摘要:城鄉融合發展是農村現代化的必由之路，是破解新時期我國社會主要矛盾的重要途徑，也是實現鄉村振興、推動區域協調發展的有力支撐。實現城鄉融合發展，應不斷健全完善城鄉融合發展體制機制和政策體系，讓勞動力、土地、資本三方面生產要素在城鄉之間自由流動，從而走出一條城市和農村攜手并進、互利共贏的新路。
關鍵詞:城鄉融合 城鄉要素流動 農村土地制度
當前深化生產要素市場化改革已經是社會各界的共識。城鄉融合的最終目標就是通過城鄉間生產要素的自由流動，最終實現共同發展，縮小城鄉差距。與城鄉融合有關的生產要素市場化改革，有著人、土地、資金三個角度的“當務之急”。
人的問題：進一步完善城市積分落戶制度
戶籍制度改革的一個趨勢是，在特大和超大城市調整積分落戶制度，未來調整到以居住年限和社保繳納年限為主要標準，相應的就要調低教育在積分當中所占的權重，這對于城鄉融合是非常重大的進步。
一個不容忽視的現象是，由于大城市創造就業的活力更強，大量進城務工人員選擇在大城市工作。例如，根據2015年1%人口抽樣調查數據計算，居留超過5年以上的流動人口占比在上海為51.59%，北京為45.06%，超過10年以上的流動人口占比在上海和北京分別是27.97%和22.53%。這部分長期居住在當地無法落戶的人口，主要由跨地區進城務工的農民工構成，如果他們一直不能得到平等的公共服務，將會引發巨大的社會問題。但是，長期以來教育水平在積分落戶條件中占有非常重要的權重，因此，積分落戶的通道基本上是對農民工群體關閉的。
嚴峻的形勢還遠不止于此，實際上在既有的積分制度已經非常嚴格的情況下，許多達到積分標準的人仍落不了戶。在少數大城市實施的“積分制”，積分僅是一個“準入標準”，還附加了非常嚴格的配額制。這個積分制的嚴格程度要超過加拿大或者澳大利亞的國際移民積分制。而且，國際移民積分制主要針對未移民到目的國的人實施，而在中國內部實施的積分落戶制度針對已經長期在所在城市居住和就業的人口。隨著全球化進程的推進，為了與其他全球城市競爭人才，中國的大城市早晚要在外國人獲得合法居留權以及在公共服務方面采取與其他發達國家相競爭的政策，有可能出現“給外國人居留權設定的門檻低于外地人在大城市落戶門檻”的落差，這是我們要盡力避免的。
為有效破解上述問題，應在可行的情況下，把符合當前積分制標準的外來人口，盡量安排落戶。此外，提高合法居住和社保繳納兩項在積分落戶標準中的權重的同時，大幅度降低教育水平在積分落戶標準中的權重。在大量外來人口流入的大城市，城市的運轉需要大量低技能的勞動力，長期穩定的居住和就業說明這些勞動力是城市正常運轉所不可或缺的。而公共服務的提供原則應該照顧到這些對城市運轉發揮重要作用的低收入群體，而不是像傳統的積分制那樣，給這部分群體設置幾乎達不到的門檻。
土地的問題：實現農村土地市場化配置
都市圈建設
隨著新型城鎮化進程的不斷推進，大城市逐步發展成都市圈，但發展過程中存在兩大突出問題。
第一個問題，在一些特大、超大城市已經獲批的規劃里要做建設用地減量供應，要推進都市圈建設的話，在都市圈范圍內的中心城市要不要擴張？要不要通過郊區的農業用地轉城鎮建設用地，最終與周邊中小城市連片發展？以上海周邊為例，從發展的需求角度來講，最緊要的矛盾出現在上海的自貿區新片區和屬于長三角一體化示范區范圍的青浦。如果總的建設用地是收緊的，那么，要在自貿區新片區和長三角一體化示范區開發，就要在上海別的地方收縮，而且收縮的要比開發的多。
第二個問題，關于基本農田占用。從國家層面的改革導向來講，是想增加土地管理的靈活性。2019年8月中央財經委員會第五次會議指出，要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間。目前基本農田占用真正的矛盾在于，在特大、超大城市既有規劃不調整的前提下，房價居高不下、土地資源緊張，如果僅僅是產業和居住用地要占基本農田是否可以？再具體一點，在都市圈范圍之內將來要建軌道交通，將中心城市與周邊中小城市連接起來，這件事情已基本達成共識。軌道交通建好了以后，軌道交通兩邊的土地是農田，那么這些農田是不是仍然不能搞建設開發？按道理來講，軌道交通沿線是最有土地開發價值的地方，如果軌道交通沿線是農田，無論如何都無法達到城鄉融合和市場配置土地的狀態。
農村宅基地改革
在當前的土地制度下，農村的經營性建設用地已經可以入市，但矛盾比較突出的是農村宅基地。截止目前，僅允許在村民之間進行流轉宅基地使用權，但實際情況是，目前中國大量農村宅基地所對應的房子是空置的。換言之，在絕大多數情況下，當一個農民家庭離開農村、進入城市，出現老家的房子空置的情況下，在很大概率上，同村其他村民也在離開農村老家。所以，僅允許宅基地在村民之間進行流轉，事實上沒有實際意義，也不能使宅基地所對應的土地使用權真正成為有市場價值的資產。
如果要解決上述城市化和農村土地現有制度之間的矛盾，最終實現城鄉融合發展，應從以下兩方面進行突破。
