——基于南通市海安GF合作農場的考察
【摘 要】一家一戶的農地碎片化經營因城鎮化和現代農業發展而陷入勞動力不足、生產效益不高甚至土地撂荒等困境，亟須新型農業經營主體流轉農地，實行適度規模經營。然而，家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業等新型農業經營主體主要采用個體或私營方式從事農業生產，村集體經濟未能由此獲得發展，并且，這四類經營主體存在一定局限性，不能完全滿足農戶流轉農地要求。鑒于此，一些地方的村集體在農民自愿流轉土地承包經營權基礎上創辦合作農場，采用村集體統一經營方式發展農業生產。從海安市GF合作農場實踐看，合作農場具有較強的包容性，兼顧了村民個人和集體的利益，增強了村集體經濟實力，而且合作農場在“大集體—小承包”體制下擁有更加靈活的經營權，因此，國家和政府在扶持新型農業經營主體發展中有必要向合作農場傾斜，使其成為未來農地規模經營的中堅主體。
【關鍵詞】村集體；規模農地；統一經營；合作農場
走過40多個年頭的家庭承包制推動了中國農業經濟發展，改變了農村貧窮落后面貌，提高了農民生活水平。然而，隨著農業生產力水平不斷提高和城鎮化快速發展，家庭承包經營發生較大變化，出現一些新情況新問題。一些農戶全家進城居住生活，不再經營承包地；還有一些農戶將全部農活丟給老人，農業生產淪為家庭副業。農地的家庭承包經營與城鎮化發展、農業現代化發展相抵牾，亟須在“保持土地承包關系穩定并長久不變”下推進農地適度規模經營。
一、研究背景與問題提出
農地適度規模經營是現代農業發展的內在要求，農業產業化、集約化、智能化發展都需要農地規模化經營。盡管“好田家家分、孬田戶戶攤”的第一輪、第二輪土地承包保障了每個農戶承包地的位置、地力、水路大致公平，但造成了“一戶多田”“一田多戶”的零散化問題，不利于農業生產進一步發展。二十世紀八九十年代農業生產力水平低，面積小且分散的承包地不妨礙手工勞動和耕牛、簡單農具的使用，糧食生產保持了20多年黃金發展期。但是，城鎮化“魔力”改變了農業生產結構，降低了農民與農業生產關聯，承包地家庭經營的邊際效益不斷遞減，越來越多的農戶覺得經營碎片化農地不如打工劃算——農業勞動力減少，而且碎片化耕地無法實施機械化，難以提高農戶生產效率。農地規模經營勢在必行，一些地方政府和村級組織在家庭承包經營的實踐中積極探索農地規模經營新形式。
城鎮化發展帶來農業生產“去內卷化”，農地規模化經營快速發展。一些農戶流轉進城打工農戶的承包地，擴大農業經營規模，成為家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體；還有一些企業在國家支農惠農強農政策引導下，帶著資本下鄉流轉農地，從事糧食作物、經濟作物規模化生產，成為農頭企業。相比小農戶分散經營，以家庭農場為代表的新型農業經營主體由于規模化、集約化而成為現代農業生產主體力量。但是，新型農業經營主體在農地經營實踐中也存在一些問題，如新型農業經營主體的壯大有可能損害小農戶利益：一些地方盲目推進新型農業經營主體經營，強行流轉、集中小農戶土地，“壘大戶”，導致小農戶生存、發展空間不斷收窄。并且，盡管在城鎮化進程中新型農業經營主體建立在農地流轉基礎上，有一定的規模，但其經營活動普遍缺乏村集體參與，更少見村集體主導的統一經營；盡管一些小農戶通過土地股份合作社、專業合作社組織起來，也有一些小農戶與家庭農場等新型農業經營主體牽手，共同進行農業經營活動，但小農戶獲得的主要是產前、產中、產后服務，村集體對小農戶經營支持有限，而且，村集體也較少從小農戶參與合作社或小農戶和新型農業經營主體合作中獲得發展、壯大。當前絕大多數農業規模經營和合作經營仍不是真正意義上的家庭與村集體“雙層經營”，更少見集體統一經營。
鑒于此，為減少、避免農地流轉中“私營”強、“統營”弱以及集體經濟發展滯后問題，近年來，一些地方基于本村的農業生產實際情況，嘗試集體統一經營，并冀望由此實現鄧小平提出的農業改革和發展“第二個飛躍”。“第一個飛躍”已經有40年，基本實現了預期目標，“第二個飛躍”的條件漸趨成熟。鄧小平說的“第二個飛躍”條件是科學種田和生產社會化發展，要求是農業生產適度規模經營和發展集體經濟。[1]中國當下農業生產狀況與20世紀80年代相比有很大區別：全國主要農作物耕種收綜合機械化水平超過了65%，基本實現農業機械化；農業社會化服務體系基本建立，能夠為農戶的農業生產提供一定的服務；農業科技進步貢獻率超過57%，農產品科技含量不斷提高，特色農產品的市場競爭力增強。但中國農業經營體制并沒有及時、同步調整，農業生產問題尤其是碎片化承包地經營的低效問題嚴重，并且有些問題在現有的家庭承包體制下難以解決，有必要對農業生產經營再進行一次改革，以實現“第二個飛躍”。有學者已經研究“第二個飛躍”，如祝之舟基于“大部分集體成員對于集體組織和統一經營均持贊成態度”的調研認為“統一經營不僅符合我國現代農業發展的客觀需求，也符合其集體成員的主觀愿望”，建議有條件地集中所有土地，采用集體統一經營方式。[2]
