摘要：城市化是人口和產業在空間的集聚過程,是現代化的必然趨勢。鄉村振興需要建立在城市化充分發展的基礎上。鄉村價值的提升與實現、“兩山”理念的轉化,都有賴于城市居民對鄉村價值的需求,這是城市化帶動鄉村振興的內在邏輯。城市化帶動鄉村振興還包括鄉村人口的城市化,鄉村人口的城市化有兩條路徑,一條是現有城市對鄉村人口進一步吸納的城市化路徑;另一條是鄉村人口空間優化基礎上的就地就近城市化路徑。前者取決于城鄉二元制度的破解,后者則取決于鄉村振興中鄉村人口在空間上的相對集聚和公共服務有效覆蓋的鄉村群落的形成。
黨的十九大提出的鄉村振興戰略,是解決我國發展不平衡、不充分問題和實現兩個百年奮斗目標的重大戰略。城市化是人口和產業在空間的集聚過程,是現代化的必然趨勢,鄉村振興并不意味著鄉村可以不必融入城市化進程,恰恰相反,鄉村振興必須建立在城市化充分發展的基礎上(黃祖輝,2018;魏后凱等,2013,2015)1,尤其是建立在鄉村人口城市化和鄉村人口空間不斷優化的基礎上。本文闡述了城市化帶動鄉村振興的內在邏輯,揭示了鄉村價值變化的規律及其與城市化的相互關系以及“兩山”理念對鄉村價值實現的意義,分析了鄉村振興中鄉村人口城市化的城鄉“二元”制度影響,提出了鄉村人口減少的市民化路徑與改革思路,以及在鄉村人口空間優化基礎上的鄉村群形成和就地就近城鎮化的思路及其政策與改革的啟示。
一、城市化帶動鄉村振興的內在邏輯
鄉村振興就是要實現鄉村的現代化發展,想要實現鄉村的現代化發展,必須跳出鄉村視野,重視城鄉互動和城市化的發展及其對鄉村的帶動。本文提出這一論點是基于鄉村價值的變化規律與城市化發展的內在邏輯。鄉村振興的本質是鄉村價值的充分實現,鄉村價值是與城市價值相對應的,其價值變化與城市化進程密切關聯,呈現出兩頭高中間低的變動軌跡。在前城市化階段,也就是農耕文明時期,盡管農業生產力水平低,技術進步緩慢,但人類與自然生態的關系基本上是和諧的,鄉村的價值在整個經濟社會中也是至上的。工業革命的興起開啟了工業化和城市化的進程。城市化與工業化互為依存,城市化是人口與非農產業在空間的集聚過程。在工業化和城市化的初期階段,鄉村的價值主要體現在向城市提供土地、食物和剩余勞動力,隨著城市化水平的提高和極化效應,城市的發展大大超過鄉村,城市的價值開始凸顯,鄉村的價值相對下降,城鄉發展差距由此形成。從這一意義來講,城鄉差距問題實際上是經濟社會在工業化、城市化發展過程中的階段性現象,具有一定的普遍性。
然而,隨著工業化、城市化的進一步發展,尤其到了中高階段,鄉村價值會再現和提升(黃祖輝,2019)。鄉村價值的再現和提升,從某種意義上講是城市化發展和帶動的結果,其內在邏輯是工業化和城市化發展到一定階段,城市人口和居民收入都不斷增加,對農業農村的需求不僅滿足于食物等農產品,而且還延伸到對鄉村的生態環境和多樣化的文化的需求,使得鄉村的生態環境和文化具有市場價值。現實中,在節假日、黃金周,城市居民都喜歡去農村休閑、養生、旅游,不僅消費鄉村的食物,而且還會消費鄉村的生態與文化,拉動了鄉村一二三產業融合發展,農業的多功能性得以發掘,這一切都大大再現和提升了鄉村的價值。這種鄉村價值再現和提升的情景在溫飽沒有解決的情況下,是不可能出現的。可以預期的是,到后工業化、后城市化階段,逆城市化現象就會呈現,鄉村在某些領域的價值甚至于還會超過城市,這在一些現代化的國家已經得到證實。其基本的邏輯是鄉村不僅能夠提供人類生存所必須的食物,而且還因為鄉村具有獨特的自然與人文生態,能夠滿足人類“吃穿住行”需求之后對生態和多元文化等美好生活的進一步追求。鄉村價值及其變化規律與城市化發展的邏輯關系表明,城市化發展與帶動下的鄉村價值再現與提升是鄉村振興戰略的重要內核,鄉村振興戰略中的產業興旺,不僅體現現代農業的發展,而且還體現與現代農業緊密結合關聯的現代休閑、養生、民宿、旅游、文化等鄉村產業的發展,這樣的鄉村產業發展與興旺,必定是城市化引領和帶動下的城鄉融合發展的產業。
