全面建成小康社會之后，中國的貧困狀況和發展條件都將發生重大變化。實施鄉村振興戰略，將為2020年之后接續推動長效減貧提供重要支撐。中國的脫貧攻堅與鄉村振興戰略有其豐厚的理論基礎，彰顯了政治優勢與制度優勢，呈現出多元化、綜合性、實踐論等理論特性。中國不僅把貧困治理作為政治任務，還把鄉村振興作為政府責任，并將脫貧攻堅與鄉村振興納入國家治理的長期戰略，豐富和發展了人類反貧困理論和發展理論。在鄉村振興戰略背景下，促進貧困治理全面轉型，需要繼續保持和發揮制度優勢，從多維扶貧、城鄉扶貧、制度扶貧、社會扶貧四個戰略重點出發，對現有扶貧政策進行微觀調適，構建與鄉村振興戰略相融合的減貧政策框架，形成農業農村優先發展的體制機制，接續推動鄉村全面振興。
減貧是一個永恒的課題，世界上每個國家或地區都不得不應對貧困現象。長期以來，關于貧困的理解存在個體論和社會論兩個主要理論流派，對貧困的認知也有個體性貧困和結構性貧困兩類觀點。隨著經濟社會的發展，學術界對貧困的認識經歷了由狹義的經濟視角轉變為廣義的經濟、社會、政治、文化等多元視角的過程，相應地，貧困研究也演化出過程性貧困、互動性貧困和行動性貧困等多種類型。早期的經濟學家認為，經濟增長是緩解貧困的決定性因素，是推動持續減貧的主要力量。近二十年的研究表明，經濟增長在一定程度上可以緩解貧困，但也帶來收入差距持續擴大等新的發展問題，不可避免地加劇了相對貧困。艾爾澤?厄延指出：“經濟增長的一種結果，不如說是目標，仍然是收入分配差距的加大。經濟增長使部分人口獲得了好處，但同時無論從絕對意義上還是從相對意義上看，它也加劇了貧困的程度”。中國的減貧經驗在于，一方面釆取了有利于窮人的經濟增長模式，另一方面持續推動農業轉型升級。但正如阿瑪蒂亞-森所指出的：“改革前中國的經濟發展在消除貧困方面比現在要更為明顯……但是，中國經濟增長在消除貧困方面，盡管還是很明顯，但已經相對減弱了”。這也是黨的十八大以來，中國將脫貧攻堅上升到國家治理的戰略高度，釆取超常規手段消除絕對貧困的重要原因。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，并將其作為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，是實現農業農村現代化的總指引，也是鞏固脫貧攻堅成果、推動持續減貧的制度性保障。現階段，中國正處于脫貧攻堅與鄉村振興“兩大戰略”的歷史交匯期和政策疊加期。脫貧攻堅與鄉村振興都著眼于解決“三農”問題，從產業發展、移民搬遷、基礎設施改善、鄉村治理、民生保障以及體制機制構建等方面做出制度安排。2020年中央一號文件提出，要“加強解決相對貧困問題頂層設計，納入實施鄉村振興戰略統籌安排。抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見”。從目前來看，無論是政策層面、學術層面，還是實務工作層面，對于促進脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接已經達成了高度共識。站在新的歷史節點上，需要從理論層面辨析和廓清脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接的學理基礎，科學研判鄉村振興背景下的扶貧工作形勢與任務，推動減貧戰略轉型，為鞏固脫貧成果防止返貧、接續推動鄉村全面振興奠定基礎。
一、脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接的理論闡釋
黨的十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標，黨的十八大報告進行了重申，黨的十九大報告又進行了更為詳細的闡述，并指明了目標實現的時間表和路線圖，即到2020年全面建成小康社會和2050年全面建成社會主義現代化強國。全面小康的核心要義在于惠及十幾億人口、覆蓋城鄉，涉及經濟、政治、社會、文化和生態建設，有其豐厚的理論基礎。目前，學術界和實踐界對脫貧攻堅與鄉村振興要不要銜接、怎么銜接、其內在邏輯關系如何等問題的關注是足夠的，但對于兩者統籌銜接的理論源頭梳理還有欠缺，需要予以關注。
(一)脫貧攻堅、鄉村振興與反貧困理論
