摘要：在農業人口轉移進程中，由于農民舉家進城或遷徙，出現了不在村農戶現象。不在村農戶現象加大了農村集體經濟組織內部承包地保有和利用之間的矛盾沖突，增加了集體經濟組織在重大土地事務決策和執行上的成本，并對落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策提出了新研課題。完善承包地利用管理政策，需要區分承包地保有不均引起的矛盾沖突和因農民進城遷徙引起的、與不在村農戶現象相關聯的矛盾沖突，在保持土地承包關系穩定并長久不變、平等保護各類農戶土地承包經營權的同時，建立完善促進承包地合理保有、流轉和利用的政策體系和實施機制。
改革開放以來，在快速推進城鎮化和農業人口轉移的進程中，由于農民舉家進城或遷徙，農村出現了不在村農戶現象。在農村，人們把那些在農村保有承包地，但舉家不在承包地所在地長期居住生活或全家戶口已經遷出的農戶稱為不在村農戶。不在村農戶現象已經引起一些農民和村組集體的注意，但是，目前尚未有這方面的專門研究。我們的研究首先從理論上分析不在村農戶的基本特征，并對不在村農戶進行分類，然后結合村莊調查對不在村農戶的形成原因以及不在村農戶現象對承包地利用管理帶來的影響進行分析，最后在回顧進城農戶承包地政策演變的基礎上，提出進一步完善農村承包地利用管理的政策建議。
一、不在村農戶的基本特征和分類
從理論上來看，與不在村農戶相近的概念是“不在地主”。許多學者對國內外不在地主進行了研究。徐暢認為不在地主是指不在其土地附近農村居住的地主，包括城居地主和鄉居地主。[1]費孝通認為占有田底權，不占有田面權，無權直接使用土地進行耕種的人為不在地主。[2]李賢美對近代中日“不在地主”階層的形成作了分析，認為兩國近代“不在地主”主要包括三種類型：一般地主移居城鎮形成的“不在地主”；農村地主得到他村土地形成的“不在地主”；城市工商業者購買農村土地形成的“不在地主”。[3]
村莊是認定不在地主的一個很重要的依據。南開大學濱海學院安寶認為，[4]“不在地主”的界定應以最基本的群體生活單位———村落作為界定點，這是因為自然村落是鄉土社會通過地緣、血緣關系為紐帶而自然形成的基本生產生活單位，并且土地交易一般發生在村莊內部。以村落作為界定不在地主的邊界，意味著不在地主就是指“不在村地主”。
與不在地主相類似，不在村農戶的特征有兩個：一是在農村保有土地即承包地；二是長期不在其承包地所在地居住生活。我國實行集體土地所有制下的土地承包經營制度，從農村集體經濟組織的視角來看，嚴格意義上的不在村農戶是指在農村保有集體經濟組織的承包地但又長期不在集體經濟組織所在地居住生活的農戶。
結合我國戶口登記制度改革，根據戶口所在地，可以把不在村農戶分為兩大類：一是戶口在村的不在村農戶，即指在村組集體保有承包地并且戶口在村組，但實際上舉家常年（1年以上）不在村組集體所在地居住生活的不在村農戶（戶口上的農村居民），這類農戶主要是舉家進城務工的農戶；二是戶口不在村的不在村農戶，即在村組集體保有承包地，但舉家戶口已經遷出的不在村農戶。根據戶口遷出的去向，戶口不在村的不在村農戶又可以細分為兩個小類：一是在村組集體保有承包地，但舉家戶口遷移到其他農村地區的不在村農戶（戶口上的農村居民），這類戶口不在村的不在村農戶可以稱為異地農村的不在村農戶；二是在村組集體保有承包地，但舉家戶口遷入城鎮的不在村農戶（戶口上的城鎮居民），這類戶口不在村的不在村農戶就是進城落戶的不在村農戶。
二、不在村農戶現象及對承包地利用管理產生的影響
1．不在村農戶現象的村莊調查
為了了解不在村農戶的情況，我們在廣西貴港市的覃塘區、平南縣，玉林市的容縣和北流市對不在村農戶情況作了村莊調查。廣西的這幾個縣（區、市）常住人口和戶口人口差別較大，人口呈現流出狀態。我們在每個縣（區、市）選擇了2個村莊，分別是容縣的石寨鎮大兆村和縣底鎮泗關村、北流市民樂鎮的石塘村和萬平村、貴港市覃塘區五里鎮的云表村和林村，以及平南縣官成鎮的朝新村和嶺西村。
