研究農業生產性服務業發展需要拓寬視野，科學把握其歷史方位。第一，經濟服務化已經是推進產業轉型升級和搶占產業競爭制高點的大勢所趨。在此背景下，發展農業生產性服務業日益成為推進農業服務化轉型的重要路徑，要科學把握推進農業服務化轉型對發展農業生產性服務業的新要求，注意用現代服務業理念引領農業發展方式轉變和農業生產性服務業發展。第二，推進高質量發展成為新時代建設現代化經濟體系的緊迫任務。要科學理解農業生產性服務業高質量發展，準確把握推進農業生產性服務業高質量發展的方向。第三，建設高標準市場體系、更高水平開放型經濟成為完善國家治理的戰略取向。為此要注意強化競爭政策的基礎和優先地位，推進農業生產性服務業發展更好地堅持市場導向、公平競爭。在農業生產性服務業發展中，對于健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度，應注意超前謀劃、前瞻應對。
最近幾年來，農業生產性服務業迅速發展，成為現代農業產業體系中最引人矚目的戰略性新興產業，為推進農業供給側結構性改革、培育鄉村產業發展新動能探索了一條新路，也為促進小農戶和現代農業發展有機銜接提供了重要路徑，日益受到中央、有關部委和地方政府的高度重視。2015年12月發布的《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）首次明確要求“發展農業生產性服務業”。但在此之前中央相關文件反復強調建立新型農業社會化服務體系等，實際上也在很大程度上指向發展農業生產性服務業。近年來，中央財政加強對農業生產全程社會化服務試點和農業生產托管服務的支持，當屬支持發展農業生產性服務業的突出表現。隨著農業生產性服務業的迅速發展，對農業生產性服務業的研究也迅速升溫。就總體而言，當前對我國農業生產性服務業問題的研究主要集中于其發展重要性和發展歷程、現狀、模式、問題、影響、經驗和對策思路等方面。但從宏觀視角探討我國農業生產性服務業發展的歷史方位，并結合探討我國農業生產性服務業發展思路，這方面的成果仍然鮮見。本文力圖圍繞這個問題展開研究。我們認為，把握我國農業生產性服務業發展的歷史方位，需要注意經濟服務化成為推進產業轉型升級和搶占產業競爭制高點的大勢所趨，推進高質量發展成為新時代建設現代化經濟體系的必然要求，建設高標準市場體系、更高水平開放型經濟成為完善國家治理的戰略取向。
一、經濟服務化成為推進產業轉型升級和搶占產業競爭制高點的大勢所趨
從國際經驗來看，經濟服務化轉型是順應新一輪科技革命、產業變革和消費結構升級潮流，培育產業發展新動能、搶占產業競爭制高點的有效選擇，也是培育現代產業體系、推進經濟高質量發展的重要路徑。經濟服務化主要體現為在投入和產出中服務地位的提升，具體到企業層面則表現為兩個方面。一是隨著社會分工的日益深化和泛化，企業越來越多地使用服務作為中間投入，導致生產性服務日益外部化、市場化、獨立化；二是越來越多的企業將行為觸角從產品生產延伸到覆蓋整個產品生命周期的服務活動，實現從以生產產品為中心向以提供服務為中心的轉變，導致服務越來越成為企業增加值的主要來源；企業越來越轉型為專業化的生產性服務供應商，甚至生產性服務綜合集成商、問題解決方案提供商。經濟服務化轉型，往往帶動產業分工分業的深化和新業態、新模式、新技術的成長，引發產業功能、形態和組織方式、商業模式甚至市場需求的重大調整，帶動產業鏈和價值鏈的分解、重構和功能升級，促進供應鏈打造和供應鏈管理的優化，拓展提高產業生產率、附加值和競爭力的選擇空間。信息化的迅速發展，很容易成為服務化轉型的“催化劑”和“放大器”。如近年來各種“互聯網+”和涉農平臺經濟的迅速發展及其成效，清楚地顯示了這一點。把握農業生產性服務業發展的歷史方位，必須正視農業服務化轉型日益成為推進農業轉型升級的“壓艙石”和搶占國際農業競爭制高點的“定盤星”。
（一）發展農業生產性服務業日益成為推進農業服務化轉型的重要路徑
根據生產性服務和生產性服務業的定義，農業生產性服務即被農業生產過程用作中間投入的服務。比如，化肥、農藥都是傳統的用于農業生產過程的中間投入，但隨著農業生產性服務業的發展，作為中間投入的可能不是化肥、農藥，而是施肥撒藥服務。這也是農業服務化轉型的重要體現。農業生產性服務可以采取內部化、非市場化、非獨立的形態，如家庭農場利用自有勞動力（包括雇工）為本農場提供的農機服務、植保服務、銷售服務；也可以采取外部化、市場化、獨立化的形態，如農機服務公司或農業生產性服務平臺通過市場化方式向家庭農場或小農戶提供的農機或植保、農產品銷售等經營性服務。農業生產性服務業是外部化、市場化、獨立化的農業生產性服務提供者的集合體，這些農業生產性服務提供者可以是服務公司、服務專業戶或新型農業經營主體，如農業產業化龍頭企業、農民合作社、家庭農場等；也可以是供銷社、鄉村集體經濟組織等或其興辦的其他實體或服務平臺。農業生產性服務業可以是重點面向農產品生產過程或農業產中環節的，也可以是面向農業產前、產中、產后環節或整個農業產業鏈的，甚至是農業生產性服務全程供應商、綜合集成商、農業產業鏈問題解決方案提供商。《農業部 發展改革委 財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》（農經發〔2017〕6號）提出，“農業生產性服務業是貫穿農業生產作業鏈條，直接完成或協助完成農業產前、產中、產后各環節作業的社會化服務”，說的也是這個道理。
