用途不變時的競爭性農用地交易價格等于農用地改為建設用地時的交易價格?
過度干涉土地要素市場會嚴重降低國民經濟運行效率，也無益于增進社會平等與城鄉居民生活品質的提高?
在土地供應受到政府多重控制的情形下，對土地要素市場的影子價格很難做出前瞻性估計?但我們可以設想一種機制下的供求狀態，使這種狀態與現實中其他制度之下的狀態相比，能逼近充分競爭條件下所存在的土地市場的供求均衡狀態?完成這樣一個思想實驗性的工作，我們就可以比較現實土地資源配置狀態與理論假設狀態，大體判斷土地資源配置效率提高的潛力，并提出深化改革的辦法?
一、有限研究目標
現實中我國土地供求的難題發生在城鄉建設用地與農用地之間的替代關系中?城市建設用地的擴大與農用地的減少，為政府所高度關注，也在多方面影響著國民福利與國民經濟運行質量?這個關系涉及多重交易，除轉變土地用途的交易之外，還有用途不發生變化的交易；這兩類交易的價格也會相互影響?為了關照現實問題，本文將聚焦涉及土地用途發生變化的交易，對這種交易的現實非均衡與理論上的均衡可能性做出分析?
有三類因素影響土地用途發生轉變的交易，分別是產權強度、用途規劃與交易的技術性條件?這些因素的背后又有次一級的因素影響它們，而對它們也還可以分別做進一步細化分類?
產權強度主要是指多種土地權利的排他性程度?實踐中的土地權利會受到多種分割，參與分割的主體有個人、法人與政府以及其他一些非正式組織；形成分割的契約有長期的和短期的，分割的機制有市場自由交易的和政府強制的等?產權強度與土地的交易價值成反比?
用途規劃是約束土地使用權的公共決策，而公共域的范圍可以是政府轄區并由政府充當規劃主體，也可以是土地使用者組成的社區，并由他們充當規劃主體?我國的土地用途規劃主體基本是政府?規劃決策本意是解決人們在使用土地中的外部性問題，但在實踐中政府常常過分行使規劃權，以致會創造更多的外部性問題?這一領域是權力與知識傲慢的重災區?人們通常認為，如果沒有一個權威系統對土地的利用加以控制，土地會被被濫用，資源會受到破壞?這是一個似是而非的看法?世界上主要國家對土地用途的系統性規劃干預的歷史并不長，特別對農用地轉變為建設用地的限制，應該是20世紀50年代以后才逐漸發生的?古代城市的人口密度整體上要高于現在，雖然那時候建設高樓大廈的能力比較弱?1平方公里容納20萬人，曾經是歐洲中世紀的常態?傳說中歷史上古羅馬大火迷案的情結也與大火前的城市狀況不佳有關?總體看，如果沒有規劃，出現人口高度密集的城市的可能性更大?規劃權的濫用會破壞自然演化條件下的土地市場均衡，使有的地塊的價格過低，有的地塊價格過高，也會使某一類土地的供求嚴重失衡?
交易條件是指對土地權利交易發生影響的法治環境、意識形態影響、人口變化以及技術變遷等因素?最常見是土地開發商的尋租行為對土地市場的影響?Ting Chen等學者的研究發現認為，“高層政治關聯”公司和地方官員的腐敗交易，使“高層政治關聯”公司獲得55.4~59.9%的價格折扣?土地所有權從兩個極端被賦予過多的意義，并成為土地政策的影響因素，也會影響土地市場供求關系?
土地產權強度提高與技術進步因素的共同作用，應該對城市健康發展做出的貢獻最大?技術進步使城市基礎設施建設建設能力提高，農用地生產效率提高超過人口增長速度，從而使城市的品質提升，規模擴大，人口密度下降?好的城市照樣能承載“鄉愁”，照樣能將金山銀山與青山綠水統一起來?
