以家庭承包為核心的農村基本經營制度，始于安徽鳳陽縣小崗村的“大包干”。“大包干”之所以在鳳陽縣形成，除自然災害因素外，主要得益于當地群眾的大膽探索和各級干部的包容支持。家庭承包經營后，為了促進小農戶尤其是兼業小農戶與現代農業發展的有機銜接，鳳陽縣一方面借助土地流轉扶持專業戶和重點戶并積極培育新型農業經營主體，另一方面積極發展農業社會化服務體系。鳳陽的經驗表明，新形勢下深化農村改革、推動現代農業發展，需要尊重農民的首創精神，強化各級干部的責任擔當并堅持與時俱進。
我國農村改革發端于安徽鳳陽縣的土地制度改革。自1978年鳳陽縣小崗村“大包干”發展而來的以“集體所有、農戶承包”為核心的農村基本經營制度，不僅激發了億萬農民的積極性和創造性，還為其他領域的改革提供了物質基礎和精神動力。改革開放40余年來，我國農業農村發展取得的成就，與堅持“集體所有、農戶承包”的農村基本經營制度密切相關。可以說，沒有聯產承包和家庭經營，農村經濟改革和發展的所有后續變化，都將無從談起。從這個意義上講，安徽鳳陽縣率先實行“大包干”（官方文件稱之為“包干到戶”）帶來的制度績效，無論給予多高的評價都不為過。
2016年4月，習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村座談時指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”在城鄉時代大變革和農業農村加快轉型的新形勢下，回到農村改革起點，梳理鳳陽縣“大包干”的形成及其現代農業的創新發展，總結其在農村土地制度改革中的經驗啟示，對于下一步深化農村改革、推動農業農村發展和鄉村振興無疑有重要作用。
一、“大包干”何以在安徽鳳陽縣率先實行
我國改革開放從農村起步，農村改革從改變農業集體化時期的農業經營方式開始，以“大包干”及其他形式的責任制為突破口，逐步形成和確立了被《憲法》表述為“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的農村基本經營制度。家庭承包經營之所以較早出現在安徽鳳陽縣，并被推向全國，主要有以下三方面的原因。
1.集體統一經營嚴重損傷了農民的生產積極性
1949—1955年，鳳陽縣經歷了6年的快速發展期。全縣糧食產量由1949年的4991.4萬公斤，增加到1955年的13133萬公斤。但此后，受“左”的思潮影響，1955年下半年，鳳陽縣合作化運動出現冒進，很短時間全部村莊都建立了高級社，其中約有30%的農戶從互助組甚至由單干狀態直接進入了高級社。這一時期出現了管理上的瞎指揮、生產上的大呼隆、分配上的大鍋飯問題，農業農村遭受重大損失。1958年8月，鳳陽縣全面實行人民公社后，由于生產資料完全公有、經濟活動集中統一、收入分配高度平均，農民的生產積極性受到嚴重打擊，造成糧食畝產量一直很低。1978年，鳳陽縣的小麥和水稻畝產量分別為104.5公斤和166.5公斤，全縣糧食產量只有14770萬公斤，僅比合作化之前的1955年的13133萬公斤增長了1337萬公斤，然而全縣人口已從1955年的36.6萬人增加到51.1萬人，導致人均糧食占有量從1955年的358.8公斤減少到283.3公斤。鳳陽縣成為全國有名的生產靠貸款、吃糧靠返銷、花錢靠救濟的“三靠縣”。1956—1978年，鳳陽縣共向國家交售糧食4.8億公斤，而國家向鳳陽縣返銷糧食6.7億多公斤，鳳陽吃國家返銷糧食1.9億多公斤。
2.自然災害導致本就生活困難的鳳陽農民面臨生存危機
鳳陽縣農村改革是在危機中催生的。1978年，鳳陽縣遭遇了百年未有的大旱，全年降水量只有正常年景的一半，全縣2/3地區人畜吃水出現問題。農民生活本就非常困難，干旱更加劇了鳳陽農民的生存危機。為了活命，很多農民不得不重新踏上先人們走過的老路，背起花鼓，漂泊行乞。1978年，鳳陽縣逃荒要飯的人數，由往年幾千人猛增至2萬多人。
