摘要：嚴格意義上的農村集體經濟在現階段難以實現，農村集體經濟組織并非實體組織，成立農村集體經濟組織法人需要遵守農業農村基本制度，農村集體經濟組織法人財產應從集體經營性資源資產中獨立出來。
要成立農村集體經濟組織法人，不得不直面以下幾個問題：嚴格意義上的農村集體經濟在現階段能實現嗎？農村集體經濟組織到底是不是實體組織？成立農村集體經濟組織法人需要遵守哪些農業農村基本制度？哪些集體資源資產才能納入農村集體經濟組織法人財產范疇？只有正確把握以上幾個問題，才能推進農村集體經濟組織法人持續健康發展，才能在深化“三農”改革中把握好正確改革方向。
一、嚴格意義上的農村集體經濟在現階段難以實現
（一）農業生產經營規律決定了嚴格意義上的農村集體經濟難以實現
基于人多地少基本國情、節約集約利用土地、貫徹功能分區發展理念、保障糧食安全、建設中國特色現代農業、促進工農業與城鄉經濟社會持續健康發展等的考慮，加上二十世紀八、九十年代發展起來而分散化粗放化經營的鄉鎮企業逐步被集中化集約化發展的工業園區、高新區等替代，因此，發展農村經濟應以農業為本。而農業的生產經營往往靠天吃飯，需要精心種養、細心照料、妥善存儲，且農業勞動監督、計量等管理成本往往過高，農業風險多且難以管控，農業產業又具有弱質性、民生性。因此，農業既需要遵循經濟發展規律，又需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律；換言之，既需要建立健全農業勞動與農產品緊密相聯的生產激勵機制、利益分配機制，又需要建立健全農業保險機制、農業扶持機制，還需要建立健全城鄉平等的基本公共服務體系尤其是城鄉平等的社會保障機制。那么，由家庭來經營農業，既能提高農民從事農業生產經營的積極性，也不產生過高的勞動管理成本，還能及時預防農業生產經營中的風險。倘若由集體來經營農業，由于是“吃大鍋飯”、權責利不明晰、干多干少或干好干壞一個樣，那么農民生產的積極性就不高，而且勞動管理成本往往過高，也不能及時預防農業生產經營中的風險。農業的特殊生產經營規律決定了集體經營農業難以持續發展，這已被二十世紀五十至七十年代集體經營農業的曲折經歷所反證；回顧幾千年中國農業史、環顧各國農業經營模式，證明了農業經營形式宜以家庭經營為重要基礎，以合作經營為重要組成。當然，遼闊而發展不平衡的我國，不排除能發展出較為嚴格意義上的集體經濟，但那只占極小比例。
（二）統分結合雙層農業經營體制中的“統”宜以合作經營為重點
1．合作經營的農業勞動管理成本不如集體經營高。農業生產經營宜以家庭經營為基礎，但一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的農業生產經營活動，比如農業公共基礎設施建設、大中型農業機械應用、先進適用農業生產技術應用、農產品市場信息獲取及其銷售等，除了政府大力扶持農業基礎設施建設、提供城鄉一體化農村基本公共服務外，就特別需要合作經營，即戶與戶之間合作建設農業基礎設施或向村外提供（購買）社會化農業服務。合作經營是在家庭承包經營基礎上，以農民為主體，以彼此相熟為基礎，以服務成員為宗旨，以自愿參與、進退自由、利益共享、風險共擔為原則，通過聯合互助，利用市場機制，謀求全體成員共同利益的一種農業經營模式。合作經營能在農村基礎設施建設、農業生產資料購買、農產品貯藏加工銷售及其技術信息服務等方面提供便利或更為經濟。相對集體經營，合作經營既能克服家庭分散生產的小農經濟式經營弊端，有利于推進農業科技化生產、組織化生產；又能降低農業勞動管理成本，遵循農業發展規律，促進農業增效、農村繁榮、農民增收。
2．合作經營農業能更好地體現鄉土社會。在我國廣大農村，數千年積淀下來的聚村而居、血親相連、鄰里相助、文化相聯等傳統農村文化，決定了一個自然村落本身就是一個復雜的鄉土社會結構。合作經營農業既遵循農業生產經營規律，又能利用農村社會資本，弘揚傳統農村文化，保持鄉土社會結構的相對穩定。因此，在嚴格遵守農業農村基本制度的前提下，在家庭經營農業的基礎上，合作經營農業能更好地體現鄉土社會。而引進社會資本發展農業，往往由家庭經營和合作經營為主的統分結合雙層農業經營體制轉變為雇工經營農業模式，由“家庭經營+鄉里關系”變成市場關系。這不僅影響到農業經營模式、生產激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關系、人際關系、村民自治等的變化，還會影響到對農業農村發展規律的遵循、對傳統農村文化的弘揚，甚至影響到數億農民的生存、社會秩序的穩定、執政根基的鞏固；不僅往往導致農村土地非糧化非農化，影響耕地紅線堅守、國家糧食安全，也往往導致部分農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。因此，為促進城鄉經濟社會持續健康發展，發展農業建設農村宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。
（三）發展農村集體經濟受限于農村土地集體所有現狀、村民依法自治實踐