因為上述因素的多變性與復雜性，我們對這些因素所影響的土地要素的市場均衡不可能做出準確的前瞻性判斷?同時，因為我國土地要素的充分競爭性市場實際上不存在，國外的市場環境又與我國不盡相同，使我們也無法以國外市場為參照系對我國土地市場均衡做準確的事后判斷?如果能做到這些判斷，市場經濟真可以由計劃經濟替代?但是，不能做出準確判斷，不等于不能做出框架性判斷，也不等于不能在給定假設條件下對土地市場的均衡變化做出趨勢性判斷?
二、土地要素供求局部均衡的假設條件及其現實近似性
因為我國實行土地“公有制”，所以土地交易一般被看做土地使用權的交易?土地使用權有時間長短，例如建設用地的使用權在50~70年之間，農用地中耕地的使用期限最長是土地承包期30年，林地與荒地的使用期限多在50年以上?由法律規定土地使用期限給土地權利交易帶來了復雜性，也給交易價格分析造成困難?下文中的土地交易分析，如果不做特別說明，均指土地使用權的交易，且假設土地使用期限為法定最高期限?
要素的價格當然反映要素的邊際生產力?只有在充分競爭條件下，要素的邊際價值由要素的邊際收益決定，而價格由要素的需求參與決定，由此產生理論上的影子價格?經濟分析的重點在于實際價格與影子價格的差異?下文中如果不加特別說明，本文所說的土地要素價格，都不是指涉及存量土地的平均價格?
1.現實中的土地價格
我國現實中的土地價格有以下三個特征:
（1）農用地價格高于建設用地價格。（編者按——此處應為“建設用地價格高于農用地價格?”）農用地中的耕地交易多是出租，但從租金及銀行利率可以換算為使用權價格?山林、荒地的交易多是一次性使用權交易?國有土地建設用地的出讓多是一次性的，但集體建用地多是以出租方式交易?不論什么交易方式，通過換算結果比較，可以發現建設用地價格總體上高于農用地價格?按銀行利率及地租率的折算，我國農地承包權的交易價格（當然我國基本上不存在土地承包權交易）每畝應該在1萬~2.5萬之間，但國家對農地征用價格顯著高于這個水平?有的地方農用地的地租率每畝高達萬元左右，其中包含土地上的資本品的租金，因此不是真實的地租率?
（2）耕地交易中存在“地租雙軌制”?在耕地的交易中，農戶對本村熟人的土地出讓一般是短期的，而對外來農業規?；洜I者的出讓一般是長期的，多在5~20年之間?有意思的是，前一種情形下的價格低于后一種情形，表現為對經濟行為邏輯的違背?例如，在糧食主產區，前一種情形下的年租金為每畝約為300元（1年收獲多為2季），后一種情形下的年租金約在800元以上，土地肥力好的地方可以達到1200元左右?據我們的調查分析，農戶認為將土地長期出租會有很大風險，其土地承包權有可能喪失，因此會提高地租率?而將耕地短期出租給本村居民沒有這種風險?發生這種情形的另一個原因是，我國集體擁有的實際耕地數量與承包給農戶的賬面上的土地往往不一致，后者要小于前者?有的地方的耕地連片耕作以后，實際耕地面積僅田埂及溝渠利用因素就可以增加5%左右，加上其他利用不充分的邊角地以及承包地劃分時的孬地折算等因素，這個增幅還會增大?這樣一來，就有了村干部介入大批量土地出租時的“交易”的復雜性，降低了交易競爭的自由程度?此外，我們還了解到，在我國一些山區，例如山東沂蒙山地帶，還存在溝壩地為負地租率的情形?這種情形的發生與當地政府不允許耕地自由撂荒有關，也不能反映市場自由價格?因此，我們認為，在糧食主產區300元的地租率更接近充分競爭的市場價格?我們還觀察到，近幾年以上兩種農業地租率都出現微弱的下降，原因應該與國內外農產品市場價格變動以及農業技術進步有關，這里不一一分析?
