山東合村并居的做法提醒我們——
要警惕“鄉村振興戰略”變成鄉村破壞的實踐
讀了呂德文先生的《關于山東合村并居的真實情況》，進一步意識到了“山東問題”的嚴重性和迫切性。文中記錄的萊蕪、濱州、菏澤、臨沂等地推行合村并居的過程和手段，充分顯示了地方政府的高壓之甚、催逼之急，以至于有村民訴說“連發懵的機會都沒有”。由于普遍的先拆后建，遭遇催逼卻又無家可搬的村民成了真正的難民。
盡管上述現象在最近的二十多年間也曾不斷地發生在其他一些地方，但是，一個人口大省大面積地出現這種現象，還是少見的。對于受到催逼的村民而言，這種局面不僅不可防、不可控，也無法躲避，因此要比新冠疫情還可怕。
該文還令人想到6月17日山東省政府為回應有關質疑而召開的新聞發布會。當天有三個職能部門的負責人分別介紹了有關情況，其中自然資源廳的廳長強調，山東近年來在農村社區建設中注重做到“五個堅持”：堅持從實際出發、堅持規劃先行、堅持尊重群眾意愿、堅持穩妥推進、堅持效果導向。如果我們還沒有忘卻山東近年來發生的那些著名的惡性事件——比如2013年的昌樂縣“丁漢忠于殺人案”，2014年的平度市征地縱火案，2015年的平邑縣強拆事件——，進而與呂德文記錄的“進行時”相聯系，那么可以斷定，廳長先生所說的“五個堅持”都既非歷史，也非現實，而只是原則或要求。
這樣說并非暗示官員們在掩蓋問題。為了準確理解推行合村并居運動的動力和邏輯，需要辨析廳長所說的“堅持從實際出發”中的“實際”究竟是指什么，以及他沒有說出的“實際”與近期山東的事態之間有什么關系。
先說公眾被告知的“實際”。它被概括為“山東農村數量多，規模小，布局散，密度高。全省行政村數量6.95萬個，數量居全國第一，平均人口530人，在全國居倒數第二。空間布局分散，導致了配套農村地區基礎設施和公共服務設施的成本高，不經濟。”
關于行政村數量的說法是真實的，盡管此處的“平均人口530人”與廳長的一位同事上個月所言“平均每個村700多人”出入甚大。但是，拿行政村數量來說事兒是轉移了視線、遮蔽了實質。這是因為，山東合村并居的首要目標、核心意圖都并不在于行政區劃范疇的行政村合并，而是對自然村的連根拔起。行政村合并不過是形式上換個牌子，也確實可以降低行政成本，一般而言并沒有理由質疑。需要質疑的是自然村的拆除，它是官民雙方的命脈所在。
那么自然村的實際狀況是什么呢？廳長沒有交代。但是按照各地公布的第三次農業普查數據，我們能夠知道：到2016年底，山東的自然村“還剩下”98817個（不清楚過去二十年間究竟消失了多少），而山東經常加以“對標”并且人口和面積都小一些的江蘇、浙江分別為15.5萬個和10.9萬個，人口和面積都與山東相當的河南省則有20.7萬個；就自然村的密度而言，山東境內每平方公里為0.67個，其它三省是1.1-1.7個；從自然村的規模來看，山東每村平均超過130戶，其他三省大約為50-80戶。由此可見，自然村布局的小而散是相對的，不足以成為山東大規模拆除的特定依據。
當然，無論是相對的還是絕對的自然村的小和散（或許還有“亂”），不但是山東的各級政府，也是其他省區的各級政府經常強調的“實際”，比如，蘇浙豫三省在推進“農民集中居住”或“新型農村社區建設”時，也確實都在反復渲染，并進而如山東的官員一樣抱怨農民占用了太多的宅基地。但問題在于，大多數農民眼中的“實際”極少被考慮。村民們面對的實際是什么呢？任何一個接地氣的官員大概都會理解，直至今天，大部分農家都不僅是一個生活單位，也是一個生產單位。這樣的“單位”需要有存放糧食、農具和其他生產、生活資料的地方，甚至需要專門的曬場，以及有利于保護隱私的院落。說得“書生氣”一些，農民需要的是完整的“家園”，而不是高樓里的“單元房”。
農民眼里的實際為什么不被強調，而且被有意回避？這就涉及天下人都知道、官員們不愿意提的另一個“實際”：激進的城市化規劃造成了土地饑渴，建設用地指標限制形成了土地瓶頸，而增減掛鉤的“開口子”政策有意（有確鑿的證據證明是有意！）讓地方政府“鉆空子”——將目光轉向農村建設用地，尤其是農民的宅基地。在這樣的格局中，有著數百年甚至上千年歷史的自然村突然就成了眼中釘，農民的宅基地也就成了唐僧肉。至于一些農業地區的村莊及其主人，由于指標交易的允許，則不僅要為當地的城市擴張讓路，還要為遠方的城市擴張騰出“指標”、讓出宅基地。這種“三合一”的格局堪稱21世紀中國的“天下大勢”。