人們對貧困問題的研究由來已久，如馬爾薩斯的人口理論以及馬克思主義具有鮮明階級特征的反貧困思想等，都蘊含著人類對貧困問題的早期探索。20世紀70年代以來，以繆爾達爾、劉易斯、森等為代表的西方經濟學家提出了收入貧困、文化貧困、能力貧困等諸多理論，隨后又產生了社會排斥論、空間決定論和多維貧困論等多種流派。但從總體上看，關于貧困問題的認知基礎主要囿于功利主義和平等主義兩類觀念，進而形成了個人主義反貧困與結構主義反貧困兩種路徑。個人主義反貧困理論強調激發“貧困者”個人的主體性，主要依靠個人努力來擺脫貧困。國家在再分配方面只能有限介入或者不干預，而將更多的精力用于市場秩序維護與產權保護。與此相對應的經濟解釋是涓滴效應理論。該理論強調經濟增長是減貧的主要動力，不需要對貧困群體予以特殊優待，而是由先發展起來的群體通過市場機制傳導帶動貧困者發展。改革開放以來，中國農業農村經濟發展依靠“包”(推行家庭承包經營)、“轉”(促進農村勞動力轉移就業)、“提”(提高農產品收購價格）、“補”（實行農業生產補貼）的強力推動，迅速提高了農民收入，取得了舉世矚目的減貧成就。按照2011年標準，1985年到2012年中國大約實現了將近7億農村人口脫貧。然而，不可否認的是，依靠“包”“轉”“提”“補”等傳統動能已難以支撐貧困人口繼續減少，而城鄉間絕對收入差距又呈現出逐步擴大趨勢。從扶貧成績看，2011年全國脫貧人數為4329萬人，2012年為2339萬人，2013年為1650萬人，2014年進一步下降到1232萬人，這表明脫貧攻堅難度越來越大。特別是對于深度貧困地區的貧困群眾而言，不僅所處地理位置偏遠、自然生態條件較差、區域生計系統脆弱，而且在社會資源獲取分配等方面的機會與能力不足，難以通過與外部環境的有效互動獲得持續性發展或整體性提升，呈現出多維度貧困與結構性貧困交織等特征。與改革開放初期的農村普遍性貧困不同，單純依靠經濟增長拉動的“大水漫灌”式扶貧難以取得預期脫貧效果，甚至反而會導致貧富分化問題越來越嚴重。
結構主義反貧困理論強調國家干預、政府動員與再分配，提倡實施有利于抑制社會分化的普遍性社會政策，比如社會救助、轉移支付、健康支持等。以舒爾茨為代表的經濟學家提出了著名的“貧困且有效率”命題。他認為，農戶之所以貧困，是由于缺乏知識、技術與高質量的投入。只要增加農戶的知識、推廣先進技術，提高他們的人力資本，并提升其自主發展能力，就可以實現脫貧。這種觀點認為，必須將外部干預與能力提升結合起來，并促進反貧困主體和路徑多元化。從2012年開始，中國開始轉變扶貧觀念，將促進區域開發與農村發展的面上扶貧舉措轉向針對貧困人口精準施策。2013年，習近平總書記在十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”思想，扶貧政策開始轉向精細化管理與精準化扶持。2015年，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，正式將精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。由于貧困問題具有多維性的特點，致貧原因也呈現區域性、綜合性等特征，不僅表現為貧困群眾低收入，還表現為區域發展條件差和公共服務落后等多個方面。因此，推動長效減貧并在此基礎上實現鄉村振興，必須加快推進貧困地區經濟社會發展，在區域發展中帶動扶貧開發，以扶貧開發推動區域發展，確保扶貧開發與經濟社會發展相互促進。這正是脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接的反貧困理論基礎。
（二）脫貧攻堅、鄉村振興與農村發展理論