習近平總書記2005年在浙江安吉縣考察時提出“綠水青山就是金山銀山” 的“兩山”發展理念(習近平,2007),實際上是強調了鄉村生態資源環境的重要性以及生態效益與經濟效益的統一性,“綠水青山”既是鄉村的本底,又是鄉村價值的源泉。2020年3月底,習近平總書記再次考察安吉,進一步指出,“生態本身就是經濟,保護生態就是發展生產力”。實踐中,要使鄉村“綠水青山”成為“金山銀山”,關鍵是要做好“綠水青山”轉化為“金山銀山”這篇文章,基本路徑是走生態產業化和產業生態化之路,以滿足城鄉居民對鄉村“綠水青山”的需求。從城鄉要素流向的角度看,盡管我國存在區域發展的不平衡,但我國鄉村發展總體上已經從過去主要以鄉村勞動力和農產品輸入城市為特征的發展階段,走向還要靠城市人口和要素進入鄉村市場的發展階段。例如,在鄉村,不少農民的老房子看起來很陳舊,但是它歷史悠久,傳承了文化與習俗,并且有些村莊環境清新,綠樹成蔭,生態很好。對于當地農民來說,這些房子可能意味著是落后與貧困,他們更希望住上配備現代設施的房子,而對于城市不少人來說,可能會認為這是個好地方,只要經過一定的改造和配套設施建設(如交通、廁所、WiFi等),就會成為理想的休閑養生之地。換言之,鄉村價值的實現不是簡單的鄉村價值的再發現,僅靠農民是不夠的,還需要城市力量的帶動,大量資源要素的投入,否則,即使鄉村都是“綠水青山”,也難以轉化為“金山銀山”。這就是為什么在鄉村振興戰略實施中,很多地方政府都在鼓勵“市民下鄉、能人返鄉、企業興鄉”,鼓勵市民下鄉干啥?不是“上山下鄉”干農活去,而是去鄉村投資和消費,進而繁榮鄉村市場,實現鄉村價值。
總之,鄉村振興要把握鄉村價值的變化規律及其與城市化進程的相互關系。當前,我國總體上已到了工業化和城市化的中期階段,某些經濟發達的地區已到了中高階段,在這樣的階段,生態效益、經濟效益、社會效益已越來越具有統一性,用“兩山”理念和城鄉融合發展理念帶動鄉村發展和振興,提升鄉村價值正逢其時。即使是經濟欠發達的一些地區,如果能把握我國基礎設施、互聯網、信息化等公共網絡與平臺的快速發展、進而改變時空關系的機遇,也有可能發揮自身區域生態與人文環境的獨特優勢,走出生態富民、綠色發展、科學跨越的鄉村振興道路。
二、鄉村振興與鄉村人口城市化
在我國,鄉村人口的城市化首先要破解阻礙鄉村人口城市化的城鄉二元制度。其次,從人口和產業在空間集聚的城市化本質看,鄉村人口的城市化可以有兩條實現路徑,一條是現有城市對鄉村人口進一步吸納的城市化路徑,或者說是鄉村人口異地城市化的路徑;另一條是鄉村人口空間相對集聚基礎上的就地就近城市化的路徑。
(一)城鄉二元制度對鄉村人口城市化的影響