我們所調查的8個村莊在第一輪土地承包以來都沒有進行過大的土地調整，都存在戶口在村的不在村農戶，除一個村莊外都存在戶口不在村的不在村農戶。在承包地確權登記頒證中，這些不在村農戶的承包地都給予了確權登記頒證。這8個村莊共有不在村農戶479戶，占承包地確權總戶數的6.6%。其中，戶口在村的不在村農戶有361戶，占承包地確權總戶數的5.0%；戶口不在村的不在村農戶有118戶，占承包地確權總戶數的1.6%。戶口在村的不在村農戶，占不在村農戶總戶數的75.4%；戶口不在村的不在村農戶，占不在村農戶總戶數的24.6%。
表1 調研村莊不在村農戶情況
容縣是全國柑橘產業30強縣（市），是我國重要的沙田柚生產基地。容縣石寨鎮承包地確權戶數7613戶，確權土地面積17762.3畝。石寨鎮大兆村12個村民小組中確權的有11個，另一個村民小組的農戶全部屬于移民搬遷戶，享受移民補助，沒有承包地，不需要確權登記頒證。全村承包地確權面積1110.2畝，發證402戶，另外17戶因證書存在錯漏沒有發放到戶。全村外出務工人員756人，農民家庭收入主要來源于外出務工收入和在家養殖、種植收入。全村戶口在村但整戶常年外出的不在村農戶有38戶，其中在廣東務工的有18戶，在縣城務工的有13戶，在本鎮務工的有4戶，在本縣其他鎮務工的有2戶，在縣外北流市務工的有1戶。這38戶不在村農戶的承包地面積共17.4畝，大都委托親屬耕種。全村整戶戶口遷出、在村內有承包地的不在村農戶有7戶，其中1戶戶口遷往廣東，6戶遷往縣城。全村原有20多戶的“五保戶”，其中有4戶成為自然消亡戶。自然消亡戶的承包地由生前供養人繼續耕種，在確權登記時沒有予以確權，而是作為村里的機動地來管理。全村流轉土地面積130畝，主要種植柑橘、火龍果等經濟作物。全村撂荒的土地有100多畝，主要分布在山區。
容縣縣底鎮在承包地確權登記頒證中向12117戶農戶頒發了土地承包經營權證書，全鎮收回證書141本，主要原因是存在家庭戶共有人遺漏、名字錯誤和出現糾紛等。全鎮戶口在村的不在村農戶300多戶，戶口遷往異地農村的不在村農戶90多戶，進城落戶的不在村農戶160多戶。縣底鎮泗關村有農戶1510戶，4988人，按第二輪土地延包時的大戶予以確權登記，確權戶數994戶。全村外出務工人員2400人左右。戶口在村但整戶常年外出的不在村農戶有25戶，其中在廣東等地務工的有20戶，在廣西百色等地務工的有5戶。全村整戶戶口遷出、在村內有承包地的不在村農戶有17戶，其中戶口遷往縣城的12戶，遷往南寧市的2戶，遷往桂平市的2戶，遷往北海市的1戶。全村流轉的土地很少，撂荒土地有30多畝，主要是一些利用條件差、利用效益低的山地。
北流市是我國著名的日用陶瓷之都、荔枝之鄉。北流市民樂鎮下轄17個村和1個社區，共有275個生產小組，全鎮農村居民14717戶，耕地總面積34096畝。承包地確權登記農戶14717戶，落實耕地總面積37395.1畝。民樂鎮石塘村在第一輪土地承包以來沒有調整過土地。在承包地確權登記中參與確權的有20個組，確權涉及人口5415人，確權面積3309.9畝，全村1079戶農戶已全部取得土地承包經營權證書。全村舉家外出人員較多。據統計，戶口在村但全家常年外出的不在村農戶有75戶，占全村承包地確權總戶數的7.0%，這些外出農戶主要在廣東等地務工，這些不在村農戶的承包地共有140畝左右。擁有集體承包地但全家戶口遷入城鎮的有34戶，占全村總戶數的3.2%，這類不在村農戶的戶口全部是在北流市買房時遷走的，這類不在村農戶的承包地面積共有80多畝，都給予了確權登記頒證。由于不在村農戶無力耕種土地，村委會積極引導15家外地龍頭企業在尊重農戶意愿的情況下租用農戶的承包地種植番石榴、百香果、草莓等高效經濟作物。全村流轉土地面積總計達1250畝，占耕地總面積的37.8%。
北流市民樂鎮萬平村系貧困村，全村參與確權的有17個組、905戶農戶；確權涉及人口4474人，確權土地面積1772.4畝。全村外出務工人員970多人，占到全村人口的五分之一。全村戶口在村但全家外出的不在村農戶有48戶，大部分在廣東東莞、深圳等地務工，這類不在村農戶的承包地面積共90畝左右。全家戶口遷出但在村內保有承包地的不在村農戶有23戶，其中19戶在上個世紀八、九十年代通過農轉非將戶口遷入北流鎮（現在的北流市區），3戶是由于父母去世后由外嫁女繼承承包地形成了不在村農戶，有1戶系“五保戶”，生前由另一個村的農戶供養，去世后其承包地確權給供養人，形成了不在村農戶。戶口不在村的不在村農戶共承包土地35畝，其中山地一般由親戚或朋友代耕，水田多數連片流轉給種植大戶從事番石榴、潮菜等高效經濟作物的規模種植。全村流轉土地560畝，占全村確權土地面積的31.6%。全村沒有土地撂荒現象。