其實，在農業生產經營實踐中，集體統一經營一直存在，如華西村、南街村等超級村莊的農地集體統一經營從未中斷，集體經濟也由此得到較快發展。但這些集體經營村一般是超級村莊，所進行的實踐活動及其經驗非常典型，不具有普遍推廣的可能，其社會影響也局限于一定范圍內，沒有被國家政策采納，甚至被一些人視為家庭承包經營的“異類”。然而，農地集體統一經營并沒有被“高置”起來，近年來一些行政村，如太倉市的東林村、安順市的塘約村結合村情將集體統一經營落地。東林村收回小農戶因進城打工、不愿意耕種的農田，[3]塘約村收回受自然災害影響、農戶難以耕種的農田，[4]成立土地股份合作社，由村集體統一耕種經營。這兩個村不是超級村莊，也不是政府著意打造的典型村，它們發揮村黨支部和村委會作用，采用租賃、入股等形式將小農戶的農地流轉、集中起來，再以合作農場形式經營。從已有的實踐效果看，集體統一經營不僅解決了農地耕種、農戶增收和農民就業問題，而且在一定程度上發展了村集體經濟，有助于推進鄉村振興。
本文基于江蘇省南通海安市FG村的合作農場的實地調研，采用拓展個案法和比較法，探究新形勢下中國農村實行農地集體統一經營的可能。本研究的政策觀照有兩個關切：一是在農地規模“私營”比較普遍且得到國家政策扶持下，研判農地集體化“統營”的可能及其政策意義；二是檢視家庭農場、專業大戶、專業合作社、農頭企業與合作農場運行狀況，推演合作農場在當下及未來中國農地規模經營中的發展趨勢。
二、農地規模經營與合作農場“閃亮登場”
當前規模經營的耕地約占全部耕地的1/3以上，其經營主體是家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業。相比而言，家庭農場和農頭企業經營的農地規模大，有的多達幾千畝甚至幾萬畝，而專業大戶、專業合作社經營的農地規模一般不是很大，有的僅有十幾畝、幾十畝。專業大戶對農地規模有一定要求，但他們對農業經營的專業性、技術性和經濟價值要求更高，主要倚重“一戶一品”提高產品附加值，贏得市場競爭力；專業合作社包括土地股份合作社的農地規模經營比較寬泛，有的表現為規模化經營而非在規模農地上經營。土地股份合作社是農戶以承包地入股的形式把承包地經營權讓渡給合作社經營，農戶不再直接經營農地。合作社是此類農地經營的責任主體，所經營的農地有一定規模；而更多的專業合作社是農民在生產經營中形成的自我合作組織，合作社本身不直接從事生產活動，主要為合作社成員即入社的農戶提供生產、管理、銷售等服務，以提高農戶的生產經營能力。此類合作社是小農戶“抱團取暖”的規模經營，而非在規模農地上經營。
無論是何類規模經營，新型農業經營主體從事的農業生產不同于傳統家庭承包經營，并且，在這類經營活動中村委會較少介入，至少沒有深度參與。盡管一些新型經營主體在流轉農戶承包地中得到了村委會支持，但村委會一般充當“中介”角色，主要做農戶的流轉土地工作，協調農戶與新型農業經營主體之間關系，為新型農業經營主體和農戶提供信譽擔保，沒有具體的經營性活動，難以從中謀取集體利益。與這類規模經營不同，還有一類是村委會參與到農地調整過程中，主導推進農地規模經營。在這類經營中，村委會直接參與或干預農地規模經營是相對于分散農戶經營而言的，小農戶仍是經營主體，所不同的是小農戶經營的承包地不再零碎、分散，可以在一定規模農地上進行機械化作業和經營。
具體地說，村委會參與的小農戶規模經營有兩個路向。一個是讓承包農戶經營更方便。鑒于承包戶的“巴掌田”“皮帶田”不利于機械化耕作、農技推廣，一些地方努力破除制約農地規模經營的瓶頸。例如，2012年安徽蒙城縣炮臺溝村整村推進戶均“一塊田”改革試點，引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，讓田塊面積達到10—30畝，并讓農田間的溝渠成網，從而實現了承包戶連片耕種。[5]目前蒙城全縣基本上完成了“一塊田”改革。再如，廣西龍州縣充分發揮農民主體自主性、主體能動性、主體創造性，在保留原有耕地面積不減少的前提下，根據農民自愿原則，動員村集體經濟組織內部成員互換耕地，將條塊分割、零星分布的耕地整合為相對集中連片耕地。與此同時，村集體和農戶共同出資、出力平整耕地，修建道路和水利等基礎設施。繼后，在每一塊農地擁有相近的耕作條件和溝渠設施的基礎上采用“抽簽法”重新分配土地的承包經營權。耕地“小塊并大塊”推動了機械化生產和規模化、標準化種植。[6]另一個是開展聯耕聯種。這類規模經營是在農戶自愿基礎上由村組統一實施，即破除農戶承包地的田埂，采用打樁等形式確定農戶承包地的田間界址，將細碎化、碎片化的農地集中連片。聯耕聯種方便使用大馬力農機粉碎秸稈、深翻深耕，有助于化解秸稈難題，增加農地肥力。2013年江蘇鹽城市射陽縣結合秋播小麥高產創建項目，分別在6個鎮的濱興村、新南村、永壇村、三中村、誠民村、興墾村試點整村推進聯耕聯種。取得經驗后，2014年鹽城在全市啟動試點推廣工作，9個縣（市、區）穩妥推廣聯耕聯種。具體實施中鹽城市農地規模經營形成了聯耕—聯種—分管的聯耕聯種模式、聯耕—聯種—聯管的聯耕聯管模式以及聯耕—聯種—聯管—聯營的聯耕聯營模式。其中，第三個模式是土地股份合作，農戶生產經營不僅僅是簡單的生產合作，還實現了經營合作。[7]鹽城市實行的聯耕聯種是在沒有改變土地承包權和經營權、沒有要求農戶流轉承包地的前提下推行讓廣大農戶能分享規模經營效益的創新，減少秸稈焚燒污染，促進集成技術推廣和應用，降低了農戶農業生產成本，增加了糧食產量。