中國的鄉村振興必須破解中國獨特的城鄉二元制度。這一制度主要表現為在醫療、教育、養老等基本公共保障權利方面,城市居民和農村居民的權利并不等同,與城市居民相比,農村居民在這方面的權利是不足的,盡管改革開放以來政府在逐步解決這一問題,但城鄉一體和平等的民生保障制度仍然還沒有完全建好。中國城鄉二元基本公共保障制度的形成具有歷史淵源和必然性。在新中國成立前,中國處于長期的戰爭和社會動蕩的階段,一個國家大規模國內戰爭與抵御外敵入侵戰爭交錯進行且持續長達數十年之久,是歷史罕見的。因此,新中國成立之初的經濟基礎非常薄弱,加之當時國際上兩大陣營的長期冷戰和中蘇友好關系的破裂,新中國的起步和發展面臨著極其嚴峻的挑戰。新中國如何在短期內建立經濟與國防的基礎在當時就成為關鍵,中央選擇了獨立自主和自力更生的方針,同時,面對國家財力不足狀況,采取了一系列措施。其中,在基本公共保障方面實施了城鄉二元的制度,即國家公共保障覆蓋20%的城市人口,而80%的農村人口的公共保障,國家暫時不予覆蓋,將有限的公共財政資源集中起來辦大事,用于國防建設和重工業發展。通過這樣的制度運行,我國在短期內建成了基本完整的國家工業體系,國防上則逐步實現了“兩彈一星”的突破,在國際舞臺上站穩了腳跟。從這一角度看,城鄉二元制度對新中國的發展是極具貢獻的。不僅如此,在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中,我國還呈現了新的城鄉雙重二元的特征,不僅基本公共保障制度具有城鄉二元特性,而且要素市場化和居民財產制度也呈現了城鄉二元特性,即相對于城市居民的財產和要素市場化程度,農民財產與農村要素的市場化程度相對滯后,以致農民住房、農村土地和勞動力要素的價格被低估,形成了低成本的非農化和出口導向的競爭優勢,這種競爭優勢在開放環境下促成了中國改革開放后從1978年至2008年持續30年的經濟高增長,其背后仍然離不開城鄉二元制度的貢獻。然而,城鄉二元制度下不平衡的發展是有代價的。這種代價不僅體現為資源和要素的粗放性利用,而且導致了城鄉發展的不平衡和鄉村發展的不充分,導致了進城農民市民化的滯后和城市化的扭曲。改革開放以來,我國城鎮化率雖然已從1980年的19.4%上升到2019年的60.6%,但這個城鎮化率中包含著16.2%,也就是高達2.8億的人戶分離人口2。這些人口實際上是游離于城市和農村的“兩棲”人口,如果城鄉二元制度長期得不到破解,那么他們中的絕大多數人最終仍將定居農村,而不是城市。因此,在實現全面建成小康社會目標,向第二個百年奮斗目標前行過程中,鄉村振興戰略不僅要堅持“二十字”的戰略方針,著眼五大振興目標,而且必須加快破解阻礙進城農民市民化的城鄉二元制度,建立城鄉融合、城市引領、以城帶鄉的鄉村振興體制機制。
(二)鄉村振興應該是鄉村人口減少的過程
從我國目前的城鎮化率水平看,農村還將有大量的人口要融入城市化的進程,這說明鄉村振興的過程也將是鄉村人口減少的過程(向晶等,2018)。有觀點認為這會導致鄉村缺乏人氣,進而不利于鄉村振興,本文認為人氣確實對區域經濟發展很重要,但并不意味著人多就是人氣旺。改革開放之前,我國80%的人口都在鄉村,人氣看起來很旺,但實際上并沒有帶來經濟的蓬勃發展和農民致富,相反是貧窮落后,其原因既與當時農村集體經濟低效率的體制有關,又與農業產業對勞動力的需求有限有關。因此,通過城市化和工業化的發展吸納農村富裕勞動力是必然趨勢。改革開放以來,我國的城鎮化率已經提升了大約40個百分點,勞動人口從低勞動生產率的部門轉向高勞動生產率的部門是我國多年來經濟強勁增長的主要動力之一,這一過程還遠未停止(姚洋,2007)3。然而,目前我國還有大量的人戶分離人口,如前所述,這些人口由于城鄉二元制度的影響,盡管他們中的絕大多數已被統計為城鎮人口,但由于市民化進程的滯后,大多數僅僅是轉變了職業而沒有轉變身份,稱不上是名副其實的城市人口。