（3）在農用地轉變為建設用地的交易中，以及在存量建設用地的交易中，廣泛存在政府干預價格的情形，使價格形成機制呈現復雜狀況?首先，在存量商業性建設用地交易中，集體的出讓價格一般低于國有建設用地價格，其原因與集體建設用地比較零散等因素有關?但在四川成都地區也看到集體建設用地出讓價格高于國有建設用地的情形，其原因可能與國有建設用地市場缺乏競爭性有關?其次，國有建設用地不同用途類型的定價機制不同，價格也不同?有的公共部門可能以零地價獲得土地?有的地方為了吸引投資會以零地價出讓土地給企業?此外，住房建設用地價格顯著高于其他類型建設用地價格?地方政府通常會以限制住房建設用地供應來達到這個目的?這實際上是以居民購房支出補貼公共部門和企業投資者?第三，農地轉為建設用地的價格也因建設用地的用途不同而不同?基礎建設用地征用的價格通常會高于商業性用地價格?
2.競爭性農業用地轉讓價格作為影子價格的合理性
估算影子價格有精巧復雜的工具，但學術研究的歷史教訓是，估算結果的合理性與工具的復雜性無關?當然，工具還是要發展，不僅是因為計量經濟學家要生活，更因為它對智力訓練與職業經濟學家的選拔有重要意義?
本文嘗試用現實中競爭性較強農業用地交易價格，作為城鄉土地交易的影子價格，且認為建設用地價格（邊際價格，不是平均價格）應等于這個價格?這個看法貌似荒誕，其實具有合理性?
（1）現實中的農用地交易價格的形成容易得到觀察?在前述兩類農用地交易價格中，相熟的農戶之間的交易更具有競爭性?有人會以為，農戶之間的交易會受到人情羈絆而缺乏競爭性?這種看法已經過時?這么大國家，有的地方會是這樣，但在農業主產區，農戶已經不會拿人情做交易?今后若能深化土地制度改革，前述兩類農業用地交易價格會趨于一致?
（2）農用地交易價格更能體現市場的開放性?農用地的邊際價值根本上說是由農用地的邊際生產力決定的?在成本確定之后，利潤大小與農產品價格有關?農產品的最終售價會受到國外市場的影響?相比之下，建設用地市場有顯著的地域性?國際市場上與建設用地有關的服務價格很難在國與國之間發生顯著的關聯影響，而農業服務價格會對國家之間的農產品價格發生影響，并影響到農地價格?
（3）競爭性農用地交易價格作為影子價格更能反映人類社會的自然演化特征?建設用地比農用地承載更為豐富的人類文明元素，所以建設用地一旦使用以后，它的位置以及它所承載的文明元素都會影響到價格?農用地不同，它一旦停止耕作，就是一塊原生地?土地用于農業生產后雖然與它距離市場中心的遠近有關，但這個元素對地價的影響要遠遠小于建設用地所承載的文明元素的影響?要清楚，建設用地對文明元素的承載是在農地變為建設用地以后的事，那以后它不再是邊際建設用地，它的價格當然不是土地用途轉變中的均衡價格?所以千萬注意，決定我們所討論的土地交易價格是邊際交易行為所決定的價格?政府或開發商需要一塊新的建設用地，要從農民那里購買，由此產生的討價還價行為所產生的價格，是我們關心的焦點?有人會說，城市往往建立在特殊的地方，使城市周邊的土地有了某種不可替代性，會導致農地出售給建設行為主體時獲得更高的價格?這種看法受到了歷史與現實的雙重迷惑，并不符合城市演化的歷史特征與現實的經濟規律?在古代城市的初創時期，人口稀少，土地廣袤，城市不過就是一個小地塊?中世紀歐洲城市人口密度多為每平方公里20萬人左右，而一般城市的人口規模不到20萬，因為總人口量很少?對歐洲人口的數量，歷史學家曾有過高估計，但被一些學者的研究所否定?中世紀大部分城市環境惡劣，以致貴族不愿意住在城市?那時資本遠比土地昂貴，城市擴張的約束不是缺地，而是缺資本?所以，我們能想象古代城市在草創時期的建設用地價格情形?現在歐洲大部分國家的居住形態發生了顛覆性變化，人口密度多為每平方公里5000人左右?在后來城市演化過程中，城市總人口與人口密度大幅度提高，城市占地面積自然會大幅擴張?在這個時代，我們的確看到農用地轉為建設用地時的價格要高于農地在用途不變時的交易價格?筆者在國外學習考察中了解到，這個價格差異大約在4~8倍之間，差異的存在與政府干預有關?美國學者奧圖爾在他的著作《美國夢魘》中對這種情形有精彩分析?奧圖爾的研究發現，在沒有因政府規劃設定城市增長邊界的地方，城市邊緣農地轉為建設用地時的地價不會超過農地或林地的價格，大致為1000美元/英畝?有這個均衡價格的存在，城市的擴張也就有了邊界?
