實施鄉村振興戰略是我國未來現代化進程中解決好“三農”問題的必然選擇。順利實施這一戰略，需要駕馭好制度變量，準確識別和消除那些導致鄉村衰退的制度安排，適時完善和創設那些促進鄉村振興的制度安排。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對包括鄉村振興戰略在內的各方面制度進行了系統梳理，明確了堅持和鞏固的根本點、完善和發展的方向。未來鄉村振興進程中的制度變遷，要以此為根本遵循。
一、為振興鄉村產業提供制度保障
產業興旺是鄉村振興的重要表現和有力支撐。但隨著恩格爾系數的下降，全社會對農產品的整體消費需求增長趨于減緩，農業趨于小部門化。隨著國內外農產品生產成本和價格倒掛幅度的擴大，農產品進口占國內市場供給的比重趨于提高。在農業技術進步沒有實質性突破的情況下，農業投入更易于陷入邊際報酬遞減困境。在聚集效應的驅動下，用于鄉村工業的資源要素趨于向城鎮集中。所有這些趨勢性力量疊加在一起，導致鄉村產業趨于衰退。然而，國家的戰略意圖是要促進鄉村產業振興。為此，必須注入對沖性制度安排。
針對促進農業振興的需要加大改革力度。加大農業經營體制機制創新力度，在以農業社會化服務帶動小農戶、釋放部分生產經營環節的規模效益的同時，著力發展家庭農場、土地入股型合作社等新型經營主體，提高農業勞動生產率，降低農業生產成本。加快農業科技體制創新步伐，發揮涉農企業的創新主體作用，調動農業科技人員的積極性。重構農業支持保護制度，遵循世貿組織規則，順應發展階段變化，建立有利于提高競爭力和可持續發展能力的新型農業支持保護制度。
針對促進鄉村經濟多元化的需要加大改革力度。深化農村集體產權制度改革，有序擴大集體產權權能，健全集體資產治理結構，釋放集體資產潛能。加大土地管理制度創新力度，通過點狀供地、混合用地等，滿足鄉村休閑觀光養老、農產品加工等產業分散布局的需要；通過全域土地綜合整治、增減掛鉤等，拓展鄉村建設用地空間；通過入股、租用等方式，將農村集體建設用地直接用于發展鄉村產業。加大農村金融體制改革力度，擴大農村有效抵押物范圍，推動溫室大棚、養殖圈舍、大型農機、土地經營權、農房所有權等依法合規抵押融資。
尤其是要注重保護投資者合法權益。2019 年全國第一產業固定資產投資增速僅0.6%，比上年回落12.3 個百分點，是多年來少有的，與實施鄉村振興戰略的時代要求很不相稱。為扭轉這個局面，必須吸取一些地方超范圍禁養、運動式整治“大棚房”等教訓，切實穩定投資者預期。
二、為振興鄉村人才提供制度保障
勞動力從邊際生產率低的鄉村向邊際生產率高的城市流動是現代化進程中的客觀規律。因向往都市文明、渴望時尚生活而向城市流動，是年輕人的本性。為給子女創造更好受教育條件、尋求縱向流動機會，向城市遷移成為鄉村精英的普遍選擇。受這些因素支配，鄉村人口老齡化快于全社會平均水平，鄉村勞動力受教育年限低于全社會平均水平，缺乏優質人才成為鄉村發展的瓶頸。破解這個瓶頸，需要營造促進本土人才成長和外來人才入鄉的制度環境。
應全面建立職業農民制度。整合利用各類資源構建高素質農民教育培訓體系，加大對家庭農場主、農民合作社領辦人、農產品電商經營者等的培訓。鼓勵各類人員從事現代農業，培養造就新農人。把符合條件、有意愿的新型職業農民納入城鎮職工養老、醫療等社會保障制度覆蓋范圍，對新型職業農民開展職稱評定，增強他們的職業成就感、榮譽感。
應建立返鄉入鄉創業的激勵機制。在融資貸款、稅費減免、用地、配套設施建設補助等方面提供政策支持，把農民工返鄉、大學生回鄉、城市各類人才下鄉創業納入各地一次性創業補貼、創業擔保貸款扶持范圍。
應加快完善促進城市人才下鄉服務的激勵約束機制。提高農村教師、醫生等專業人才待遇水平，解決好他們的住房、子女上學等實際困難。全面建立城市教師醫生、科技文化人員等定期服務鄉村機制，落實城市中小學教師、醫生晉升高級職稱前原則上必須有1 年以上農村基層工作服務經歷的要求。
三、為振興鄉村文化提供制度保障