同時,盡管經過農村集體經濟與土地制度的不斷改革,農民在農村所擁有的多種權利,如土地承包經營權、宅基地與住房使用權、集體經濟股份權利等,已得到確立和制度保障,但是總體看,由于權能的不充分,仍然沒能實現“權利隨人走”的制度安排。換句話說,在目前的農村集體產權制度安排下,農民的許多權利實際上是與集體組織綁定的,進而農民并不能完全通過市場交易來處置其擁有的所有財產權利,這就使得大量在城市務工經商的農民既難以在城市定居,又難以徹底離開農村。盡管這樣的制度安排為外出務工經商的農民留有了條后路,即一旦在經濟社會面臨重大突發性危機時,這種制度安排可以起到應急抵御和危機緩沖的作用,但是從要素流動和市場化的角度看,這種制度安排卻對城鄉要素和人口在空間的優化配置形成了制約。從當前農村現實看,除了重大的節假日,大多數農村的人氣并不旺,年輕人大多外出務工,剩下在農村的基本上是“三留”(留守老人、留守兒童、留守婦女)人口,很顯然,這樣的農村人口情境若不改變,鄉村既難以穩定,又難以振興。要改變農村人口的這一狀況,主要的思路并不是讓已經進城就業的農民再回農村,而是要通過改革的深化,加快新型城市化進程和農業轉移人口的市民化。也就是說,一方面要通過城鄉戶籍制度和社保體制的深化改革,使基本公共服務和保障實現城鎮常住人口全覆蓋和城鄉一體化;另一方面,要通過農村集體經濟組織和產權制度的改革深化,進一步完善“三權分置”功能和集體經濟村民股份權能,使農民財產權利能充分可交易,農村人口能在城鄉之間更自由流動,更有效地融入城市化過程。
(三)鄉村振興也是鄉村人口相對集聚的過程
如前所述,城市化的本質是人口和產業在空間的集聚過程,這一本質不僅體現在城市的發展過程中,而且也應體現在鄉村的發展過程中。因此,城市化帶動鄉村振興,既包括現有城市對農村發展的帶動和人口吸納,也應包括鄉村本身人口在鄉村空間集聚與優化的過程,本文認為這一過程可以看成是鄉村城市化的過程。在我國,城鎮化率通常是以長期在城鎮居住和就業的人口比重來測度的,但城鎮同時也是個行政建制概念,未必就一定體現人口的空間集聚。比如,常見的撤縣建市,鄉鎮變街道、村變居委會,這些區域的城鎮化率在統計意義上有可能會明顯提高,但相應的人口分布未必都會實現空間的集聚與優化。相反,在有些地方,人口的集聚度以及就業和生活方式實際上都已城鎮化了,但卻由于所在地不屬于建制的鎮區或城區,未必能被統計為城鎮化人口。從科學的角度測算一個國家或一個地區的城市化水平,應該按人口空間集聚水平來測算,凡是達到一定的集聚規模,這一區域的人口就可以認定為是城市化人口,因為人口在空間上達到了一定的集聚規模,集聚人口的生活方式及其產業形態就會呈現城市化的基本特征,這就是本文所強調的鄉村振興也應該是鄉村城市化的過程,或者說是鄉村人口空間相對集聚與優化過程的內在含義。
目前,我國人口規模已達14億,城鎮化率為60.6%,即使今后城鎮化率按現行口徑計算達到70%,我國農村大體上還將有4億多人口,這就需要很好的考慮其空間的優化問題。目前我國農村的行政村數量仍有50萬個左右,如果包括自然村,則農村相對集聚的人口分布點至少有200萬個,平均每個點的人口規模不超過300人,如果再考慮到自然村和行政村人口的差異,則我國農村有大量的人口集聚點規模是在100人以下。在這種相對分散的人口空間分布下,很難想象鄉村的教育與醫療等公共服務和公共基礎設施配置會有很高的效率,要提高這方面的效率,應通過人口與產業相對集聚的城市化思路來解決。以解決鄉村貧困問題為例,目前我國正在進入解決相對貧困問題的階段4,要徹底阻斷貧困根源,實現持續減貧,除了加大扶貧政策力度,還需要重視貧困人口的易地搬遷和就地就近城鎮化的路徑安排。