（4）現實中建設用地高價與市場不完善有關?城市建設用地的不可替代性，會不會產生建設用地剛性高價？不贊成本文核心觀點的專家學者，會以這個問題作為批評本文的由頭?建設天然良港的地址，重要機場擴建跑道等，似乎對土地的選擇都有較大的不可替代性?但我們可能高估了這種不可替代性?首先，政府在替代市場中實施規劃職能，會放大這種不可替代性，這是政府行為模式決定的?但市場主體更容易采取一宗地一個市場策略，從而會增強建設用地需求者的價格談判地位?市場主體批量購買土地行為是一個辦法?其次，即使是一些特殊用地項目，也有資本替代土地的可能性?例如，飛機跑道最短長度就會受飛控技術的影響，而提高飛控技術需要增加投資?一個建設項目的土地需求還有微調的可能性，不同方位的地塊之間還是有一定的可替代性?第三，更重要的是，經濟建設中不同城市之間會有競爭，一個城市對建設用地的過大需求引起地價上升時，會引起資本轉移?城市建設用地的邊際生產力普遍高于農業用地的邊際生產力的情形在理論上當然會發生，但這是一個過程；在這個過程中，因為農地擁有者的供地競爭，均衡價格的上升只會在農地減少影響到農產品價格上升時才會發生?以上三個條件當然在土地市場接近充分競爭的情況下更容易存在?
進一步從理論上說，建設用地的使用者更容易面對土地的競爭性供給?因為可以滿足建設需要的土地會很多，其所有者之間便存在競爭?對于一個非農業投資者，他實際上要權衡地價投入與資本品投入之間的替代關系?在農業用地價格不變的情況下，非農投資者的資本品投資的邊際產出等于農業用地價格時，也就是他的最佳投資規模時刻（其他條件不變）?這就產生了下面需要討論的問題?
（5）市場化條件下的土地利用局部均衡排斥濫占耕地?長期看，城市擴張會不會造成大量耕地變為建設用地，從而危及到人類生存?對這個問題的憂慮是政府干預土地市場的重要原因?從經濟學邏輯上講，這種擔憂是沒有根據的?
如圖1所示，企業投資時要尋求土地H與資本K之間均衡，不會隨便擴大土地利用?從一般規律看，非農企業在擴張中資本邊際效率高于土地的邊際效率，現代企業尤其如此?這使資本—土地等效率曲線變化如M1到M2的情形?企業擴張中，其預算線P1移動到P3，資本K增長速度大于對土地的需求?如圖均衡點E1至E3的變化，對應資本K的需求大于土地H的需求?所以，城市規模擴大通常會大于城市占有土地的擴張?這是一般規律?
如果政府人為干擾要素市場，例如中國的情形，地方政府為吸引投資以零地價乃至負地價轉讓土地，企業就會多占用土地?如圖1所示，當政府刻意降低地價時，企業的投資預算線就會由P1移動到P2，要素使用均衡由E1移動到E2，使資本品投資減少，土地投資增加?中國城市發展中土地占用擴張快于人口密度擴張的深層原因就在這里?
