——以美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞為研究對(duì)象
編者按：近年來(lái)，以山東等地為代表“合村并居”改革引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，并引起一系列社會(huì)爭(zhēng)議。但是，農(nóng)村基本建制單元為什么要走向“合并”？基本單元合并的依據(jù)是什么？這些問(wèn)題，需要學(xué)界進(jìn)行深入、客觀的研究。它山之石，可以攻玉。在20世紀(jì)下半葉，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也曾掀起一場(chǎng)“合并浪潮”。那么，西方發(fā)達(dá)國(guó)家是如何進(jìn)行基本建制單元調(diào)整的？對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層改革有什么啟示？本期推文為當(dāng)下這一熱點(diǎn)問(wèn)題的探討提供了新的視角。
摘要:為了應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的規(guī)模化需求，美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞沒(méi)有對(duì)農(nóng)村基本建制單位進(jìn)行簡(jiǎn)單的兼并和合并，而是以功能為目標(biāo)，進(jìn)行功能性或者機(jī)構(gòu)性重組。美國(guó)通過(guò)橫向、縱向合作，實(shí)施功能與機(jī)構(gòu)重組；法國(guó)通過(guò)橫向聯(lián)合，實(shí)施機(jī)構(gòu)性重組；澳大利亞則是超越地域，設(shè)置虛擬市政理事會(huì)，實(shí)施功能性重組。三個(gè)國(guó)家都以功能為核心重組功能和機(jī)構(gòu)，或者兩者同時(shí)重組，并以此超越基本建制單位簡(jiǎn)單的兼并和合并，從而走出了一條基本建制單位調(diào)整的“第三條道路”。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；農(nóng)村基本建制單位；功能重組；機(jī)構(gòu)重組；“第三條道路”
21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村基層建制單位出現(xiàn)了兩個(gè)趨勢(shì)：一是合村并鎮(zhèn)，特別是湖南省實(shí)施了全省性的合村并鎮(zhèn)；二是“縮小治理單元”，如廣東省清遠(yuǎn)市、湖北省秭歸縣、廣西壯族自治區(qū)宜州市等，將自治單元縮小到自然村、村民小組。從全球來(lái)看，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都出現(xiàn)了幾波農(nóng)村基本建制單位的“合并浪潮”，而且合并浪潮仍在進(jìn)行之中[1]。但是美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞面臨合并重組的壓力時(shí)所采取的措施既不是“合并重組”，也不是“回歸自然”，而是選擇了一條超越兼并與合并的“第三條道路”。①本文將對(duì)美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞實(shí)施的超越兼并與合并的“第三條道路”進(jìn)行研究，考察“第三條道路”究竟是什么？為什么會(huì)出現(xiàn)“第三條道路”？“第三條道路”背后的邏輯又是什么？概括起來(lái)就是：美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞如何應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大基本建制單位的壓力？
一、縱橫合作，功能與機(jī)構(gòu)重組：美國(guó)道路
美國(guó)地方政府中類似中國(guó)的基本建制單位主要有五類：一是縣，作為州的派出行政機(jī)構(gòu)，縣單位沒(méi)有歷史淵源，主要是人為劃定的行政區(qū)域。二是鎮(zhèn)，鎮(zhèn)比聯(lián)邦、州、縣都要早，根據(jù)州的憲法，鎮(zhèn)有很大的自治權(quán)力。有些地方?jīng)]有設(shè)鎮(zhèn)，稱為鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)，這是農(nóng)村區(qū)域，其中市鎮(zhèn)相當(dāng)于中國(guó)的村莊。三是自治市，城市化程度比較高的鎮(zhèn)就稱為市，根據(jù)州的憲法，自治市與鎮(zhèn)一樣具有很大的自治權(quán)力。四是學(xué)區(qū)，為滿足公民對(duì)教育公共產(chǎn)品需求所設(shè)置的單位，各個(gè)州可以自主設(shè)立學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)實(shí)施自治，擁有征稅權(quán)力。五是特別區(qū)，為了向公民提供滿意的公共產(chǎn)品，州相關(guān)法律規(guī)定，可以根據(jù)人們的需要設(shè)置特別行政區(qū)，特別行政區(qū)具有一定的自治權(quán)力和征稅權(quán)力。在美國(guó)有些縣域范圍可能還會(huì)有自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩者在行政上互不隸屬，獨(dú)立運(yùn)行，均屬于基本建制單位。