發展問題是經濟學研究的核心主題，而農村發展理論又始終與貧困問題研究相伴相隨。扶貧開發本身也是發展的重要內容，是推動發展的重要舉措。納克斯的“貧困惡性循環”理論和納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論都認為，經濟貧困在沒有外力推動下是一種高度穩定的均衡現象，其中資源資產對于反貧困至關重要。隨著新制度經濟學的興起，貧困問題、發展問題又與制度建設緊密聯系起來。該理論進一步沿襲發展主義思維，強調制度是決定經濟績效的核心因素，要求以產權制度和要素市場化配置為主線全面推進制度變革，在城鄉融合互動中打通要素配置通道。以家庭承包制的實施和不斷完善為主線的中國農村經濟體制改革，總的理論依據是歷史唯物主義基本原理和“初級階段理論”，但在土地制度改革、鄉鎮企業改制、集體產權制度改革等方面又無不與科斯的產權理論和諾斯的經濟增長理論相互印證。與新古典經濟學與新制度經濟學的“理性小農”不同，以恰亞諾夫為代表的“生存小農”等實體主義學派注重村社理性、鄉土價值，否定“去小農化”，而是提倡發展鄉村產業，實現小農戶與現代農業有機銜接。在貧困治理方面，實體主義主張通過“縱向一體化”，加快推動農村一、二、三產業融合發展，讓貧困戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈的增值收益。在鄉村建設方面，實體主義則強調延續鄉土文化、保護鄉村價值、優化鄉村治理，打造新型鄉村共同體。還有學者將適用于減貧和可持續發展領域的生計框架視為鄉村振興的底線思維，提出鄉村的全面振興將最大限度地提升農民的整體生存水平。
改革開放以來，中國實施大規模扶貧開發行動，從改革農村經濟體制，實施包容性增長帶動農村人口減貧，到依靠工業化、城鎮化，實施區域發展戰略等推動中西部地區脫貧，再到通過實施精準扶貧、精準脫貧方略，將區域開發與精準幫扶相結合，消除農村絕對貧困。中國的扶貧實踐和模式既以相關貧困理論與農村發展理論為基礎，又不完全拘泥于任何一種理論流派，其開創的抓黨建促脫貧制度、駐村工作隊制度、東西部扶貧協作與對口支援制度、建檔立卡制度以及社會大扶貧制度，呈現出多元化、綜合性、實踐論等理論特性。中國不僅把貧困治理作為政治任務，還把鄉村振興作為政府責任，并將脫貧攻堅與鄉村振興納入國家治理的長期戰略，豐富和發展了人類反貧困理論和發展理論，也為脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接奠定了制度基礎。
二、脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接面臨新形勢新挑戰
全面建成小康社會后，中國將開啟社會主義現代化強國建設新征程。研究新時期農村減貧任務，推動鄉村全面振興，必須分析研判當前形勢，準確把握未來走勢，深入考察脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接面臨的挑戰。
(一)脫貧攻堅取得決定性成就
經過多年大規模投入和持續攻堅，中國脫貧攻堅已經取得決定性成就，進入決戰決勝的最后關口。近年來，中國貧困地區農村居民人均可支配收入增速持續高于全國農村經濟增速，貧困人口顯著減少。截至2019年底，農村貧困人口累計減少9500多萬人，平均每年減貧1300萬人以上，770個貧困縣已經或擬摘帽退出。目前，全國僅有52個貧困縣近300萬建檔立卡貧困人口沒有脫貧，其中有88個村貧困人口超過1000人，有1025個村貧困發生率超過10%。另據國家統計局全國農村貧困監測調查，按現行國家農村貧困標準測算，2019年末全國農村有貧困人口551萬人，比上年末減少1109萬人，下降66.8%；貧困發生率0.6%，比上年下降1.1個百分點。分省看，2019年各省貧困發生率普遍下降至2.2%及以下。其中，貧困發生率在1%?2.2%的省份有廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆7個省(自治區)。
盡管深度貧困地區尚未脫貧的人口總體數量已經不多，但致貧原因復雜，不僅收入水平低下，更體現為基本可行能力的缺失，單純增加這些貧困群體的收入并不一定能改變他們的貧困狀況。這也是為什么中國貧困人口大幅減少，但各級政府的政策、資金、項目、舉措力度不減的重要原因。2020年突如其來的新冠肺炎疫情導致貧困地區產業發展受阻、部分扶貧項目建設延期、扶貧車間停工停業、社會組織動員推進緩慢，一些地區出現農產品積壓、貧困群眾外出務工不暢、農民收入減少等現象。特別是隨著打贏脫貧攻堅戰時間節點的臨近，返貧現象值得高度重視。已脫貧人口返貧，不僅浪費扶貧資源，降低脫貧效率，如果不加以防范還有可能影響全面建成小康社會的質量。由于返貧現象具有區域性、群體性、反復性等特征，并表現為因災因市場波動返貧、因大額支出返貧與因扶貧方式不當返貧等多種形式，需要加強政策銜接配合，將易返貧人口納入鄉村振興戰略框架予以統籌支持。