1．發展農村集體經濟受限于農村土地集體所有現狀。農村集體土地既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員集體所有，更非集體經濟組織成員所有，歸根到底屬于國家所有。農村土地集體所有的制度實質，是在土地用途管制之下的全體而動態的集體經濟組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經濟組織土地。現行土地承包政策是保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。現實中“農民”的變與土地承包政策中“農民”的長久不變形成了矛盾，導致既有相當部分享有土地承包權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包權。對于宅基地，本來宅基地使用權與土地經營權同屬土地使用權，市場本應發揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動產，公民擁有所有權，價值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在使用或占有中不納稅不繳費。因此，增人不增地、減人不減地的承包政策，住宅所有權往往“綁架”宅基地使用權的客觀矛盾，在改革開放深入推進、新型工業化信息化城鎮化和農業農村現代化大力推進的背景下，導致人地不均、人地不適、人地分離、人生地無、人去地在等人地矛盾日益凸顯，加上按戶承包土地取得宅基地、農戶自主經營、農民自主定居等，容易導致集體經濟組織成員之間經濟聯系不夠緊密，影響農村集體經濟的發展。
2．發展農村集體經濟受限于村民依法自治實踐。發展農村集體經濟，本應充分尊重每位成年村民意愿，努力讓每位成年村民積極參與決策、管理、監督，且享有平等的表決權、監督權。也即村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組發展集體經濟會議上只能享有一票的表決權，而不能享有一票否決權或最后決策權。而村民參與集體經濟活動，既受村民參與意愿限制，也受村民參與能力限制，還受村民自治水平限制。由于集體土地歸根到底屬于國家所有、需要尊重農戶土地經營自主權、村民人數并不少、議決經濟事項不同、外出務工占比高、每戶實際情況不一、利益訴求多樣甚至多變而導致意見統一協調難度大、決策效率低下甚至久拖不決、議決事項得不到有力執行。既然人員組成以集體經濟組織成員為主，那么村民自治難免受到血親關系、鄰里關系、鄉規民俗等的影響；在部分農村，血親相連形成的宗族勢力、迫于熟人社會輿論壓力而做出非自愿行為等也影響著村民自治健康發展。倘若村民自治作用不能得以依法地積極地發揮，往往導致集體經濟難以高效組織起來，難以有效管理起來，集體利益也就難以體現甚至農民利益受到侵蝕，進而影響到村民參與的積極性，甚至影響到對農村基本制度的遵守。
3．不宜發展行政村集體經濟。發展行政村集體經濟如同發展自然村集體經濟，既受限于農業生產經營規律，又受限于農村土地集體所有現狀、村民依法自治實踐。而行政村比自然村人口更多、地域更廣、土地非共同占有、管理幅度更大、共同利益更難協調，且經濟關系往往超過血親鄰里關系、公司制往往代替民主制。因此，發展行政村集體經濟，在政績沖動或資本趨利之下，既影響各個家庭的自主經營，又影響家庭經營的基礎地位；既影響對農業生產經營規律的遵循，又影響對傳統農村文化的弘揚；既影響對農村土地集體所有制的堅守，又影響村民自治健康發展。
二、農村集體經濟組織并非實體組織
農村集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產，不能將農村集體土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經濟組織。農村集體經濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區，因此它也非實體組織。那么，既非經濟組織也非實體組織的農村集體經濟組織就不宜成為土地所有權人，它在土地產權上只具有地理邊界功能。換言之，農村土地集體所有制中的“集體”并非實體上組織之義，乃地理上邊界之義。村民小組在產權上尤其是土地產權上也具有地理邊界區分功能。農村集體經濟組織主要通過村民小組會議或戶代表會議來實現村民依法自治；村民參與管理的村務除了經濟還有社會、文化、生態、黨建等。因此，村民小組比集體經濟組織更具豐富內涵，前者可替代后者。
三、成立農村集體經濟組織法人需要遵守農業農村基本制度
（一）成立農村集體經濟組織法人需要遵守土地用途管制
1．對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法。土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地、建設用地等都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質是公權對私權的約束，體現了一國政府對土地的最終所有權和處分權，以最大程度滿足社會公共利益。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費、交谷物等形式間接地實現土地用途管制，也盡管在相當長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國總體規劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農業用地被非法地非農化、非糧化，防止總體地力不可持續，通過加強農業用地總量、種類、結構、質量等宏觀調控以按時保質保量供給農產品及一些工業原材料。如果要對農業用地進行開發建設，就必須在全國土地利用總體規劃約束性指標之下按相關程序依法審批。假如不根據全國土地利用總體規劃使用或審批土地，必然會導致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結構的改變，必然會影響國家宏觀調控、影響經濟社會持續健康發展。
