病致貧，但最初兩者可能同樣因為收入低下、無法支付教育和治療費用而致貧，其根本原因在于城鄉(xiāng)社會基本服務的不平等。
因此，從防止貧困的角度，整體脫貧要求從根本上解決城鄉(xiāng)社會公共服務的均等化問題，政府也在全面消除絕對貧困的目標體系中進一步增加了社會服務均等化的內(nèi)容，增強精準扶貧體系設計的嚴密性。而從扶貧的角度，分類施策則仍具有重大現(xiàn)實意義。扶貧的目標是解決現(xiàn)實中貧困群體的問題，在健全防止貧困發(fā)生機制的同時，需要直接瞄準已經(jīng)發(fā)生的問題，在社會公共服務還沒有實現(xiàn)均等化的條件下，需要首先解決兒童輟學和醫(yī)療救助問題。從這個意義上講，應對產(chǎn)生貧困的第一層原因進行分類，從而實施及時性的扶貧救助，這是扶貧戰(zhàn)略必須首先面對的技術(shù)問題，否則容易導致扶貧資源使用的偏離。精準施策的意義還在于可引導通過扶貧機制整合的資源進入最需要的領域，并且更為科學地投入到扶貧中，這在某種程度上也回歸了部門專業(yè)技術(shù)理性的權(quán)威，調(diào)動了部門積極性，同時也為部門回應業(yè)績考核和審計提供了合法依據(jù)。針對致貧原因的分析和分類，不僅直接服務于扶貧的需要，同時指明了社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡的諸多方面，為國家發(fā)展戰(zhàn)略和計劃工作提供了諸多案例。
（五）建立考核評估體系，確保脫貧成效
在精準扶貧工作中，政府對脫貧攻堅的各個環(huán)節(jié)都設置了嚴格的考核評估制度，對于建檔立卡、精準施策等實行了定期的核查，對脫貧攻堅工作采用了嚴格的第三方獨立評估機制。2016年我國出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，要求從2016年到2020年針對精準扶貧的成效進行獨立的第三方評估，在此基礎上，于2018年全面推出建立分省交叉評估制度、全員培訓認證制度、APP全數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、評估大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)、標準化統(tǒng)計分析系統(tǒng)等。精準扶貧中建立了系統(tǒng)和嚴謹?shù)莫毩⒌谌皆u估，主要內(nèi)容是：貧困瞄準和精準施策是否到位，特別是圍繞著“兩不愁、三保障”的具體指標，由獨立的第三方機構(gòu)展開評估，對于考核不合格的情況，會對領導干部和相關(guān)人員進行問責。比如，安徽阜陽市委書記以扶貧搞形式主義撤職問責就是典型的一例。第三方獨立評估機制不僅是確保扶貧資源使用效率的制度性約束，更是實現(xiàn)到2020年全面消除絕對貧困目標的制度性保障。
四、扶貧方式創(chuàng)新
（一）因地因人因需制宜——扶貧方式多元化
中國貧困地區(qū)地域廣泛，社會經(jīng)濟條件差異較大，針對不同的致貧原因需采用不同的扶貧方式，即使同一類別的致貧原因也無法采用單一方法來加以解決。在全面消除、實現(xiàn)脫貧攻堅目標的政治壓力約束下，在扶貧質(zhì)量的監(jiān)督考核機制下，中國各地創(chuàng)新實現(xiàn)各種扶貧方式：
“扶貧車間”便是眾多產(chǎn)業(yè)扶貧模式中的一個典例。在貧困人口集中的村莊，建立扶貧車間，將勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到貧困村。這種模式從根本上瞄準留守人口和城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)人口無法就業(yè)的問題，同時又規(guī)避了勞動力外出離家、在外生活成本高昂等問題，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益的最大化。
"扶貧車間"助搬遷群眾家門口就業(yè)增收
光伏扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧中的另一種創(chuàng)新模式，光伏扶貧將貧困人口無法實現(xiàn)增收的土地資源，以入股的形式與能源企業(yè)相結(jié)合，通過能源收入獲得股份收入，從而實現(xiàn)資產(chǎn)的增值。
土地流轉(zhuǎn)扶貧也是扶貧方式的創(chuàng)新，在很多貧困地區(qū)，農(nóng)戶有大量的荒山荒地，但由于缺乏資金、技術(shù)和信息以及相應的組織形式等，農(nóng)戶沒有充分開發(fā)利用這些土地資源。通過幫扶計劃，企業(yè)與農(nóng)戶簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將土地從農(nóng)民手里長期租用，不少地區(qū)單個農(nóng)戶流轉(zhuǎn)荒山荒地多達五十畝以上，每年可獲得數(shù)萬元的租金收入，基本實現(xiàn)脫貧。