安徽蒙城縣的“一塊田”、廣西龍州縣的耕地“小塊并大塊”以及江蘇鹽城市的聯耕聯種都是在尊重農民意愿基礎上進行的“統一連片整理耕地”和“適度規模經營”，落實了中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。這類農地規模經營與新型農業經營主體的生產不同，村委會參與其中并直接推進農地規模經營。不僅如此，村委會在農田改造、田間機耕路修建、水利排灌設施配套、大型農機購置、農機手培育等方面還親力親為。一定意義上說，小農戶的農地規模經營不是單個農戶行為，而是農戶家庭經營和村集體統一經營合作的產物，其內在邏輯在于：一方面落實國家的農業適度規模經營政策，進一步完善家庭承包制；另一方面解決城鎮化發展中農業勞動不經濟、農地撂荒、經營粗放等問題，鞏固農業經濟基礎地位，維護國家糧食安全。
實踐是豐富的，除了新型農業經營主體和村委會推進的小農戶適度規模經營外，一些地方還在農業生產中創辦合作農場，推進農地的村集體“統營”。合作農場是土地集體所有權和集體經營權的統一，是中國農民面對城鎮化進程中農業生產經營困境做出的理性選擇，是農民在農業經濟新常態下的一大創造，它有可能造就又一個“中國奇跡”。[8]以合作農場為主體的農地規模經營既不同于以家庭農場、專業大戶為主體的“私營”農地規模經營，也不同于以小農戶為主體的“個體”農地規模經營。它具有集體經濟性質，有可能成為“第二個飛躍”載體。
早在2003年，王小映就指出，合作農場是集股份制與合作制于一體的股份合作社，按照企業方式從事農業生產經營，“將成為全國的主流形式”[9]。由于那時的中國農業生產處于城鎮化影響初期，雖然農村中青年勞動力紛紛進城打工，但農戶們還留戀著承包地，多數農戶沒有因家人進城打工而放棄承包地，農業生產仍由留守老人和留守婦女維系著。大量的家庭農場、專業大戶、專業合作社等新型經營主體是在新農村建設開展后出現的，即便如此，也少見合作農場。學界對合作農場的關注始于2010年，具體地說，較早的實踐研究對象是江蘇蘇州市東林村的合作農場。東林村受城鄉一體化發展影響，村委會在農民向城鎮集中、產業向園區集中和土地向規模集中的過程中于2010年興辦了蘇州市最早的一個合作農場。東林合作農場有別于家庭經營、公司+農戶合作經營等，而是由村集體統一經營，并實現了土地所有權主體的實體化。隨后的是貴州省塘約村村集體統一經營合作社。2014年貴州省安順市塘約村遭遇大洪災，農戶農業生產難以為繼。村委會在上級領導支持下創辦股份合作社，收回農戶的責任田，由合作社統一經營農戶的土地，走集體統一經營的道路。東林村和塘約村都是在股份合作社下由村委會統一經營農業生產，在實踐中取得成功，也得到了學者肯定。代表性看法有：東林村集體經濟組織牽頭成立并管理的合作農場，是土地股份合作新形式，也是改革農村承包地經營制度的一次創新；[10]塘約村集體統一經營合作社是“最成功的農村集體經營”，是實現“第二個飛躍”的主要方式。[11]
合作農場即農場合作社的實踐探索已經取得初步成效，尚在進行中，但國家政策對此保持謹慎，正式文件幾乎沒有把合作農場列為新型農業經營主體，更沒有“大力扶持”。盡管如此，一些地方沒有停止或放棄探索，“主動入位，先行先試”[12]。2017年江蘇海安市FG村依托省扶持村級經濟發展項目，按照“農戶土地全入股、農民全入社、服務全覆蓋、收益全分配”原則成立農地股份合作社，采用合作農場方式整體實施全村的農地規模經營。2018年海安市委市政府下發《關于支持發展新型合作農場推進村級集體規模經營的若干政策意見》，將發展合作農場與加快實施鄉村振興戰略、促進農村土地流轉和適度規模經營、壯大村級集體經濟聯系起來，扶持新型合作農場發展，并重點支持試點村、經濟薄弱村和以糧食生產為主的村（居）發展新型合作農場。鑒于海安市推廣合作農場的“統營”模式，本文選取最初試點村“再研究”合作農場，冀望能補正已有研究。
三、合作農場：讓村集體“統營”規模農地成為可能
海安市FG村由3個行政村合并而來，下轄30個村民小組，有1206戶、3644人，全村占地面積5195畝，其中農戶承包耕地4354畝。實施合作農場經營前，農業生產主要以種植業（稻麥、蔬菜等）和水產養殖（南美白對蝦養殖）為主，村內沒有一家規模企業，村集體經濟收入少，2013年欠債30多萬元。FG村農民主動融入城鎮化發展中，外出打工、進城居住的人口不斷增多，80%以上農戶在城鎮有商品房，村莊空心化、農業兼業化和農民老年化問題嚴重，大多數農戶對承包地經營有倦怠情緒。2014年新上任的村兩委班子積極推進土地流轉和規模經營，支持本村王姓村民流轉206畝、外村本鎮的李姓村民流轉212畝，建立種植水稻和小麥的家庭農場。①同年，村干部做農戶工作，流轉840畝農地給外地商人經營水產養殖。②2017年，FG村爭取到江蘇省扶持村集體經濟發展試點項目。為了推進項目實施，村干部召開村民代表會議和戶代表會議，征求村民發展村級集體經濟新路徑的意見，最終商定成立GF農地股份合作社。