一方面對于已經進城的農村家庭，允許其在自愿的條件下放棄農村宅基地使用權，并且獲得相應的補償。也可以嘗試將農村宅基地對應的土地使用權轉化成建設用地指標，有償流轉到人口流入地區，而相應的閑置的農村宅基地復耕成為農業用地，助推農村地區的農業規模經營。這里需要特別強調有償和自愿原則，杜絕政府強行拆除既有農村住房，將農民集中居住所產生的“被上樓”現象發生。
另一方面，對于農村地區的土地制度改革也要進行區別對待。具體可以分為以下幾種類型。
第一，對于人口逐漸減少的農村地區，在政府扶持下，鼓勵人口向中心村鎮集中居住，由政府出資，將原有無保留價值的宅基地復耕為農業用地或生態用地，并鼓勵農業大戶或農業公司通過轉包的方式實現農業規模經營。對于進城居住或搬遷至異地城市的家庭，如果放棄農業用地承包權和宅基地使用權，則予以一定的經濟補償。在人口集中居住的中心鎮，規劃建設適于養老的機構和場所，并提供相應的公共服務。
第二，在圍繞大城市一小時車程內的都市圈范圍，允許當地城市常住人口在規劃范圍之內，對于宅基地附屬建筑物使用權進行長租或者買賣。將都市圈范圍之內的宅基地納入集體經營性建設用地的范圍，允許依法進行市場交易，并將其作為增加當地住房供應的長效機制，以推進城市化進程。
第三，在人口流入的城市，特別是以大城市為中心的都市圈范圍之內，可跨地區從人口減少地區調入建設用地指標。調入的建設用地指標可以包括未被使用的建設用地指標、低效利用建設用地復耕為農業用地或生態用地之后產生的建設用地指標、由人口集中居住之后產生的新增建設用地指標，以及流出人口所放棄的宅基地對應的建設用地指標。同時，在人口流入的城市，對新增常住人口實施以當地居住年限和社保繳納年限兩個標準，作為獲取本地戶籍身份和公共服務優先權的排序標準，如果外來常住人口自愿帶入老家宅基地對應的建設用地指標，則可以優先落戶并獲得與戶籍身份掛鉤的公共服務。對暫不能獲取本地戶籍的外來常住人口實施基本公共服務均等化。
資金的問題：通過市場和政府實現“人出來，錢進去”
“錢”的配置，主要通過市場和政府兩種渠道。在鄉村振興和城鄉融合發展的進程中，要“人出來，錢進去”。
對于社會資金從事農業規模經營，應實施資金扶持，如低息貸款。對于有文化價值、生態價值和旅游價值的地區，破除資金進入的障礙；對于評估為宜于保留的古村落，制定保留鄉村風貌的標準；對于符合標準并重新修繕的建筑物，給予一定的補貼，并鼓勵社會資金參與。
市場難以解決的領域主要是農村公共服務供給，因此需要政府對于農村地區繼續進行投入，但投入規模、方向、效率應進一步優化。投入的規模要適應逐步城市化進程中的人口規模，并認識到農村人口逐步減少的趨勢；投入的方向要真正適應農村留守居民的實際需求，在醫療、教育、養老等方面加大投入，而不是在農村地區按城市規劃的思路修建觀景平臺或木棧道；在效率方面，要結合人口減少的趨勢，將公共服務適當地向中心鎮集中。
除了在人口流出地出于公平性的目標進行公共服務投入外，在城市化與城鄉融合發展的進程中，公共服務資源和向農村地區的財政轉移支付將面臨如何更加高效使用的問題。
脫貧攻堅戰的扶貧重點就是相對落后的農村地區。2020年是脫貧攻堅戰收官之年，在此之后，焦點問題將轉化成如何持續地提高人民收入水平和生活質量。社會各界應該看到，在接下來的城市化進程中，農村居民進一步向城市遷移，并且主要是搬遷到沿海地區和一些圍繞著大城市的都市圈和城市群，這些地方將成為人民進一步提高自身收入水平和生活質量的選擇。
然而長期以來，在人口流入的城市，尤其是大城市，公共服務的資源沒有充分的按照常住人口來進行配置，這是阻礙城市化進程和城鄉融合發展的制度性因素。在這一背景下，公共服務資源按照常住人口來配置，是順應經濟社會發展趨勢的重大決策。這既需要中央層面的財政轉移支付能夠順應人的遷移而轉移到人口流入地，也需要地方政府層面更加注重將非本地戶籍的常住人口納入到基本公共服務的覆蓋范圍之內。
此外，改善農村留守兒童和城市流動兒童的教育，是公共服務資源按照常住人口來配置的重中之重的問題，這將決定未來中國能否成功建成人力資源強國。如果認識到城市化和人口向較發達地區繼續集中的長期趨勢，那么對于留守兒童和流動兒童的教育問題，最佳的解決辦法就是幫助他們到父母所在城市就讀，這既實現家庭團聚，又能夠提高城市后續人力資源的質量。
在成功跨越中等收入陷阱之后，接下來中國應盡快推行十二年義務教育制度。當前在人口流入的大城市，對于外來農民工的孩子，初中和小學的教育門檻高，普通高中階段教育（除職業教育外）基本未提供。接下來，如果十二年義務教育實施，伴隨戶籍制度改革，在人口流入的城市將需要建設大量學校，特別是高中，以滿足外來人口市民化后的教育需求。因此，人口流入地的地方政府應盡快意識到這個教育投入的短板，盡早做出投資安排，避免對未來的改革進程形成制約。
作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，中國發展研究院執行院長，中國城市治理研究院研究員
中國鄉村發現網轉自： 《國家治理》周刊
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