從教育、醫療、養老和公共基礎設施等與貧困根源密切關聯的公共保障與服務的改善看,一方面需要破解城鄉二元的基本公共保障體制,而另一方面,則很有必要通過鄉村人口在空間的相對集聚,或者說就地就近城鎮化的思路,來提高公共保障與服務的空間效率,進而提高對貧困人口的減貧效率。目前,我國城鄉居民受教育水平差距很大,城市高中入學率已達到93%,但貧困農村只有37%(Rozelle,2017),這種如此懸殊的落差現象并不完全源于城鄉基礎教育的水平差距,很大程度上也與鄉村人口過于分散下的教育資源配置效率低下有關。鄉村醫療也存在這樣的問題,村里辦的醫療站難以有效解決醫療問題,而要辦醫院又缺乏規模效率;鄉村垃圾、污水處理也同樣如此,都有一定的空間規模效應。總之,鄉村人口居住過于分散,不利于公共服務的有效覆蓋和效率提升,鄉村公共保障與服務水平的提升,既需要破解體制障礙,體現城鄉平等性,又需要重視公共保障與服務的空間效應,否則公共保障與服務的效率就會大大降低,甚至于難以持續,因此,從這一角度講,中國的鄉村振興也必定是鄉村人口相對集聚和空間優化的城鎮化過程。
三、結論與政策啟示
(一)把握城市化帶動鄉村振興內在邏輯及其本質
城市化的充分發展及其對鄉村振興的帶動是鄉村振興的基本前提,把握城市化帶動鄉村振興的內在邏輯及其內涵,可以在鄉村振興戰略實施中擺正城市化和鄉村發展的位置和相互關系。城市化帶動鄉村振興本質上是鄉村價值變化規律與鄉村價值實現的要求;城市化帶動鄉村振興是以城帶鄉、城鄉融合及其互動發展的過程;城市化帶動鄉村振興需要準確把握城市化的本質,那就是人口和產業在空間的集聚過程,這一過程既體現為城市人口和產業的集聚發展,也應體現在人口和產業在鄉村的相對集聚發展。由此,從現階段看,我國城市化帶動鄉村振興應主要體現為三個重要方面。一是城市包容進城農民。城市不僅要吸納農民進城就業,而且還要通過相關制度改革的深化,加快已經轉移進城農民的市民化。二是城市要素進入鄉村。不僅包括城市資本、技術與人才的進鄉,而且還包括城市居民進入鄉村,消費鄉村、繁榮鄉村。三是鄉村人口鄉村集聚。也就是通過鄉村人口的就地就近遷移和相對集聚,形成生產、生活、生態一體和公共服務有效覆蓋的鄉村群落。
(二)清晰把握鄉村價值變動規律及其實現路徑
我國總體上已處在鄉村價值再現與提升的階段。鄉村的價值不僅體現在鄉村擁有現代化的基礎產業——農業,而且還體現在鄉村擁有類型多樣的“綠水青山”和歷史悠久的文化資源,這是鄉村價值的源泉。以城市化帶動鄉村振興和建設鄉村,并不是將鄉村建設成城市,而是要保護和發掘鄉村的獨特價值,并且充分實現鄉村價值。鄉村價值的充分實現要堅持“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”發展理念,深刻認識“兩山”理念所蘊含的環境底線思維、綠色發展思維和資源轉化思維的辨證關系,通過政府購買轉化、市場交易轉化、社會參與轉化等路徑,做好自然生態和人文生態有效轉化為“金山銀山”這篇文章。我國區域遼闊,鄉村資源稟賦不盡相同、文化傳統形態不一,各具特色。城市化帶動鄉村振興要堅持從自身實際出發,既遵循鄉村城市化的本質特征,更注重鄉村價值的有機更新和提升,避免簡單照搬、背離本源,甚至有損鄉村價值有效實現的鄉村建設和造城運動。
(三)以城鄉聯動改革加快農村進城人口市民化