公正地說，山東對“天下大勢”的領悟和利用并不是最早的（最早的應該是上海），但一旦領悟并利用之后，力度很大（與上海和蘇浙兩省難分伯仲）。以被質疑較多的德州、菏澤為例，前者在2010年規劃將8319個村莊（570萬農業人口）歸并為1592個“社區”，由此“將節約出100多萬畝土地”；后者在2013年出臺的《菏澤市新型農村社區布局規劃》中提出，到2020年，要將全市5755個行政村、11792個自然村的680多萬農民整合到1377個新型農村社區，新型社區的集聚人口原則上控制在5000人左右，其中5000-8000人的有378個，8000人以上的有199個，“全部建成后可騰出土地約110萬畝左右”。
規劃出來的“實際”不止于此。讓我們留意山東的城市化規劃和土地饑渴的“實際”。2014年出臺的《山東省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》曾這樣總結其“舊時代”的城鎮化問題：“土地開發利用效率不高，2003-2013年全省城鎮人口增長了37%，而建成區面積增長了89%。”照此推算，同期土地城市化的速度是人口城鎮化速度的2.4倍。與之相應，建設用地出現超預期擴張。國務院2009年批復的《山東省土地利用總體規劃（2006~2020年）》規定：到2020年，全省建設用地控制在266.992萬公頃（4005萬畝）、城鄉建設用地規模控制在200.74萬公頃（3011萬畝）以內。但這一指標在2015年就被突破，當年建設用地已達4230萬畝，超出控制指標225萬畝。超出的部分當然主要是城市建設用地。以至于山東隨后向中央要求“調整指標”，獲得同意追加的城鄉建設用地指標接近36萬公頃，也即540萬畝。需要追問的是：這540萬畝追加的建設用地指標，需要與多少個村莊的拆遷、多少萬農民的上樓加以“掛鉤”？
更進一步的問題在于，山東的“新型城鎮化規劃”依然帶有舊的城鎮化實踐的“激進”色彩。它所規劃的以行政等級和人口規模劃分的城鎮體系分布如下：到2020年，濟南、青島兩市的城區人口均達到500萬左右，其他14個地級市城區的人口均為100-300萬（其中淄博、煙臺、濟寧、臨沂在200萬以上），50-100萬人的城市15個，20-50萬人的城市50個，10-20萬人的小城市35個，5-10萬人的小城鎮約50個，5萬人以下的鎮為800個。
按照上述各類城鎮相應的平均規模計算，到今年年底，總計116座10萬人以上城市的城區常住人口（目標）大約為6900萬人（其中31座50萬以上城市的城區人口為4652萬），占到全省總人口的68%，而關于全省城鎮化率的規劃目標是“達到62%左右”。如果算上10萬人以下的鎮，那么城區和鎮區的總人口將超過9000萬，接近山東總人口的90%。
不知這樣的規劃是否過于瘋狂，以至于成了“鬼劃”。需要強調的是，各地政府大多是按照規劃的人口目標來謀劃城市建成區和增加建設用地的面積，進而確定需要“掛鉤”的村莊和農民的宅基地。當我們試圖理解為什么“理論上”不應反對、但現實中必須抵制的合村并居運動的時候，首先要理解激進的城市化規劃所帶來或強化了的土地饑渴問題，它是無數的自然村被消滅、千百萬農民被迫“上樓”的最大驅動力。
當然，“山東問題”不只發生在齊魯大地。如果留意一些地方已經發布的“村莊分類”數據和“搬遷撤并類村莊”的數量，就有理由擔心，激進的村莊撤并規劃很有可能把鄉村振興戰略轉化為鄉村破壞的實踐。考慮到新冠疫情延續、全球產業鏈重組等的疊加風險，延續了二十多年的“土地財政”必將難以維系，地方政府“關于土地問題的政治算術”很有可能破產，進而釀成不可估量的社會災難。這需要決策層和全社會的警惕。
作者系南京大學社會學院教授
中國鄉村發現網轉自：今日頭條
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