為了抗災度荒，安徽省委提出：集體無法耕種的土地，可以借給社員耕種，誰種誰收，國家不征公糧，不分配統購任務；同時明確允許農民以種菜的名義，每人從集體借1分地耕種度荒。省委的這一政策打破了土地管理使用上的禁區，給各地推行生產責任制以新的啟示。鳳陽縣馬湖公社第一個沖破禁區，暗中搞起了聯系產量的生產責任制。至1978年6月，馬湖公社42個生產隊全部實行了聯產計酬責任制。但這一做法最初并未獲得上級支持，時任鳳陽縣委書記陳庭元于當年5月份在全縣廣播大會上講話時要求，不要搞聯系產量的計酬方法。不過，由于馬湖公社的糧食產量明顯增加，1978年11月，在縣委擴大會議上做總結時，陳庭元對聯產計酬的態度有所轉變，但仍然提出“對農村劃分作業組，以產計資（工）要慎重”，“還是不宣傳、不推廣”。
然而此時，梨園公社小崗生產隊已經出現了比聯產計酬突破性更強的“大包干”星星之火。窮則思變。長期食不果腹、衣不遮體的小崗人為了吃飽肚子，在1978年10月小麥秋種時，新當選的隊長、副隊長和會計，瞞著公社將生產隊的20戶、115人分為2個作業組，繼而又細分為4個組、8個組。但是，由于沒能從根本上打破“大鍋飯”，即使每組只有不到3戶，社員的生產積極性仍未能得到有效提高，“出工不出力”“窮爭餓吵”問題依然突出。為了解決社員的吃飯問題，來年不至于挨餓、討飯，1978年11月24日，生產隊干部召集全隊戶主開會，除2戶在江西討飯未歸外，剩余的18戶戶主全都到齊。經過討論，這18戶最終簽了一個被載入史冊的“大包干協議”。討飯未歸的兩戶也各由其侄子代按了手印。會議結束后，隊員連夜分牲畜、分農具、量土地，全隊517畝土地，好壞搭配按人頭分到戶，10頭耕牛折價后兩戶1頭。
3.各級領導的包容支持讓小崗“大包干”之火得以燎原
小崗生產隊“包干到戶”的事，很快被公社發現了。梨園公社領導在生產隊干部會上批評了小崗，并幾次勸小崗把“包干到戶”重新攏回組里，否則不給種子、化肥和貸款。因種子在市場上買不到，外隊也借不到，再加上1979年3月15日《人民日報》刊登了“張浩來信”，并配發了題為《“三級所有，隊為基礎”應該穩定的編者按》，社會上出現了打壓各種責任制的趨向，小崗的“包干到戶”面臨嚴重挑戰。
考慮到各縣已經發展出多種生產管理形式，尤其鳳陽縣還開展了聯產計酬的嘗試，為保持生產的穩定性和農民的積極性，時任滁縣地委書記的王郁昭要求地委辦公室起草一個電話通知，通知各縣：春耕大忙已經開始，各種生產責任制，不論是什么形式，一律不要變動，到秋后看實際效果如何再定，如果有什么問題，由地委負責。這一通知無疑給各縣的干部吃了定心丸，為各種生產責任制創新提供了寶貴的支持。1979年4月15日，鳳陽縣委書記陳庭元到梨園公社檢查工作，聽了公社干部關于小崗“包干到戶”的情況后，立即趕到小崗，看到了田里長勢喜人的莊稼和社員特別高漲的勞動熱情，便說道：“已經分開了，莊稼是各家種各家的，再并在一起也不好算賬，就讓他們干一年試試，也許這辦法能起作用。……稻種就給他們吧。”有了地委通知的“一律不要變動”的保護和縣委書記的“干一年試試”的支持，小崗的“包干到戶”最終得以保留下來。此后，鳳陽縣委對各公社出現的“包干到戶”采取了“睜一只眼閉一只眼”和“口頭嚴厲實際松”的做法。
