什么是法律
雖然法學(xué)家們對(duì)于如何來(lái)界定“法律”（或者說(shuō)“什么是法律”）一直存有爭(zhēng)議，但以下兩個(gè)方面的爭(zhēng)議通常比較小：
其一，法律應(yīng)當(dāng)是一套“規(guī)則體系”。根據(jù)該規(guī)則體系，人們可以知曉自己應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，做或不做什么會(huì)受有何種有利或不利的后果。比如剛剛通過(guò)的《民法典》規(guī)定，“高空拋物致人損害的，由侵權(quán)人依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”就是一個(gè)具體的規(guī)則。如果“經(jīng)調(diào)查難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補(bǔ)償”也是一個(gè)規(guī)則，同時(shí)“物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人未采取必要的安全保障措施的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)未履行安全保障義務(wù)的侵權(quán)責(zé)任。公安等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)調(diào)查，查清責(zé)任人”則是兩個(gè)獨(dú)立的規(guī)則。
上述四個(gè)規(guī)則共同構(gòu)成了解決高空拋物致人損害的規(guī)則體系和法律解決方案，根據(jù)這一規(guī)則體系和法律解決方案，當(dāng)出現(xiàn)高空拋物致人損害的案件后，人們可以依據(jù)《民法典》的上述規(guī)定定紛止?fàn)帯Ｋ浴睹穹ǖ洹返纳鲜鲆?guī)定是“法律”，應(yīng)該不會(huì)有人持有異議。
其二，社會(huì)中的行為規(guī)范并不是只有法律，政策、道德、紀(jì)律、風(fēng)俗習(xí)慣也是人類(lèi)的行為規(guī)范，而且這些行為規(guī)范依據(jù)其各自的功能，都有相應(yīng)的適用范圍。比如，“紀(jì)律”是某一個(gè)團(tuán)體基于其自身的特點(diǎn)或宗旨，為其成員所設(shè)定的特殊行為規(guī)范，這種行為規(guī)范雖然也具有一定的強(qiáng)制性，但卻只適用于團(tuán)體內(nèi)部，并不能在社會(huì)中廣泛適用，而且這種行為規(guī)范也不能設(shè)定侵犯成員生命權(quán)、名譽(yù)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利的規(guī)則，否則就會(huì)因?yàn)榍址傅椒上到y(tǒng)，變成違法的紀(jì)律（比如，邪教團(tuán)體和傳銷(xiāo)組織內(nèi)部的很多“紀(jì)律”都是違法的）。
再比如說(shuō)，政策的功能在于提出改革的目標(biāo)和前進(jìn)的方向，而不在于提供具體的行為規(guī)則。如果政策設(shè)定了具體的且具有強(qiáng)制力的規(guī)則，那就可能變成違法的規(guī)定，因?yàn)橛袕?qiáng)制力的法律規(guī)則必須是法律所授權(quán)的主體依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限做出。
與此同理，法律作為一種行為規(guī)范，其功能的發(fā)揮也是有邊界的。總體而言，其應(yīng)當(dāng)致力于解決通過(guò)政策、道德、紀(jì)律或其他行為規(guī)范難以有效解決的問(wèn)題，而不是大包大攬，把所有的政策、道德、紀(jì)律問(wèn)題都納入自身體系之中。比如，喜歡吹牛炫富是個(gè)人的品行問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)家庭教育、道德、輿論來(lái)進(jìn)行規(guī)范，而不能強(qiáng)行要求法律來(lái)進(jìn)行管制，否則，法律體系不能承受其重，法律的權(quán)威性也會(huì)大大受損——當(dāng)然，吹牛炫富如果傷害到了其他人的合法權(quán)利，另當(dāng)別論。
《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》距離真正的法律還比較遠(yuǎn)
之所以啰啰嗦嗦說(shuō)這么多，并不是因?yàn)榉▽W(xué)教師做久了，喜歡顯擺自己的學(xué)問(wèn)，而是因?yàn)樽罱吹接嘘P(guān)部門(mén)正在征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》。
鄉(xiāng)村振興是一件大事，而且是一件關(guān)系到我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及高質(zhì)量發(fā)展的大事。可以想像，在一個(gè)“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的地方，全面建成和諧美麗富足小康的社會(huì)是不太可能的。法律作為上層建筑，當(dāng)然要為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供制度保障。但是，這種制度保障不應(yīng)當(dāng)被字面化地理解為將“政策目標(biāo)寫(xiě)成文字，然后由立法機(jī)關(guān)表決通過(guò)”，而應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村振興過(guò)程中各種權(quán)利和義務(wù)主體設(shè)定具體的行為規(guī)則和行為規(guī)范，并重點(diǎn)完善現(xiàn)行法律體系中不合理的規(guī)則，從而為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。
然而，有關(guān)部門(mén)在6月份發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》，似乎沒(méi)有落實(shí)這兩項(xiàng)任務(wù)。在這個(gè)擁有67個(gè)條文的草案中，出現(xiàn)頻率最高的詞匯是“國(guó)家支持……”“國(guó)家鼓勵(lì)……”或類(lèi)似的表達(dá)。當(dāng)然，法律規(guī)范也并不都是由以“禁止”“不得”“必須”為標(biāo)志的“強(qiáng)制性規(guī)范”組成，“倡導(dǎo)性規(guī)范”在現(xiàn)代社會(huì)中的法律中也很常見(jiàn)。