近年來，我國農業生產性服務業迅速發展，順應了全球范圍內產業服務化轉型的大趨勢，是農業服務化、服務產業化、產業融合化和信息化有機結合的產物。許多發達國家和我國臺灣在歷史上都比較重視通過推進農業服務化轉型和發展農業生產性服務業，促進農業農村現代化。《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》（國發〔2014〕26號）指出，生產性服務業“具有專業性強、創新活躍、產業融合度高、帶動作用顯著等特點，是全球產業競爭的戰略制高點”。通過發展農業生產性服務業，推進生產型農業向服務型農業轉型，已經成為我國農業發展的大趨勢，也是農業發展的根本出路所在。
農業服務化在農業投入上體現為農業生產性服務相對重要性的提高，如用農業服務公司的植保服務替代農戶自我的施肥撒藥服務；在農業產出上表現為農業在為社會提供農產品的同時，農業服務功能作為農業產出的重要性迅速凸顯，農業生產性服務環節在農業產業鏈價值增值中的重要性日益提升。比如，通過電子商務將貧困地區的優質特色農產品生產與城市中高端消費者的市場需求對接，可以顯著提升貧困地區農產品的價值增值能力。近年來我國農村一二三產業融合發展深入推進，也是農業服務化轉型的產物。發展“生產、生活、生態”有機結合型農業，以及通過發展休閑農業、鄉村旅游等方式提升農業的生產功能、激活農業的生活和生態功能，也與推進農業服務化轉型相關。在越來越多的地方，農業正在通過與科教、文化、創意和旅游業融合，讓城里人、外鄉人獲得賞花、觀景、采摘和從事農事體驗之快感，收獲利用農特產品自制日用品和工藝品之樂趣，推動農業由“賣產品”向“賣風景”、“賣溫情”、“賣文化”轉型，實現農產品向“奢侈品”、高檔禮品、文化旅游商品轉化。有些地區特色農業或休閑農場的農產品產量可能不高，但產業效益很好，甚至“減產增收”，一個重要原因是通過推進農業服務化轉型，加速了質量興農、綠色興農、品牌強農的進程，提升了農產品品質和消費者美譽度，形成了農產品或其加工品富有獨特韻味的品牌內涵，提升了農業附加值和競爭力。有的地方結合提升農民的文化素養，包括對在地文化的領悟和推介能力，塑造扣人心弦的在地品牌故事和文化創意，提升了農業的品牌和體驗“溢價”，推進了農業價值鏈升級。這些都與農業服務化轉型和發展農業生產性服務業密不可分。
十幾年前，筆者到安徽一個養雞大鎮調研，居然有專門為農戶賣雞提供抓雞服務的抓雞隊。近年來，農業生產性服務業發展的新業態、新模式、新路徑更加豐富多彩，并日益呈現網絡化、組團化、集群化發展態勢，拓展了解決當前農業問題的思路。如在農機服務業中，農用無人機植保服務業、糧食烘干服務業、互聯網+農機服務迅速崛起，由此帶動的農業發展方式轉變時常讓人耳目一新。甘肅谷豐源農化科技有限公司在銷售肥料、農藥等農資過程中，發現小農戶濫施化肥、農藥導致農業面源污染問題嚴重。為解決這一問題，谷豐源農化科技有限公司按照推進農業生產標準化思路，探索形成了為小農戶和新型農業經營主體提供綠色植保、配方施肥、水肥一體化和土壤改良等綜合解決方案，實現了公益性服務和經營性服務的有機結合，形成了富有特色的“農工場”托管服務推動農業綠色發展模式。山東臨沂金豐公社農業服務有限公司作為我國最大的民營化肥企業——金正大集團轉型發展的產物，在化肥行業面臨發展困境，出現產能過剩、競爭加劇和利潤下滑的背景下，通過推進化肥生產鏈向服務鏈的延伸，從創新開展施肥技術服務起步，到向農民提供包括農資、農機、農技、農產品銷售在內的全產業鏈服務，并配套提供貸款、保險等金融支持服務，為農戶種植提供科學合理的問題解決方案，實現了從化肥制造商向“制造商+服務商”的歷史性跨越，為推進農業服務化轉型和一二三產業融合發展提供了重要范例。換個角度，這也是發展服務型制造的重要范例。
農業生產性服務業越來越從農業的配套產業，躍升為發展現代農業的戰略性新興產業，成為農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的戰略引擎。2019年農業農村部農村合作經濟指導司評選的20個全國農業社會化服務典型案例，通過大量詳實的數據，生動地展示了通過農業生產托管等方式發展農業生產性服務業，對加快農業發展方式轉變、構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系的成效。這些農業生產性服務業，特別是農業生產托管服務發展的邏輯可以概括為3個方面。第一，順應和引導新型農業經營主體，特別是小農戶的需求，幫助其解決自身干不了、干不好、干得不經濟的問題；第二，是讓專業的人干專業的事，發揮專業化分工的比較優勢，促進農業人力資本和要素質量的提升；第三，通過深化農業生產性服務業的業務關聯、鏈條延伸、技術滲透、模式集成，增進農業生產性服務業的網絡化、組團化、集群化，實現需求方規模經濟，為加快農業生產性服務業市場化、產業化、集約化和品牌化步伐創造條件，促進農業、農業生產性服務業節本增效升級降險互動發展。
（二）推進農業服務化轉型對發展農業生產性服務業的新要求
理念是行動的先導，行動是理念創新的源泉。農業服務化轉型，通過推進農業投入的服務化和產出的服務化，為創新現代農業發展理念、用現代服務業理念引領農業發展方式轉變創造了條件。2019年我國服務業占GDP比重已達53.9%，服務業占全社會就業的比重很可能超過47%。當前我國產業結構由工業主導向服務業主導的轉變正在加快形成。在此背景下，用現代服務業理念引領農業發展方式轉變和農業生產性服務業發展日趨緊迫。
用現代服務業理念引領農業發展方式轉變和農業生產性服務業發展，首先要注意服務勞動越來越成為企業（產業）實現價值增值的主要源泉，農業生產性服務環節越來越不是傳統的成本中心，而是日益重要的利潤中心。馬鵬、劉林青歸納學術界的研究，認為驅動制造企業實施服務轉型戰略的因素主要有3類，即獲得更高邊際貢獻和更穩定收入的財務驅動、贏得競爭優勢的戰略驅動、取得市場營銷機會的驅動；服務創新是制造企業獲得持久競爭優勢和高利潤的重要戰略。農業企業、農業產業鏈也存在類似情況。熟悉農業的人都知道，美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚等4大糧商控制了全球80%以上的糧食貿易和其他大宗農產品貿易，與其是農業生產性服務業全程供應商或綜合服務商也有很大關系。