覃塘區是廣西重要的商品糧、糖業基地，地處貴港市城鄉結合部。覃塘區五里鎮有8個行政村，254個村民小組，總人口6.8萬人。全鎮承包地確權登記面積7.59萬畝，確權戶數8648戶。五里鎮云表村全村7048人，1883戶，有水田5800畝、旱地990畝，人均承包地0.96畝。全村外出務工人員占到三分之一左右。雖然自第一輪土地承包以來就沒有調整過土地，但是目前全村沒有無地農戶。全村整戶外出的不在村農戶有150戶，其中有20戶在上個世紀八、九十年代通過農轉非等途徑轉為城鎮居民，有2戶由于其他原因遷出戶口，其余都是舉家外出務工的農戶，戶口仍然保留在村。
五里鎮林村有3個小組、2871人、764戶；有水田1770畝、旱地1873畝。第一輪土地承包以來也沒有調整過土地，全村沒有無地農戶，但存在人地不均的情況，人多地少問題最嚴重的農戶7口人保有承包地3畝左右，人少地多情況最突出的農戶2口人保有承包地8畝左右。按照習慣，村里喪失勞動力的農戶，生前其承包地由供養人使用，去世后其承包地由供養人繼續使用，在確權登記時給予確權登記頒證，因此，村里沒有收回過自然消亡戶的承包地。全村外出務工人員400人左右。全村戶口在村、舉家外出的不在村農戶有7戶；戶口遷出但在村內保有承包地的不在村農戶有5戶，這5戶的戶口在上個世紀九十年代因招工遷出，其承包地在二輪延包時沒有收回，在承包地確權登記中給予了確權登記頒證。
平南縣特色農業比較發達。平南縣官成鎮土地確權涉及17個行政村、506個村民小組、18454戶農戶，確權土地面積61618畝。官成鎮朝新村有848戶、3380人，承包地2110畝，人均承包地0.62畝。土地承包經營權證書全部發放到戶。第一輪土地承包以來沒有調整過土地，村內沒有無地農戶，承包地保有較為均衡，極個別農戶人多地少，最嚴重的農戶4口人只有0.9畝的承包地。全村18歲到60歲外出務工人員近1200人，主要去往廣東等地，回鄉創業的很少。全村戶口在村但整戶外出的不在村農戶有20戶，戶口遷出但在村內保有承包地的不在村農戶有10戶，有的是隨子女進城遷出了戶口，有的是由于異地搬遷將戶口遷出。承包地確權登記中對這些不在村農戶的承包地都給予了確權登記頒證。全村流轉土地300多畝，主要種植百香果等經濟作物。
官成鎮嶺西村有13個小組、388戶、1800多人，承包地1023畝。第一輪土地承包以來沒有調整過土地，已完成承包地確權登記頒證，證書全部發放到戶。全村外出務工人員有800人左右。全村不存在全家戶口遷出的不在村農戶。戶口在村、整戶在外工作生活的不在村農戶有20戶，承包地確權時大部分回鄉參加了承包地塊的指界等工作。不在村農戶的承包地一般委托他人代耕代種，以出租方式流轉的土地有10畝，主要種植果樹。村里主要作物包括水稻、紅薯、龍眼等，連片種植的很少。
從8個村莊的調查來看，不在村農戶以戶口在村的不在村農戶為主，戶口在村的不在村農戶主要是由于舉家外出務工和就近進城居住等原因形成的，戶口不在村的不在村農戶主要是由農戶進城落戶形成的。農戶舉家進城落戶的具體情形很多，有的是上個世紀末因招工或農轉非進城落戶的，有的是子女上學畢業后在外地工作、老人投靠子女從而舉家進城落戶的，有的是通過購買商品房在城鎮落戶的。其他的原因和情形包括：“五保戶”成為自然消亡戶后由其生前贍養人（外村的）繼承其承包地而形成不在村農戶，老人去世后外嫁女繼承承包地形成不在村農戶，異地搬遷形成不在村農戶等。
2．不在村農戶現象對承包地利用管理造成的影響