2．我國更有必要加強土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區戰略的關鍵舉措，也是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。我國的農村土地集體所有制、有償使用經營性國有土地、無償使用公益性建設用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農村集體土地在內的城鄉土地，需要遵循體現國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰略、土地宏觀調控、土地用途轉用管制、土地節約集約利用、土地生態保護等。而當前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時而在“政績”或者個人利益驅動下，違背農民意愿，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃，違反征地法規等，將之用于小產權房建設、開辦工廠甚至開發房地產、建設工業園區、擴張城鎮規模等。因此，需要進一步強化土地用途管制，進一步加強土地督察工作，尤其需要通過增大違規違法用地發現概率、提高懲罰額度、加大問責力度乃至追究刑事責任來制止農村土地被非法地非糧化非農化。當然，國家為了公共利益，可根據土地利用規劃及城鄉規劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規劃應符合全國土地利用總體規劃，公共利益宜由中央政府嚴格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調整土地利用規劃、寬泛界定公共利益。另外，國家也根據土地利用總體規劃，有計劃地開展退耕還林還草還湖、復墾閑置建設用地等。
（二）成立農村集體經濟組織法人需要遵守農村土地集體所有制
農村土地集體所有制讓農民成為了土地的“主人”，實現了他們數千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎。在實行長達兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導致農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史周期規律。土地的可買賣（即資本主導土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制既創新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農情，遵循了農業農村發展規律、城鄉經濟社會協調發展規律、社會主義市場經濟發展規律，能夠容納家庭承包經營制度、統分結合雙層農業經營制度、村民依法自治等農業農村基本制度，弘揚了精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯等農耕文化鄉里文化生態文化，還能維護農民土地權益、符合人民整體利益長遠利益，鞏固黨的執政基礎、維護黨中央權威。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、包容性強、能促進生產力發展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、社會制度、傳統文化、歷史進程等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農村基本制度。
（三）成立農村集體經濟組織法人需要遵守村民依法自治
集體經濟組織是集體經濟組織成員在遵守相關政策法規之下在村內自治的社區：其前提是依法，包括遵守農地農用、農村土地集體所有制、土地承包經營制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規，平等參與村內公共事務管理，充分尊重農民意愿，不干涉經營自主權，不強迫流轉土地，不非法征占土地，不非法建設小產權房，不非法買賣農村住宅等；其特性是自治，即集體經濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務決策、管理、監督權利；其本質是社區，它是具有一定地理邊界的社區，通過村民自治弘揚傳統農村文化。村民自治鼓勵村民積極參與村民小組會議，積極商議村內公共事務，依法開展村內公共事務，充分發揮村民的主體作用。集體經濟組織成員共有集體資源資產或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源資產或共同占有集體土地。如果集體資源資產屬于集體經濟組織所有而不屬于集體經濟組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經濟組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經濟組織成員共有或共同占有，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的發展。然而，現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變、宅基地使用權往往被住宅所有權“綁架”這兩大矛盾，既未盡可能地體現集體經濟組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民依法自治的作用發揮。因此，既需要深化主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經濟組織成員依法地無償地共同使用或共同占有集體經濟組織土地，從而更好地推進村民依法自治。
