在中國歷史上，縣是最低一級由朝廷命官來領導的行政單位，也是唯一個直接治民的層級。正是在這個層級上，政府與民眾直接打交道，進行賦稅征收、案件審判、勞役與戶口登記、公共秩序維護、教育與科舉及舉行宗教儀式等。自秦朝推行郡縣制以來，郡縣模式影響著此后幾千年中國的府際關系及基層治理績效。縣級政府與上級政府的關系、縣與地方社群的互動等對后世地方治理的影響尤甚，也為今天中國地方治理的轉型提供了某種有益的鏡鑒。因此，郡縣與上級政府、基層社會的互動關系呈現出復雜多樣的融合狀態。然而，中國的基層治理在集權體制下呈現出的復雜性與多樣性的淵源何在？在大轉型過程中的中國社會，基層治理如何實現與傳統的關聯及轉化，從而真正走向現代性？我們或許可以從郡縣制與里甲制某些歷史的片段中來找尋這些問題的答案。
一、郡縣制下中央與地方政府的關系：從秦朝一個地方官吏的日常行政工作談起
秦朝開始推行郡縣制度，郡縣的長官是由中央任命他郡之人擔任，長官之下的吏則由本籍之人充當，郡縣的長官是通過與本地錄用的吏相互合作來實現基層治理。一個郡縣的長官往往配備數百甚至上千的本地吏員來幫助完成當地的管理，以達到諳習本地風土民情，因地敷治的目的。郡縣制之下的府際關系呈現出“以中央集權之形式，宏地方自治之實效”之垂拱而治的狀態。
2002年湖南里耶鎮出土的里耶秦簡印證了這一狀態。在這些秦簡中，一位秦洞庭郡遷陵縣的普通官吏記載了秦始皇26年（前221）秦統一天下這一年的行政狀況。然而，里耶秦簡對于這個重要年份的記錄卻僅僅是遷陵縣的具體行政事務，而對秦統一天下的歷史事件只字未提。也就是說，秦的地方官吏們在這樣一個重要的年份里仍然專注于本地的行政事務。20世紀70年代湖北云夢縣出土的云夢秦簡還記載了一位秦朝統一前后南郡管轄下的縣級官吏“喜"的行政經歷。喜并不是中央派往地方的高級官員，而是被南郡當地錄用的土生土長的地方官吏“掾史”。公元前244年，19歲的喜被錄用當上了縣史，負責閱讀文件、書寫文字，公元前235年，28歲的喜成為了獄吏，這一職務除了書寫文字，還要能夠通曉法律和案例，負責處理犯罪案件、撰述判決書等工作。公元前219年，秦統一六國后，秦始皇出巡各郡，喜終于見到了秦始皇，在竹簡中他寫道“今，過安陸”，也就是“現在，皇帝從我眼前通過”。這簡短的幾個字描述了他迎接皇帝一行的情景。作為地方官吏，他必須保障皇帝一行在當地的出巡安全和道路通暢，雖然并未言及統一后的秦朝的其他情況，但僅僅幾個字也透露出了一個地方官吏對于為秦供職的欣慰。
在走向中央集權的過程中，隨著官僚體制和組織的不斷擴展，以及國家人口的增長，需要越來越多的官吏從事水利管理、公共建設、福利救濟、改定稅率、維護治安等公共事務的管理。然而，令人驚訝的是中國歷史上地方官員的數量和縣的數量卻變化不大，基本保持穩定。例如，從唐代至清代，人口總數增加了8倍，官吏的總數卻幾乎沒有變化，都是近3萬人，而這些人的全國行政職位即行政都市職位的總數中縣城級的都市有1300個左右，府州城級的都市不到300個，這一結構幾乎一千多年都沒有改變。同樣地，縣的數量基本維持在1000至1500個之間。在兩千年間中國人統治的地域有巨大的擴展，人口也從6000萬增長至5億人，但縣的數目只增長了50%左右。為了日益繁重的治理的需要，地方官員不得不聘用越來越多的熟悉本地情況的胥吏來進行地方管理。相對于縣和官吏數量的穩定，非正式行政人員的數量卻在增加，這顯示了官吏分途或管官放吏的局面，也在一定程度上緩解了一統體制與有效治理之間的矛盾。當然，除了利用胥吏進行管理，由民間非官方機構（鄉紳、商人、行會）來提供公共服務的情況也緩解了政府機構和人員的簡約與人口增長和公共服務需求增加之間的矛盾。