由于全球農業產業鏈價值增值的主要源泉日益呈現由農業生產環節向加工環節、進而服務環節轉移的趨勢，農業服務化轉型和農業生產性服務業的發展，越來越成為將科技、金融、人才、信息、品牌、大數據等專業化、高級化生產要素整合集聚，并植入農業產業鏈的通道，為夯實農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的根基提供了依托，為增強農業的創新力和競爭力提供了堅實支撐。在2011年中央農村工作會議上，時任國務院總理溫家寶提出，隨著農村勞動力的持續向外轉移，“‘誰來種地’、‘地怎么種’，日益成為我們必須面對和解決好的重大問題”。但是，如果有富有活力的新型農業經營主體帶著農戶干，有發達的農業生產性服務業幫助農戶干，“誰來種地”、“如何種地”的問題也是比較容易解決的。“新型農業經營主體+農業生產性服務業+小農戶”可以為推進我國農業現代化探索一條行之有效的解決之道。
重視服務勞動對實現農業價值增值的源泉作用，要求重視價格管制等傳統手段對農業生產性服務業創新發展的制約。許多政府部門習慣于采取嚴格的價格管制措施“保護消費者利益”，這往往影響生產者增加和優化供給的積極性，也不利于促進短缺產品（或服務）的市場供求平衡和供給質量提升。越是在產品或服務創新性強的領域，這一問題往往越是突出。相對而言，農業生產性服務業發展及其功能升級，對集聚高級、專業化要素的需求更高，衡量和監測服務質量的難度也明顯大于工農業產品。因此，在農業生產性服務業發展中，如果實行較為嚴格的價格管制，很可能導致農業生產性服務價格難以覆蓋其要素成本，難以體現創新過程中的風險溢價，影響服務質量的提升。因此，在發展農業生產性服務業的過程中，對價格管制措施應該慎用，并盡可能不用。
二、推進高質量發展成為新時代建設現代化經濟體系的緊迫任務
當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，成為新時代建設現代化經濟體系的迫切任務。在此背景下，發展農業生產性服務業作為建設現代農業產業體系的重要組織部分，也必須將推進高質量發展作為當務之急和戰略選擇。事實上，農業生產性服務業要成為推進現代農業高質量發展的引擎，也需要以扎實推進高質量發展為基礎。只有這樣，才能將“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶”，將促進小農戶和現代農業發展有機銜接與加快農業農村現代化有機結合起來。
（一）怎樣理解農業生產性服務業高質量發展
農業生產性服務業的高質量發展，首先應該是體現社會需求的發展。在今后相當長的時期內，“大國小農”仍是我國的基本國情，堅持小農戶家庭經營為基礎與多種形式適度規模經營為引領相協調，是我國發展現代農業的理性選擇。在此背景下，我國農業生產性服務業的發展，不僅要注意面向新型農業經營主體的服務需求，更要把健全面向小農戶的社會化服務體系，作為發展服務鏈接型規模經營的重點。借此，更好地滿足小農戶對多層次、多元化農業生產性服務的需求，更好地將小農戶有效引入分工協作網絡；并通過發揮農業生產性服務業的引領支撐作用，更好地提升小農戶發展能力、提高小農戶組織化程度、拓展小農戶增收空間、完善小農戶扶持政策。隨著消費需求分化和需求結構升級，社會對農業或農產品的需求日益走向個性化、多樣化、優質化和服務化。隨著新型農業經營主體，特別是小農戶的成長和分化，農業經營主體對農業生產性服務的需求也日趨凸顯并加速分化。這不僅為拓展農業生產性服務市場創造了條件，還對加強農業生產性服務細分市場的開發提出了強烈要求。相對于產品需求，許多新興的農業生產性服務需求更容易處于潛在甚至朦朧狀態，需要加以引導和激發。相對于產品市場，農業生產性服務市場往往發育水平低，加之小農戶規模小而散，加大了農戶生產性服務需求的表達成本、對接供給和實現服務產業化的難度。新興農業生產性服務的發展尤其如此。因此，農業生產性服務業的發展要注意做好以服務小農戶為重點的文章，著力增強適應需求和創新供給借此激發需求、凝聚需求、引導需求的能力。
為此，需要在發展農業生產性服務業的過程中，牢固樹立以用戶為中心的發展理念。由于服務的無形性、不可分割性、異質性和不可儲存性，相對于工業和農業，服務業發展往往更加強調以用戶為中心的發展理念，更加強調顧客導向性，把提高客戶價值和客戶滿意度放在首位。許多服務業企業努力采取措施改善服務消費者的參與和體驗，一方面是為了更好地發現服務消費者的服務需求，另一方面是為了通過改善服務消費體驗，增加服務消費者的滿意度。許多休閑農業企業為增加休閑農業的客戶價值，通過加強消費市場細分，富有針對性地對農業發展注入文化、體驗、情懷等內涵，以更好吸引休閑農業消費者的參與、改善消費體驗。國內外許多制造企業通過發展服務型制造，推進由以產品制造為核心向以滿足顧客需求為中心轉變，主動增進顧客（消費者）對產業鏈的全程參與，借此挖掘不同利益相關者的需求，推進其行為互動和合作，實現個性化、定制化生產和服務，甚至為顧客提供覆蓋產業鏈的問題解決方案，協同實現產業鏈不同利益相關者的價值增值。類似措施在發展農業生產性服務業的過程中也值得借鑒。近年來，我國許多農業生產性服務企業注意面向農業經營主體多層次、多元化甚至小批量的服務需求，通過發展多樣化、定制化的農業生產托管服務和產業鏈一體化服務，推進農業生產性服務業發展更好體現區域層面、產業鏈層面和農業經營主體層面的用戶需求，并增強對客戶個性化潛在需求的動態、柔性和一體化適應能力。這也借鑒了國內外發展服務型制造的經驗，是發展服務型農業的有益嘗試。