學(xué)區(qū)和特別區(qū)根據(jù)需求和功能而設(shè)置，可以跨越縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)[2]。項(xiàng)繼權(quán)教授根據(jù)自治性質(zhì)將這五類基本建制單位分為兩大類：準(zhǔn)自治法人團(tuán)體和真正自治法人團(tuán)體[3]。本文綜合以上研究將基本單位分為三大類：一是行政派出機(jī)構(gòu)，如縣為州的派出機(jī)構(gòu)；二是自治機(jī)構(gòu)，如自治市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)（村）；三是準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)，如學(xué)區(qū)、特別區(qū)。
隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，基本建制單位的供給和轄區(qū)居民的需求逐漸多樣化，擴(kuò)大基本建制單位的需求和壓力越來(lái)越大。各州、縣和大城市都在嘗試兼并和合并兩種做法。兼并指大城市兼并郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)；合并則指兩個(gè)主體對(duì)政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組。兼并、合并主要有三種方式：一是州議會(huì)決定；二是雙方商定；三是公民投票決定[4]。州議會(huì)決定比較少，大部分是公民投票決定，整個(gè)20世紀(jì)美國(guó)只有34次市縣合并成功。20世紀(jì)80年代共有25起合并動(dòng)議，全部付諸公民投票，只有2起成功。1997—2002年共有10起合并動(dòng)議，只有3起成功[5]。從上可見(jiàn)，兼并與合并主要通過(guò)民主的方式?jīng)Q定，但難度較大、時(shí)間較長(zhǎng)，且成功率也非常低。
在1952—2002年的50年間，美國(guó)農(nóng)村基本建制單位總體上減少了24.8%，但是派出機(jī)構(gòu)、自治機(jī)構(gòu)反而增加5.15%。發(fā)生變化的主要是學(xué)區(qū)和特別區(qū)，學(xué)區(qū)減少了79.9%，但是特別區(qū)增加了186.0%[6]。可見(jiàn)，美國(guó)在應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化發(fā)展的壓力時(shí)，不是簡(jiǎn)單的兼并、合并，而是通過(guò)調(diào)整學(xué)區(qū)、特別區(qū)及功能性重組予以化解。
1.新增功能性單位
基本建制單位的固定性、小規(guī)模性必然會(huì)制約一些公共服務(wù)的供給，如教育、供水、污水處理等。為了解決公共服務(wù)的規(guī)模性和供給的固定性矛盾，美國(guó)各州采取設(shè)置功能性的單位予以化解。
第一，設(shè)置學(xué)區(qū)。
為了籌集本轄區(qū)內(nèi)的教育資金，滿足公民對(duì)教育公共產(chǎn)品的需要，根據(jù)州的法律批準(zhǔn)設(shè)立學(xué)區(qū)（校區(qū)）[7]。美國(guó)的中小學(xué)教育一般由單一目的學(xué)區(qū)政府提供，而非由一般目的縣或自治市提供，學(xué)區(qū)由本地選舉產(chǎn)生的獨(dú)立委員會(huì)管理[8]。學(xué)區(qū)屬于準(zhǔn)地方政府，是實(shí)體性自治機(jī)構(gòu)，具有征稅、收費(fèi)的權(quán)力，即具有財(cái)政權(quán)和行政管轄權(quán)[9]。另外，學(xué)區(qū)可以接受政府的轉(zhuǎn)移支付，可以為教育而舉債[10]。學(xué)區(qū)（政府）是一個(gè)很靈活的單位，可以根據(jù)州的法律及居民需求進(jìn)行設(shè)置，1932年有128548個(gè)[11]，2002年為13522個(gè)[12]。可見(jiàn)，學(xué)區(qū)隨著工業(yè)化、城市化和人口的變化不斷地進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整解決了地方政府或者基本建制單位無(wú)法解決的專業(yè)性、規(guī)模性、靈活性、地方性需求等問(wèn)題。
第二，設(shè)置特別區(qū)。
為了解決地方政府規(guī)模太小，無(wú)力提供多個(gè)地方共享的公共服務(wù)等問(wèn)題，美國(guó)出現(xiàn)了具有有限目的的政府形式——特別區(qū)。這些特別區(qū)根據(jù)州的法律設(shè)置，由選民選舉產(chǎn)生跨黨派委員會(huì)管理，具有行政權(quán)和財(cái)政自主權(quán)，可以自行征稅，也可以收費(fèi)或者舉債。與學(xué)區(qū)不同，大多數(shù)特別區(qū)是跨超地方甚至跨越州的邊界，只有1/4的特別區(qū)在單個(gè)地方疆域內(nèi)[13]。1952年美國(guó)有14572個(gè)特別區(qū)[14]，2002年達(dá)到了35356個(gè)[15]。1987年美國(guó)具有有限目的特別區(qū)為29487個(gè)，主要集中在自然資源、消防、城市供水、住房與社區(qū)開(kāi)發(fā)、喪葬、排污等幾個(gè)方面，其比重分別為22%、17.2%、10.4%、11.7%、5.5%和5.4%[16]。但各州的數(shù)量差異較大，2002年伊利諾伊州的特別區(qū)超過(guò)了3100個(gè)，加利福利亞超過(guò)了2800個(gè)，但是阿拉斯加只有4個(gè)[17]。
