——基于門檻回歸模型的實證研究
摘要：20世紀90年代以來，地方政府利用土地制度的獨特安排主導經濟發展，一方面低價出讓工業土地招商引資推進工業化，另一方面通過高價出讓商住用地及土地抵押獲取資金建設城市基礎設施促進城市化，土地推動的快速結構變遷創造了中國的增長奇跡。但是，隨著中國經濟發展階段轉換以及“以地謀發展”模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發展的效力減退、不可持續性顯現。本文通過門檻回歸研究表明，土地對經濟的貢獻存在“倒U”型的門檻特征，經濟轉型期土地對經濟增長的發動機功能已經枯竭，不同地區存在的問題程度不一。在東部地區，過度的土地依賴導致了風險增加和低質量招商引資等問題，已對地方經濟發展產生負面影響。而中西部地區復制東部地區的“以地謀發展”模式一直績效不佳。
關鍵詞：以地謀發展 經濟發展 衰竭 門檻回歸模型
一、本文研究背景與意義
自20世紀90年代中期始，隨著分稅制實施帶來地方政府謀發展方式的改變以及土地管理制度變革帶來農村集體建設用地市場關閉和地方政府對土地轉用市場的壟斷，土地在地方經濟發展中扮演越來越重要角色。在現行土地制度下，地方政府通過壟斷和控制土地供應，一方面低價出讓工業用地，建設工業園區來吸引企業入駐推動工業化；另一方面通過高價出讓商住用地以及以地抵押融資獲取城市發展建設所需資金助推城市化，土地成為地方政府主導經濟發展的重要工具（蔣省三等，2007；陶然等，2009；王媛、楊廣亮，2016）。這種獨特的“以地謀發展”模式，使中國成為過去30年間世界上經濟發展最快的國家（劉守英，2012）。
隨著中國經濟發展階段轉換以及“以地謀發展”模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發展的效力減退、運行風險加大、不可持續性顯現。中國的GDP增速從2008年起逐年下滑，經濟發展階段從高速增長轉向中高速增長，經濟結構正在發生重大變化，土地的供需狀況和功能也在發生改變。但是，有的研究仍在著力于解釋和肯定這套發展模式的合理性，盡管有研究注意到土地運行帶來的地方政府債務風險和金融風險（范子英，2015；柴鐸等，2018），對于地方政府“以地謀發展”模式是否可持續以及繼續沿用這一模式謀發展的風險的研究還是空白。
因此，研究地方政府“以地謀發展”模式對地方經濟發展的作用機制、問題及可持續性，對探究地方政府如何在中國經濟轉型期更好地發展地方經濟，以及未來的地方政府城市治理模式轉型，有一定的借鑒意義。同時，也為其他發展中國家在發展中如何更好的處理土地資源在發展中的作用提供了有益的經驗和教訓。
二、主要內容
本研究對地方政府通過土地要素推動地方經濟發展的行為進行了梳理和總結，將“以地謀發展”模式的特征概括為土地寬供應保證地方經濟增長、低價出讓工業用地推動地方工業化和土地資本化促進城市化發展3個方面。本研究結合目前中國的發展階段轉換和該發展模式中的內在缺陷，提出了該發展模式衰竭的典型化事實，總結該發展模式存在的問題和風險及其影響地方經濟發展的傳導路徑。在此基礎上，本研究提出了“以地謀發展”模式不可持續性的假說。
本文利用2009~2017年的地級面板數據，實證分析了中國地方政府“以地謀發展”模式發生的階段性轉變，通過門檻模型檢驗了地方政府在控制土地要素的基礎上采取不同的土地出讓策略對地方經濟增長、工業化、城市化的影響。值得注意的是，由于地方政府通過土地要素推動地區經濟增長、工業化和城市化的傳導機制及其產生效應時間不同（楊其靜，2014），我們對部分變量采用了滯后兩期處理。
我們按照先總后分的方式，先報告建設用地供應對經濟發展的門檻效應回歸結果，接著從土地對工業化和城市化影響的角度分別報告存在滯后期的土地出讓對工業化和城市化影響的門檻效應回歸結果。由于不同地區的經濟基礎和發展條件差異，我們將259個地級市的面板數據分成了全國、東部地區和中西部地區，分別檢驗“以地謀發展”模式在全國范圍、東部地區和中西部地區的效果差異及可持續性。