農業生產性服務業的高質量發展，還應該是體現新發展理念系統性、整體性和協同性的發展。在新發展理念中，創新、協調、綠色、開放、共享應該是相互依存、相互作用、相互影響、相互制約、相互對立的矛盾統一體。發展農業生產性服務業必須注意提升其創新發展能力，但是這種創新應該是可持續的。近年來，許多服務業發展成在創新，敗在缺乏可持續創新。這種問題在農業生產性服務業的發展中日益需要引起重視。就協調和開放而言，在農業生產性服務業發展中，不僅要重視發揮城市服務業對農業生產性服務業發展的引領帶動作用，需要重視農業生產性服務不同環節間、不同門類間的協調；還要注意推進農業生產性服務業發展走出片面追求區域自給的誤區，將培育農業生產性服務業競爭力與優化其區域布局結合起來，促進農業生產性服務業在開放中提升參與開放的能力。發展農業生產性服務業本身就是推進質量興農、綠色興農、服務強農、品牌強農的重要方式。增強農業生產性服務業可持續創新能力，也是貫徹綠色發展理念發展農業生產性服務業的重要思路。發展農業生產性服務業以關系國計民生的重要農產品和農業產業鏈關鍵領域、薄弱環節和服務小農戶為重點，本身就是貫徹共享發展理念的重要體現。但是，在發展農業生產性服務業的過程中，如何進一步提升共享發展水平，永遠需要引起重視。因為許多農業生產性服務業新業態新模式的發展，容易出現“先下手為強”的問題，導致發展機會和發展成果越來越向少數人集中。
農業生產性服務業的高質量發展，還應該是富有質量、效率、競爭力的發展。近年來，部分地區服務業新業態、新模式的“龍頭企業”知名度很高，但長期負債經營，缺乏足夠的現金流和收益流，難以實現盈利。在新業態、新模式服務企業的初創期，培育市場、擴張規模是企業面臨的主要任務，出現這種情況可能是難免的。但這種新業態新模式的服務企業如果長期處于這種狀態，跨越不過盈虧平衡點，將很難進入企業發展的成長期和成熟期，很難形成自我發展能力；甚至很容易因資金鏈斷裂而放大發展風險。這樣的服務企業很難說是高質量發展的。在發展農業生產性服務業的過程中，對此應予充分重視。
（二）推進農業生產性服務業高質量發展需要注意的幾個問題
1.通過推進規范化、標準化、品牌化發展提升服務質量和消費體驗
在短缺經濟時期，產品嚴重供不應求。在經濟發展水平較低的階段，對產品質量要求也不高。因此，我們形成了一套“差不多”“馬馬虎虎”的思維定式。這種意識傳導到服務業發展中，就是缺少強烈的標準意識，不注重消費體驗和服務品質。顯然，這對推進農業生產性服務業高質量發展是不利的。要注意規避這種傾向，按照推進新時代服務業高質量發展的要求，引導和推動農業生產性服務業規范化、標準化、品牌化發展，努力促進其提質增效節本降險，著力增強其創新力和競爭力。要注意引導領軍企業和行業協會、產業聯盟等在推進農業生產性服務業規范化、標準化、品牌化發展中發揮示范帶動作用。要鼓勵開展行業、地區或企業層面的試點，健全農業生產性服務質量監管體系、品牌培育和評價標準體系，引導提升品牌培育、保護和營運管理能力，推進打造富有市場影響力的農業生產性服務行業品牌、區域品牌、企業品牌。
改善服務消費體驗，也是提升服務質量的重要內容。為提升農業生產性服務質量，要鼓勵相關企業和服務機構、服務平臺致力于解決單個農戶辦不了、辦不好、辦得不經濟合理的問題，不要越俎代庖企圖替代農戶，幫農戶包辦一切。要始終注意量力而行，循序漸進。真正把好事做好，一定要把握好“度”。尤其是當前農業生產性服務組織或農業生產托管服務主體的發展在總體上仍處于初級階段，小農戶對其需要有個從不了解甚至誤解，到深化認識、嘗試接受進而樂于接受的過程。農業生產性服務或托管服務主體要始終保持對服務對象特別是小農戶的敬畏心，注意貼近或引導農戶等經營主體作為服務對象的需求，提升服務質量和經營主體的服務消費體驗，來增加對服務對象的吸引力。要注意專業的人干專業的事，穩打穩扎，一步一個腳印地踏實前行，通過實實在在地給服務對象特別是小農戶做好事，來贏得市場和服務對象的信任。已經運轉并有所成效的服務組織，更要防止被當前的成績沖昏頭腦，誤以為自己無所不能，可以“點石成金”，以免自己摧毀自己前行的路。要注意汲取農民合作社發展初期“重數量、輕質量”“重外延擴張，輕內涵提升”的教訓，注意在發展中培育可持續發展能力。
2.推進農業生產性服務業分層發展、分類發展和優勢互補、網絡發展
農業生產性服務業是現代農業產業體系日趨重要的組成部分，但是，農業生產性服務業自身也是一個相對完整的體系。其中多數屬于經營性服務，但也有些屬于公益性服務，甚至基本公共服務；有些屬于專業性服務，有些屬于綜合性服務；有些屬于階段性服務，有些屬于全程性服務；有的屬于農業生產托管服務，有的屬于非托管的一般農業生產性服務。在農業生產性服務主體為小農戶和新型農業經營主體提供服務的同時，通過加強面向農業生產性服務主體的服務能力建設，讓那些為農業生產性服務主體服務的服務商和服務平臺能夠更好地為各類農業生產性服務主體賦能并提供便利，幫助農業生產性服務主體克服規模小、實力弱、層次低、能力差對其實現農業生產性服務業優質高效發展的制約，也是重要的。