(二)鄉村振興開局起步順利
近年來，鄉村振興戰略各項政策密集出臺，重大計劃、重大項目、重大工程加快部署，糧食和重要農產品生產不斷躍上新臺階，農業結構逐步優化，生產方式加快轉變，物質技術裝備水平極大改善，農村社會事業快速發展，城鄉關系發生深刻變革，為推動貧困地區發展、實現共同富裕奠定了堅實基礎。國家統計局數據顯示，中國糧食總產量從1949年的11318萬噸增加到2019年的66384萬噸，增長了4.87倍。隨著城鄉融合發展步伐加快，農村創新創業環境持續改善，新產業新業態新模式不斷涌現。截至2019年12月，全國各類返鄉入鄉創新創業人員數量達到850萬人，帶動鄉村就業超過3400萬人。另據監測數據顯示，返鄉入鄉創新創業項目中有90%是聯合或者合作創業，70%具有帶動農民就業增收效果，40%帶動農戶脫貧。目前，全國92%的貧困戶參與到產業發展當中，67%的脫貧人口主要通過產業帶動實現增收脫貧，脫貧基礎更加鞏固。
黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，并將其作為七大戰略之一寫入了黨章。這充分體現了“三農”工作重中之重的戰略地位，也是從制度層面把農業農村優先發展落到實處的保證，為接續推動長效減貧提供了新的重要支撐。近兩年來，各地圍繞實施鄉村振興戰略這一總抓手，堅持農業農村優先發展總方針，立足打贏脫貧攻堅戰和全面建成小康社會全局，全面深化農村改革，“三農”工作制度框架和政策體系更加完善。鄉村振興的全面推進，將促使鄉村經歷整體結構性變遷和功能價值重塑的過程，將更有效地解決不平衡不充分發展的問題，從而實現包括貧困人口在內的全體農村居民全面發展。
(三)減貧振興任重道遠
盡管中國脫貧攻堅進展順利，鄉村振興開局良好，但無論從長期還是短期看，農村工作仍面臨嚴峻挑戰。這些挑戰既有經濟層面的，又有非經濟層面的；既表現為周期性、結構性問題，又表現為階段性、突發性問題，諸如新冠肺炎疫情對脫貧攻堅產生的多重影響。當前，中國正處于調整優化經濟結構、轉變發展方式、激發增長新動能的攻關期，“三期”疊加效應愈發明顯。今后一段時間，中國財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態。宏觀經濟內外部形勢復雜嚴峻，國內消費抑制、投資不振、出口受阻，外部環境進一步趨緊，經濟下行壓力加大。這些因素都將給經濟社會發展以及貧困地區農民持續增收帶來負面影響，也會給扶貧政策、資金的穩定投入帶來多重挑戰。從扶貧工作自身看，脫貧“不充分”問題和脫貧成效“不平衡”問題仍然存在。貧困地區各項事業發展總體還處于探索起步階段，自身發展能力弱的情況沒有發生根本改變，可持續脫貧能力還不強。隨著城鎮化不斷推進和人口老齡化速度不斷加快，農民工群體、城鎮低保人群、未來由于貧困線調整所形成的新貧困人口的貧困問題，將隨著經濟社會的轉型發展尤其在2020年以后日益突出。
絕對貧困基本消除之后，中國將進入解決相對貧困和深入實施鄉村振興戰略的發展階段。由于農村貧困人口生計的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率以及貧困線的變動性，2020年現有扶貧標準下貧困人口全部脫貧目標的完成并不意味著農村貧困的終結。很多處于貧困線之上的農戶雖未陷入貧困，但都會由于抵御風險能力不足而成為極容易落入貧困陷阱的潛在貧困人口。只要城鄉、區域、群體間發展不平衡不充分的問題沒有解決，相對貧困問題就將長期存在。與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數大、貧困維度廣、致貧風險高等特點，并在持續增收、多維貧困、內生動力、體制機制等方面面臨諸多困難。有研究提出，按照國際上通用的測量方法，中國的相對貧困人口接近1.5億。同時，中國現有農村貧困標準雖然能夠滿足消除絕對貧困的需要，但與發達國家相比差距還比較大，“兩不愁、三保障”涵蓋范圍有限，從保障水平來看仍有提升空間。這些特點及難點都決定了2020年以后我國農村的減貧振興任務依然復雜而艱巨。