電商扶貧影響力較大，直接滿足了以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主體的貧困群體需求，長期以來，如何讓小農(nóng)對接市場一直是開發(fā)式扶貧難以逾越的障礙，曾有多方面的嘗試，但均無法越過中間層次多、成本高的問題，面臨著農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品出門價格被不斷擠壓的困境[43][44]。大型農(nóng)業(yè)電商平臺在這方面進行了眾多的技術(shù)創(chuàng)新，比如淘寶村、淘寶直播、多多農(nóng)園等項目，有效地對接了小農(nóng)生產(chǎn)和市場的需求，社交農(nóng)商模式可通過瞬間凝聚巨量需求信息，有效銜接了鮮活農(nóng)產(chǎn)品需要及時消費的特點。
旅游扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中引人矚目的創(chuàng)新，隨著交通和基礎設施的改善，自然環(huán)境和文化資源逐漸成為貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源，各種鄉(xiāng)村旅游模式不斷出現(xiàn)，其特點在于讓自然環(huán)境和社會文化資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟資源，同時，可以直接吸納貧困農(nóng)戶的就業(yè)，可以產(chǎn)生比農(nóng)業(yè)更高的收入。云南勐臘縣河邊村原是一個人均可支配收入僅有4000元的貧困村，經(jīng)過4年的建設，如今成為了知名的小型會址和自然教育基地，農(nóng)民收入實現(xiàn)了倍增。
保險扶貧模式聚焦了貧困農(nóng)戶脆弱性的核心特點，將涉及到的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療和教育等方面的風險融為一體，從制度建設的角度探索了可持續(xù)的脫貧方式。比如，河北省的社會保險扶貧從防止貧困的角度在國內(nèi)率先進行扶貧創(chuàng)新。
（二）脫貧方式的擴展——定點幫扶與社會參與
定點幫扶與社會參與扶貧是“八七脫貧攻堅”中開始采用的扶貧方式，一是通過動員全社會力量參與扶貧，對國家扶貧資源提供相應的補充，豐富扶貧方式。二是通過定點幫扶將社會幫扶行動具體化，激勵更多社會力量參與扶貧工作。精準扶貧工作開展以來，定點扶貧和社會參與的范圍不斷擴大，在中央各項政策的激勵下，大量的社會資源進入貧困地區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年，正式立項開展脫貧攻堅工作的全國性社會組織共686家，共開展扶貧項目1536個，扶貧項目總支出約323億元，受益建檔立卡戶約63萬戶，受益建檔立卡貧困人口約581萬[45]。
與此同時，定點扶貧和社會參與的模式得到進一步創(chuàng)新。按照扶貧主體進行分類，這一扶貧模式主要包括三種類型，第一種類型為黨和國家機關(guān)與高校、研究機構(gòu)等事業(yè)單位的定點扶貧，其特點是使用公共財政資金進行扶貧，各單位均可按照自身的專業(yè)特點實施幫扶工作，呈現(xiàn)出明顯的行業(yè)和專業(yè)特色。第二類為發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)之間的定點幫扶，如北京幫扶內(nèi)蒙古和青海，上海幫扶云南和貴州，其特點是既使用地方財政的公共資源，又動員發(fā)達地區(qū)的國有和民營企業(yè)資源。第三種類型是企業(yè)和其他類型行業(yè)的幫扶，主要由國有企業(yè)和民營企業(yè)實施，其中國有企業(yè)會在政府統(tǒng)一部署下進行幫扶，民營企業(yè)則會根據(jù)地區(qū)要求和貧困地區(qū)實際情況展開幫扶。
例如，大型民營企業(yè)恒大集團在貴州畢節(jié)大方縣投入40億元人民幣進行扶貧工作，通過易地搬遷于2017年實現(xiàn)12.73萬貧困人口脫貧。全國工商聯(lián)發(fā)起“萬企幫萬村”行動，截至2018年6月底，進入“萬企幫萬村”精準扶貧行動臺賬管理的民營企業(yè)有5.54萬家，精準幫扶6.28萬個村（其中建檔立卡貧困村3.99萬個），幫助了755.98萬建檔立卡貧困人口，產(chǎn)業(yè)投入597.52億元，公益投入115.65億元，安置就業(yè)54.92萬人，技能培訓58.31萬人[46]。同時，上海在云南文山、紅河、普洱、迪慶4州市的26個縣及德昂族、獨龍族聚居區(qū)實施定點幫扶，截至2014年，累計投入財政資金27.87億元，援建各類幫扶項目6182個，其中整村推進項目3942個，逾60萬各族群眾直接受益[47]。另外，上海在貴州遵義的定點幫扶，2013-2015年間共投入援助資金10400萬元（不含捐贈3000萬元），實施項目59個，尤其是在教育幫扶方面，投入了幫扶資金2870萬元，用于遵義市、縣兩級5所中等職業(yè)技術(shù)學校的基礎設施建設及實訓配置，極大地改善了當?shù)氐慕虒W條件[48]。北京市在青海玉樹定點幫扶工作中，2018年累計安排支援資金45855萬元、項目65個，其中累計投入7359萬元支持醫(yī)療教育事業(yè)發(fā)展，“院長+改革+團隊”的醫(yī)療援青模式惠及群眾40余萬人，產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧項目資金3800萬元，間接助力3000余人實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)脫貧[49]。北京對內(nèi)蒙古的定點幫扶實現(xiàn)了結(jié)對幫扶全覆蓋，2018年幫扶資金投入共計9.3億元，2013-2017年間全區(qū)建檔立卡貧困人口由2013年底的157萬人減少到2017年底的37.8萬人，貧困發(fā)生率由14.7%下降到3%以下，定點幫扶的脫貧成效十分顯著[50]。