2.地方單位的合作
設(shè)置學(xué)區(qū)、特別區(qū)可以解決部分公共服務(wù)問(wèn)題，但并不是所有的公共服務(wù)都能夠通過(guò)設(shè)置新的單位來(lái)解決，而且設(shè)置新單位成本相當(dāng)高。因此，基本建制單位之間不以結(jié)構(gòu)重組為目標(biāo)的地方政府合作就顯得更為重要。地方政府的合作主要有以下四種方式。
第一，縣與市之間的合作。
隨著農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需求越來(lái)越大，如何提升其公共服務(wù)供給能力成為一個(gè)日益緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然縣政府的公共服務(wù)能力又比較強(qiáng)，但市縣合并的難度較大，因此促進(jìn)縣政府向農(nóng)村地區(qū)、郊區(qū)提供公共服務(wù)就提上了議程。州議會(huì)授權(quán)給縣政府，允許向農(nóng)村地區(qū)、郊區(qū)或者無(wú)力提供更多公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)提供公共服務(wù)，同時(shí)聯(lián)邦、州政府還通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，鼓勵(lì)縣政府完善具有一定規(guī)模的區(qū)域公共服務(wù)。它主要包括三個(gè)方面：一是向農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)，這只是縣政府職能范圍的擴(kuò)張；二是聯(lián)邦或者州政府通過(guò)縣政府實(shí)施福利政策，這樣縣政府與農(nóng)村地區(qū)的政府之間就會(huì)重新配置服務(wù)功能；三是縣政府通過(guò)合同方式向縣域內(nèi)的郊區(qū)提供各類服務(wù)[18]。
第二，都市與地方的合作。
為了解決大都市地方政府分散及其公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題，一些地方實(shí)施都市與地方政府的合作。服務(wù)功能強(qiáng)大的都市承擔(dān)區(qū)域性服務(wù)功能，如排水、大眾交通、公共健康、消防服務(wù)。地方政府承擔(dān)地方性的服務(wù)功能，如學(xué)區(qū)、特別區(qū)和警察巡邏等職能[19]。都市與地方政府的合作比縣市之間的合作程度更高，實(shí)現(xiàn)了功能的結(jié)構(gòu)調(diào)整和職能分工，提供的服務(wù)更加穩(wěn)定廣泛。
第三，服務(wù)中心與統(tǒng)籌管理。
為了發(fā)揮大都市的公共服務(wù)功能，解決周邊市、縣的公共服務(wù)供給難題，一些大都市以都市為中心，聯(lián)合相關(guān)市縣成立都市服務(wù)區(qū)。都市服務(wù)區(qū)由州議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立，具有征稅權(quán)。都市服務(wù)區(qū)成立理事會(huì)和執(zhí)行官，由選民選舉產(chǎn)生，主要職能是區(qū)域規(guī)劃和職能協(xié)商，但是不提供供水、排污、警察、交通、住房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域性服務(wù)[20]。
第四，都市與縣、市鎮(zhèn)的合作。
由于大都市郊區(qū)政府無(wú)力解決公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)及其他社會(huì)事務(wù)管理問(wèn)題，在明尼阿波利斯—圣保羅雙城地區(qū)，通過(guò)建立大都市理事會(huì)來(lái)解決這些問(wèn)題。大都市理事會(huì)并非政府之間的合并，也不是政府間自愿性協(xié)調(diào)機(jī)制，而是介于州與縣、市之間并具有政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃。大都市理事會(huì)具有征稅權(quán)，主要承擔(dān)規(guī)劃評(píng)估、對(duì)大都市區(qū)服務(wù)專區(qū)進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)調(diào)以及公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)事務(wù)管理等職能[21]。大都市與周邊地方政府的合作是在沒(méi)有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性兼并和重組的前提下，通過(guò)市、縣和市鎮(zhèn)之間的功能合作實(shí)現(xiàn)的。
3.供—產(chǎn)分離下的行政與市場(chǎng)合作