在門檻回歸分析的步驟上，我們設置了100個網格搜尋點，并進行300次“自舉法”檢驗（Bootstrap）重復，首先檢驗樣本是否存在門檻效應，先對模型進行單門檻檢驗，如果結果顯著，則繼續進行雙重門檻和三重門檻檢驗，直到結果不顯著為止，在無法拒絕零假設前的最終門檻數量即為模型存在幾重門檻。對于不存在門檻效應的模型，我們用固定效應模型進行穩健性檢驗以驗證模型是否存在線性關系。接著，在存在門檻效應的情況下，進一步估計每一個門檻的門檻值水平，最終匯報門檻回歸的參數估計結果，通過實證分析探討該發展模式的可持續性。
三、主要結論與政策建議
不可否認，地方政府“以地謀發展”模式在中國經濟發展早期階段對地方經濟發展起到了重要的推動作用，但中國經濟進入“新常態”以及對土地的粗放利用和過度依賴，該發展模式中的許多問題日漸突出，研究該模式是否還可持續對地方政府未來的治理轉型以及央地關系優化有重要意義。本文總結了地方政府“以地謀發展”模式的特征，分析了該模式衰竭的典型化事實，并通過實證分析對本文的假說進行了檢驗。
本研究的結論為：自20世紀90年代起開啟的“以地謀發展”模式在中國的經濟發展初期的確起到了非常大的推動作用，通過對土地市場的把控和利用，顯著拉動了地方工業化、城市化及經濟的跨越式發展。隨著中國經濟發展進入轉型期，“以地謀發展”模式積累的問題逐漸出現，土地對地方經濟的拉動作用已經衰竭，部分地區甚至由于風險的增加，過度投放土地反而會抑制地方經濟增長，這一問題主要集中在東部地區。中西部地區由于地理區位、制度成本和發展環境的差異，盡管在其發展起步階段復制了“以地謀發展”模式，但是績效不佳。依據經驗事實和模型檢驗得出，隨著中國經濟發展階段轉型，“以地謀發展”模式的功能不再，效力衰竭。
基于此，本文的政策建議認為：中央政府必須明確不再以地保發展，不再以土地參與宏觀調控，同時加快土地制度改革為地方經濟發展創造新的動力來源。地方政府必須改變土地作為增長發動機的功能，告別“以地謀發展”模式。當然，由于地方政府依賴這套發展模式，盡管“以地謀發展”的效力減退，還會繼續使用該模式謀發展，但由此帶來的發展代價和風險將更大。
四、邊際貢獻與未來拓展
本文主要有3個邊際貢獻。
第一，本研究基于委托代理、土地價值捕獲等理論，從地方政府治理視角對地方政府“以地謀發展”模式進行了系統的梳理。既有文獻關于地方政府用土地對地方經濟發展的研究往往僅聚焦在土地財政等某一方面，本文嘗試將土地財政、土地抵押融資、招商引資等行為納入一個分析框架，對地方政府的“以地謀發展”模式進行總結。
第二，總結了現有模式存在的問題和潛在風險，以及對地區經濟發展影響的傳導機制。
第三，本研究基于全國地級市數據，通過實證回歸從地方經濟增長、工業化、城市化3個方面探究了該發展模式的可持續問題，并討論了“以地謀發展”模式的地區異質性。
未來的后續研究可以從以下兩個方面進行拓展。
第一，土地制度的深化改革研究。現行的土地制度是“以地謀發展”模式產生的重要原因，因此，未來土地管理制度的優化和調整是解決目前該發展模式中存在的問題的基礎，需要深化的研究。
第二，地方政府在地方經濟發展中的角色界定研究。基于本文的結論，傳統的“以地謀發展”模式在地方經濟發展中面臨著轉型調整。具體的政策調整涉及到中央政府和地方政府的財權和事權的再分配、地方政府在發展城鎮化中權利的界定、政府融資方式規范化、土地制度的進一步改革、不同地區實際情況差異等問題。
作者單位：劉守英，中國人民大學經濟學院；王志鋒，中央財經大學管理科學與工程學院；張維凡，中央財經大學管理科學與工程學院；熊雪鋒，中國人民大學經濟學院。
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2020年第6期
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