但問(wèn)題在于，一部致力于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律，不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在“鼓勵(lì)”和“支持”的抽象口號(hào)層面，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)定具體的法律規(guī)則來(lái)解決鄉(xiāng)村振興過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題。
比如，《草案》第20條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)民、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村興辦企業(yè)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施完善扶持政策,加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù),支持多種形式的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)；”第43條第2款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種經(jīng)營(yíng)主體,健全農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。”那么國(guó)家和政府具體應(yīng)當(dāng)如何給予鼓勵(lì)和支持呢？比如，是否可以為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村興辦企業(yè)或者農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)時(shí)，進(jìn)行稅收減免？如果可以的話，哪些稅收可以進(jìn)行減免，如何進(jìn)行減免？再比如，《草案》第63條規(guī)定“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法將更多資源配置到鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”，這一規(guī)定的本意是要解決農(nóng)村居民、企業(yè)或其他組織的融資難問(wèn)題，但國(guó)家具體如何鼓勵(lì)呢？金融機(jī)構(gòu)如果不愿意把更多的資本和資源配置到鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，又如何處理呢？《草案》的規(guī)定，也并不明確。
當(dāng)然，有同志可能會(huì)說(shuō)，上述這些問(wèn)題是稅法、金融法或其他法律要處理的問(wèn)題，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》無(wú)法規(guī)定的如此專(zhuān)業(yè)細(xì)致。如果情況是這樣的話，那么，我們就要思考了，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》若不處理這些專(zhuān)業(yè)細(xì)致的問(wèn)題，不對(duì)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中遇到的難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題設(shè)定具體的規(guī)則，那么制定這部法的意義是什么？這部法律又如何有效規(guī)范各方的行為，并引導(dǎo)他們真正扎根于中國(guó)大地來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興呢？
有的同志也可能會(huì)說(shuō)，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是一部政策性法律，與一般的法律是存在差別的。不能用一把尺子來(lái)衡量不同的法律。如果真的是這樣的話，那么制定這種政策性法律的意義又是什么呢？如果側(cè)重于改革目標(biāo)的宣示，那么中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月份印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中已經(jīng)完成了這一任務(wù)。如果側(cè)重于法律規(guī)則的建立，那么這部法律的條文就應(yīng)當(dāng)具有可操作性，否則制定的必要性就非常可疑了。
另外，《草案》除了規(guī)定了很多倡導(dǎo)性規(guī)范外，還給縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)定了很多任務(wù)和工作要求。比如，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法律顧問(wèn)和公職律師隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問(wèn)工作,深入開(kāi)展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作,依法完善農(nóng)村糾紛調(diào)處機(jī)制,推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理和鄉(xiāng)村法治建設(shè)（第45條）。
地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)工作,健全農(nóng)村公共安全體系,強(qiáng)化農(nóng)村安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、應(yīng)急廣播、食品、藥品、交通、消防等安全管理責(zé)任（第46條）等。