從調查來看，不在村農戶現象對農村承包地利用管理帶來了一些不可忽視的影響。首先，不在村農戶大都不能回村下地耕種土地，其承包地管理上比較隨意，利用上比較粗放。多數不在村農戶通過委托親戚或鄰居代耕代種的方式經營其承包地，有的以出租的方式安排承包地利用，委托村集體托管或以入股方式流轉的較少，有的不在村農戶直接撂荒土地，尤其是撂荒收益比較低的山旱地。
不在村農戶現象加大了承包地保有與利用之間的矛盾沖突。農村本來就存在承包地人地不均、戶地不均的情況，一些想種地的在村農戶人多地少，沒有足夠的土地可種，而不種地的不在村農戶保有承包地卻又常年不在村居住生活，土地得不到精心耕作利用。不在村農戶現象在某種程度上加大了集體經濟組織內部想種地的在村農戶沒有足夠土地可種、不種地的不在村農戶卻保有土地的矛盾，加大了“農地非農有”與“農地農有農用”之間的矛盾沖突。
不在村農戶現象增加了集體經濟組織在重大土地事務決策和執行上的成本。不在村農戶中，有的常年出省務工，有的戶口遷出后很少回村，這在一定程度上加大了村組集體在土地確權登記頒證、集體土地收益分配等重大事務上的決策和執行成本。例如，在承包地確權登記頒證過程中，需要分頭聯系不在村農戶回村或通過委托方式完成指界、簽字等工作，有的村集中在春節或清明節等節假日與返鄉的不在村農戶溝通完成指界、簽字等工作。由于一些不在村農戶未能親自參與地塊邊界指認等環節，對確權公示不知情，不能主動核實更正信息，造成登記信息的差錯和遺漏，加大了承包地確權登記工作的成本。
不在村農戶現象對落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策提出了新研課題。由戶口不在村的不在村農戶繼續保有村內的承包地，在有的村組引起了一些農民和村干部的疑問。他們認為，舉家外遷或進城落戶的不在村農戶，戶口已經遷出集體經濟組織所在的村組，同時也不在其承包地所在地居住工作生活，因此把這類農戶繼續作為集體經濟組織成員對待難以令人信服。有的村干部和農民認為，《農村土地承包法》只是規定了在承包期內發包方不得收回承包地，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。進城落戶的不在村農戶已經失去了集體經濟組織的成員資格，已經享有城鎮社會保障，其承包地在土地承包期滿后應當收回或者讓其有償退出，安排給缺地少地的農戶或種田能手承包經營。
同時，有許多農民認為，那些戶口不在村的農戶家庭成員也不應當登記在土地承包經營權證書上。我們對8個村的農民做了問卷調查，收回有效問卷209份。在問到哪些人員不應當記載在土地承包經營權證書上時，有70.3%的被調查者選擇了“從事公職的”人員，有61.2%的被調查者選擇了“戶口不在本村的”的人員。由此可以看出，有相當高的比例的農民認為，戶口不在村的農戶家庭成員不應當記載在土地承包經營權證書上。
三、不在村農戶承包地政策的演變與承包地政策的完善
1．不在村農戶承包地政策的演變
我國現階段不在村農戶承包地政策主要體現在進城農戶承包地政策上。雖然進城農戶這一概念并不能涵蓋所有情形下的不在村農戶，但是進城農戶承包地政策很好地體現了國家對不在村農戶的承包地政策。從這一政策沿革來看，國家在鼓勵農民進城就業落戶的過程中，對進城農戶的承包地經歷了從區別對待到平等保護的政策轉變過程。
2003年3月1日施行的《農村土地承包法》，對于進城落戶農戶的土地承包經營權，區分在小城鎮落戶和全家遷入設區的市落戶兩種類型，實行區別對待的政策，要求全家遷入設區的市落戶的進城農民必須交回土地承包經營權。對進城落戶的農戶和在村務農的農戶、在小城鎮落戶的農戶和全家遷入設區市落戶的農戶實行區別對待，造成一些地方在對待農戶的土地承包經營權上平等保護觀念不強，政策隨意性大，出現了強迫進城落戶農戶以不合理的補償退出承包地的現象，或者強迫進城農戶流轉承包地的現象。一些地方以“土地換城鎮社保”的方式置換進城農民的承包地，這種以普惠性的社會福利置換個人土地財產的方式，事實上使進城農民的土地財產權益受到了損害。由于要求全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的農戶交回承包地，導致一些設區的大城市在推進城鄉一體化的戶口制度改革和“村改居”的過程中，出現了一些農民為了不失去土地而不愿“農轉居”的現象。這種現象也證明了要求全家遷入設區的市的農戶交回承包地的法律規定難以執行，事實上在現實中也很少得到執行。