四、農村集體經濟組織法人財產應從集體經營性資源資產中獨立出來
（一）農村土地主要配置環節不應市場化
土地所有權、土地承包權、宅基地取得權及集體經濟組織成員資格認定基準等農村土地主要配置制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質上屬于中央事權，宜由國家通過制定政策法規來統一規定；不屬于地方事權，不宜由地方政府來制定農村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農村土地主要配置環節中發揮決定性作用，不能將土地承包權、宅基地取得權以及公益性建設用地市場化，更不能將土地所有權私有化。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義制度根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導土地，農民土地權益受到侵蝕，導致農民無地可種、流離失所，影響社會穩定乃至動搖黨的執政基礎；而且沒有遵循農業農村發展規律、城鄉經濟社會協調發展規律，將會危及糧食安全，影響農業基礎地位，擴大城鄉發展差距，制約經濟社會現代化發展進程；還不符合國情農情，不利于村民自治，不利于弘揚傳統農村文化。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權——即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。因此，集體經濟組織成員、集體經濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調整農村土地所有權、承包權、宅基地取得權甚至宅基地使用權等歸屬制度的主體。
（二）農村土地經營權可有限市場化
相對土地所有權、土地承包權、宅基地取得權，土地經營權屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關系，其經營主體具有社會性和開放性。因此，土地經營權在本質上屬于市場行為，應依法放活。（1）對于“放活”：承包土地是否自己生產經營、如何生產經營、是否流轉、流轉形式如何選擇、流轉價格如何確定、流轉土地如何經營等，可自主決定或平等協商，不應干涉其生產經營自主權、土地流轉權、土地收益權。通過自愿依法流轉，能進一步優化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產出數量充足、結構合理、質量更優農產品及一些工業原輔材料，以構建現代農業體系，乃至建設美麗鄉村，推進農業農村現代化，實現鄉村全面振興。尤其是當前有近3億農民工在城鎮常住或落戶，而現行土地承包政策是保持土地承包關系穩定并長久不變，因此，流轉土地經營權既有必要也很重要。當然，土地經營權還得受農業發展規律、經濟發展規律支配。在自主經營或“放活”經營農業中，需要遵循農業生產經營規律、經濟發展規律。（2）對于“依法”：既然土地經營權由土地所有權、土地承包權派生而來，那么在土地經營中需要遵守土地用途管制、農村土地集體所有制、村民依法自治、尊重農民意愿、不得損害地力等“三農”基本制度。
（三）宅基地使用權或住宅所有權市場化不宜提倡
由于住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經營、繼承，但不可抵押、擔保、買賣。另外，當前有近3億農民工在城鎮常住或落戶，加上城鄉二元結構在相當長時期內不會消除，因此有大量的農村住宅被閑置起來。可探索閑置宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。進而，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃建設小產權房、違背農村土地集體所有制買賣農村住宅等行為就應加以禁止。
（四）農村集體經濟組織法人財產應從集體經營性資源資產中獨立出來
既然嚴格意義上的農村集體經濟在現階段難以實現，而且農村經濟應以農業為本、以農民為主體，那么農村集體經濟組織法人中的“集體經濟”宜以合作經濟為主，即現階段集體經濟的本質是合作經濟。在此前提下，農村集體經濟組織法人財產應從集體經營性資源資產中獨立出來，以讓其成為真正的市場主體。也即土地所有權、土地承包權、宅基地取得權、公益性基礎設施或其用地等不能作為農村集體經濟組織法人的財產。可以納入農村集體經濟組織法人財產范圍的集體資源資產，除了集體經濟組織成員自愿出資入股外，主要限于經營性建設用地的土地使用權、承包土地經營權、集體經營性資產等。鑒于住宅所有權“綁架”了宅基地使用權，倘若用宅基地使用權作抵押、作擔保，一旦資不抵債，就容易與農村土地集體所有的制度實質相違背，所以不宜用之作抵押、作擔保。另外，在加強土地用途管制、嚴格遵守土地利用總體規劃的前提下，為了促進市場公平競爭，形成城鄉統一的建設用地市場，構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系，宜對集體經濟組織的經營性建設用地（含依法用于租賃或經營的農村住宅）依法征收土地使用方面的稅收。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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