城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分，不能滿足廣大農(nóng)村居民對(duì)美好生活的需要，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的主要表現(xiàn)，也是矛盾的主要方面。習(xí)近平總書記在2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，這是經(jīng)過長(zhǎng)期理論和實(shí)踐探索得出的寶貴結(jié)論。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》，確定了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化道路。世界不少國(guó)家在城鎮(zhèn)化過程中都曾經(jīng)出現(xiàn)過鄉(xiāng)村地區(qū)的凋敝和衰落，直到今天很多發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，但依然存在留不住年輕人的問題，可以說(shuō)如何保持鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展活力是各國(guó)普遍面臨的現(xiàn)代化難題。在我國(guó)，即使未來(lái)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%甚至更高水平，仍會(huì)有幾億人生活在鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村振興是關(guān)乎這幾億人能否以及以何種方式同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大問題。“十四五”時(shí)期能否在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興上取得突破，對(duì)于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。
一、“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)
“十四五”是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，隨著國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)條件和外部環(huán)境的深刻變化，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、持續(xù)釋放內(nèi)需潛力的重要性日益凸顯，進(jìn)一步彰顯城鎮(zhèn)化的全局意義。從城鄉(xiāng)兩大板塊的互動(dòng)關(guān)系看，“十四五”面臨不少新的特征和挑戰(zhàn)：
（一）人口進(jìn)城大趨勢(shì)未變但經(jīng)濟(jì)增速放緩影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2019年我國(guó)常住人口達(dá)到8.48億，城鎮(zhèn)化率60.6%，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有44.4%。無(wú)論與中高等收入組國(guó)家平均66.2%的城鎮(zhèn)化率，還是從目前我國(guó)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率相差4倍、城鄉(xiāng)人均收入仍有2.64倍的顯著差距看，鄉(xiāng)村人口進(jìn)城的大趨勢(shì)沒有根本性變化。但近年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的機(jī)器換人、人工智能等技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)，對(duì)勞動(dòng)力技能提出了更高要求，勞動(dòng)者技能與崗位需求不匹配的問題凸顯，加之伴隨人口出生率持續(xù)下降不期而至的快速老齡化，對(duì)城鎮(zhèn)化速度帶來(lái)了一定影響。2018年全國(guó)農(nóng)民工總量比上年增加184萬(wàn)人，增速比上年回落1.1個(gè)百分點(diǎn)。外出進(jìn)城的農(nóng)民工比上年減少204萬(wàn)人，首次出現(xiàn)下降，比上年減少204萬(wàn)人，下降1.5%。
（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和市民化壓力增大。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)完整意義上的城鎮(zhèn)化，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》提出到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，從2012年17.3個(gè)百分點(diǎn)，縮小到15個(gè)百分點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口進(jìn)城落戶的方案》。從實(shí)際情況看，兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的差距從2016年后一直保持在16.2個(gè)百分點(diǎn)左右，城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口的差額已由2016年的2.23億，擴(kuò)大到2.27億人，今年要實(shí)現(xiàn)縮小到15個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)存在不小的困難。
（三）供需錯(cuò)配導(dǎo)致“兩個(gè)積極性”不高問題突出。非戶籍人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶增長(zhǎng)不如預(yù)期，主要原因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和落戶城市都缺乏積極性。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿的各種調(diào)查顯示，子女入學(xué)是最重要的落戶收益，但通過已有的居住證制度已基本可以得到解決，同時(shí)雖然所有戶籍制度改革文件都強(qiáng)調(diào)，不得以放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益作為進(jìn)城落戶的前置條件，但考慮到新一輪土地承包即將來(lái)臨，多數(shù)農(nóng)民還是選擇在保留戶籍的情況下，通過居住證獲得城市基本公共服務(wù)。與此同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平和包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共服務(wù)，存在越往大城市總體質(zhì)量越高的特點(diǎn)，但落戶門檻也隨城市規(guī)模抬高，由此帶來(lái)的落戶需求與供給的錯(cuò)配，也是導(dǎo)致落戶意愿下降的重要原因。對(duì)城市政府來(lái)說(shuō)，落戶意味著加大醫(yī)療、養(yǎng)老等長(zhǎng)期的公共服務(wù)支出，在不影響當(dāng)期創(chuàng)造價(jià)值的情況下，也缺少吸引更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的激勵(lì)。中央政府出臺(tái)了“人地錢掛鉤”的激勵(lì)政策，但到2019年中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模只有300億元，力度不足以改變城市政府的選擇。特別值得注意的是，近年來(lái)出現(xiàn)了越來(lái)越多從城市到農(nóng)村落戶的現(xiàn)象，特別在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在臨近大城市的郊區(qū)更加突出。如浙江德清縣2014-2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，其中2015-2018年的農(nóng)村遷城人口2154人，城市遷村人口5394人，多3240人。