FG村按照“逐步開發、分批流轉、預先告知、到時服從”③的原則逐年收回全村農戶未流轉的承包地，并按照1人1股、1畝10股的辦法與農戶簽訂股份協議。2017年5月首次流轉農地710畝，2018年年初又流轉105畝，2018年年底再流轉505.4畝。目前合作農場經營的農地有1320.4畝，一年兩季種植水稻和小麥。
FG村農戶承包地除了流轉給家庭農場和水產養殖基地、每戶留0.5畝左右種植蔬菜外，余下的陸續流轉到合作農場，由村集體統一規模經營。統一經營包括“五個統一”，即統一規劃（見表1）、統一機耕、統一技術、統一種苗、統一銷售。具體地說，農業經營由以前村集體提供產前、產中、產后的全方位、多角度、立體化服務轉變為育苗、種植、培管、收割、烘干一條龍生產，不再是一家一戶的分戶經營模式，而演變為村集體統一經營規模農地——從精選良種到過程控制再到農產品最終品質，村集體精細化管理到每一個環節，力爭經營效益最佳。合作農場統一經營，糧食畝產比一家一戶耕種高6%，并且，合作農場壯大了村集體經濟，2018年合作農場純利有25萬多元。
合作農場解決了小農戶分散經營不經濟或種田難的問題，讓群眾得實惠，讓村集體經濟增效，是鄉村實現產業振興的重要舉措。就FG村的村情農情民情看，合作農場具有實踐可能，可以成為下一步推進農地規模經營的首選主體。
1.從性質上看，合作農場產權歸屬村集體。依照國家法律，農地歸農民集體所有，村集體對土地擁有占有、使用、收益和處分權。人民公社時期農地產權是統一的，所有權、經營權歸社隊集體。家庭承包責任制將農地的所有權和經營使用權分開，村集體通過承包形式把農地使用權經營權讓渡給農戶，集體和農戶按照統分結合方式經營農地。近年來，家庭農場等新型農業經營主體根據農業生產力發展要求，流轉農戶承包地實現規模化經營，但這些經營性質是“私營”的，未能強化農地集體產權，也未能保障全體村民實現共同致富的目標。GF合作農場的村集體“統營”，不僅解決了農戶分散經營與農業生產力發展不適應問題，而且強化了農地集體產權，實現了農地集體所有權和集體經營權的統一：7位村兩委干部和1位合作農場會計是合作農場的實際經營者，他們分成4組，分別負責農場4個片區的農業生產活動；農資采購、服務外包、產品銷售等經營活動采用詢價—村兩委會選擇商家—合作農場理事會確定具體商家的流程進行，程序公開、透明、規范，避免權力尋租；收入按照合作社章程分配，扣除入股農戶800元/畝的保底年租金、分管干部100元/畝的管理費、機械耕地與收割外包費以及農資、用工費用后，股民分紅占40%，貧困戶占10%，村集體占30%，村干部占20%；農場日常用工優先安排本村入股村民，只有在本村勞動力不足時才從外村雇工。就此看，合作農場凸顯農地所有和經營的雙重集體性，堅持了“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線”。
2.從管理上看，合作農場依托村兩委干部運行。海安市FG村是蘇北的一個普通行政村，不毗鄰大城市，沒有大企業，多數農民外出打工，不少小農戶把農地經營視為副業。FG村之所以能興辦合作農場，不僅在于村民自愿用土地承包經營權參股，希望成立農地股份專業合作社解決農地經營問題，更重要的是該村兩委干部主動發起，并愿意“合伙”經營農地。在GF合作農場成立前，村干部就嘗試過合伙經營規模農地。2014年一位李姓東臺人在FG村流轉212畝農地，繳納了部分保證金并翻耕了部分土地，后因資金不到位放棄，流轉農戶對此意見很大。村兩委干部在黨支部書記號召下，每人出資1萬元，合伙耕種李姓村民不愿意耕種的農田。一位陶姓村民看到村干部種植的莊稼長勢好，在補償村干部籌集的資金和勞務費后接手了這塊農田并創辦FG村第二個家庭農場。
2017年FG村兩委創辦合作農場也是在家庭農場經營出現困難時作出的決定。2016年兩個家庭農場的農業生產因受水災影響出現經營虧損，與農戶發生租金支付糾紛。村干部在調解糾紛過程中再次萌生經營農戶承包地、創辦合作農場想法：既然家庭農場經營農地存在不穩定性，有可能傷農，不如村兩委干部自己創辦農場。GF村兩委干部除了從事正常的黨務、村務和必要的政務工作外，還從事合作農場的生產經營活動。更難能可貴的是，村干部為了節省開支，合作農場的多數農活都是他們自己做——除了必要的機械耕種、收割和少量雇工外，農作物植保、施肥、用水等都是村干部的分內事情。如果說合作農場要有農場主，那GF合作農場的農場主就是村黨支部書記；如果說合作農場是公司，那董事長就是黨支部書記，總經理就是村民委員會主任。在FG村，兩委干部既是村干部，又是合作農場的經營者和勞動者。