在戶口制度改革進入加速推進階段、政策上要求加速推進農業轉移人口市民化后，國家相應地調整了要求進城落戶農民交回土地承包經營權的政策，明確不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件，強調引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包經營權。2018年12月29日全國人大常委會通過新修訂的《農村土地承包法》，明確規定國家保護進城農戶的土地承包經營權，從法律上正式確立了對進城農戶土地承包經營權實行平等保護的法律制度。該法規定，承包期內發包方不得收回承包地，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。對于進城落戶的農戶的承包地，法律規定可以引導進城落戶的農戶按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或對外流轉土地經營權，也可以引導進城落戶的農戶按照自愿有償原則依法將承包地交回發包方。
與原來區別對待相比，新修訂的《農村土地承包法》對進城農戶承包地的平等保護意味著：不得對進城落戶農戶的土地承包經營權實行有別于一般農戶的區別對待，承包期內不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，農戶進城落戶后與一般農戶一樣可以無條件地保留承包地；承包期內農戶進城落戶后轉讓土地承包經營權或流轉土地經營權，與一般農戶轉讓土地承包經營權或流轉土地經營權實行同等對待，必須堅持自愿有償原則；可以在自愿有償的原則下引導進城落戶的農戶交回承包地，而不能強迫進城落戶農戶交回承包地，這就是說在承包期內農戶進城落戶的可以繼續無條件地保留承包地，也可以選擇在政策引導下通過自愿有償方式向發包方交回承包地；自愿交回承包地的，有權獲得合理的補償。
2．進一步完善承包地利用管理政策的建議
我國農村本來就存在因承包地保有上人地不均、戶地不均引起的各類矛盾沖突，不在村農戶現象的出現使農村承包地利用管理中的矛盾沖突更加復雜化。今后需要在完善承包地“三權分置”制度的基礎上，注意區分承包地保有不均引起的矛盾沖突和因農民進城遷徙引起的、與不在村農戶現象相關聯的“農地非農有”與“農地農有農用”之間的矛盾沖突，有針對性地分類制定完善承包地利用管理政策。
(1）保持土地承包關系穩定并長久不變，平等保護各類農戶的土地承包經營權
第一，對各類農戶的土地承包經營權實行平等保護。我國《物權法》和新修訂的《農村土地承包法》事實上都堅持了平等保護土地承包經營權的原則。今后無論是在二輪承包期內，還是在二輪承包到期后的延包工作中，都應當從保持土地承包關系穩定并長久不變的要求出發，對專職務農戶和進城兼業戶、在村農戶和不在村農戶等各類農戶的土地承包經營權實行平等保護。
第二，落實好《農村土地承包法》關于保護進城農戶承包地的有關規定。我國現階段不在村農戶主要是一些進城農戶。保護進城農戶的土地承包經營權，是過去在推進城鎮化和城鄉融合發展的過程中總結正反兩方面經驗得出的一項很重要的結論。今后在二輪承包期內以及在二輪承包到期后的延包工作中，都應當堅持國家保護進城農戶土地承包經營權的法律精神。在二輪承包到期后的土地延包中，不能強制無償收回不在村農戶的承包地；即使不在村農戶自愿退出承包地，也應當按照《農村土地承包法》引導支持進城農戶按照自愿有償原則將承包地交回發包方的規定來執行，除非自愿放棄，應依法給與公平合理的補償。