（四）農(nóng)村人口特別是青壯年勞動(dòng)力長(zhǎng)期大規(guī)模外流帶來(lái)的衰落問題凸顯。對(duì)于大量農(nóng)民工持續(xù)外流導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化，而帶來(lái)的空心村、土地撂荒等衰落現(xiàn)象已經(jīng)比較嚴(yán)重，特別是在遠(yuǎn)離中心城市的純農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、山區(qū)、林區(qū)尤為突出，近年來(lái)媒體已有大量報(bào)道。《半月談》曾經(jīng)介紹一個(gè)地處閩西南武平縣的將軍村，該村已形成臍橙、食用菌和百香果三大特色農(nóng)產(chǎn)品，臍橙基地達(dá)到1000畝，且有一個(gè)能吸收30多個(gè)村民就業(yè)的食用菌廠、一個(gè)10多個(gè)工人的竹器加工廠，在這樣一個(gè)地處沿海省份，有一定產(chǎn)業(yè)支撐的村莊，戶籍人口1342人，但常住人口只有120人。2018年，全國(guó)1.74億外出農(nóng)民工中，1980年以后出生的新生代占比51.5%。這些新生代農(nóng)民工有相當(dāng)一部分是出生、成長(zhǎng)在城市的第二代第三代農(nóng)民工，回到農(nóng)村生活的可能性不大，意味著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)問題將是一個(gè)長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)。
（五）小城鎮(zhèn)發(fā)展分化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)是城之尾、鄉(xiāng)之頭，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。經(jīng)過幾十年發(fā)展，小城鎮(zhèn)已經(jīng)分化成為少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大鎮(zhèn)，以及數(shù)量眾多的以行政建制鎮(zhèn)。2018年全國(guó)21297個(gè)建制鎮(zhèn)中，882個(gè)鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬(wàn)的特大鎮(zhèn)，其中5-10萬(wàn)人的鎮(zhèn)647個(gè)，10-20萬(wàn)人的鎮(zhèn)198個(gè)，超過20萬(wàn)人的鎮(zhèn)37個(gè)。就全國(guó)而言，既有少數(shù)像河北燕郊、廣東虎門、長(zhǎng)安，以及已經(jīng)設(shè)市的浙江龍港等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大鎮(zhèn)，也有約占建制鎮(zhèn)總量70%的鎮(zhèn)區(qū)人口不足1萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)，特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)、邊境地區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，小城鎮(zhèn)人口持續(xù)減少問題已經(jīng)十分突出。
二、“十四五”促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路
經(jīng)過40多年改革開放的迅速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生新的變化，一方面是外出打工特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量趨于穩(wěn)定，另一方面，隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平顯著提高，在鄉(xiāng)村人口繼續(xù)保持一定規(guī)模進(jìn)入城市的同時(shí)，一些已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，城鄉(xiāng)之間人口對(duì)流互動(dòng)明顯增多，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)日益顯著，城市資本也尋求在鄉(xiāng)村的投資機(jī)會(huì)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、互動(dòng)發(fā)展大勢(shì)所趨。黨的十九大在將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫入黨章的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》首次提出了城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”的提法。去年5月，習(xí)近平總書記在江西視察時(shí)提出“城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促共生”的重要判斷，深刻回答了城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互促共生、雙輪驅(qū)動(dòng)，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展大勢(shì)、保持鄉(xiāng)村發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)融合互動(dòng)發(fā)展的必然選擇。2019年8月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)委第五次會(huì)議上提出推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局，特別強(qiáng)調(diào)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，為研究“十四五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化問題指明了方向。