傳統(tǒng)政府理論認(rèn)為，政府既要供給公共服務(wù)也要生產(chǎn)公共服務(wù)。按照這種理論，遇到超出基本建制單位規(guī)模的公共服務(wù)就無(wú)法應(yīng)對(duì)，只能通過(guò)基本建制單位的合并來(lái)提供。美國(guó)則將公共服務(wù)進(jìn)行環(huán)節(jié)分解，將供給職能和生產(chǎn)職能分開(kāi)，供給職能賦予基本建制單位，生產(chǎn)職能交給市場(chǎng)、社會(huì)或者個(gè)人。這樣規(guī)模較小的建制單位可以提供超越單位規(guī)模的資本密集型、勞動(dòng)密集型的公共服務(wù)，如與私人簽訂合同、與其他政府簽訂合同、與其他政府合作建立生產(chǎn)性組織、批準(zhǔn)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)、向市民提供票證由他們與生產(chǎn)商共同安排等[22]。
從上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，面對(duì)基本建制單元兼并與合并的壓力，美國(guó)選擇了另外一條道路：圍繞功能調(diào)整來(lái)化解公共服務(wù)難題。一是設(shè)置功能性特別區(qū)，提供專業(yè)化的、跨基本建制單位的公共服務(wù)；二是功能重組，如地方政府間進(jìn)行橫向的、縱向的功能分工、合作和重組來(lái)提供公共服務(wù)；三是功能分解，基本建制單位的公共服務(wù)功能分為供給和生產(chǎn)，將生產(chǎn)功能通過(guò)契約委托給市場(chǎng)主體完成。這樣，美國(guó)在不進(jìn)行基本建制單位兼并和合并的前提下，以功能重組、調(diào)整為核心解決了多樣化、專業(yè)化、高品質(zhì)、跨基本建制單位的公共服務(wù)供給和生產(chǎn)問(wèn)題。
二、橫向聯(lián)合，機(jī)構(gòu)性重組：法國(guó)道路
法國(guó)的地方政府有大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級(jí)[23]。市鎮(zhèn)是法國(guó)的基本建制單位，它的歷史可以追溯到法國(guó)大革命時(shí)期，其名單在1790年以來(lái)就沒(méi)有改變過(guò)。法國(guó)大約有37000個(gè)市鎮(zhèn)，是依據(jù)大革命前的天主教區(qū)設(shè)置的[24]。市鎮(zhèn)具有雙重作用：一是作為地方自治單位，反映地方民意，管理地方事務(wù)；二是作為地方機(jī)構(gòu)，履行中央政府委托的某些職責(zé)[25]。法國(guó)人對(duì)市鎮(zhèn)有著深厚的感情，賦予了民主、自由、自治的功能。
雖然法國(guó)市鎮(zhèn)名稱沒(méi)有大的變化，但是隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的人口從農(nóng)村市鎮(zhèn)遷移到城市，市鎮(zhèn)人口急劇減少，規(guī)模越來(lái)越小，導(dǎo)致人力和資源不足，難以履行市鎮(zhèn)職能，更無(wú)法利用現(xiàn)代科技的進(jìn)步來(lái)滿足居民的需求，從而出現(xiàn)了嚴(yán)重的“行政難題”。因此，需要聯(lián)合起來(lái)[26]。法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合分為兩種類型：一是合并，即幾個(gè)市鎮(zhèn)合并為一個(gè)新的市鎮(zhèn)，新的市鎮(zhèn)是一種地域單位，屬于法國(guó)地方政府，也就是本文所說(shuō)的基本建制單位；二是聯(lián)合，幾個(gè)市鎮(zhèn)按照功能在各市鎮(zhèn)之上組建一個(gè)新的聯(lián)合組織，這個(gè)聯(lián)合組織是一種公法人，但不是一種地域單位。聯(lián)合體包括市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)、市鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)、城市共同體。
法國(guó)的市鎮(zhèn)合并和聯(lián)合的歷史悠久，其過(guò)程主要有如下幾個(gè)關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)：1890年首次設(shè)立單一職能的市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)，1959年賦予市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)多種功能[27]，1966年立法建設(shè)城市共同體。這一階段是法國(guó)對(duì)市鎮(zhèn)聯(lián)合進(jìn)行的初步嘗試。1971年頒布《市鎮(zhèn)合并與重組法》，法國(guó)政府鼓勵(lì)市鎮(zhèn)合并，確立聯(lián)盟市鎮(zhèn)的法律地位。市鎮(zhèn)合并涉及權(quán)力和利益的再分配，因此遇到了極大的阻力，合并成效極小。于是法國(guó)不得不尋找其他的市鎮(zhèn)合并道路。1991年構(gòu)建一種市鎮(zhèn)間的財(cái)政聯(lián)系，1992年建立城市共同體和市鎮(zhèn)共同體，1999年修訂1966年的法律并創(chuàng)建一種新的城市共同體[28]，2010年頒布《地方政府改革法》，創(chuàng)設(shè)市鎮(zhèn)治理新工具，即都會(huì)、都市及新市鎮(zhèn)[29]。
1.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的設(shè)立