3.從運行上看，合作農場需要一定的資金支持。太倉市東林合作農場處于經濟發達地區，村集體為其發展注入大量資金，保證其可持續、高質量發展，而經濟欠發達地區的鄉村，集體經濟普遍羸弱，一般沒有能力為合作農場提供資金支持。FG村爭取到省政府扶持村級集體發展200萬元資金至關重要，合作農場利用這筆資金購置了農機具，從而使農場的農業勞動有可能全部機械化。目前，GF合作農場的固定資產有400多萬元，除了省政府的200萬元外，其余資金來自村集體經營收入，包括車口（灌溉實施）和魚塘承包費（10多萬元）、農地流轉溢出地租金（20多萬元）、村級招商引資稅收返回資金（每年70萬元至100多萬元不等），以及政府給予的種糧補貼、購置農機補貼和農田改造資金（100萬元左右）。這些資金是合作農場運行的經濟保障。合作農場用這些資金購置了除大型耕地機、收割機外的幾乎所有農機，包括8臺電熱泵烘干機，修建了機耕路和排水灌溉、倉儲庫等設施。
4.從產業上看，合作農場主要從事糧食生產。GF合作農場不像經濟發達地區的太倉市合作農場，如東林合作農場有200多畝蔬菜生產基地、1100多畝富硒大米，且產品比較高端，與上海的聯華、歐尚等大型超市對接銷售。GF合作農場當前所做的是接手農戶不愿意耕種的承包地，解決“誰種田”問題。如此，GF合作農場沒有經營“高大上”產業，把主要精力放在水稻和小麥的種植上：一方面保證農地不至于因農民進城或打工而撂荒，避免耕地流失或退化；另一方面基于發展村集體經濟需要，收回承包地、統一經營，解決農民種田難問題。誠然，經營傳統的糧食作物或許是GF合作農場暫時之策，未來可能如GF合作農場發展規劃所說：引進新技術、新品種和新設施，主要發展中高檔蔬菜、水果等；推進設施農業，發展農業采摘、旅游觀光；建設“農產品集中加工區”，打造以“工廠化育菇”“稻米加工”“農產品交易展覽市場”為主體的產業鏈。就FG村現狀看，村干部自己經營合作農場很難與東林合作農場看齊，理由在于：其一，村干部來自農民，有種田經驗，但他們中一些人不擁有新型職業農民的有知識、懂管理、會經營等素質，難以把農業做大做強；其二，合作農場能夠經營現代農業，但必須引進或培育多方面的專業人才，而這不僅需要時間，還需要農場進一步發展，讓人才有用武之地。
5.從機制上看，合作農場幾乎沒有大的經營風險。在用工機制上，合作農場不同于計劃經濟時期的社隊集體，社隊集體農業生產力水平低，勞動環節多且長，需要嚴格的監督，否則可能出現“搭便車”“偷懶”等行為，而合作農場機械化程度高，農田作業量可以標準化測算、控制，即使使用零工，也少有多人的集體合伙勞動。GF合作農場用工集中在補插秧苗、搭修田埂、運送化肥農藥上，可以按天或按時計工。在決策機制上，合作農場是集體決策，擁有股份的村民都享有參與決策的權利，不像人民公社時期，社隊沒有自主權，只能按照上級部署機械地進行農業生產活動，且無法對錯誤進行自糾。在激勵機制上，國家出于對發展農村集體經濟支持，給予合作農場更多的政策補貼和農田改造經費。如海安市給予合作農場農業保險費80%的補助；④自2017年到2022年每年給予合作農場100元/畝補助。在保障機制上，合作農場購買了政策性農業保險，最大賠付是小麥800元/畝、水稻1200元/畝。即使農作物顆粒無收，農戶也能拿到一定的保底租金。合作農場還購買20元/畝團體工傷保險，從事農業勞動的人員只要遇到工傷，就能享有與城鎮職工一樣的保險賠償。
四、合作農場地位：與其他新型農業經營主體比較
家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體在國家政策支持下獲得了不同程度的發展，并為國家解決未來“誰來種田”“怎么種田”的時代難題提供參考答案。但在實踐中，新型農業經營主體發展并非一帆風順，也存在不少問題。
有些地區的家庭農場和專業大戶發展慢。家庭農場和專業大戶在經濟發達地區農村、城郊農村以及平原地帶的農村發展較快，而在經濟欠發達地區尤其在中西部的丘陵、山區，由于農戶的承包地大小、高低不規整，地方政府缺少資金改造農田，農業生產機械化程度難以提高，家庭農場和專業大戶發展緩慢，很多不想種田的農戶找不到愿意接手的家庭農場、專業大戶，不少耕地處于撂荒、半閑置狀態。筆者在安徽省中部一個縣調研發現，一些農場或專業大戶機械化程度低，農業勞動需要大量人工，經營成本高，贏利空間小，遇到不好的年景只能虧本賺吆喝。2018年一個自然村把整村承包地以年租金400元/畝流轉給種田大戶，但水稻收割時遇到陰雨天氣，稻谷品相差，沒有賣上價錢。2019年該種田大戶不愿意繼續租種，村民派代表幾經交涉，最后年租金降到200元/畝。一些村民表示，農地已經流轉出去了，即使種田大戶不要，他們也不再耕種。一些地方的承包地如同“雞肋”，成為農民進城、從事非農業勞動的包袱，而愿意流轉農戶承包地的新型農業經營主體比較少。
不少專業合作社存在經營不規范問題。中國合作社發展快，質量參差不齊，有的是有名無實的“空殼”合作社。合作社在稅收、用水用電、土地流轉、貸款、購置農機、糧種、農資、保險、糧食收購、退耕還林、產業化項目開發等方面獲取的政府扶持和補貼比家庭農場、農頭企業多，一些合作社出于謀取更多政策收益而組建。潘勁調查發現，有些地方10%以上甚至50%的合作社沒有開展活動。[13]一些人或企業以合作社為“名頭”“幌子”，既不經營規模農地，也不規模化經營，只為套取國家財政補貼，騙取政府鼓勵性獎勵。[14]