總體上看，脫貧攻堅和鄉村振興面臨的挑戰是嚴峻的，但基礎是穩固的，機遇也是難得的。挑戰主要表現在短期，而機遇體現在中長期。這種機遇正是減貧戰略轉型的重要機遇。從短期看，2020年新冠肺炎疫情沖擊對扶貧政策的落實方式提出更高要求。從長期看，2020年以后中國扶貧領域的重點工作將發生歷史性變化，減貧戰略也要進行相應調整。長期因素和短期因素疊加共振，形成不可抗拒的“推拉力量”，將推動脫貧攻堅與鄉村振興“兩大戰略”加速融合。
三、2020年后中國的減貧新戰略
新的貧困形勢需要制定新的減貧目標，而實現新的減貧目標則需要順應城鄉發展規律，針對貧困問題新的表現形式及特征，立足鄉村振興頂層設計，調整優化減貧戰略重點。
(一)鄉村振興戰略下的減貧目標
近年來，中共中央、國務院先后出臺《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》等一系列文件，有力地保障了鄉村振興戰略的扎實推進。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出，“把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興戰略的優先任務，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”同時，該規劃還著眼長遠，在“加快建立健全緩解相對貧困的政策體系和工作機制”“持續改善欠發達地區和其他地區相對貧困人口的發展條件”“研究建立促進群眾穩定脫貧和防范返貧的長效機制”“探索統籌解決城鄉貧困的政策措施”等方面提出明確要求。
根據中央統一部署，中國減貧戰略的短期目標是保持既定安排部署不變，保持脫貧攻堅政策總體穩定，確保如期完成脫貧攻堅任務。同時，為鞏固脫貧攻堅成果，要做到“脫貧不脫鉤”，確保摘帽“四不摘”，并設定一個政策過渡期。聚焦現階段的扶貧任務及特點，將政策過渡期定位于“十四五”時期比較符合實際，也有利于實現脫貧成果的常態化和持續化。適應新階段新要求，中國長期減貧戰略目標應確定為：通過創新扶貧方式和組織形式，推動扶貧工作由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變，建立緩解相對貧困的長效機制和城鄉統一的減貧體制，促進貧困治理體系和治理能力現代化。
(二)2020年后的減貧戰略重點
2020年以后，中國應根據國家綜合實力和發展階段的變化，制定新的國家貧困標準，聚焦深度貧困地區和欠發達地區等特定區域及“邊緣”人口、進城農民工、留守老人婦女、殘疾人等重點群體，把握多維扶貧、城鄉扶貧、制度扶貧、社會扶貧四個戰略重點，推動減貧戰略全面轉型。
一是多維扶貧。多維貧困主要指從多個社會福利特征指標來衡量貧困狀況。多維貧困的本質是能力剝奪，表現為福利缺失。改革開放40多年來，中國的扶貧舉措始終立足于在提高貧困群眾收入的基礎上，促進貧困群眾和貧困地區醫療、教育、住房、飲水、文化等多個維度同步改善，不斷提高貧困群眾的生活質量和綜合素質。2020年以后，教育、醫療、就業機會以及人口流動等方面的供給差異將成為引發新貧困的主要因素。推動減貧戰略轉型，需借鑒和發展多維貧困理論，構建適合中國國情的多維度貧困指標體系。要整合扶貧開發、農業農村、民政、教育、住建、交通、衛生、水利等涉農部門的資源和力量，更加重視貧困群眾收入之外的福利改善，重點支持欠發達地區補齊發展短板，優先推動教育、醫療、文化、就業等公共服務向農村延伸、社會事業向重點群體覆蓋，持續不斷地改善低收入群體的發展環境和外部條件，提升組織化程度和市場化水平，激活低收入群體的內生動力，提高其自主發展能力。
二是城鄉扶貧。中國目前沒有明確的城市貧困線，也缺乏統一的城市減貧政策。隨著中國統籌城鄉發展、新型城鎮化進程不斷加快，大量進城農民工成為潛在的貧困群體。截至2019年末，全國農民工總量為29077萬人，比上年增長0.8%，其中，外出農民工有17425萬人，增長0.9%。2020年以后，隨著相對貧困和多維貧困理念的貫徹落實，扶貧對象已經不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉的整體性社會階層。推動減貧戰略轉型，需要在城鄉融合發展體制機制和政策體系的框架下，根據城鄉貧困群體結構和特點的變化，強化整體謀劃、系統設計，將社會保障部門主導的城市救濟、勞動支持政策與扶貧開發部門主導的農村扶貧舉措進行整合，重點解決以進城農民工為代表的流動人口的貧困問題和以老年人、殘障人士、困難職工和失業人口為主要構成的城鎮貧困人口的貧困問題，在貧困協同治理中打破政策封閉性、提升發展包容性，形成城鄉一體化的扶貧戰略和格局。