由于兼并、合并難度大，法國(guó)走了一條與眾不同的市鎮(zhèn)聯(lián)合之路，即在不取消市鎮(zhèn)公法人資格的基礎(chǔ)上進(jìn)行市鎮(zhèn)聯(lián)合，建立市鎮(zhèn)聯(lián)合體，解決市鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小、能力不足、公共服務(wù)成本過(guò)高的問(wèn)題。法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合體是非強(qiáng)制性的，由參加的市鎮(zhèn)自愿組合。市鎮(zhèn)聯(lián)合體是由若干個(gè)市鎮(zhèn)為了解決公共事務(wù)而設(shè)置的一個(gè)新的公共機(jī)構(gòu)，市鎮(zhèn)屬于領(lǐng)土單位，而市鎮(zhèn)聯(lián)合體屬于非領(lǐng)土型公共機(jī)構(gòu)。法國(guó)早在1890年就設(shè)立了單一職能的市鎮(zhèn)聯(lián)合體，如建設(shè)農(nóng)村電氣化和某些公共設(shè)施；從1959年開(kāi)始，市鎮(zhèn)聯(lián)合體被授予處理多種社會(huì)公共事務(wù)，其中有些事務(wù)還可以強(qiáng)制執(zhí)行[30]。
2.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的設(shè)立程序
1971年法國(guó)出臺(tái)了《市鎮(zhèn)合并與重組法》，由于法國(guó)人對(duì)市鎮(zhèn)的偏愛(ài)及對(duì)市鎮(zhèn)賦予的民主、自治地位和象征，因而市鎮(zhèn)合并受到人們的強(qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致合并成效甚微。1992年出臺(tái)了《共和國(guó)地方行政管理法》，主張通過(guò)市鎮(zhèn)合作代替市鎮(zhèn)合并。市鎮(zhèn)合作取決于市鎮(zhèn)聯(lián)合發(fā)展的意愿。每個(gè)省設(shè)立地方合作委員會(huì)，由地方議員組成，省長(zhǎng)主持。市鎮(zhèn)擁有動(dòng)議權(quán)，提出合作形式及合作對(duì)象的具體建議，經(jīng)咨詢和協(xié)商后，地方合作委員會(huì)批準(zhǔn)合作方案，由省長(zhǎng)正式公布。方案不具有強(qiáng)制性，需要相關(guān)市鎮(zhèn)同意或者批準(zhǔn)[31]。這樣，市鎮(zhèn)聯(lián)合體的發(fā)展具有了法律依據(jù)，可以按照法定程序進(jìn)行。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是一個(gè)公法人，根據(jù)成員市鎮(zhèn)議會(huì)的一致同意，省長(zhǎng)批準(zhǔn)成立。各市鎮(zhèn)不能取得一致意見(jiàn)時(shí)，只要代表參加聯(lián)合市鎮(zhèn)全體居民一半以上的2/3的市鎮(zhèn)議會(huì)同意成立，或代表全體居民2/3以上的1/2成員市鎮(zhèn)議會(huì)同意設(shè)立的情況下，省長(zhǎng)可以宣布成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體。這個(gè)多數(shù)必須包括居民超過(guò)參加聯(lián)合市鎮(zhèn)全體居民1/4的大市鎮(zhèn)的同意。創(chuàng)設(shè)時(shí)沒(méi)有參加的市鎮(zhèn)，以后可以請(qǐng)求加入聯(lián)合體[32]。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體只需要成員市鎮(zhèn)議會(huì)投票決定，而市鎮(zhèn)合并則需要所在市鎮(zhèn)居民投票確定。可見(jiàn)市鎮(zhèn)聯(lián)合相對(duì)比較容易，市鎮(zhèn)合并難度比較大。不管是市鎮(zhèn)聯(lián)合還是市鎮(zhèn)合并，都體現(xiàn)了法國(guó)的政治文化：自治、自決精神和民主精神。
3.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的類型
市鎮(zhèn)聯(lián)合組織根據(jù)征稅權(quán)可以分為兩大類：無(wú)征稅權(quán)的市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)和有征稅權(quán)的市鎮(zhèn)聯(lián)合體。
市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)是一種松散型的協(xié)作組織，由成員市鎮(zhèn)提供財(cái)政支持，對(duì)相關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行治理或者服務(wù)。市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)可以分為三類：一是單一使命的聯(lián)合會(huì)，主要為完成某項(xiàng)公共職能而設(shè)立，早期的市鎮(zhèn)聯(lián)合多為單一使命的聯(lián)合會(huì)，占到市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)總數(shù)的72%。