從市場經濟機制較為健全國家發展的歷史看，擔心土地要素市場化會導致耕地被大量占用以致發生食物供應問題，是不必要的?首先，人類有史以來城市一直在擴張，大量農地被轉為建設用地，但世界農業及農產品保障能力卻一直提高?一些國家的食品供應不足源自社會公正性問題?其次，現實邏輯與這種擔憂完全相反?凡是城市經濟發達的地方，農業也發達?相關研究文獻表明，距離城市較近的區域內，農業生產力水平更高?土地的農產品產出效率提高速度均高于人口增長的速度和土地減少的速度?城市經濟發達的國家，其人口的恩格爾系數更低，說明他們更容易獲得價格相對低廉的食物供應保障?最后，更重要的是，城市經濟增長的規律與農業經濟增長的規律有很大不同?城市是資本與技術密集型經濟體，而現代農業主要是土地密集型經濟類型；利用土地規模經營才能創造農業技術進步的條件?城市經濟體較之農業，其資本更替與技術革新更可以存量土地上實現，并能承載更密集的人口生存?城市經濟密度遠遠大于農業經濟密度?所以，城市的發展本質上與農業不存在爭奪土地問題?中國城市發展表現為經濟低密度擴張，恰好是國家對土地市場過度干預造成的?
以為城市發展必然大量蠶食耕地，實際上是我國土地市場壟斷產生的一個幻覺?我國土地市場分為一級市場與二級市場，但實際上都不是真正的市場?如果不考慮未來的不確定性因素的影響，我國一級市場地價（加上其他的補償）是比較高的?把地價看做地租的資本化，目前一級市場的實際征地價格高于合理價格?1畝地的征收價格一般是地租的50倍左右，而國際上一般是10倍左右?加上宅基地征收因素，我國一、二線城市周邊的實際征地價格更高?二級市場只有部分商業性用地進入招拍掛系統，特別是住房建設用地會被高價拍賣，價格之高會是農用地地租的數百倍?如果考慮到沒有進入招拍掛系統的公共用地以及部分開發區的土地，二級市場出賣、出讓的土地的平均價格會低很多?但農民以及一般的土地市場觀察者通常盯著住宅用地的價格來衡量地價高低，特別是農民把二級市場招拍掛地價作為參照，來衡量自己在一級市場上賣地是否劃算?人們常常忽視了兩個很重要的經濟關系?第一，住房建設用地的畸高價格實際上是城市居民的錢包在支撐?用樊綱先生的話說，就是“6個錢包”來買房?對于一、二線城市，房價的主要部分實際上是城市居民對城市建設支付的隱形稅款，而且“稅率”很高，且不平等?按“住房合理價格=家庭年收入乘以5”做標準，中國一、二線城市的房價遠超這個標準?造成這種情形的直接原因是城市用地規劃管理制度?第二，恰恰是產生高地價的城市住房建設這部分經濟活動，與過度耕地占用關系不大?真正帶來城市建設用地增加的是公共部門擴張與各類開發區建設?我國近年商鋪轉讓價格低迷便是這種情形的一個明證?總之，城市占地的不合理增長正是土地要素市場不發育造成的?
（6）土地利用的長期趨勢?前文的討論旨在證明本文的核心論點:用途不變時的競爭性農用地交易價格等于農用地改為建設用地時的交易價格?下面我們對這個論點做更一般的討論?
圖2是對這個關系解釋的一個簡化說明?其中縱軸是土地交易價格，橫軸是土地數量?全球的土地供應當然可以看走是一個不變的量，但在局部市場上，向建設用地市場的土地供應彈性可看做無窮大，供應主體索要的價格是土地的最大機會成本，由外生變量決定，因此供應曲線是一條水平線?當農產品價格等因素發生變化時，例如農產品價格提高，供應曲線由A2移動到A1?新增建設用地使用主體對土地的需求，是由土地的邊際生產力決定的，而邊際生產力是遞減的?不同需求主體的邊際生產力不同，對土地的需求也不同，例如，B2代表的城市比B1有更高的邊際生產力，對土地的需求為Q3，大于Q1?但動態地看，若A1不變，城市之間加強競爭，B1向B2方向移動，則各局部市場建設用地會穩定在Q3?若同時農業技術水平提高，土地生產率超過人口增長，農產品價格指數下降，各局部市場的土地供應由A1向A2方向移動，均衡價格會由均衡點E4對應的價格決定，城市土地占用規模總體上會增加?人類歷史上土地的影子市場的均衡點總體上是從E1到E4的變化過程?