要注意引導不同類型農業生產性服務業實現分層發展、分類發展、分工協作、優勢互補和網絡發展。發展農業生產性服務業也要有系統性、整體性、協同性的理念，要注意引導不同類型的農業生產性服務業有機結合、優化組合和互動提升。盡管發展農業生產性服務業也需要根據不同時期、不同區域的情況因地制宜、因階段制宜，注意整合資源、突出重點，但也不能把發展農業生產性服務業的過程片面理解為非此即彼的過程。如行業協會、產業聯盟甚至龍頭企業、農民合作社等提供的公益性服務，特別是政府、準政府組織提供的公共服務，具有較強的外部性，有利于降低市場化、經營性服務的發展成本和風險。從國內外經驗來看，行業協會、產業聯盟還是帶動行業提質增效升級的重要力量，在推進服務標準化、品牌化和開展行業培訓、行業自律維權等方面，可以發揮不可替代的重要作用。順帶需要指出的是，有人質疑農業生產性服務主體借服務之機帶肥帶藥銷售。我們認為，對此簡單質疑是不合適的。如果服務主體帶肥帶藥銷售沒有降低甚至提升了服務質量，沒有增加農民的農產品生產成本，甚至幫助農民實現了農業提質增效節本降險，這又有什么不好呢？對于農戶和新型經營主體來說，哪種服務方式好，關鍵不在于形式，而在于是否有實惠和好的綜合影響。
推進農業生產性服務業網絡發展，有利于在不同類型的農業生產性服務業之間形成互相烘托、借勢發展的格局，有利于增進農業生產性服務業發展的規模經濟、范圍經濟和網絡效應，降低農業生產性服務業發展的成本和風險，也有利于克服農業生產季節性、品種和區域差異性對農業生產性服務業資源、設施利用的負面影響。所謂網絡效應，即某種產品或服務的價值會隨著其用戶數的增加而增加，并具有正反饋機制；“如果網絡中節點的數量以算術級的速度增長，網絡的價值就在以指數級的速度增長。新網絡用戶的加入會使所有用戶的價值都得到提升” 。不同類型、不同行業農業生產性服務業的互補發展，有利于帶動這種網絡效應的形成。有的農業生產性服務項目直接效益不是很高，但其進入有利于在不同類型的農業生產性服務項目之間形成網絡互補關系，增進其相互間的資源、要素、市場或環境聯系，形成互為生態、相融共生的效果，帶動整個農業生產性服務業網絡價值升級。對這些農業生產性服務關鍵項目的建設，應從追求項目價值最大化轉向追求網絡價值最大化。要注意引導這些關鍵性的農業生產性服務項目，特別是農業生產性服務公共平臺和各種涉農平臺型企業激發和提升其網絡價值，鼓勵其在整合資源、集成要素和服務、拓展服務市場方面進一步發揮作用，發揮對農業生產性服務業高質量發展的“畫龍點睛”作用。
3.聚焦農業重點產業鏈和關鍵領域、薄弱環節、突出短板
發展農業生產性服務業要從農戶和新型農業經營主體最關心最直接最現實的利益問題入手，聚焦農業重點產業鏈和農業發展的關鍵領域、薄弱環節和突出短板，創新農業生產性服務業業態和商業模式。這樣不僅有利于集聚規模化、區域化、連片化的農業生產性服務需求，通過增進需求規模經濟，培育農業生產性服務業發展的興奮點；也有利于促進農業生產性服務業更好地實現提質增效節本降險，并增強可持續發展能力。畢竟，“市場容量是誘導農業生產性服務主體生成的關鍵”“農業領域縱向分工與服務外包的形成，既受市場容量的限制，亦反向促進市場容量生成”，而市場容量包括縱向分工中的可交易頻率和橫向分工中的可交易密度；在“既定區域內，市場容量決定著農業分工水平。單個小農戶的土地規模小而分散，難以形成實現分工所需要的市場容量”，引導農戶或農業經營主體“進行集中化、連片化與專業化生產，由此形成服務需求規模，不同生產環節的外包服務主體才具有進入市場的比較成本優勢”。當然，不同類型地區農業發展的關鍵領域、薄弱環節和突出短板，可能呈現較大差別。如有的是機耕或機收服務，有的是水稻工廠化育秧服務，有的是病蟲害統防統治服務等等。聚焦重點產業鏈、關鍵領域、薄弱環節和突出短板，可以同培育壯大鄉村優勢特色產業結合起來，更好地助力鄉村振興。
4.著力增強農業生產性服務業的本土根植性和可持續發展能力
需求是農業生產性服務業發展的真正動力，也是支撐其可持續發展的根基。農業生產性服務業發展，之所以要聚焦農業重點產業鏈和關鍵領域、薄弱環節、突出短板，很大程度上也是因為基于重點產業鏈和關鍵領域、薄弱環節、突出短板的農業生產性服務需求，是農業生產性服務業生成發展的沃土。因此，發展農業生產性服務業，首先要注意面向本地化農業生產性服務需求，做好適應需求和創新供給引導需求的文章。只有這樣，才能增強農業生產性服務業的本土根植性。有人問農業生產性服務組織可否跨區（縣、鄉鎮、村）流動作業？我想這可能主要看服務組織跨區流動作業是否劃算，有無經濟合理地做好跨區作業的能力和成本、交易成本優勢。一般來說，在本區域從事農業生產性服務容易贏得服務對象的信任，也有較好的成本和交易成本優勢。在優先滿足本土化農業生產性服務需求的同時，通過跨區域流動作業拓展服務范圍，未嘗不是一種理性選擇。但如果連本土化的農業生產性服務需求都未能滿足，就來思考怎么跨區域流動作業，是否有些“好高騖遠”甚至“作風漂浮”？況且，立足本地農業發展對生產性服務的需求，容易推進農業生產性服務創新更好地做到腳踏實地、用戶導向。當然，實際情況可能更為復雜，在立足當地部分需求推進農業生產性服務供給創新的同時，根據經濟合理原則和發展的戰略需求，適度拓展跨區服務也未嘗不可。
自2018年8月份開始，鑒于非洲豬瘟對我國生豬生產的影響，生豬跨區域調運一度受到很大限制。自2020年1月底開始，新冠肺炎疫情一度擴散蔓延，給人民生命安全和身體健康帶來重大威脅。許多地方為遏制疫情擴散蔓延，采取封城、封路、封村、封社區或網格化管控模式，導致市場和要素流通渠道遭到人為分割，鮮活農產品供給首當其沖。暫時不論這些方法有哪些值得完善之處，從非洲豬瘟和新冠肺炎疫情的影響來看，過度追求特定農產品生產向優勢產區集中，及隨之而來的單一農產品集中采購、倉儲、配送模式和大范圍跨區域調運格局，面對人和動物重大疫情的沖擊，其局限性也會迅速凸顯。今后為克服這種局限，更好地保障重要農產品特別是鮮活農產品有效供給，對于大城市、特大城市和都市圈，應該有一定的主要農產品自給率要求。在引導主要農產品特別是鮮活農產品向優勢產區布局的同時，適度推進優勢特色產區的多元化、分散化和網絡化，有利于增強面對重大公共危機事件的應急響應和抗風險能力。與此相對應，農產品優勢特色產區布局，甚至農產品采購、倉儲、配送和調運格局，很可能呈現從集中式向分布式適度轉變的趨勢，帶動農業生產性服務業區域布局由集中式向分布式轉變。這樣不僅有利于減少供應鏈環節，還可以增強對重大公共危機事件的動態適應和柔性響應能力。