因此，在郡縣制下，伴隨著行政管理事務的日益增加和中國人口數量的增長，縣級政府數量和地方官員數量卻保持了相對穩定的狀態。究其原因，地方政府更多地依賴官僚體制外的非正式行政人員胥吏和士紳進行地方治理。這樣一種正式制度與非正式制度結合的治理方式被顧炎武稱之為“寓封建于郡縣之中”，也有學者稱為中央對地方政府及基層社會的簡約治理，即在政策形成和運轉過程中，往往使用準官員和半正式行政的治理方法，政府機構只有在糾紛發生時才介人。這一正式與非正式制度相結合的治理方式在基層治理中體現較為明顯。尤其是在縣以下的廣闊空間里，參與治理的主體中有相當數量的非官僚體制內人員，治理的方式則較多采用非正式行政行為。然而，郡縣制下的基層社會是如何治理的？代表國家的基層政府到底在其中扮演者怎樣的角色？這就需要從里甲制的演變中尋找答案。
二、里甲制、保甲制：寓國家于社會組織之中
在郡縣制下，縣是朝廷命官的最低層級，縣以下的鄉村和城坊則通過非官僚體制的人員（如士紳、胥吏、役員）來進行管理。在秦漢時期，每個縣被分為3~5個鄉，其下是里，里中居民則被結為伍來進行管理。到了明朝，創立了以里甲制為主的基層社會管理形式，以里甲為單位來征收地方賦役和進行戶籍管理，并且輔以鄉約組織作為維持秩序、傳布教化、司法救助等。也就是說，在縣級政府之下，國家采用了里甲的形式對社會進行管理，人口統計與征收稅賦直接掛鉤，但是這樣的管理形式并不意味著國家對社會的直接管理，而是通過國家吸納社會的方式寓各級政府的管理于社會基層治理之中。
在明代，作為社會構造核心的里甲制是皇帝頒令給基層社會的一套規條，但規條的實施卻是以國家認可地方制度為前提的。國家通過認可和承認眾多的地方風俗、禮儀，以及宗族以之為中心的祠堂，把社會吸納進來。例如，在長江下游的福建廣東一帶，以地方神龕為中心的地域社群“社"在整編到里甲之前就已經出現了。里甲制把這樣一個業已存在的社群和拜祭活動加諸到基層社會的管理結構之中，讓縣令負擔起拜祭的職責，使得禮儀系統化，從而把這樣一個祭祀社群出乎意料地變成了一個嚴密的祭祀層級。在這一過程中，鄉鎮生活的大多數領域，朝廷均沒有介入，而只是把現狀法定化。
與此同時，地方社群則以一種表面上為官僚所接受的方式活動，里甲制也慢慢地擴展，逐漸融合進宗族。在珠江三角洲的許多家族譜牒中，首先收錄的是明初的里甲登記，繼而收錄的是之后幾個世紀內的科舉功名。書面文獻和官府功名的突然出現，標志著里甲轉化為宗族。清代的保甲制延續了明代里甲制征收賦稅和戶籍管理的傳統，十戶為一甲，設立甲長，百戶立一總甲長。但隨后，保甲的設立與查治反抗者、控制人口遷徙聯系在一起，因此帶有了軍事組織的性質。在清代華南的宗族族譜中，戶籍的內容是依據圖甲制，即“縣——都（巡檢司）——堡——圖——甲——總戶——子戶”各級編制而成的。例如，宋末至民國廣東南海縣一個以潘有光為始祖的宗族族譜，該族譜第二代有兄弟4人，故其下分居為四“大房”，大房之下不時分出“私房”。族譜以大房、私房為基準對族人進行分類，包括了大房等血緣性譜系、定居地和戶籍。隨著時間的推移、潘姓內部因譜系上的分化、定居地的分散等而產生了一些差異。但除了最初的遷居地大巷坊外，其余移居的各坊，皆沒有居住著不同大房的人，而且除大巷坊和東表坊之外，各坊的族人均屬于同一個甲。從中可以看出，里甲與宗族的相嵌和結合。
宗族一方面內化了王朝國家的制度，一方面也把社會地位、族群差異等有可能“梗化”的因素盡量隱藏起來。而鄉村宗族在鄉村祭司的默許之下，采納了很多縣令職權范圍內的做法。數百年來，明代法律中所載的經文逐漸成了鄉村祭司的文本，祭司把自己當成是國家在祭祀上的代理人。因此，科大衛認為“地方社會心中有數知道中央權力可以為地方所用，于是屈從于中央。不是皇帝施展他的手腕，而是地方社會給他的地位以應有的尊敬，并且將之整合到禮儀之中。王權必須觸手可及，是這個過程要達至的一個目標。但是，這個目標本身卻正是王權顯現的結果，而且讓鄉村成為王朝不可分割的、有自尊的一部分。”從明代的“里甲”到清代的“圖甲”，作為社會管理基本單位的“戶”由原來的家庭登記單位，轉變為家族或宗族的“戶頭”，反映了國家與社會基層組織之間（包括士紳、宗族、胥吏等）的博弈與妥協。在里甲制的實施過程中，基層社會與王朝共謀，把宗族作為建立社會秩序的基礎。