三、土地市場失衡及其后果
過度干涉土地要素市場會嚴重降低國民經濟運行效率，也無益于增進社會平等與城鄉居民生活品質的提高?
1.規劃干預及市場壟斷產生居住貧困
研究發現人類傾向于在獨棟房屋居住，但現實情況與心理期待反差甚大?經濟發達國家人口密度總體比較高，但其國民大部分居住在獨棟或聯排房屋中?這是一種國家對土地利用干預較少的情形下長期自然演化的結果?發達國家這種情形在第二次世界大戰之后逐漸發生了變化，集合住宅的比例有所提高?按奧圖爾的分析，美國建筑師、規劃師、環保主義者與一部分土地規劃官員聯合起來推動美國夢成為“美國夢魘”?他們一直都在對郊區獨棟住宅建設進行妖魔化，向人類的基本住房觀念發起挑戰?規劃干預還造成房價高昂?大量數據研究表明，房價與規劃干預強度成正比?
欠發達國家的居住貧困則與土地占有壟斷、政治腐敗以及土地交易缺乏真正自由有關?集合住宅大量出現在經濟不發達國家?有的極端落后國家的百姓大量居于沒有基本水電路氣設施的貧民窟中?
中國的住房建設管理把獨棟房定義為“別墅”，并采取限制乃至禁止限制發展政策?合理房價中位值通常大約是家庭收入中位值的兩倍，中國房價相對水平遠遠大于這個水平?政府規劃將城市住房建設用地占城市建成區總面積的比例壓低到一個很小的比例，是房價過高的主要原因?這個比例在中國一般為25%，而在西歐發達國家一般為45%左右?這種土地用途管理辦法所導致的后果，還會抑制國民經濟內需擴大，造成過高的出口依賴，引起對外貿易摩擦?過高的外匯儲備造成國內金融市場的高利率，不利于中小企業發展?
2.降低國民經濟效率
依據美國西北大學的房地產與金融學榮譽教授米爾斯的研究，如果除掉所有人為的城市化限制，美國的GDP會增長6.5~13.5%，最多將增加兩萬億美元（約合人民幣12.4萬億元）的收入?如果中國能深化土地制度改革，提高土地要素市場化程度，經濟效率提高幅度會更大?土地要素市場化受限還帶來農業經濟效率的損失?
3.降低土地利用效率
在我們的一項調查所覆蓋的范圍里，公共建設用地（不含規劃道路）占村莊居住區的比重、廢棄宅基地面積占村莊居住區的比重、空置房占全部房屋比重三項合計在24.8~26%之間（按不同口徑計算產生差異）?其中村莊公共建設用地擴大地看似十分重要，其實過于鋪張?有的村莊的公共建設用地達到100畝之上，最高的達到200畝?
地租的制度性差異及其與“地價”之間背離反映了農業經濟低效率的深層次原因?競爭性地租率與制度預期不穩定引起地租率自然給土地規模經營帶來困難，由此引起農業經濟效率損失有大量文獻報道?例如，許慶等學者的研究發現，雖然土地規模經營與糧食生產總量不相關，但與成本和農民收入成正相關?我們的局部觀察也證明了這個結論?但就目前形勢看，中國的糧食總量不是問題，農業競爭力弱才是問題?分析表明，如果考慮到國家財政補貼等因素，我國糧食生產實際上處于全行業虧損狀態?
