什么是法律
雖然法學家們對于如何來界定“法律”（或者說“什么是法律”）一直存有爭議，但以下兩個方面的爭議通常比較小：
其一，法律應當是一套“規(guī)則體系”。根據(jù)該規(guī)則體系，人們可以知曉自己應當做什么，不應當做什么，做或不做什么會受有何種有利或不利的后果。比如剛剛通過的《民法典》規(guī)定，“高空拋物致人損害的，由侵權(quán)人依法承擔侵權(quán)責任”就是一個具體的規(guī)則。如果“經(jīng)調(diào)查難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補償”也是一個規(guī)則，同時“物業(yè)服務企業(yè)等建筑物管理人未采取必要的安全保障措施的，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權(quán)責任。公安等機關應當依法及時調(diào)查，查清責任人”則是兩個獨立的規(guī)則。
上述四個規(guī)則共同構(gòu)成了解決高空拋物致人損害的規(guī)則體系和法律解決方案，根據(jù)這一規(guī)則體系和法律解決方案，當出現(xiàn)高空拋物致人損害的案件后，人們可以依據(jù)《民法典》的上述規(guī)定定紛止爭。所以《民法典》的上述規(guī)定是“法律”，應該不會有人持有異議。
其二，社會中的行為規(guī)范并不是只有法律，政策、道德、紀律、風俗習慣也是人類的行為規(guī)范，而且這些行為規(guī)范依據(jù)其各自的功能，都有相應的適用范圍。比如，“紀律”是某一個團體基于其自身的特點或宗旨，為其成員所設定的特殊行為規(guī)范，這種行為規(guī)范雖然也具有一定的強制性，但卻只適用于團體內(nèi)部，并不能在社會中廣泛適用，而且這種行為規(guī)范也不能設定侵犯成員生命權(quán)、名譽權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利的規(guī)則，否則就會因為侵犯到法律系統(tǒng)，變成違法的紀律（比如，邪教團體和傳銷組織內(nèi)部的很多“紀律”都是違法的）。
再比如說，政策的功能在于提出改革的目標和前進的方向，而不在于提供具體的行為規(guī)則。如果政策設定了具體的且具有強制力的規(guī)則，那就可能變成違法的規(guī)定，因為有強制力的法律規(guī)則必須是法律所授權(quán)的主體依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限做出。
與此同理，法律作為一種行為規(guī)范，其功能的發(fā)揮也是有邊界的。總體而言，其應當致力于解決通過政策、道德、紀律或其他行為規(guī)范難以有效解決的問題，而不是大包大攬，把所有的政策、道德、紀律問題都納入自身體系之中。比如，喜歡吹牛炫富是個人的品行問題，應當通過家庭教育、道德、輿論來進行規(guī)范，而不能強行要求法律來進行管制，否則，法律體系不能承受其重，法律的權(quán)威性也會大大受損——當然，吹牛炫富如果傷害到了其他人的合法權(quán)利，另當別論。
《鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》距離真正的法律還比較遠
之所以啰啰嗦嗦說這么多，并不是因為法學教師做久了，喜歡顯擺自己的學問，而是因為最近看到有關部門正在征求意見的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》。
鄉(xiāng)村振興是一件大事，而且是一件關系到我國城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及高質(zhì)量發(fā)展的大事。可以想像，在一個“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的地方，全面建成和諧美麗富足小康的社會是不太可能的。法律作為上層建筑，當然要為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供制度保障。但是，這種制度保障不應當被字面化地理解為將“政策目標寫成文字，然后由立法機關表決通過”，而應當為鄉(xiāng)村振興過程中各種權(quán)利和義務主體設定具體的行為規(guī)則和行為規(guī)范，并重點完善現(xiàn)行法律體系中不合理的規(guī)則，從而為鄉(xiāng)村振興保駕護航。
然而，有關部門在6月份發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》，似乎沒有落實這兩項任務。在這個擁有67個條文的草案中，出現(xiàn)頻率最高的詞匯是“國家支持……”“國家鼓勵……”或類似的表達。當然，法律規(guī)范也并不都是由以“禁止”“不得”“必須”為標志的“強制性規(guī)范”組成，“倡導性規(guī)范”在現(xiàn)代社會中的法律中也很常見。
但問題在于，一部致力于促進鄉(xiāng)村振興的法律，不應當僅僅停留在“鼓勵”和“支持”的抽象口號層面，而應當通過設定具體的法律規(guī)則來解決鄉(xiāng)村振興過程中遇到的難點問題。
比如，《草案》第20條規(guī)定“國家鼓勵和支持農(nóng)民、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村興辦企業(yè)。各級人民政府應當采取措施完善扶持政策,加強指導服務,支持多種形式的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)；”第43條第2款規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等多種經(jīng)營主體,健全農(nóng)村社會化服務體系。”那么國家和政府具體應當如何給予鼓勵和支持呢？比如，是否可以為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村興辦企業(yè)或者農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場時，進行稅收減免？如果可以的話，哪些稅收可以進行減免，如何進行減免？再比如，《草案》第63條規(guī)定“鼓勵金融機構(gòu)依法將更多資源配置到鄉(xiāng)村發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)”，這一規(guī)定的本意是要解決農(nóng)村居民、企業(yè)或其他組織的融資難問題，但國家具體如何鼓勵呢？金融機構(gòu)如果不愿意把更多的資本和資源配置到鄉(xiāng)村發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，又如何處理呢？《草案》的規(guī)定，也并不明確。