受縣委對待小崗“包干到戶”態度的鼓勵，鳳陽縣實行“包干到戶”的社隊迅速增多。1979年8月，鳳陽縣“包干到戶”的農戶增加到202戶，到12月發展到7160戶，占全縣農戶總數的7.5%。農民認為，“大包干，大包干，直來直去不拐彎，保證國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。1979年8月8日，時任安徽省委農村工作部部長的周曰禮在《安徽日報》發表了《鳳陽縣在農村實行“大包干”辦法值得提倡》的署名文章，轟動全國。人努力，天幫忙。1979年秋后盤點，小崗生產隊一年糧食總產量達到13.2萬斤，相當于1966—1970年5年糧食產量的總和，油料總產3.5萬斤，是過去20年的總和。小崗實現了豐收，不僅不再吃國家的救濟糧，還向國家交售公糧3萬斤、油料2.5萬斤。全隊20戶，有12戶向國家出售農產品1000元以上，其中有兩戶超過了2000元。全隊農副業總收入達47000元，人均收入達400元。“大包干”取得了良好的效果，受到鳳陽縣、滁縣地委的高度重視。
為了鑒別比較各種生產責任制的實際效果，鳳陽縣委根據滁縣地委的指示，于1979年12月派縣委政策研究室的吳庭美前往小崗調查，并將其撰寫的《一劑必不可少的補藥——鳳陽縣梨園公社小崗生產隊“包干到戶”的調查》上報滁縣地委和省委。1980年1月24日，時任安徽省委第一書記的萬里同志看了鳳陽縣“包干到戶”的報告后，在王郁昭、陳庭元的陪同下，專程赴小崗，挨家挨戶詢問“大包干”開展前后的情況，對小崗的做法和首創精神給予了肯定。小崗“包干到戶”得到省委認可的消息鼓舞了鳳陽干部群眾，認為“大包干，是正路，到戶才能穩得住；只要能干三五年，社員家家都能富，國家還要蓋倉庫”。越來越多的生產隊將“包產到組”改為“包干到戶”。當年3月18日，陳庭元和縣委副書記徐萬里到鳳陽縣板橋區調研，要求區委制定一個“包干到戶”的管理辦法。4月28日，鳳陽縣委將板橋區制定的《關于農業生產實行“包產到戶”責任制的幾點意見》印發給其他區委參考。
黨的十一屆三中全會之后，政治上的撥亂反正為農村實行“包干到戶”“包產到戶”贏得了空間。1980年9月中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》指出：“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊……可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”鳳陽縣的“包干到戶”正式被中央認可。此后，鳳陽縣實行其他生產責任制的社隊，紛紛改成了“包干到戶”。1980年年底，鳳陽縣實行“包干到戶”的生產隊已達到80%。為加強對“包干到戶”的管理，鳳陽縣委先后制定了《關于包干到戶的管理辦法（草案）》《關于包干到戶的管理辦法》。1982年下半年，鳳陽縣最后一個生產大隊——蔣莊大隊也實行了“包干到戶”。至此，鳳陽縣農村全部實行了包干到戶責任制，即鳳陽縣的第一輪家庭聯產承包。全縣共有108萬畝耕地承包給了農戶，承包期限為15年，其間承包關系保持穩定，承包地不隨“生、死、嫁、娶”引發的人口變動而調整。
“大包干”在鳳陽的成功，為其他地方實行承包制提供了經驗借鑒。至1983年春季，全國95%以上的農村實行了包產到戶、包干到戶。
二、培育新型農業經營主體的鳳陽做法
將農村耕地分散承包給小農戶，雖然能夠有效調動農民的生產積極性，在一定時期內提高農業經營效率和糧食產量，但也存在經營規模小、經營方式落后等問題，不利于現代農業的發展。針對這一問題，鳳陽縣在實行家庭承包后，就著力培育新型農業經營主體，推動小農戶升級和農業現代化。
1.扶持專業戶、重點戶“兩戶”發展
1983年中央一號文件指出，我國正處在從自給半自給經濟向著較大規模的商品生產轉化，從傳統農業向著現代農業轉化。為了鞏固“大包干”成果，根據中央“兩個轉化”的判斷和要求，鳳陽縣于1983年6月印發了《關于支持專業戶、重點戶、經濟聯合體的十條規定》，確定了專業戶、重點戶（簡稱“兩戶”）的具體標準和管理辦法，制定幫扶措施，從產前、產中、產后對“兩戶”進行重點幫扶，并要求利用好“兩戶”的帶頭引領和典型宣傳作用。到1984年年初，鳳陽縣已有“兩戶”18460戶，占全縣農戶總數的18.8%。先富起來的“兩戶”在引進新品種、采用新技術和加快農業機械化方面起到了“一花引來百花開”的典型示范作用。鳳陽縣的糧食生產效率和農業規模化程度明顯提升。