二是多使命的市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)，主要為完成多項(xiàng)公共事務(wù)而設(shè)立，占聯(lián)合會(huì)總數(shù)的9%。三是混合使命的聯(lián)合會(huì)，它既可以是市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合，也可以是大區(qū)、省、市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合，占聯(lián)合會(huì)總數(shù)的19%[33]。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是擁有征稅權(quán)的公共機(jī)構(gòu)，具有聯(lián)邦性質(zhì)，是市鎮(zhèn)之間的一種深度的合作組織。市鎮(zhèn)聯(lián)合體可分為五種類型：一是市鎮(zhèn)共同體，致力于鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)的合作，沒(méi)有人口限制，職能較少；二是新居民點(diǎn)聯(lián)合體，市鎮(zhèn)中新形成居民聚集地之間的合作形式；三是都市共同體，通常由一個(gè)主要城市和附近小市鎮(zhèn)聯(lián)合組成的公共機(jī)構(gòu)，職能比較廣泛，有人口和規(guī)模要求；四是聯(lián)合區(qū)，由同一居民聚居地的多個(gè)市鎮(zhèn)合作而形成的公共機(jī)構(gòu)[34]；五是聚居共同體，中央政府通過(guò)特殊補(bǔ)貼鼓勵(lì)市鎮(zhèn)在城市地區(qū)形成聚居共同體（在農(nóng)村地區(qū)就是市鎮(zhèn)共同體）[35]，共同體人口規(guī)模必須達(dá)到5萬(wàn)以上，至少包括一個(gè)1.5萬(wàn)人口的城市[36]。2010年法國(guó)頒布了《地方政府改革法》，該法又創(chuàng)設(shè)了三類市鎮(zhèn)治理工具：都會(huì)、都市及新市鎮(zhèn)[37]，進(jìn)一步推進(jìn)了市鎮(zhèn)的聯(lián)合和功能重組。
4.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的架構(gòu)和職能
市鎮(zhèn)聯(lián)合體屬于行政性公共機(jī)構(gòu)，主要包括審議機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。審議機(jī)構(gòu)稱為“聯(lián)合體委員會(huì)”，由成員市鎮(zhèn)的議會(huì)選舉產(chǎn)生，委員會(huì)任期六年，由成員市鎮(zhèn)的議會(huì)按照絕對(duì)多數(shù)原則投票產(chǎn)生。在聯(lián)合體委員會(huì)第一次會(huì)議上選舉產(chǎn)生委員會(huì)主席、副主席。聯(lián)合體委員會(huì)下設(shè)辦公室[38]。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的產(chǎn)生和治理體現(xiàn)了民主、專業(yè)與效率的原則。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)，按照自治的原則進(jìn)行治理，有征稅權(quán)和行政管理權(quán)限。其職能由法律規(guī)定，主要包括必須履行的職能和自選職能。例如，都市共同體有城市規(guī)劃、校舍維修等11項(xiàng)職能；市鎮(zhèn)共同體必須履行的職能有土地利用和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，另外還可在四個(gè)領(lǐng)域選擇一項(xiàng)職能[39]。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的職能主要是承擔(dān)市鎮(zhèn)單獨(dú)無(wú)法完成或者完成成本太高的一些公共事務(wù)。
5.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的成效與整合邏輯
截至2019年1月1日，法國(guó)大都會(huì)共計(jì)21個(gè)，共組合904個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為17987266人，占全國(guó)人口的26.85%。都市共同體共計(jì)13個(gè)，共組合589個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為2922990人，占全國(guó)人口的4.36%。聚居共同體共計(jì)223個(gè)，共組合7488個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為23513248人，占全國(guó)人口的35.10%。市鎮(zhèn)共同體共計(jì)1001個(gè)，共組合25926個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為22184722人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.12%。另有4個(gè)市鎮(zhèn)的6373名居民未參與組合共同體。聯(lián)合體的平均市鎮(zhèn)數(shù)量為27個(gè)，聯(lián)合體的平均人口為52947人（參見(jiàn)文末表）。②