第三，把改革完善農村土地承包經營制度與農村綜合改革協調起來。《農村土地承包法》第五條規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。該法第三十三條和第三十四條把土地承包經營權的互換和轉讓明確限定在同一集體經濟組織內部。依據這些規定，只有集體經濟組織成員才能取得和保有本集體經濟組織發包土地的土地承包經營權。不在村農戶現象的出現，一定程度上引發了集體經濟組織成員權與土地承包經營權之間的沖突，出現了非集體經濟組織成員保有集體家庭承包地的情況。這種沖突存在于法律文本中，也存在于現實中。要立足于鄉村振興戰略實施、城鄉融合發展的長遠大計，正確處理不在村農戶現象引發的承包地保有與成員權之間的沖突，正確處理集體經濟組織成員權與集體土地財產權之間的關系。要把集體土地財產權的取得和保有區分開來。擁有集體經濟組織成員權是初始取得集體土地財產權的前提和資格，但是不能以此作為保有集體土地財產權的必要條件。總之，改革完善土地承包經營制度，要與構建城鄉融合發展體制機制、建立城鄉統一登記戶口制度、改革農村集體產權制度等協同配套起來，在處理集體經濟組織成員與集體財產權利的關系上形成完整的穩定的一致性的政策體系。
(2）建立完善促進承包地合理保有、流轉和利用的政策體系和實施機制
第一，把促進承包地的合理化保有、合理化流轉和合理化利用列入政策目標。在穩定土地承包關系、平等保護各類農戶土地承包經營權的同時，政策也要著力于促進承包地的合理化保有、合理化流轉和合理化利用。承包地的合理化保有，就是通過政策規范和引導，促進土地承包經營權盡量由從事農業經營的在村農戶保有，盡量減少不在村農戶和無地少地農戶數量；承包地的合理化流轉，就是通過政策規范和引導，促進土地經營權盡量向在村農戶和家庭農場等農業經營大戶流轉集中，防范由于不合理流轉形成大量的不在村農戶；承包地的合理化利用，就是通過合理化保有和合理化流轉，促進土地、勞動力和資本的有效結合，實現承包地的持續有效利用。
第二，完善引導進城農民自愿有償流轉承包地的政策體系。目前，一些地方出臺的引導農民流轉承包地的補貼政策和機制創新主要集中在土地經營權的流轉上，要在總結經驗的基礎上進一步完善這方面的政策體系，促進進城農民自愿有償流轉土地經營權，促進進城農民承包地的合理利用。同時，要著手探索建立引導進城落戶農民在集體經濟組織內部自愿有償轉讓土地承包經營權的政策支持體系。在集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權，由于轉讓的市場范圍有限，獲得的價格補償水平不高，進城落戶農民在集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權的意愿也就不高。因此，要專門針對這種情況，探索引導進城落戶農民在集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權的具體補貼支持辦法和實施機制。
第三，建立完善承包地自愿有償退出機制。貫徹落實《農村土地承包法》引導進城落戶農民自愿有償退出承包地的規定，明確引導進城落戶農民自愿有償退出承包地的實施主體，嚴格限定進城落戶農民自愿有償退出承包地的條件，規范退出承包地的補償辦法，重點面向農村缺地少地農戶以及種植大戶完善退出承包地的重新發包和出租辦法，在資金上可考慮由國家設立專門啟動資金予以扶持。通過引導進城落戶農民自愿有償退出承包地和組織重新發包流轉，促進承包地保有的合理化，緩解不在村農戶現象引起的承包地保有與利用之間的矛盾沖突。
第四，建立完善土地流轉審查制度，防范形成大量的逆城鎮化的不在村農戶。加快落實《農村土地承包法》第四十五條的規定，建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，促進土地經營權的合理流轉，促進承包地的合理利用；嚴格執行《農村土地承包法》將土地承包經營權轉讓、互換限定在本集體經濟組織內部的規定，從源頭上限制城鎮居民或非集體經濟組織成員通過轉讓取得集體發包土地的土地承包經營權，防范形成大量的逆城鎮化的不在村農戶。
作者單位：王小映 中國社會科學院農村發展研究所;王得坤 中國社會科學院研究生院
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》 2019年11期
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