農頭企業經營也不盡如人意。農頭企業在農村經營規模農地，有些是商界成功人士出于農耕、田園生活的情懷，冀望在鄉村“干事業”；而有些則動機不純，到農村圈地、套取國家和政府扶持資金與補貼，其中不乏用農地開發房地產以及其他非農活動。就筆者近年來觀察的農頭企業看，專職從事農業生產經營的農頭企業經濟效益普遍不好。江蘇海安市一位從事賓館生意的老板以年租金1000—1200元/畝流轉500多畝耕地，從事水稻/小麥種植、黑魚和雞鴨鵝養殖、桑蠶生產、大棚經濟作物（西瓜、草莓、蔬菜等）生產等。安徽長豐縣一位從事工程建設的大老板以年租金400—500元/畝流轉農戶承包地5000多畝，從事多種經營，包括1000多畝種植綠色水稻，各幾百畝的桃、梨、葡萄等經濟作物，以及水產、土雞、土鵝等養殖，還經營一個擁有30多間客房、10多個包間、多個會議室、宴會大廳的農莊。但這兩個農頭企業經營一直處于虧損狀態，其共同問題是用工成本高，缺乏專業經營人才，經濟作物和水產，養殖等產品銷路不穩定。
新型農業經營主體的經營問題在不同地區表現不盡相同，程度也不一樣，但這些問題暴露了新型農業經營主體的不足——不能完全滿足新形勢下農業發展需要，現代農業發展還需要其他或更好的規模經營主體。誠然，我們不能因為已有的新型農業經營主體存在經營問題就否定它們在現代農業發展中的作用，也不能把局部的、個別的問題上升為全局的、整體問題，更不能由此而放棄培育新型農業經營主體。但我們有理由認為，現有幾個類型的新型農業經營主體在解決城鎮化發展中小農戶“厭農”“棄農”問題上存在一定的局限性，至少在某些地方，當農戶希望流轉農地時，它們卻不愿意接手，或顯得無能為力。
與家庭農場、專業大戶、專業合作社、農頭企業不同，合作農場是由村組干部發起的農民自愿以土地承包經營權參股的農地股份合作社，以村集體統一經營規模農地方式開展農業生產經營活動，在一定程度上彌補了家庭農場等新型農業經營主體的不足。合作農場在實踐中已展現出勃勃生機，有可能成為最有活力、最能體現中國特色社會主義的新型農業經營主體。
第一，合作農場具有較強的包容性，農戶可以自主進退。合作農場是村集體經濟組織，準確地說，是村兩委干部創辦的全體村民尤其是承包地入股村民共同所有的農場，在農業生產中發揮“補缺”“兜底”作用。即是說，合作農場對入股的承包地不會挑精揀肥，只要農戶愿意流轉承包地給合作農場，合作農場就要無條件接受，并對承包地的保值、增值負責。此外，合作農場不會動小農戶的奶酪，必須以保底租金形式保證他們能夠得到自營承包地收益；合作農場不會違背小農戶意愿，小農戶擁有加入或退出合作農場的選擇權和決定權。FG村的合作農場在實施過程中充分尊重農戶選擇權，準許小農戶選擇、再選擇。2017年有幾戶對合作農場經營、租金、分紅不放心，不愿意加入合作農場，但經過一年運行，他們看到了集體經營農地優勢，主動要求流轉農地、做股民。目前，FG村除先前流轉給2個家庭農場和水產基地的農戶外，余下的承包地陸續流轉給合作農場。農戶們對合作農場經營很滿意，至今還沒有要求退出合作農場的農戶。
第二，合作農場整合了合作社和農場，直接從事農業生產活動。蘇州太倉市和南通海安市的合作農場，都在工商部門注冊為合作社，登記名為“合作農場專業合作社”“農地股份合作社”，但它們與小農戶+合作社、小農戶+合作社+企業等類型的專業合作社不同：多數專業合作社是農戶的聯合組織，運行側重于為農戶提供生產和經營服務，增強農戶的生產能力和市場競爭力；而合作農場則不同，村集體擁有農業生產所需的資金、農機具、倉儲等，具體組織實施農業生產經營活動，統一核算生產過程中財務收支，更像是獨立經營的集體單位。盡管合作農場被稱作土地股份合作社或農場合作社，但它不是農場與合作社的簡單相加，而是農場與合作社有機統一的整體，村集體統一經營規模農地，小農戶已經沒有農地經營權。
第三，合作農場兼顧村民個人和集體的利益，實現了雙贏。一直以來，集體統一經營在家庭承包地經營上是缺位的，而這也沒有對中國農業生產造成不好影響。因為村集體可以憑借土地所有權控制家庭經營走向，并且小農戶的家庭經營體量小，不敢違背村集體規制，也不能與村集體較量、博弈。但家庭農場、專業大戶等新型主體的經營則不同，體量大，有的跨幾個行政村，村集體無力對其進行有效規約。再者，家庭農場等新型農業經營主體的經營性質多數屬于“私營”“個體”，農地經營權向極少數個人集中，國家和政府惠農強農補貼都給了個人，贏利也完全歸個人所有。不僅如此，不斷變大、變強的家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體還有可能在村治上架空或綁架村集體，更多地侵占村集體利益和公共利益。而合作農場是村集體經濟組織，不僅解決農戶無力、低效種田的困難，讓農民們能夠放下承包地包袱，自由地追求更美好生活，而且在經營過程中置辦的機械、庫房，修建的道路、水利設施等都是村民公共的，尤其是經營收益全歸農場集體。農場支付給農戶承包地租金、勞動者報酬、股民分紅，預留的公益金、公積金等增加了村民個人利益和村集體利益，并為村集體經濟進一步發展奠定基礎。