為了進一步支持“兩戶”發展，1984年2月，鳳陽縣出臺了全國第一個《專業戶協會章程》。配合縣委縣政府的工作部署，當年4月，鳳陽縣農業銀行制定了《關于對“專業戶”使用信貸資金的六條優待規定》。此外，鳳陽縣還配套改革了農業技術推廣體制，形成了縣、區、鄉三級農業技術推廣站。農技人員不僅負責專業戶的雜交水稻全程技術指導，而且有一定的產量指標要求，“減產賠償、增產有獎”。到1987年，鳳陽縣已有各類專業戶25800多個，占農戶總數的25.8%。其中，糧食專業戶11600多個，年賣糧20040多萬斤，戶均產量17000多斤。這些糧食專業戶上交的商品糧占鳳陽縣糧食收購量的一半以上。
2.培育農民合作社等新型農業經營主體
為了提高小農戶的組織化程度，把小農戶生產引入現代農業發展軌道，2005年鳳陽縣政府工作報告提出，大力培育各類農業專業協會、合作組織和農民經紀人隊伍，鼓勵農民開展自我服務，支持各類主體帶動小農戶發展。2006年9月，隨著社會各界對農民合作組織呼聲的增大，鳳陽縣印發了《新農村建設實驗區農民專業合作社促進辦法（試行）》。此后，鳳陽縣農民合作社發展進入快車道。至2008年年底，鳳陽縣農民合作社數量達到117個。
2011年5月，鳳陽縣制定了《促進現代農業發展獎補辦法》及實施細則，以主導產業、特色優勢農產品為依托，從資金、政策等方面支持專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體發展。對達到要求的新型農業經營主體，鳳陽縣有關部門給予0.5萬—8萬元的獎勵。不到兩年時間，鳳陽縣共兌現現代農業獎補資金1748萬元，其中2011年向161個經營大戶等兌現獎補資金577萬元，2012年兌現1171萬元。7政府的大力支持有效地促進了農民組織化程度的提高。至2012年3月，鳳陽縣農民合作經濟組織達到327個，成員數達到4.2萬人，帶動農戶6.5萬戶，人均收入達8000元，高出全縣農民平均水平1030元。全縣80%以上的行政村均成立了不同形式的農民合作經濟組織。
2014年，鳳陽縣先后印發了《關于加快培育發展現代家庭農場示范經營主體的實施意見》《家庭農場認定管理辦法的通知》等政策文件，將家庭農場納入《促進現代農業發展獎補辦法》的管理范疇。2017年，鳳陽縣現代農業獎補資金增加到2041萬元，其中相當多一部分用于支持農民合作社和家庭農場。鳳陽縣農民合作社、家庭農場及其他新型農業經營主體快速發展，至2017年年底，鳳陽縣農民合作社達到1313家（比2014年增加了582家），其中有392家共獲得265萬元獎補資金；家庭農場670家，其中有405家共獲得1080萬元獎補資金；農業產業化龍頭企業80家，其中國家級1家、省級13家、市級19家。
3.以土地流轉提升農業經營規模
進入21世紀后，隨著專業農戶的興起和部分農戶進城務工后對土地依賴程度的降低，鳳陽縣承包地流轉不斷增多。縣委縣政府鼓勵和引導農民通過轉包、轉讓、互換、出租和入股等方式流轉土地使用權。2001年，鳳陽縣大溪河鎮租賃農民300畝土地搞大棚、種蔬菜；長江村在小崗村投資200萬元，流轉了80畝土地建設葡萄示范園。2002年，全縣流轉土地面積為1.86萬畝。至2004年年底，流轉土地已經增加到7萬多畝。不過，這一時期鳳陽縣土地流轉中出租的比例不高。2006年4月，小崗村23戶農民自愿把承包到戶的200畝土地集中起來，以每畝一年500元的租金，統一出租給由上海某公司投資的鳳陽縣小崗發展合作社，用于建設5個標準化商品豬養殖基地及種植牧草。合同期限為20年，合同設定租金每5年調整一次。