5.科學處理重點服務小農戶與服務規模化新型農業經營主體的關系
2019年8月發布的《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》明確要求“服務對象要進一步突出小農戶”“對接受服務的單個規模經營主體，應合理確定每年享受項目任務補助的資金總量上限，防止政策壘大戶”。發展農業生產性服務業要把健全面向小農戶的農業社會化服務體系作為重點，也要注意引導新型農業經營主體更好地帶動小農戶成長。這有利于培育農業生產性服務業發展的興奮點，增強其可持續發展能力。如鼓勵農業產業化龍頭企業依托農業產業化聯合體，通過農資統購分銷、農產品分產統售等方式，承接農業生產托管服務主體提供的服務，帶動小農戶共同發展。鼓勵農民合作社或村級集體經濟組織引導小農戶實現耕地集中連片耕作，更好地承接規模化服務組織提供的服務。這有利于幫助小農戶降低使用農業生產性服務的成本和風險，增強對接規模化服務組織的便利。近年來，許多地方特色農業發展很快，但特色農業營銷能力建設嚴重滯后于生產能力，加劇產品積壓滯銷和價格下跌風險，小農戶往往首當其沖。要把加強面向小農戶的產銷服務，暢通小農戶對接互聯網的渠道，作為健全面向小農戶的農業社會化服務體系的鼓勵方向，拓展小農戶與現代農業發展有機銜接的通道，鼓勵各類平臺型企業在此方面發揮引領帶動作用。隨著農業勞動力老弱化的推進，面向千家萬戶的農業科技推廣方式日益凸顯其局限性。許多地方把農業生產性服務業作為推進科技興農的通道，其效果正在迅速顯現。如有些地區把發展滴灌同推進精準施肥撒藥結合，利用互聯網、物聯網技術從事病蟲害統防統治等。對此也應引起重視。要注意通過推進服務標準化、品牌化，引導農業社會化服務組織提高面向小農戶的服務質量。
農業生產性服務組織的服務對象除小農戶外，還有規模化的新型農業經營主體。如果把對小農戶提供服務比作零售業務，那么對新型農業經營主體提供服務相當于批發業務。相對而言，面向新型農業經營主體提供的市場化、經營性服務往往成本和交易成本比較低，更容易實現節本增效和降低風險，更容易提高競爭力和可持續發展能力。但是，農業生產性服務組織面向新型農業經營主體的服務，應該屬于市場行為，充其量在其發展的起步階段，政府可以從鼓勵創新的立場，對其提供一些引導和示范支持；但待其發展進入成長特別是成熟階段，應該主要依靠服務組織參與市場公平競爭，在競爭中培育參與競爭的能力。農業生產性服務組織面向小農戶提供的服務，在某種程度上帶有“扶危濟困”性質，外部性較強，盈利難、風險和不確定性較大。至少在其發展的初期，在農業生產性服務組織的服務行為得到小農戶“大面積連片”認可前，政府可以借鑒扶持幼稚產業的思維，對農業生產性服務業的發展提供必要的引導和支持。這有利于激發農業生產性服務組織面向小農戶、服務小農戶、帶動小農戶的主動性和創造性，也有利于推進農業生產性服務業向著以服務小農戶為重點的方向扎實前進。
三、建設高標準市場體系、更高水平開放型經濟成為完善國家治理的戰略取向
最近幾年來，加快建設高標準市場體系、更高水平開放型經濟新體制，已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的基本取向。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，“完善公平競爭制度，全面實施市場準入負面清單制度……強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法”“實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放……促進內外資企業公平競爭……健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放……健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查”等制度。2019年6月28日，習近平總書記出席二十國集團領導人第十四次峰會發表重要講話時強調，我們將“對在中國境內注冊的各類企業平等對待、一視同仁，建立健全外資企業投訴機制”。這些重大制度和政策導向，雖然不是專門針對農業生產性服務業的，但也將對未來農業生產性服務業發展的政策走向產生深刻影響。把握農業生產性服務業發展的歷史方位，必須充分注意這一點。
（一）建設高標準市場體系要求強化競爭政策的基礎和優先地位
近年來，中央反復強調要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。與此相聯系，如何科學處理競爭政策與產業政策的關系，日益成為完善經濟政策必須回答的重大理論和實踐問題。基本的趨勢應該是推進經濟政策體系由以產業政策為中心轉向以競爭政策為基礎；強調競爭政策一般性與產業政策特殊性的統一和協調，促進產業政策由選擇性向功能性轉型。因為公平競爭是市場經濟的核心，也是實現高質量發展的重要前提。應該用競爭政策統領和協調各項經濟政策，著力營造鼓勵公平競爭的市場環境和產業生態。競爭政策的直接目標是改善和維護市場公平競爭機制，核心是促進經濟效率的提升，終極目標是提高消費者福利。維護市場統一、消除市場壁壘、反對形形色色的地方保護主義和行政壟斷行為，應是其題中應有之意。產業政策的作用應該限制在市場機制失靈的特殊領域，存在特殊的約束條件。如處于創新早期的幼稚性領域、具有較強外部性的公共安全領域。