當然，有同志可能會說，上述這些問題是稅法、金融法或其他法律要處理的問題，《鄉(xiāng)村振興促進法》無法規(guī)定的如此專業(yè)細致。如果情況是這樣的話，那么，我們就要思考了，《鄉(xiāng)村振興促進法》若不處理這些專業(yè)細致的問題，不對鄉(xiāng)村振興過程中遇到的難點和痛點問題設定具體的規(guī)則，那么制定這部法的意義是什么？這部法律又如何有效規(guī)范各方的行為，并引導他們真正扎根于中國大地來促進鄉(xiāng)村振興呢？
有的同志也可能會說，《鄉(xiāng)村振興促進法》是一部政策性法律，與一般的法律是存在差別的。不能用一把尺子來衡量不同的法律。如果真的是這樣的話，那么制定這種政策性法律的意義又是什么呢？如果側(cè)重于改革目標的宣示，那么中共中央、國務院2018年9月份印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中已經(jīng)完成了這一任務。如果側(cè)重于法律規(guī)則的建立，那么這部法律的條文就應當具有可操作性，否則制定的必要性就非常可疑了。
另外，《草案》除了規(guī)定了很多倡導性規(guī)范外，還給縣級以上地方人民政府設定了很多任務和工作要求。比如，縣級以上地方人民政府應當加強基層執(zhí)法隊伍建設,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法律顧問和公職律師隊伍建設,加強和規(guī)范村(居)法律顧問工作,深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作,依法完善農(nóng)村糾紛調(diào)處機制,推進鄉(xiāng)村綜合治理和鄉(xiāng)村法治建設（第45條）。
地方各級人民政府應當推進農(nóng)村社會治安防控體系建設,加強農(nóng)村警務工作,健全農(nóng)村公共安全體系,強化農(nóng)村安全生產(chǎn)、防災減災救災、應急救援、應急廣播、食品、藥品、交通、消防等安全管理責任（第46條）等。
為了確保地方政府黨委和政府真正用心完成和落實這些任務，《草案》建議，地方黨委和人民政府承擔促進鄉(xiāng)村振興的主體責任，并建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標責任制和考核評價制度，對黨委和人民政府相關部門負責人、下級黨委和人民政府及其負責人完成鄉(xiāng)村振興目標情況，作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容（第66條）。
上述規(guī)定都是非常重要的制度安排。不過，這種制度安排依然存在三個方面的問題：
首先，上述這些規(guī)定主要是工作層面的，不是規(guī)則設立層面的。如果《鄉(xiāng)村振興促進法》旨在規(guī)定這些內(nèi)容，那么其恰如其分的名稱應當是《鄉(xiāng)村振興促進工作指引和要求》，而不是現(xiàn)在的名稱；其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標責任制和考核評價制度通過黨和政府機構(gòu)內(nèi)部的規(guī)定和決定就可以建立實施，沒有必要由全國人大常委會通過法律來重復規(guī)定；最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，很多工作需要中央有關部門先行修改法律或者出臺相應的政策才能推動和落實（比如金融和稅收制度的調(diào)整），因此不應當由地方黨委和人民政府完全承擔促進鄉(xiāng)村振興的主體責任。
《鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》應當為鄉(xiāng)村的振興提供有效的法律規(guī)則
面對批評意見，負責起草法律的同志通常的反應是，“如果覺得不好，你來擬一條”。這種反應是正當、正常且合理的，因為批評總是容易的，建設卻很困難。面對如此復雜且處于轉(zhuǎn)型期的社會，起草和制定一部高品質(zhì)的法律是一個復雜的工程，需要耐心、經(jīng)驗、智慧、學識以及團隊合作等多方面的結(jié)合，并不容易。
筆者并沒有高超的智慧和豐富的立法經(jīng)驗來對《鄉(xiāng)村振興促進法》的每個條文都提出具體的修改意見，而且筆者也認為出臺高品質(zhì)的《鄉(xiāng)村振興促進法》是非常有必要的。為了避免被批評為“站著說話不腰疼”，因此不自量力提出三點建設性的修改意見，以供起草和審議機關參考。
首先，應當在《鄉(xiāng)村振興促進法》中為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供稅收、融資優(yōu)惠的具體措施和規(guī)則。
其次，宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興非常重要，因為只有安居，才能樂業(yè)，總不能吸引一大批的人才去進行鄉(xiāng)村振興，但卻讓這些人才天天住旅店吧。遺憾 的是，2019年修改的《土地管理法》沒有完成宅基地領域的“制度供給側(cè)” 改革任務，只是抽象地規(guī)定了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”
如今，既然要制定《鄉(xiāng)村振興促進法》，那么建議有關部門或機關本著真正解決鄉(xiāng)村振興過程中最亟需解決的難點問題，為宅基地制度建章立制。具體來說，建議按照“所有權(quán)-使用權(quán)（資格權(quán)）-宅基地建設用地使用權(quán)”的三權(quán)分置體系，建立“宅基地建設用地使用權(quán)”有償轉(zhuǎn)讓制度，從而在保持宅基地所有權(quán)屬于集體所有，宅基地使用權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織成員的前提下，鼓勵致力于從事鄉(xiāng)村振興的退休的或沒有退休的城市居民，到鄉(xiāng)村中通過購買一定期限的“宅基地建設用地使用權(quán)”來使用宅基地，并從事相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
最后，建議在《鄉(xiāng)村振興促進法》中明確，由“地方黨委和人民政府以及中央有關職能部門，根據(jù)各自的權(quán)限和職責共同承擔促進鄉(xiāng)村振興的主體責任”，不宜將責任和壓力全部都推給地方政府。
作者系蘇州大學王健法學院教授，副院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國法律評論 微信公眾號
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