三、結語與討論
德國學者耶格爾（Friedrich Jager）認為：“歷史意識并非只瞄向過去，歷史恰恰是為了未來而回顧往事”。從中國郡縣制、里甲制等歷史的片段中，我們能夠找尋到某些國家治理背后的機制過程，而對于基層治理歷史的回顧與反思恰恰是為了更好地認識現在。
從秦漢確立郡縣制以來，中央政府對于地方政府的集權傳統一直保留至今。在單一制下，地方政府必須遵從中央政府的命令和執行中央的決策。然而，郡縣制也留有了足夠的余地來管理廣袤中國多樣化的區域和地方。在最初的設計中，郡縣長官是中央指派的外籍人，但下面的屬吏均為熟悉情況的本地之人，從而達到因地敷治的目的。因而，府際關系呈現“以中央集權之形式，宏地方自治之實效”之垂拱而治的狀態。隨后，日益繁重的行政管理事務和人口數量的增加，讓有限數量的地方官不得不聘用更多官僚體制外的胥吏進行基層治理。流動的地方官員雖然手執大權，但這一權力在實施中通過胥吏的實際運作與地方性知識融為一體，表現為國家權力在各地的靈活性和差異性，并在長期的治理過程中被制度化和穩定化了。因此，郡縣制下，國家用最少的地方官員治理了廣袤區域內的社會公共事務。然而，郡縣制下的簡約治理并不意味著國家對于基層社會的放任不管，里甲制和保甲制的推行則是通過國家吸納社會的方式寓各級政府的管理于社會基層治理之中。在基層社會中，國家通過把現狀法定化，讓里甲與宗族逐漸相嵌與融合，反映了國家與社會基層組織之間的博弈與妥協。正式制度與非正式制度結合的治理方式在清代地方政府“沖繁疲難”標準的劃分中也體現的較為明顯。依據劃分標準，圍繞地方官員的任免權，吏部與地方督撫之間展開了長達4年的博弈。吏部利用權力擴大了本部門的官員任免權，縮小了各省督撫對官員的任免權。但地方督撫利用一部分“任免的自由裁量權”和皇權“特旨”這兩項靈活性權力，達到擴大地方官員任免權的目的，也充分體現了中央與地方的博弈和妥協，即在維系帝國一統性的同時帶給各地松散聯結的靈活性。
在幾千年的歷史發展過程中，中央對地方政府和基層社會的簡約治理，正式制度與非正式制度的結合使用仍然存續。國家正式制度的“不變”正是以非正式制度和行為的適應性調節變化來應對不同區域，不同時間點的千變萬化。改革開放后，無論是以經濟管理權限下放為重點的“中國特色的財政聯邦主義”，以設立各種特區、新區為特點的中央政府對地方政府的放權，還是地方政府聘用各種臨時工、協管員等非正式行政人員來參與基層治理，以及社區、村莊這些基層治理組織的行政末梢化，這些一統與靈活、正式與非正式的簡約治理行為在當今的治理過程中仍然發揮著重要的作用。然而，隨著中國社會的多元化發展，“權宜之計的分權或權力下放并不能使集權導致的種種困境迎刃而解，這一點在當代中國集權與放權間不斷轉換和震蕩過程中已經顯露無遺”。在當今中國社會大轉型的過程中，相對于之前占主導地位的中央權威與地方權力關系，另外一種關系即國家與民眾的關系從幕后走上了前臺，中央政府與民眾建立了直接的，全面的關系。因而，區域發展不平衡民生的壓力等方面對一統體制提出了新的負荷和挑戰。如何通過新的治理模式來減緩和轉化一統體制與有效治理的矛盾，減少各級政府的某些管理功能，從而減輕權威體制的運行負荷，逐步穩妥地走向法理權威，建立法治國家，就成為未來中國國家治理面臨的主要問題。
作者系中央財經大學政府管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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