為了確保地方政府黨委和政府真正用心完成和落實(shí)這些任務(wù)，《草案》建議，地方黨委和人民政府承擔(dān)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任，并建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)黨委和人民政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、下級(jí)黨委和人民政府及其負(fù)責(zé)人完成鄉(xiāng)村振興目標(biāo)情況，作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容（第66條）。
上述規(guī)定都是非常重要的制度安排。不過(guò)，這種制度安排依然存在三個(gè)方面的問(wèn)題：
首先，上述這些規(guī)定主要是工作層面的，不是規(guī)則設(shè)立層面的。如果《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》旨在規(guī)定這些內(nèi)容，那么其恰如其分的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作指引和要求》，而不是現(xiàn)在的名稱(chēng)；其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度通過(guò)黨和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)定和決定就可以建立實(shí)施，沒(méi)有必要由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律來(lái)重復(fù)規(guī)定；最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，很多工作需要中央有關(guān)部門(mén)先行修改法律或者出臺(tái)相應(yīng)的政策才能推動(dòng)和落實(shí)（比如金融和稅收制度的調(diào)整），因此不應(yīng)當(dāng)由地方黨委和人民政府完全承擔(dān)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任。
《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村的振興提供有效的法律規(guī)則
面對(duì)批評(píng)意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草法律的同志通常的反應(yīng)是，“如果覺(jué)得不好，你來(lái)擬一條”。這種反應(yīng)是正當(dāng)、正常且合理的，因?yàn)榕u(píng)總是容易的，建設(shè)卻很困難。面對(duì)如此復(fù)雜且處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)，起草和制定一部高品質(zhì)的法律是一個(gè)復(fù)雜的工程，需要耐心、經(jīng)驗(yàn)、智慧、學(xué)識(shí)以及團(tuán)隊(duì)合作等多方面的結(jié)合，并不容易。
筆者并沒(méi)有高超的智慧和豐富的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的每個(gè)條文都提出具體的修改意見(jiàn)，而且筆者也認(rèn)為出臺(tái)高品質(zhì)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是非常有必要的。為了避免被批評(píng)為“站著說(shuō)話不腰疼”，因此不自量力提出三點(diǎn)建設(shè)性的修改意見(jiàn)，以供起草和審議機(jī)關(guān)參考。
首先，應(yīng)當(dāng)在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供稅收、融資優(yōu)惠的具體措施和規(guī)則。
其次，宅基地制度改革對(duì)于鄉(xiāng)村振興非常重要，因?yàn)橹挥邪簿樱拍軜?lè)業(yè)，總不能吸引一大批的人才去進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，但卻讓這些人才天天住旅店吧。遺憾 的是，2019年修改的《土地管理法》沒(méi)有完成宅基地領(lǐng)域的“制度供給側(cè)” 改革任務(wù)，只是抽象地規(guī)定了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。”
如今，既然要制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，那么建議有關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)本著真正解決鄉(xiāng)村振興過(guò)程中最亟需解決的難點(diǎn)問(wèn)題，為宅基地制度建章立制。具體來(lái)說(shuō)，建議按照“所有權(quán)-使用權(quán)（資格權(quán)）-宅基地建設(shè)用地使用權(quán)”的三權(quán)分置體系，建立“宅基地建設(shè)用地使用權(quán)”有償轉(zhuǎn)讓制度，從而在保持宅基地所有權(quán)屬于集體所有，宅基地使用權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的前提下，鼓勵(lì)致力于從事鄉(xiāng)村振興的退休的或沒(méi)有退休的城市居民，到鄉(xiāng)村中通過(guò)購(gòu)買(mǎi)一定期限的“宅基地建設(shè)用地使用權(quán)”來(lái)使用宅基地，并從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
最后，建議在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中明確，由“地方黨委和人民政府以及中央有關(guān)職能部門(mén)，根據(jù)各自的權(quán)限和職責(zé)共同承擔(dān)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任”，不宜將責(zé)任和壓力全部都推給地方政府。
作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，副院長(zhǎng)
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