三是制度扶貧。中國在數十年的扶貧開發實踐中，不斷優化鄉村制度供給，逐步破除了造成貧困的制度性障礙。2020年后新的貧困格局和戰略，需要培育綜合性的治理結構，進行制度層面的建構，開展扶貧制度的供給側改革，用系統化的機制設計來鞏固脫貧攻堅成果和防止返貧，用體系化的制度安排來促進持續增收。這是扶貧工作方式由集中作戰轉變為常態化推進的關鍵所在，也是縮小貧困治理實踐中所面臨的區域差異和城鄉差距，避免部門、地區碎片化治理帶來的低效率的要求，有利于更好地發揮利貧性增長的正效應。2020年以后，既要研究設計客觀反映新貧困特點的指標體系，健全監測預警機制，及時將返貧人口和新發生貧困人口納入幫扶范圍，完善貧困對象識別評估和動態調整機制，又要加強緩解相對貧困問題的頂層設計，強化脫貧攻堅與鄉村振興在制度層面的耦合銜接。同時，還要加快扶貧開發法律制度建設，完善扶貧開發法律法規，確保長效減貧工作依法推進。
四是社會扶貧。社會扶貧雖然沒有形成獨立的理論體系，但廣泛動員社會力量參與一直是中國扶貧工作的重要方針。改革開放40多年來，中國建立起以東西部扶貧協作、定點幫扶、企業幫扶、軍隊幫扶、社會組織和志愿者幫扶為主的社會扶貧體系，構建了政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。但從總體上看，打贏精準脫貧攻堅戰，更多依靠的是政治動員和政府投入，社會資源動員不足，市場機制發揮不夠。推動減貧戰略轉型，必須更加注重發揮社會扶貧的積極作用，大力開展消費扶貧、電商扶貧，積極創新扶貧方式，推廣政府與社會資本合作、社會組織與企業合作等模式，進一步完善扶貧協作機制，拓展扶貧協作和對口支援等有效途徑，引導志愿者和社會組織更好地發揮作用，構建以市場化為主導的整體幫扶體系。2020年以后，要充分利用先進的信息技術，打造更多專業化綜合性服務平臺，將貧困人口多元化需求和社會愛心資源精準對接，全面提升社會力量參與減貧工作的質量和效率。
四、接續推動全面脫貧與鄉村全面振興
接續推動全面脫貧與鄉村全面振興，需要在對脫貧攻堅與鄉村振興進行整體謀劃和統籌設計的基礎上，做好政策銜接、機制整合和工作統籌，優化創設一體化的減貧政策框架，構建農業農村優先發展的體制機制，推進鄉村全面振興。
（一）構建與鄉村振興相融合的減貧政策框架
（1）防止返貧類政策。鞏固脫貧攻堅成果的前提和基礎是防止返貧。防止返貧類政策主要是通過加強對不穩定脫貧戶、高風險脫貧戶、貧困邊緣戶等群體的動態監測，加強返貧機理研究，將能力提升、機會平等引入貧困測量，完善貧困標準和貧困戶識別條件，建立防止返貧監測預警機制。同時，脫貧攻堅任務完成后，要繼續加大投入，允許摘帽縣在一定期限內整合涉農資金和扶貧資金，統籌用于解決非貧困村的基礎設施和公共服務建設，支持脫貧戶和非貧困戶聯動發展產業、實現就業。防止返貧，還要完善救助體系、引入保險機制，及時將返貧人口和新發生貧困人口納入幫扶范圍。
（2）兜底保障類政策。社會救助等兜底保障措施是實現穩定脫貧的最后防線。當前和未來較長時期，一些殘障人士、孤寡老人、長期患病者等完全或部分喪失勞動能力以及部分教育文化水平低、缺乏生存技能的特殊群體，只能通過保障類政策脫貧。這部分群體既包括農村低收入人口，也包括城鎮困難職工。新的減貧形勢下，要更加注重綜合實施保障性扶貧政策，統籌城鄉救助工作，提升兜底保障水平，實現農村最低保障工作精細化管理，將短期扶助措施轉變為綜合保障長效幫扶機制，把符合條件的特殊群眾全部納入保障范圍，確保老有所養、病有所醫、殘有所助、生活有兜底，織密筑牢民生保障網。
（3）產業就業類政策。產業興旺是鄉村振興的基礎，產業發展和就業轉移是長效減貧的根基。產業就業類政策主要著眼于相對貧困基本面，針對有勞動能力和就業意愿的低收入人口，整合產業發展、就業服務、技能培訓、創新創業、金融支農等政策，與鄉村振興戰略業已明確的項目、工程相銜接，以此類政策為主，鞏固脫貧攻堅成果。要把發展鄉村產業作為核心任務，在產業培育的基礎上促進產業升級，發揮好欠發達地區在特色品種、資源環境、勞動力等方面的優勢，規劃協調好區域產業布局和縣域經濟發展，打造一批特色產業就業基地，構建長效減貧增收機制。