從表中可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)多年的市鎮(zhèn)聯(lián)合，法國(guó)聯(lián)合體的管理范圍、人口規(guī)模相比較于市鎮(zhèn)大幅度增加，地區(qū)整合能力進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是公共服務(wù)能力增強(qiáng)、服務(wù)成本降低、服務(wù)效率提高。
法國(guó)在解決基本建制單位規(guī)模小、服務(wù)成本過(guò)高的問(wèn)題上，既不同于英國(guó)和德國(guó)的簡(jiǎn)單合并，也不同于美國(guó)的功能重組，而是在不改變市鎮(zhèn)地位和數(shù)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行市鎮(zhèn)聯(lián)合，設(shè)立新的公共機(jī)構(gòu)，解決單一市鎮(zhèn)無(wú)法解決的公共事務(wù)難題。市鎮(zhèn)聯(lián)合相較于市鎮(zhèn)兼并、合并，成本比較高，代價(jià)比較大，相當(dāng)于是在原有的三級(jí)地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)）的基礎(chǔ)上增加了一級(jí)政府——市鎮(zhèn)聯(lián)合體，變成了四級(jí)地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)）。現(xiàn)在法國(guó)有兩種選擇：一是將市鎮(zhèn)聯(lián)合體變成一級(jí)地方政府；二是逐漸弱化市鎮(zhèn)，強(qiáng)化市鎮(zhèn)聯(lián)合體，進(jìn)而撤銷市鎮(zhèn)。兩種方法都有支持者，也都有批評(píng)者。
三、超越地域，功能性重組：澳大利亞道路
澳大利亞在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，為了提高治理效率，要求合并基本建制單位的呼聲越來(lái)越高。在實(shí)踐中，澳大利亞也經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單的大規(guī)模合并到最近探索“虛擬市政理事會(huì)”的過(guò)程。州政府一般主張對(duì)基本建制單位進(jìn)行合并，而地方政府則主張采取比較溫和的結(jié)構(gòu)性改革，包括建立“虛擬市政理事會(huì)”。所謂虛擬市政理事會(huì)，就是為了既能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又能夠高效地提供公共服務(wù)，在不削弱民主代議制的條件下，對(duì)一些行政職能進(jìn)行合并甚至私有化[40]。
1.虛擬市政理事會(huì)：功能重組
虛擬市政理事會(huì)就是幾個(gè)小規(guī)模的相鄰市政理事會(huì)在某些功能上合并成一個(gè)單一雇傭?qū)嶓w。這個(gè)虛擬市政理事會(huì)成為一個(gè)共享服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)單一市政理事會(huì)無(wú)法解決或者無(wú)法高效率提供的一些服務(wù)，如污水處理、供水、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。虛擬市政服務(wù)中心依靠各個(gè)市政理事會(huì)提供財(cái)政支持，為組成單位所有和控制[41]。虛擬市政理事會(huì)由成員單位自愿組成，它不是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)專門提供公共服務(wù)的雇傭性組織，可以將單個(gè)理事會(huì)無(wú)法解決的問(wèn)題組合解決。各個(gè)組成單位依然保持獨(dú)立性，具有自身的政治職能，保持地方政府的責(zé)任、決策和規(guī)模職能。
2.虛擬市政理事會(huì)：功能外包
公共服務(wù)的提供可以分為兩個(gè)過(guò)程：供給過(guò)程和生產(chǎn)過(guò)程，前者必須由市政理事會(huì)或者虛擬市政理事會(huì)承擔(dān)，但是生產(chǎn)過(guò)程可以交給市場(chǎng)來(lái)完成。虛擬市政理事會(huì)可以自己組織公共服務(wù)的生產(chǎn)，還可以將公共服務(wù)的生產(chǎn)市場(chǎng)化，外包給公共部門、志愿部門和私營(yíng)部門[42]。也可以提供大于虛擬市政理事會(huì)邊界的公共服務(wù)。
澳大利亞的虛擬市政理事會(huì)，就是為了避免簡(jiǎn)單的基本建制單位合并而在保持基本建制單位不變的情況下進(jìn)行的功能重組，即建立一個(gè)功能性的組織，這個(gè)組織主要處理建制單位無(wú)法單獨(dú)處理的公共事務(wù)。這樣虛擬市政理事會(huì)與市政理事會(huì)形成了分工，前者處理宏觀性的公共事務(wù)，后者處理微觀的公共事務(wù)。
四、進(jìn)一步討論和基本結(jié)論
通過(guò)對(duì)美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞的考察，我們可以看到它們?cè)谵r(nóng)村基本建制單位調(diào)整方面都依據(jù)各自的國(guó)情進(jìn)行了探索，并找到了適合自己的發(fā)展路徑。這三種路徑既存在一定的共性特征，但也面臨著一定的發(fā)展困境。