定點幫扶和社會參與扶貧模式具有以下特點：第一，較為充分地補充政府扶貧資源的缺口，盡管中央和地方兩級的財政大量投入扶貧資金，但精準扶貧工作資金需求巨大，這一方式所動員的大量資金發(fā)揮了重大作用。第二，社會資源的使用具有靈活性，補充了政府資源的不足，如浙江新湖集團，在云南深度貧困地區(qū)學前教育的相關(guān)政策下，發(fā)起了怒江學前教育全覆蓋的扶貧行動，使云南地方教育扶貧的政策得到落實，及時彌補了政府在學前教育方面的資金短板。第三，促進了大量的扶貧方式創(chuàng)新，以企業(yè)為主體的定點幫扶行動充分發(fā)揮了企業(yè)的市場經(jīng)營能力，通過建立各種益貧性的產(chǎn)業(yè)，既為貧困人口增加收入提供了機會，又為貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展打下了良好的基礎。
在定點幫扶行動中，企業(yè)尤其是民營企業(yè)的幫扶貧困地區(qū)的行動具有重要意義。通過慈善捐助、履行企業(yè)社會責任，企業(yè)在精準扶貧工作中發(fā)揮重要作用。在最近幾年中，社會企業(yè)的實踐在西方漸漸成為企業(yè)回歸社會價值的創(chuàng)新模式。在中國，在企業(yè)參與扶貧的行動中，政府一直強調(diào)企業(yè)結(jié)合自身的經(jīng)營特點，通過企業(yè)自身在貧困地區(qū)的發(fā)展帶動該地區(qū)的發(fā)展和脫貧，這從某種程度上引導了企業(yè)在市場機制下，更有效地回歸社會價值的軌道。
結(jié)論
脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，中國所采取的一系列政策在開發(fā)式扶貧的基礎上建立，同時，為應對21世紀以來特別是21世紀第二個十年以來經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，扶貧政策在扶貧領導體制、貧困治理機制、扶貧方式等多個方面進行創(chuàng)新。在扶貧體制方面，創(chuàng)新使用政府行政主導、五級書記掛帥、第一書記駐村等方式，既充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的優(yōu)勢，又在一定程度上超越行政治理碎片化等問題，并通過引入外部組織資源緩解扶貧人力資源的不足；在貧困治理機制方面，打破部門壁壘、促進扶貧資源向貧困地區(qū)的集中，通過建檔立卡等制度實現(xiàn)貧困人口精準識別，同時，針對致貧原因分類施策、回歸部門專業(yè)技術(shù)理性，建立考核評估體系、確保扶貧政策實施到位；在扶貧方式方面，因地因人因需制宜創(chuàng)新多元化扶貧方式，如“扶貧車間”、光伏扶貧、電商扶貧等，并進一步拓展定點幫扶與社會參與等扶貧方式。
精準脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，貧困人口年均減少1000萬以上，幾乎是減貧歷史上的最好業(yè)績，這主要得益于建立在精準扶貧新機制基礎上的一系列政策。精準扶貧政策在貧困治理的場域中實事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，形成了具有時代特色的新經(jīng)驗，是中國減貧敘事中的新故事。同時，實踐中仍存在一定問題，比如，如何把握貧困發(fā)生的規(guī)律并逐步建立符合規(guī)律的扶貧制度安排，扶貧資源投入的可持續(xù)發(fā)展，如何建立一個適應經(jīng)濟社會條件的貧困治理機制等問題。
未來，需要通過系統(tǒng)的科學評估對上述問題進行總結(jié)，并進一步加強對貧困問題的基礎性研究。在宏觀層面，既需要繼續(xù)發(fā)揮貧困人口的能動性，又需要正視貧困人口自身努力的局限，既需要通過健全社會保障兜底扶貧，又要防止福利陷阱等相當多的政策選擇困境。在微觀層面，需要關(guān)注貧困發(fā)生機制、有效扶貧的機制以及防止貧困發(fā)生機制等方面。
作者簡介：李小云（1961-），男，陜西定邊人，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授，博士研究生導師；陳邦煉（1992-），女，廣東潮州人，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士研究生；唐麗霞（1979-），女，安徽池州人，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授，博士研究生導師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 中共中央黨校(國家行政學院)學報 微信公眾號（原創(chuàng)）
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