第四，合作農場增強了村集體經濟實力，有助于鄉村社會事業發展。家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體幾乎不承擔鄉村發展的社會責任。如果說一些企業對承擔社會責任缺乏道德認知和自覺、有意回避社會責任還可以予以“道德無究”的寬容[15]，但由于家庭農場、專業大戶流轉的農地是村集體的，它們的經營利潤中一部分來自村集體土地價值溢出和政府的惠農政策，它們應該也需要反饋鄉村社會，承擔鄉村公益事業發展責任。然而，當下中央政府和基層政府以及村集體很難從家庭農場等新型農業經營主體的贏利中切出一塊，用于鄉村社會發展的“公積金”“公益金”。合作農場則不同，它是村兩委干部創辦的村集體經濟組織，政府對農業生產的扶持、補貼資金等都用于村集體發展農業生產，其經營收益也歸合作社、村集體、入股村民共有，村集體可以按照合作農場運行規章提取公積金，擴大集體經濟再生產，也可以提取公益金，增強村“集體力”，彌補國家公共服務不足，為村民提供養老、醫療衛生、文化體育等方面服務。
第五，合作農場創建條件寬松，經營方式靈活。合作農場的創辦、運行對村干部有較高的要求，村干部有無主動性、有無積極性直接關系合作農場命運。除此以外，興辦合作農場的條件要求不比家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業多，凡能興辦家庭農場、專業大戶、專業合作社的村就能興辦合作農場，并且不具備興辦家庭農場的村也可以興辦合作農場。這是因為合作農場是村集體解決小農戶種田難問題的有效抓手，只要是小農戶棄農而想流出的承包地，或只要是家庭農場等新型農業經營主體不想接手的承包地，或只要是家庭農場等新型農業經營主體不想再經營的農地，合作農場就要接受，并進行集體經營。就此而言，合作農場的農地規模可大可小，不需要全村的農地。如FG村的農地現在有家庭農場、水產基地和合作農場等三家經營，合作農場經營的農地只是村承包地的一部分。合作農場經營方式也是多樣的，村干部直接經營只是一個選擇。一般來說，合作農場經營方式主要有村集體直接經營、內部承包經營、聘請能人經營、組建產業服務聯盟（家庭農場+社會化服務）等方式。GF合作農場的村干部集體經營方式不是“規定”方式，不同的村可以根據本村的村情選擇分片（塊）承包方式，也可以聘請能人或組建服務聯盟經營。也就是說，盡管合作農場采用村集體收回小農戶自愿流轉的農地從事規模經營的方式，但并不意味著村組干部自己耕種，也不是每一個生產環節都要集體管，更不是事無巨細都由集體包辦，合作農場可以結合農地規模和形態選擇最恰當的經營方式。
綜上，新型農業經營主體除了家庭農場、專業大戶、專業合作社、農頭企業，還應該有合作農場。鑒于農村土地集體所有制性質以及合作農場的“集體性”和“統營”優勢，未來中國農業新型農業經營主體的結構最好是以合作農場為中堅，家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業相協同的“一主多元”結構。如此，政府扶持新型農業經營主體發展的政策有必要向合作農場傾斜，盡可能地把合作農場培育成為新型農業經營主體的“帶頭大哥”。
五、政策思考：合作農場不是社隊集體
合作農場興起并成為繼家庭農場、專業大戶、專業合作社、農頭企業等新型農業經營主體后的又一新型主體。所不同的是：合作農場是村集體有條件、統一收回農戶承包地的經營權，成立土地股份合作社，再以合作農場形式集體統一進行農業生產經營；合作農場的經營不再是“私營”“個體”，而是集體統一經營，具有集體性質。合作農場尚在部分農村試行、推進中，如海安市計劃，2018年20%的村（居）建立新型合作農場；2019年60%的村（居）建立新型合作農場；到2020年年底，80%以上的村（居）建立新型合作農場。由此可以看出，一些地方的合作農場有可能成為村集體經營規模農地的重要主體。
合作農場集體經營與計劃經濟時期的社隊集體經營性質不同。中國人對社隊集體經營農業生產而造成的災難性后果記憶猶新，人們有理由質疑合作農場是不是回到社隊集體經營。政界和學界對家庭農場等新型農業經營主體流轉小農戶農地進行規模化經營沒有異議，甚至認為這些新型農業經營主體是中國現代農業發展的中堅力量，其經營符合提升農業現代化的基本要求，將引領中國現代農業發展方向。[16]家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業采用類似家庭方式或擴大的家庭方式從事農業生產，農業生產“家庭性”不僅得到保持、延續，且經濟效益因沒有“集體決策”“集體行動”而得到進一步提高。一家一戶經營農地因不適應農業生產力發展而演變成“大戶”經營，機械化、產業化、智能化等都能在農地流轉中找到運行空間。這是不可否定的事實，國家和社會也沒有因為新型農業經營主體的“私”而歧視、壓制它們。但是，中國農業生產經營出現了小農戶想棄農而家庭農場等新型經營主體不愿意接手的新情況：一方面，農業勞動力在城鎮化發展中嚴重流失，農戶的承包經營陷入困境，或難以為繼；另一方面，家庭農場等新型經營主體出于自身經濟利益最大化考慮和難以實施規模化經營的事實，不想流轉農戶耕地，以至于部分地區部分農戶陷入農地經營困境。也就是說，現在農業生產關鍵問題不是要不要集體化，而是要面對并解決家庭農場等新型農業經營主體不愿意或不能流轉小農戶承包地的棘手問題。如此，本研究并非著意宣揚農地經營集體化，主張農業生產走集體化道路，而是就解決農業生產問題的實踐探索提出現代農業發展的另一途徑。