（4）區域開發類政策。區域開發類政策是確保集中連片貧困地區脫貧成果可持續的關鍵。這類政策主要聚焦自然條件差、經濟基礎弱、返貧風險集中的欠發達地區，在一定時期內繼續瞄準具有區域共性的突出問題和薄弱環節集中作戰，將超常規舉措與包容性增長戰略結合起來。在實施過程中，主要綜合運用產業幫扶、移民搬遷、綠色減貧等措施，推進農村土地綜合整治、高標準農田建設、退耕還林、退牧還草、生態治理等重點工程，全面改善欠發達地區群眾的生產生活條件，消除制約欠發達地區發展的外部約束。
（5）公共服務類政策。統籌城鄉貧困治理需要以標準統一、制度并軌的城鄉基本公共服務為保障。公共服務類政策主要通過補齊欠發達地區發展短板，加快交通、電力、網絡、物流、信息等基礎設施建設，推動城鄉基礎設施互聯互通，強化教育、醫療衛生、社會保障等領域的城鄉對接。這類政策既要注重逐步縮小城鄉之間、區域之間的地區性差距，也要注重消除進城農民工與城鎮職工、脫貧戶與邊緣戶等不同群體之間的差別，逐步實現基本公共服務均等化。
（6）城鄉改革類政策。鞏固脫貧攻堅成果，促進長效減貧，必須把制度建設貫穿其中，打通要素雙向自由流動通道，健全城鄉融合體制機制和政策體系。城鄉改革類政策主要應瞄準人口、土地、資金、農村產權和工商資本入鄉等制度約束，通過聯通城鄉的系統性、整體性、協同性改革，破除現行體制機制的束縛，建立城鄉人口遷徙制度、農村產權交易制度、城鄉普惠金融制度等支柱性制度，健全農民持續增收體制機制，促進城鄉經濟多元化發展，逐步縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。
（二）構建農業農村優先發展的體制機制
全面建成小康社會之后，農業農村現代化是推進全面現代化建設的優先項。堅持農業農村優先發展，既是實施鄉村振興戰略的總方針，也是實現農村人口持續減貧增收的根本出路。接續推動全面脫貧與鄉村全面振興，必須堅持農業農村優先發展，把鄉村發展擺在國家戰略的重要位置。促進農業農村優先發展不僅適合中國國情農情，而且符合世界一般性發展規律。國外學者不僅認識到二元結構下要素錯配會引發城鄉發展不平衡問題，而且論證了農業發展和農村扶貧的相對重要性。根據制度經濟學觀點，市場體系不完善的國家普遍存在嚴重的城鄉要素錯配問題。有學者指出，農業是促進非農部門增長和增進整體經濟福祉的引擎，農業農村優先發展可以對減少饑餓和貧困產生重要影響。實現農業農村優先發展，必須做到統籌兼顧，實現融合優先，借鑒脫貧攻堅有關做法，建立超常規的體制機制，促進基礎設施建設、公共服務、人才配備、資金支持、要素配置等向農業農村傾斜，推動鄉村充分發展和城鄉平衡發展。
（三）接續推動鄉村全面振興
全面建成小康社會目標實現后，要在保持脫貧攻堅工作總體穩定的基礎上，以解決相對貧困為新起點，促進脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接，確保政策平穩過渡，將一系列“超常規”政策舉措轉換為常規性減貧機制，建立健全支持鄉村振興的政策體系，推動脫貧摘帽地區走向鄉村全面振興。具體而言，需要從政府與市場兩個層面發力：政府調控層面，主要以穩定外部支持與投入機制為重點，建立一套緩解相對貧困的領導體制與工作機制；市場機制層面，主要以培育低收入群體的內生動力和發展能力為重點，充分調動其積極性和創造性，不斷優化市場環境，提升要素市場化配置水平。
從發展路徑看，要制定分類推進鄉村振興的實施方案，梯次有序地實現鄉村全面振興。東部發達地區要發揮引領示范作用，健全解決相對貧困的體制機制，加快促進城鄉融合發展，在“十四五”期間率先基本實現農業農村現代化。中西部欠發達地區要以農村低收入人口為重點，統籌政府、市場和社會資源，切實健全和執行好返貧人口監測和低收入人口幫扶機制，加快培育農民群眾的內生動力和發展能力，為實現鄉村振興奠定基礎，確保到2035年基本實現農業農村現代化。革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片特困地區等深度貧困人口比較集中的地區要保持脫貧攻堅政策體系相對穩定，建立健全持續投入機制，確保到2050年如期實現農業農村現代化。