選擇性產業政策針對特定產業采取直接扶持或限制發展的政策措施。功能性產業政策更加強調完善市場競爭秩序、彌補市場缺陷和激勵創新，更加強調競爭友好。今后產業政策的制定和實施應更加重視對市場競爭的影響，尊重市場競爭機制，盡可能減少政府行為和政府政策對發揮市場競爭作用的負面影響。應該把創新政策置于產業政策的核心地位，完善產業政策的適時調整和退出機制，引導產業提質增效升級，著力提升產業創新力、競爭力和可持續發展能力。對產業發展的財稅、金融支持應善用“文火”，少下“猛藥”，防止因“猛藥”惡補，加劇產業發展的大起大落；并更多采取“普惠制”而非“特惠制”方式。即便是選擇性產業政策的支持對象，也應以行業領域或關鍵環節為主，弱化對特定市場主體的直接干預。要將對產業政策的運用，同打造市場化、法治化、國際化的營商環境結合起來。
2016年《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發[2016]34號）就是“為規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法”而制定的，并明確要求“尊重市場，競爭優先”“最大限度減少對微觀經濟的干預，促進和保護市場主體公平競爭”。隨著公平競爭審查制度的進一步落實，競爭政策在經濟政策體系中的優先地位將會進一步強化，競爭政策上位、產業政策轉型并退居補充和輔助地位，也會進一步顯現。
（二）強化競爭政策基礎性地位要求農業生產性服務業發展更好地堅持市場導向、公平競爭
1.積極營造有利于相關企業家成長的營商環境和產業生態
在農業生產性服務業的發展中，企業家是推動高質量發展的領頭雁，也是參與市場競爭的中堅。強化競爭政策的基礎地位、推進農業生產性服務業高質量發展，必須把優化營商環境和產業生態放在首位，注意激發市場主體活力和創新創業創造潛能，鼓勵相關企業家脫穎而出。這也有利于增強農業生產性服務業的本土根植性。農業生產性服務業企業家善于從當前農業、農業生產性服務業發展的不協調中，找到發展農業生產性服務業的興奮點和盈利機會。有些地方在發展農業生產性服務業的過程中，一方面注意培育本土企業家，另一方面注意引進外來企業家創新創業。評判哪些外來企業家值得引進，應優先考察企業家對農業和農業生產性服務業市場需求變化的靈敏度，對圍繞本地農業生產性服務業進行創新創業的專注度，對本土涉農產業開發和企業家成長的帶動力。從2020年1月底開始，為遏制新冠肺炎疫情擴散蔓延勢頭，我國許多地區一度采取了限制人員流動和聚集性活動的措施，導致大型商場、超市、連鎖店等農資、農產品線下銷售渠道面臨重大沖擊，也給農資、農產品線上銷售帶來成長契機，導致電商和“小程序、短視頻、微商場”等數字化、在線化銷售業態廣受關注。相關農業生產性服務企業家的創新活動功不可沒。
當前，在我國農業生產性服務業的發展中，優化營商環境和產業生態問題亟待引起進一步重視。李克強總理在2019年的《政府工作報告》中提出，“政簡易從。規則越簡約透明，監管越有力有效”。當前面對國內外風險挑戰明顯上升的復雜局面，要注意用優化營商環境的穩定性和持續性，對沖國內外發展環境的不穩定性和不確定性；用營商環境的簡約化對沖國內外風險挑戰明顯上升的復雜化，通過建設穩定公平透明、可預期的營商環境和鼓勵創新創業、倡導競爭的產業生態，努力讓企業家或農業生產性服務業的創業者做到安心、省心、舒心和對未來發展有信心。觀察營商環境要看明規則，更要看潛規則。要堅持市場化、法治化、國際化原則，幫助企業切實化解推進農業生產性服務業高質量發展的痛點、難點，培育興奮點。
2.創新農業生產性服務業支持方式
當前，就總體而言，我國農業生產性服務業仍處于幼稚期，產業發展規模小，成本高，也存在要素稟賦、技術、經驗和人才等方面的先天不足。企業家的投資積極性盡管在部分先行領域已經較強，但在總體上仍待進一步提升，影響產業的自我順利成長。農業生產性服務業具有顯著的規模經濟特征和未來發展前景。如果政府對其提供必要的支持保護，可望產生良好的知識、技術、經驗溢出效應，產業發展的外部性較強。當然，根據國內外經驗和產業政策的研究成果，保護幼稚產業不能限制競爭，不能定向支持特定企業，應該更多通過普惠支持促進企業間優勝劣汰。否則很容易陷入對國家支持或政府補貼的長期依賴癥，侵蝕其培育自我發展能力的主動性和積極性。
2019年8月發布的《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》明確要求以農業生產托管為主的農業生產社會化服務項目“公平規范選擇服務主體”“按照公平競爭、規范擇優方式，在縣域內外選擇規范化、專業化、社會化的服務組織承擔項目任務”“項目任務實施縣應根據農業生產不同領域、不同環節、不同對象和市場發育成熟度，確定不同的財政補助標準，原則上財政補助占服務價格的比例”或總量應不超過一定上限，“根據農民的認知和接受程度，以及服務市場的發育成熟度，補助標準可相應逐步降低”。這些政策精神較好地體現了堅持市場導向、公平競爭的方向。要注意引導農業生產性服務組織通過公平競爭培育自身創新力、競爭力和可持續發展能力。