準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件和外部發(fā)展環(huán)境的深刻變化，尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置的體制機(jī)制和政策體系，完善支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“人地錢掛鉤”政策，健全主要依據(jù)城市規(guī)模配置公共資源的機(jī)制，解決非戶籍人口進(jìn)城落戶“兩個(gè)積極性”不高的問題，以小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)化載體為重點(diǎn)，合理確定面向現(xiàn)代化的農(nóng)村居民點(diǎn)布局方案，高效補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，鼓勵(lì)地方探索建立城市人才和工商資本加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)則，為發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出貢獻(xiàn)，進(jìn)一步釋放城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展紅利，力爭(zhēng)“十四五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化取得新的重大突破。
三、“十四五”促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議
（一）從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大趨勢(shì)科學(xué)確定小城鎮(zhèn)的地位和作用。1998年10月十五屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。這一定位是符合實(shí)際的，但后來(lái)被簡(jiǎn)化拔高為“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，以小城鎮(zhèn)作為中國(guó)城鎮(zhèn)化乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，是不符合實(shí)際的，也是賦予其不可承受之重。去年中央1號(hào)文件關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以及今年中央1號(hào)文件，都未涉及對(duì)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義的小城鎮(zhèn)問題，建議“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃對(duì)這一問題作出科學(xué)回答，從開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、全面促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的大局出發(fā)，準(zhǔn)確設(shè)定小城鎮(zhèn)在中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的功能定位，指導(dǎo)各方面有針對(duì)性地支持小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）優(yōu)化調(diào)整面向現(xiàn)代化的農(nóng)村居民點(diǎn)布局方案。順應(yīng)發(fā)展大勢(shì)，根據(jù)各地區(qū)主體功能定位，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀坏乩砘A(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施布局，尊重客觀規(guī)律，考慮國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和邊疆安全，合理優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局。除邊境地區(qū)外，其他地區(qū)引導(dǎo)人口向具備發(fā)展條件優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中發(fā)展，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)隨人口流向供給，做到人定居在哪里，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源就配置到哪里。要提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平，彰顯特色風(fēng)貌，優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間布局，改善人居環(huán)境，塑造規(guī)模適度、特色鮮明、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。
（三）探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與戶籍脫鉤制度。根據(jù)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策與體系的意見》精神，在允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制基礎(chǔ)上，加大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革力度，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，促進(jìn)更多要素進(jìn)入農(nóng)村，保持農(nóng)村發(fā)展活力。
（四）研究明確收回閑置宅基地和廢棄公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后上市的操作程序。宅基地是目前農(nóng)村使用效率最低的資源，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)最可利用的要素。據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2018》數(shù)據(jù)，目前全國(guó)農(nóng)民空置的宅基地可用于整治的有1億畝左右。目前，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地19萬(wàn)平方公里，其中宅基地占70%，以其中30%閑置計(jì)算，總量接近6000萬(wàn)畝。無(wú)論6000萬(wàn)畝還是1億畝，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化都是巨大的支持。建議系統(tǒng)總結(jié)土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在拓展深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地探索盤活農(nóng)村閑置宅基地等土地資源，使其轉(zhuǎn)化為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化動(dòng)力的有效路徑和操作程序，盡快使其成為促進(jìn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)力量。
作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)
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