1.基本建制單位重組的動(dòng)因
從美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞來(lái)看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口外流，基本建制單位的人口越來(lái)越少。另外。國(guó)家提供了越來(lái)越多的公共服務(wù)，人們也需要更多的公共服務(wù)，但是較小的單位、較少的人口和資源，導(dǎo)致公共服務(wù)供給成本太高、服務(wù)質(zhì)量較差。因此，每個(gè)國(guó)家都面臨著合并基本建制單位的壓力和動(dòng)力。
對(duì)于基本建制單位的合并，不同的國(guó)家有不同的制度、不同的民情，因此基本單位合并的難度也會(huì)不同。英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家的制度和民情方面的因素較易克服，這使得他們的合并難度相對(duì)較小，合并速度較快，合并力度較大。但是，美國(guó)和法國(guó)因?yàn)閲?guó)家憲法對(duì)基本單位重組規(guī)定比較嚴(yán)格，要求公民投票表決，而且兩個(gè)國(guó)家的公民對(duì)市鎮(zhèn)寄予了很多個(gè)人的、歷史的情感，美國(guó)人認(rèn)為小鎮(zhèn)是自由的精神，法國(guó)人認(rèn)為市鎮(zhèn)是民主、共和的精神，簡(jiǎn)單合并不為人們所接受，使得難度比較大。因此，超越合并尋找“第三條道路”成為必然選擇。
2.超越合并的“第三條道路”
美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞在不變動(dòng)農(nóng)村基本建制單位——鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)或者村鎮(zhèn)等的前提下，在功能上尋求突破辦法。一是根據(jù)某一功能設(shè)置功能性機(jī)構(gòu)，解決功能性的公共服務(wù)需求，如美國(guó)的學(xué)區(qū)和特別區(qū)。二是功能性合作，主要是以某個(gè)大的城市或者基本建制單位為核心向鄰近的小規(guī)模的基本建制單位提供某種類型的公共服務(wù)。這種方式可以稱為功能上的“以大帶小”“以強(qiáng)扶弱”。三是以功能需求為目標(biāo)，建立跨單位的公共機(jī)構(gòu)或者虛擬公共機(jī)構(gòu)。這種方式在法國(guó)比較普遍。四是功能拆分，即將公共服務(wù)分為供給環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，后者實(shí)施市場(chǎng)化，從而促進(jìn)基本建制單位與相關(guān)主體進(jìn)行市場(chǎng)化合作。其實(shí)，四種方式都是圍繞著服務(wù)功能來(lái)進(jìn)行聯(lián)合、合作和重組，而不是地域單位的結(jié)構(gòu)性重組。超越合并的“第三條道路”可以概括為超越簡(jiǎn)單的地域單位合并，實(shí)施“功能性重組”。
3.“第三條道路”的實(shí)質(zhì)和局限性
美國(guó)、法國(guó)和澳大利亞所實(shí)施的基本建制單位的“第三條道路”，其目的是在保證地域單位基本穩(wěn)定的前提下，解決公共服務(wù)供給的規(guī)模性問(wèn)題。因此，通過(guò)跨越基本建制單位的功能性重組被用作最終的破解之道。這種功能性的道路，既保障了基本建制單位的政治需求，又從功能上滿足了規(guī)模性要求，其實(shí)質(zhì)就是以功能重組替代地域單位的合并。
功能性重組的“第三條道路”也造成了諸多問(wèn)題。一是導(dǎo)致了基層單位林立，特別是美國(guó)地方政府單位多、雜、重疊。二是增加了治理成本，功能性重組相對(duì)地域性重組或者簡(jiǎn)單合并，治理成本增加。雖然在短期來(lái)看，簡(jiǎn)單合并的成本高，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，治理成本會(huì)降低，可以一勞永逸地解決問(wèn)題。三是提高了功能性單位與基本建制單位之間的職能、責(zé)任的劃分難度。鑒于此，如果能夠以較低的成本、代價(jià)實(shí)現(xiàn)地域單位的合并，其仍然是第一選擇；如果合并難度比較大，合并成本比較高，可以實(shí)施功能性重組；如果有可能，也可以再?gòu)墓δ苄灾亟M轉(zhuǎn)到地域性重組。但對(duì)于資本密集型公共服務(wù)或者需要更廣闊地域的地方政府合作完成的公共服務(wù)和建設(shè)，依然可以采取“第三條道路”。所以，即使兼并、合并是第一選擇，功能性重組的“第三條道路”仍然有廣闊的發(fā)展空間。
表 2019年1月1日法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合體的基本情況
作者簡(jiǎn)介：鄧大才，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師；郭瑞敏，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院博士后研究人員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2019年第11期
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