這里值得探討的是，對農業生產性服務業的財政支持，是補貼服務組織好，還是補貼作為服務消費者、服務需求方的農業經營主體（包括小農戶和新型農業經營主體）好？《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》要求，“項目任務實施縣要根據自身條件，認真研究制定具體補助方式和運行機制，面向小農戶開展的服務，補助資金可以補服務主體，也可以補農戶，堅持讓小農戶最終受益”。我們認為，在鼓勵各地因地制宜探索具體補貼辦法的前提下，通過面向服務需求方發放農業生產性服務消費券的方式，鼓勵各地將補貼資金由補貼服務組織轉變為補貼服務消費者，通過農業生產性服務消費者的自由選擇和服務市場的公平競爭，可望激勵和督促服務主體更好地堅持用戶導向，推進貼近經營主體需求的服務創新，提升農業生產性服務質量和消費體驗。鑒于農業生產性服務組織面向新型農業經營主體提供服務往往效益明顯強于面向小農戶提供服務，建議服務消費券的發放因地制宜地向小農戶傾斜，甚至可集中支持面向小農戶的農業生產性服務消費。
政府根據當地自然地理條件、作物種類和農戶類型、種植規模，向農戶發放農業生產性服務消費券；農戶自由選擇服務主體，服務主體根據農戶需求提供服務后，農戶用服務消費券部分抵扣服務主體的服務收費，但服務消費券抵扣額不得超過服務報酬的一定比例。這種方式可能有利于強化農業生產性服務市場的競爭機制，有利于不同農業生產性服務組織之間的公平競爭、優勢劣汰。當然，也有人擔心，給農戶發放農業生產性服務消費券之后，會不會出現農戶不利用服務消費券購買服務，而將服務消費券折價倒賣，導致服務消費券轉化為金融衍生品的問題。但是，我覺得只要制度設計得好，就可以規避這個問題。目前創新券政策在國內外得到廣泛應用并取得良好成效，就清楚地說明了這一點。實行農業生產性服務消費券政策，不僅有利于引導激發農戶和新型農業經營主體的農業生產性服務需求；還可以同建立服務主體名錄管理制度、推進農業生產性服務業誠信體系建設結合起來，倒逼農業生產性服務業提質增效升級，提升財政補貼資金的使用效率和透明度。羅必良等認為，應將對農業生產者的補貼轉向對農業服務商的支持。我認為，對服務商的支持應該采取普惠制，不能采取特惠制，否則容易導致不同類型服務主體之間的不公平競爭，容易出現類似于選擇性產業政策的局限。
發放農業生產性服務消費券，是支持農業生產性服務商培育市場的一種辦法，但又規避了對農業生產性服務商的選擇性支持和對部分服務商的事實歧視。近年的中央一號文件都要求進一步完善農業補貼政策。2019年中央一號文件更是明確提出“按照增加總量、優化存量、提高效能的原則，強化高質量綠色發展導向，加快構建新型農業補貼政策體系。按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展的原則，抓緊研究制定完善農業支持保護政策的意見。調整改進‘黃箱’政策，擴大‘綠箱’政策使用范圍”。農業生產性服務消費券政策，實際上是一種農業服務消費補貼政策，其中相當一部分與WTO框架下綠箱政策中支持一般服務的內容相關，如涉及病蟲害控制、培訓服務、推廣和咨詢服務、檢驗服務、營銷和促銷服務，也有的介于黃箱政策和綠箱政策之間。有些地方主要農產品只有那么幾種，實施農業生產性服務消費券政策的受益者可以說是少數特定農產品，也可以說不是，只要我們在制度設計上更加注意精細化并與WTO規則協調即可。黃箱支持量受到WTO限制，綠箱政策不需作出減讓承諾。因此，實行農業生產性服務消費券政策，可以同加強政府對農業的一般公共服務更好地對接起來，為推進黃箱政策綠箱化提供重要途徑。
（三）對于農業生產性服務業發展中健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度應該超前謀劃、前瞻應對
我國農業生產性服務業發展雖然在總體上仍處于初級階段，但隨著其發展規模的迅速擴大和盈利前景的迅速凸顯，在部分領域、部分地區對國內外投資的吸引力正在顯著增強，越來越多的農業生產性服務領域正在成為國內外投資的新熱點。農業生產性服務業具有較強的規模經濟和范圍經濟特點，部分領域尤其是農業生產性服務平臺建設具有“贏者通吃”“先下手為強”等特征。隨著農業生產性服務業的發展，特別是國外投資規模的擴大，健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度的重要性和緊迫性也在明顯增強，日益需要引起重視。健全外商投資國家安全審查制度符合國際慣例，也是全球范圍內不斷加強的趨勢。世界主要國家和地區都在不斷擴大外商投資國家安全審查的涵蓋范圍，并將其作為實施國家產業政策和深化對外開放的有效防御工具。借鑒國內外經驗，農業生產性服務業作為現代農業的戰略性新興產業，更要通過健全外商投資國家安全審查制度，維護我國國家安全和戰略利益。《外商投資法》已于2020年1月1日施行。要結合健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，推進健全外商投資國家安全審查制度在農業和農業生產性服務領域更好地落地。
健全反壟斷審查制度、加強反壟斷執法，是強化競爭政策基礎性地位的重要體現。我國《反壟斷法》修訂草案已進入公開征求意見階段。但是，隨著農業生產性服務業新技術新業態新模式的迅速崛起，其反壟斷的復雜性也在顯著增強，給反壟斷審查和執法帶來了新的挑戰。要加強相關新情況新問題的跟蹤研究，努力提高反壟斷措施和《反壟斷法》執行的針對性和有效性。通過綜合推進健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度，并增強超前謀劃、前瞻應對能力，增強對農業生產性服務業重大風險的防控能力。
作者系國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副所長、研究員
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會社學版） 2020年第3期
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