2008年，針對日漸興盛的土地流轉，鳳陽縣在加強土地流轉宣傳的同時，還在全省率先建立了縣級土地流轉交易中心。2010年，鳳陽縣完成鄉、村兩級農村土地承包經營權流轉服務平臺建設，集中負責土地流轉信息收集發布、項目儲備、政策咨詢等工作，做到了人員、設施、制度、運行“四個到位”，健全了縣、鄉、村三級土地流轉網絡。另外，為了支持土地流轉，鳳陽縣《促進現代農業發展獎補辦法》規定，流轉土地糧食種植達到50畝以上的種糧大戶或其他規模經營主體可以申請獎勵。2016年7月和2018年4月，鳳陽縣又印發了《進一步促進現代農業發展獎補實施細則》及其補充規定等文件，調整完善了土地流轉的支持政策。經過幾年的快速發展，鳳陽縣土地流轉已經比較成規模。2017年全縣土地流轉比例達到41.8%。雖然2018年這一比例有所回調，但是在2018年6月，全縣農村土地流轉總面積仍然多達52.23萬畝，占土地確權面積151萬畝的34.5%。其中，農村土地出租32.54萬畝，占總流轉面積的62.3%。與2004年前后不同，出租已經成為鳳陽縣農村土地流轉的最主要方式。
在促進流轉的同時，為了解決土地流轉糾紛，保障土地流轉市場的健康平穩發展，鳳陽縣還建立了縣鄉村三級調解仲裁體系，出臺了企業流轉土地承包經營權管理辦法，并制定了《農村土地承包仲裁委員會章程》，嚴把土地流轉準入、監管、退出“三道關”，確保流轉土地性質不改變、農民利益不受損。不僅如此，自2014年以來，鳳陽縣還聯合本縣金融機構，推出了土地承包經營權抵押貸款。至2017年年底，全縣累計發放土地承包經營權抵押貸款1160.5萬元，讓“沉睡”的土地資源變為銀行認可的資產，有效減少了土地流入方開展規模經營的資金壓力，支持了土地流轉。
三、健全農業社會化服務體系的鳳陽探索
黨的十九大報告指出，要實現小農戶和現代農業發展有機銜接。如何把小農戶生產引入現代農業軌道，直接影響著我國農業農村發展和鄉村振興。近年來，鳳陽縣在培育新型農業經營主體的同時，還立足于小農戶尤其是兼業小農戶的生產需要，積極搭建農業社會化服務體系。
1.加大對農業社會化服務體系建設的支持力度
要想在農村土地家庭承包、分散經營的基礎上推動傳統農業向現代農業發展轉型，實現農業的集約化、專業化、規模化、組織化經營，離不開農業社會化服務體系。為了建立健全農業社會化服務體系，2005年鳳陽縣政府工作報告提出，大力培育各類農業專業協會、合作組織和農民經紀人隊伍，鼓勵和支持農民開展自我服務。2007年，鳳陽縣政府工作報告再次強調，大力發展農村專業合作社、農產品專業協會等新型合作組織，培育農民經紀人隊伍，提高農民組織化程度。在此后印發的《促進現代農業發展獎補辦法》《進一步促進現代農業發展獎補實施細則》及其補充規定等文件中，鳳陽縣制定了支持農業社會化服務體系發展的具體措施。
鳳陽縣通過財政、用地和金融等手段，在業務上指導、發展上幫持、政策上傾斜，著力健全農業社會化服務體系，具體措施包括：培育農機合作社、農業技術協會等農業社會化服務組織，支持現代農業服務業發展，完善新型農業服務體系；充實和完善農民合作社、農業龍頭企業聯農帶農的財政激勵機制，鼓勵農民合作社、農業龍頭企業為小農戶提供技術培訓、貸款擔保、農業保險資助等服務；創建農業產業化示范基地，推進原料生產、加工物流、市場營銷等一二三產業融合發展，促進產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民，帶動農業增效、農民增收。
2.著重培育農機合作社等農業社會化服務主體