在現代化進程中，既存在現代工業文明過度排斥傳統農耕文明、優秀文化傳統難以傳承的問題，也存在文化糟粕根深蒂固、陳規陋習尾大不掉的問題。只有正確認識和處理這對矛盾，才能發揮好鄉村作為中華民族傳統文化基因庫的作用，也才能不斷提高鄉村社會文明程度，使傳統與現代在鄉村交相輝映。
應建立鄉村歷史文化保護制度。通過劃定鄉村建設的歷史文化保護線、提供維護資金支持等多種途徑，使文物古跡、傳統村落、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡、灌溉工程遺產等得到切實保護。基于農村地區優秀戲曲曲藝、少數民族文化、民間文化等具有公益性、難以完全市場化的特征，應給予一定資金支持，使其能夠傳承發展。同時，應建立文明鄉風激勵約束機制，通過村民自治，對婚喪嫁娶中的陳規陋俗進行改造。
應建立鄉村公共文化投入機制。按照完善城鄉公共文化服務體系、優化城鄉文化資源配置的要求，促進公共文化資源向鄉村傾斜，實現鄉村兩級公共文化服務全覆蓋。
四、為振興鄉村生態提供制度保障
鄉村生態具有典型的外溢性。從外溢的屬性看，包括正向外溢，即對行為者之外的人帶來福利改進；也包括負向外溢，即對行為者之外的人帶來福利損失。從外溢的半徑看，既包括對周邊鄉村地區的外溢，也包括對鄰近城市地區的外溢。因此，提高鄉村生態治理能力，必須根據外溢特征的不同創設相應的制度安排。
應建立促進正向外溢的激勵制度。發揮政府有形之手的作用，加大對重點生態功能區的轉移支付力度，實行生態保護成效與資金分配掛鉤，加大森林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵力度，在重點生態區位推行商品林贖買制度，讓對生態保護做出貢獻的地方政府、農村集體和農戶得到相應補償。發揮市場無形之手的作用，引導發展基于良好生態條件的休閑觀光、森林康養、特色種養等產業，以生態本底為這些產業背書，使消費者愿意為這樣的產業付更高價格，把生態價值內化于產業之中。
應建立抑制負向外溢的約束制度。實行更嚴格的農藥和化肥使用標準、農作物秸稈和農用薄膜處理要求，提高養殖業的環保門檻，嚴格限制地下水超采、重金屬污染地區的農業生產活動。
應建立跨區域的生態效益補償制度。樹立城鄉生態共同體意識，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，健全城鄉之間、流域上下游之間橫向生態保護補償制度。樹立城鄉融合發展意識，探索建立生態產品購買、森林碳匯等市場化補償制度，鼓勵城市政府和城市資本到鄉村發展郊野公園、汽車露營、生態會展等新產業新業態。
五、為振興鄉村組織提供制度保障
新中國成立后特別是進入人民公社時代，鄉村組織化程度大大提高，土地被收歸集體所有，所有農戶都被編入某個集政治、經濟、社會功能于一體的組織體。人民公社解體、實行“鄉政村治”體制后，特別是實行農村稅費體制改革后，農民與集體經濟組織、村民自治組織的關系發生深刻變化，農村各類組織的功能作用也發生了深刻調整。在未來的現代化進程中，鄉村治理的主體即鄉村人口的構成會繼續發生重大變化，鄉村治理的客體即公共治理事項也會繼續發生深刻變化，鄉村組織建設必須順應和引領這些變化。
應根據未來人口和村落形態的變化，創新農村基層黨組織設置和活動方式，加大從外部選派第一書記工作力度。以有利于提高治理效能為原則，調整村民自治半徑，探索以新型農村社區、村民小組或自然村為基本單元開展村民自治。明確農村集體經濟組織與村民自治組織的功能邊界，加快農村集體經濟組織法立法進程、明確其特別法人地位，促進村民自治組織在功能作用、經費保障、運作規范等方面逐步與城鎮居民自治組織并軌。為合作社、紅白理事會等服務性、公益性、互助性農村社會組織的成長留出足夠空間。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員；
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2020年第6期
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