加快農村進城人口市民化是城市化帶動鄉村振興發展的重要路徑。2019年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》,全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區常住人口 300～500萬的大城市落戶條件,超大特大城市要調整完善積分落戶政策,提出“以戶籍制度和公共服務牽引區域流動”。改革舉措從城市層面看,基本掃除了進城農民入戶和市民化的制度障礙,但農村層面的改革還需發力。也就是說,加快農村進城人口的市民化進程,必須實施城鄉聯動的配套改革,人口流入地城市著重戶籍制度改革的深化,降低戶籍門檻與福利差距,以實現基本公共服務常住人口全覆蓋,城市戶籍人口與常住人口差距的縮小(馬曉河等,2018);人口流出地農村要深化農村集體產權制度改革,探索“經社分離”和“混合擁有”(黃祖輝,2017)的集體產權有效實現形式,在賦予農民更多財產權利的同時,突破集體經濟的封閉性,使農民權益的身份屬性轉變為契約屬性,更具市場交易性,以化解農村人口流動中農民權益的“屬地化”制約。
(四)科學推進鄉村人口相對集聚和鄉村群發展
從鄉村人口相對集聚和就地就近城鎮化的思路出發,我國鄉村振興戰略并不一定都要以村為單位或載體來推進,應探索以鄉村群和鄉鎮為單位或載體的推進思路。鄉鎮是城市與鄉村的節點,具有空間容量、便于要素集聚,是就地就近城鎮化的重要載體。以鄉鎮為載體推進鄉村振興,有必要研究和探索與城市群相銜接的鄉村群的形成路徑。鄉村群是鄉村空間優化的鄉村群落,其基本特征是生產、生活、生態一體和公共服務的有效覆蓋。在鄉村振興中建設鄉村群,需要對現有村莊布局進行新的規劃,堅持有保有放的原則,著眼鄉村人口和要素在空間的不斷優化。要對村莊進行分類施策,一是保護特色村,即對產業有特色和潛力或者具有重要歷史文化傳承的村莊應保護和發展。二是改造城中村、鎮中村、城郊村。對這些村的發展思路是融入城市化,如果生態條件不錯,應著力打造田園生態型城鎮。三是重點建設中心村和鄉村新社區。這些中心村和新社區大多經過了村莊的拆并和整合,人口規模有的超過萬人,盡管它們不一定屬于城鎮建制范疇,但其本質上已具有城鎮化的特點,是鄉村振興進程中的重點對象。四是消除一批村落。主要是指“一方水土養不起一方人”的村落,或者從生態角度看是禁止開發地區的村落,這些村落應通過“易地搬遷”、就地就近城鎮化的路徑,實現新的組合發展。在實踐中,推進鄉村人口相對集聚或“拆村并居”是手段,增加農民利益、促進鄉村振興發展才是目的。因此,一定要堅持政府引領、農民自主、規劃在先、示范推動、分類指導、政策配套的方略。要以確保農民既得權益不受損為前提,同時要在此基礎上增進農民利益,如改善生存環境、優化公共服務,增加就業機會。在分類指導推進中,重點要對“易地搬遷”脫貧、城(鎮)中(郊)村改造、中心村(或新社區)建設等整合類型進行分類指導和科學施策,探索有序擴大農村宅基地產權結構開放性(葉興慶,2019),通過市場機制促進人口適度向優勢地區集中,切忌簡單化、一刀切的工作方法和推進思路。
基金： 國家自然科學基金國際(地區)合作與交流項目“易地扶貧搬遷的社會經濟與環境影響評估”(編號:71861147002); 國家社會科學基金一般項目“基于參與人行為視角的農民專業合作社‘內卷化’問題研究”(編號:13BJY104);
作者單位：黃祖輝 浙江大學中國農村發展研究院；馬彥麗 河北經貿大學商學院。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2020年09期
(掃一掃，更多精彩內容！)