農機合作社是發展農業社會化服務的核心力量。近年來，受國家政策推動和地方政府的支持引導，鳳陽縣的農機合作社數量不斷增加，服務能力顯著增強。至2013年年底，全縣有農機合作社28個，入社成員426人，從業人員794人，大型農機具擁有量達到1660臺，資產總規模達到5300萬元，年作業服務能力超過50萬畝。為支持農機合作社在農業轉型發展中發揮更多作用，2014年，鳳陽縣印發了《加快農機專業合作社發展的意見》，提出從資金、政策、項目和培訓方面加快向農機合作社傾斜，并積極幫助農機合作社創收。在政府的支持下，至2018年6月，鳳陽縣農機合作社已經達到77個，在2014年的基礎上新增49個。農機合作社通過與農戶簽訂代耕、代種、代收作業合同，開展社會化農機作業服務，解決了在外地打工農戶的后顧之憂。
為了加快美麗鄉村建設，提升農機作業的能力和管理水平，2014年3月，鳳陽縣在繼續推動農業機械化的同時，在5個鄉鎮啟動了第一批美麗鄉村農機大院建設，并從領導組織、農機大院建設帶頭人、用地保障等方面作出安排。對申報建設農機大院且符合條件的，根據當年所發揮的作用和建設規模，給予10萬—20萬元的政府補助。2015年年底，第一批五個農機化示范大院建設基本完成。鳳陽縣“大中型農機停放在大院、維修保養在大院、先進農機展示在大院、農民實訓在大院、機具演示在大院、農事服務在大院”的“六個在大院”模式開始形成。
此外，《鳳陽縣農機局“十三五”農機化規劃》提出：“十三五”期間，大力發展和培育農機服務公司和農機合作社，形成專業化、社會化、市場化的新型農機服務體系。至2018年6月，鳳陽縣已建成農機大院43家，其中可以做到耕種收服務、水稻育秧、植保服務、糧食烘干“四位一體”的農機大院19家。2017年，這19家農機大院完成社會化服務作業面積103萬畝，成為以服務規模化助力現代農業發展的生力軍。
3.引導其他新型農業經營主體從事農業社會化服務
在培育新型農業經營主體的同時，鳳陽縣還注重多措并舉、積極引導，大力推動新型農業經營主體的合作與聯合，促其發展成為“為農服務”的產業集團或農業產業化聯合體。目前鳳陽縣有4家農民合作社采取了“產業合作+資金互助社”的“1+1”雙線運行模式，初步形成了涉農產業集團。例如，武店鎮西圩村在養雞和蔬菜兩個合作社基礎上，成立了資金合作社，不僅提高了成員的資金收益，還促進了養雞和蔬菜產業發展。
同時，鳳陽縣近年來大力整合相關資源，推動農業產業化聯合體發展。2015年3月，鳳陽縣新型職業農民郭傳兵整合縣內100多家農民合作社、家庭農場、專業大戶等，搭建了鳳凰嶺新型農業綜合服務平臺，將政府服務前置化窗口、新型職業農民技能培訓、科學種田全程化托管、農民資金互助合作、農資零差率直銷服務五大功能融為一體，為全縣新型農業經營主體提供農資直銷、測土配方施肥和技術培訓、“耕種管收”農業作業、融資擔保等多項服務。
四、鳳陽“大包干”及其創新發展的政策啟示
從改革之初的“大包干”到近些年的現代農業創新發展，鳳陽縣40余年來的農村改革實踐為我們提供了寶貴的政策啟示。
1.農民最清楚自己的需求，要充分發揮其首創精神
農民是一個充滿智慧的群體，也是農業農村發展的主體和最主要的受益者。與其他人相比，農民清楚自己需要什么樣的制度，知道發展生產需要什么樣的生產方式。影響了我國改革發展40余年的“大包干”制度，就是農民基于自身需求、大膽嘗試形成的制度創新。鳳陽縣“大包干”的經驗表明，農民是一個充滿著巨大創造力的群體，在農村發展中，給予他們更多創新空間，發揮他們的能動性，能夠加快農業農村發展。
正如鄧小平同志所說，“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來……”，“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式”，“哪種形式能夠調動群眾的積極性就采用哪種形式”。2015年4月，習近平總書記在中央政治局第二十二次集體學習時強調，要堅持不懈推進農村改革和制度創新，充分發揮億萬農民主體作用和首創精神，不斷解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力。