針對小農戶承包經營出現的不適問題，家庭農場、專業大戶、專業合作社和農頭企業不能完全解決，而合作農場能在保持土地承包關系長久不變下添補缺位，促進農地流轉和規模化經營。不僅如此，它還因具有壯大村級集體經濟、促進農民過上更美好生活的功能，成為“新時代鞏固和完善農村基本經營制度”和“發展規模經營的重要載體”。
合作農場讓村兩委退出“替人做嫁衣”角色，不再僅僅協調家庭農場等新型農業經營主體與小農戶關系，支持新型農業經營主體流轉承包地，還直接從事農地流轉和農業經營活動，成為重建村社集體經營的主角。這對農業生產中的個體經營和“私營”來說，具有“革命性”意義：一是合作農場采用集體經營村集體土地，農村土地集體所有制由家庭承包經營的“虛位”轉變為“實位”，農村集體所有制有名有實；二是合作農場采用集體經營方式從事農業生產活動，農村集體經濟可以由此變大增強；三是合作農場走的是集體化道路，可以為社會主義新農村建設和鄉村振興奠定經濟基礎；四是合作農場以股份合作社為運行實體，農民都擁有本村的股份，可以參與合作農場的經營活動，也可以帶股（資產）進城，有助于城鄉融合發展。
合作農場集體經營方式似乎與農業生產最適宜家庭化經營的看法相悖。為了避免農業生產重蹈社隊集體統一經營覆轍，建議合作農場在經營方式選擇上多樣化，不必僅限于GF合作農場的村干部直接經營。調研中，FG村黨支部書記一再強調，村干部直接經營合作農場的首要條件是村干部心往一處想，勁往一處使，并且有很強的執行力。客觀地說，中國很多村不具有這個條件，不適宜采用兩委干部直接經營合作農場的方式。
合作農場經營可以更多地選擇“土地股份投包制”[17]，即“大集體—小承包”體制。“大集體”是農場合作社，仿照現代企業運行方式進行日常的財務管理、社員管理、生產經營管理、倉庫保管、人員考核、績效獎懲；“小承包”是建立分農場，讓家庭農場、專業大戶等具體實施農業生產經營責任。如此，合作農場因有“小承包”而擁有廣泛的生產自主權、經營自由權，避免因集體統一經營而重蹈社隊集體經營覆轍。無須擔心“小承包”主體片面追求私利而損害合作農場整體利益，只要建立完備的“大集體”與“小承包”的契約關系，合作農場就能在“小承包”與“大集體”合作中達成目標一致，將以“利我”為目標導向的“個人利益中心主義”轉化為以“利他”為目標導向的“公共利益中心主義”。[18]“大集體”和“小承包”能讓家庭承包經營體制中“統分結合”的雙層經營更好地落實在大農場的“統”與小農場的“分”上，既保障了農地規模經營的集體性，又增強了農業生產經營的靈活性和市場性。這類經營方式的合作農場具有更強的適應性，無論是經濟發達地區農村還是經濟欠發達地區農村抑或是山區、丘陵地帶的農村，只要合作農場根據村情農情設置若干個承包片區，家庭農場、專業大戶、農頭企業、服務聯盟以及小農戶都可以參與到合作農場的集體統一經營中并發揮應有的作用。
六、結語
“村改居”社區是我國城市化進程中，從傳統邁向現代的過渡型社區。一般認為，“村改居”社區的形成與發展遵循自上而下的邏輯。政府負責制訂規劃、回收土地、農地復墾、舊房拆遷以及新社區建設，并通過動遷政策、補償方案等制度保障“村改居”工作的穩步實施。在被動式的城市化模式下，農民上樓后面對的是既定的空間形態和居住格局。實際上，國家治理力量在農村社區的全面深入并沒有導致“單軌政治”的基層治理格局。農村社區的轉型是國家力量推動與村莊回應共同作用的結果。空間社會學理論將空間生產視為一個雙向互動過程。本研究基于此構建了“物質空間—關系空間—意義空間—社會空間”的整合性分析框架，探討空間重構后的一系列新空間特征及其對“村改居”社區公共秩序和基層治理的形塑作用，有以下發現：“村改居”社區中綠地景觀使用過程中所發生的矛盾沖突表明，村民對新型公共空間的使用仍帶有過去的慣習，他們對新規則的接受是一個漸進過程；“村改居”社區中基層自治組織的確立并非直接將原有的鄉村基層自治組織撤銷，而是在城市與鄉村治理架構之間進行權力重劃；“村改居”社區服務中心建設的原初目標是為居民提供休閑娛樂場所，而社區基層組織在日常生活實踐中將其與傳統文化相融合，賦予了新型公共空間以凝聚集體共識、促進共同體認同的重要意義。由此可見，在面對既有的社區空間規劃設計及其帶來的治理挑戰時，社區基層自治組織、社區社團以及村民等主體作為社區空間重構、秩序重組過程中的行動者，更多地選擇非沖突、非對抗的方式將自身利益訴求寓于空間使用過程中，形成自下而上的實踐邏輯并與自上而下的國家治理邏輯相融合，最終以制度化的方式進行新的空間詮釋，重塑“村改居”社區的公共秩序和治理格局。
作者簡介：吳業苗，南京師范大學鄉村文化振興研究中心、公共管理學院教授，主要研究方向為農業經濟、宏觀經濟管理與可持續發展。
中國鄉村發現網轉自：《南通大學學報》(社會科學版)，2020年第4期。
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