五、結論與建議
脫貧攻堅正引領貧困地區發生歷史性轉變，鄉村振興戰略將成為接續推動貧困地區發展和重點人群緩解相對貧困的總體推力。無論是打贏脫貧攻堅戰，還是實施鄉村振興戰略，都是落實以人民為中心發展理念的重要體現，是適應新時代中國特色社會主義發展要求的根本選擇。鄉村振興不是另起爐灶，而是在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上向縱深推進。在全面建成小康社會之后，要將脫貧攻堅納入鄉村振興戰略統籌設計，以鄉村振興為統攬，以鞏固脫貧攻堅成果為基石，使鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接。
(一)統籌謀劃長效減貧振興政策
全面建成小康社會以后，需要根據脫貧攻堅形勢的變化和鄉村振興戰略的需求，進一步調整優化扶貧政策舉措，將以脫貧攻堅統攬貧困地區經濟社會發展全局轉變為以鄉村振興統攬欠發達地區經濟社會發展全局。“十四五”期間，中央農辦和國務院扶貧辦要共同牽頭對攻堅期內中央和各地出臺的一系列政策舉措進行梳理和評估，在鄉村振興戰略框架下加強減貧工作與產業、就業、金融、消費、區域、生態政策的協調。國家層面要盡快出臺關于脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見，以強化減貧與振興等各類政策之間的協同配合。要指導各地整合優化政策資源，既要努力實現脫貧目標，也要謀劃貧困鄉村長遠振興。一些貧困縣脫貧之后，經濟社會發展仍然相對落后。應當繼續把摘帽縣作為鄉村振興的重點來抓，把延續的傾斜支持政策盡早明確下來，為貧困縣實現鄉村振興提供持久動力。
(二)調整優化減貧振興工作機制
隨著貧困縣逐步脫貧退出，調整優化扶貧工作機制已經顯得十分迫切。要結合新的時代條件、減貧形勢和鄉村振興戰略要求，圍繞統籌城鄉貧困、相對貧困、全面振興等新目標新任務，盡快明確2020年以后的扶貧工作機制和鄉村振興工作體系，研究設計減貧振興責任落實與分解機制，優化職能定位與分工體系，建立一體化的減貧振興工作機制。比如，針對貧困地區各類人才短缺、部分基層組織軟弱渙散等突出問題，全國各地選派了大量機關干部駐村幫扶。據不完全統計，目前全國在崗的駐村干部仍有將近100萬人。2020年以后，一些貧困地區要繼續將駐村幫扶作為鞏固基層基礎的重要手段。調整優化減貧振興工作機制，其中一項任務就是要調整駐村幫扶的工作重點、選派方式以及退出機制，把駐村工作隊選派管理、建強基層組織、培養“經濟帶頭人”等協同起來，將駐村工作隊與貧困村產業指導員進行整合，組成一支鄉村振興指導員隊伍。
(三)凝聚全社會減貧振興動力
實現長效減貧振興，既要做好政府主導與市場決定的銜接，也要做好外部支持與內生動力的銜接，特別是要注重凝聚全社會減貧振興動力。要在繼續強化黨的領導、發揮政治優勢和制度優勢的基礎上，更加注重市場配置資源的主導性作用，依靠全面深化城鄉聯動性、整體性與協同性改革，激活要素、激活主體與激活市場，逐步建立農民持續穩定增收和緩解相對貧困的長效機制。要進一步鼓勵基層探索創新，推動“放管服”改革向縱深發展，充分發揮政府釆購的支持作用，利用稅收杠桿等政策工具，把社會力量減貧振興的潛力充分挖掘出來，構建政府、市場、社會相互協作的發展格局。
(四)完善減貧振興考核評價體系
全面建成小康社會以后，要研究制定城鄉統籌、多元標準的減貧振興考核評價體系。要總結近年來的脫貧攻堅考核評估工作，根據2020年以后長效減貧的內涵和特征，從國家層面完善相關考核評價和統計指標體系，實現城鄉減貧一體化推進，將指標管理深度嵌入扶貧工作全過程。對一些地區出臺的過于煩瑣或形式主義色彩較濃的考核辦法，應堅決予以糾正，并嚴禁多頭考核、搭車考核。同時，要調整優化鄉村振興戰略評價指標體系，加強指標運行監控，健全常態化監測機制，充分發揮第三方評估的作用，為各地推動鄉村振興提供科學權威的評價依據，切實發揮好考核評價“指揮棒”的導向作用。
作者系南京林業大學農村政策研究中心主任
中國鄉村發現網轉自：《中國人民大學學報》2020年第6期
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