此外，與改革開放之初農民具有較強的同質性且都非常依賴土地不同，當前農民群體已經明顯分層分化。從鳳陽縣的情況來看，原來的農戶至少已經分化為具有較強新型職業農民性質的專業大戶、家庭農場和逐漸退出農業生產的深度兼業農戶、離農進城農戶兩大類。不同類型農戶有不同的農地需求，“一刀切”政策會阻滯現代農業發展。因此，下一步農村土地制度改革尤其要尊重農民的首創精神。
2.各級干部應有擔當精神，提高對基層創新的包容性
改革需要創新，創新就意味著風險。一些好的基層創新轉化為面上實踐和國家政策，離不開各級干部的敢于擔當。從鳳陽“大包干”形成的經驗來看，在當時計劃經濟大統一的背景下，無論是梨園公社、鳳陽縣委，還是滁縣地委，都能夠阻止或者延遲“大包干”的發展。實際上，在小崗嘗試“包干到戶”之前，浙江、安徽等多個地區已經出現多次“分田單干”，但最終都被政府“撲滅”。鳳陽小崗的“大包干”之所以能被歷史銘記，一個重要原因是鳳陽縣委、滁縣地委和安徽省委主要領導對這一制度創新的包容、保護和支持——從滁縣地委書記王郁昭頂住壓力，保護“各種責任制一律不動”，到鳳陽縣委書記陳庭元明確支持小崗村“干一年試試”，再到安徽省委第一書記萬里同志對滁縣地區尤其是鳳陽創新做法的高度肯定。
應當認識到，農民的制度創新往往與已有的政策、法律、法規相矛盾，否則就難以成為突破性的制度創新。這就特別需要各級領導干部提高對農民創新的包容性。只要有利于發展農業生產、有利于提高農民的獲得感，且與改革大方向、社會主義的立法精神一致，就應當相信農民的理性和智慧，尊重農民的意愿和創新，把選擇權交給農民，由農民自己作出選擇而不是代替農民選擇。毫無疑問，正是各級政府和主要干部執政為民、頂住各種壓力為農民創新提供支持保護的擔當精神，才讓“大包干”之火得以燎原，并最終成為農村的基本經營制度。為了消除個別地方一些部門和領導干部“寧可不做、不可做錯”的心態，要完善頂層制度設計，建立健全針對農村各項改革的容錯機制，讓相關部門和領導干部能擔當、敢擔當，為基層創新提供良好的外部環境。
3.改革應堅持與時俱進，積極消除制度障礙
以發展的眼光看，任何政策和制度都不是一成不變的，都應當根據社會形勢的變化而不斷調整。隨著農村社會經濟環境的變化，以家庭承包為基礎的基本經營制度也需要不斷調整和完善，并賦予其新的內涵。正如習近平總書記在黨的十八屆三中全會上作說明時指出的，“在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”。從40年前的小崗人頂著巨大壓力分田單干，到現在與全國大部分農村地區一樣，鳳陽縣大量農戶“離農、進城”，農業發展同樣面臨“誰來種地”“怎么種好地”的重大挑戰，實際情況已經明顯不同。可見，即便是鳳陽這一農村改革的發祥地，改革也仍然在路上。
需要承認，與實踐發展相比，我國農村改革仍顯滯后，一些不利于改革的思想觀念根深蒂固。對此，習近平總書記深刻地指出：“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內。”應改而不改，會讓農業農村發展中的問題越積累越多，越積累越嚴重。我國正在經歷城鄉時代大變革，農業農村發展關系到鄉村振興和全面建成小康社會的國家戰略。各級領導干部要進一步解放思想，和廣大農民一起積極尋找更為合適的制度安排，全面深化農村改革，加快消除農業農村發展的體制機制障礙。
中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2019年第10期
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