中國城市經濟密度顯著低于發達國家，形成土地資源的巨大浪費（見表1）?按一般推理，中國對城市發展占地實行限制，實行“世界上最嚴格的耕地保護政策”，城市經濟密度應該具有世界先進水平，但為什么實際情形并非如此?深圳這座城市的發展提供了回答這個問題的最好的案例?中國城市經濟密度最高的是深圳?因為深圳特殊的發展背景，它的土地要素市場化程度在全國最高?深圳城市建設的大量土地由原農村集體出讓，后來才被“宣布”為國有土地，但實際上集體仍享有一定的土地管理權?深圳的居民住房約一半是“小產權房”，這是土地供應市場化的一個指標性現象?深圳案例表明，如果提高土地要素市場化水平，特別是在城鄉土地用途管理中給予市場主體更大的自由，而不是實施類似哪怕一畝“基本農田”的非農用使用都要中央政府批準的政策，城市經濟體可能會有更健康的發展?如果中國絕大部分城市發展達到深圳的水平，我國經濟總量即使增長5倍，城市占地也不需要擴大?這表明，擴大土地要素交易的自由度，反倒會更好地保護農業用地，國民經濟會更健康發展?
自然資源部相關數據也顯示，我國城市建設用地有驚人的浪費?2018~2019年消化處置以前已經批出去但沒有供應和閑置的土地共計將近900萬畝，相當于2019年全國安排的新增建設用地計劃總量500萬畝的1.8倍?但處置效果并不盡如人意，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，存量土地的挖潛空間還很大?
四、建立適應土地要素市場化的土地管理制度
目前我國土地利用規劃管理體制形式上高度集中，操作中則又有不規范的“放權”，造成大量體制性摩擦，形成“無法可依”與“有法難依”并存的局面?從表面來看，中央具有權力優勢，而且已形成對地方政府嚴密的規制網絡，但地方政府卻可以利用自身作為唯一政策執行者的身份優勢和信息優勢，以多種方式規避中央的監管，最終很大程度上使中央政府的調控失靈，降低政策效率?
相比于微觀土地權益分享方面的制度改革，我國宏觀的土地利用規劃管理體制改革較為遲緩?推進與區域經濟發展相協調的土地利用規劃管理體制改革必須順應市場化、法治化的要求?在以人為本、效率為重、保障平等、有力穩定、環境友好五大原則基礎上，應簡化目前復雜的土地功能區設置，以穩定的法律規范替代政策文件，將土地管理制度改革作為系統性過程加以推動?
土地管理制度改革最終要取消以“用地指標”為主要控制手段的管理方法，但實現這個目標需要一個過渡性安排?在過渡期內，中央政府以用地效率等檢測指標為依據，調節省級政府用地行為，并啟動財稅等配套制度改革，提升城鎮化和新農村建設水平，推動區域經濟協調發展，優化城市空間結構和管理辦法，增強城市綜合承載能力?
1.改革基本框架
土地利用規劃管理體制改革要把握中央向地方放權、政府向市場放權、法律制度替代政策文件三大核心思想?一是土地規劃管理職責的設立向省級政府傾斜，實現中央向地方放權?中央對省級政府土管行為的調節，由行政命令控制為主轉變為政策杠桿調節為主；二是政府向市場大幅度放權，培育多種形式的土地要素使用主體；增強市場主體在土地交易、使用、保護中的權限；政府依法使用價值杠桿對市場主體的行為作合理干預；三是土地使用管理，特別是建設用地增長管理，由政策文件控制為主，轉變為法律規范為主，實現穩定的可預期的土地宏觀管理制度?
改革的關鍵思路是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用?一是劃出幾個較為簡單的土地功能區，由不同層級政府分別管理?在特定功能區，政府原則上不再對建設用地規模及地塊選擇做出規定，不設置用地指標，只做關于用地行為合法合規性的事前或事后審查；二是通過土地使用主體的趨利動機，使其市場行為盡可能接近合理利用土地的社會利益最大化目標，政府通過促成建設主體合作、基礎設施投資引導、稅收影響、執法監督等措施，對建設主體的用地行為進行調節；三是通過立法對土地利用主體的行為做出限制，實現常規政策對部分土地利用規劃的替代?此項改革可以增強土地使用主體對土地要素市場價值的預期，有利于提高土地利用效率，優化市場秩序?
2.改革的主要內容
政府應該通過法治的手段，保障土地權利主體權利公平，提升土地市場治理效率，推動土地規劃管理體制的市場化、法制化和系統化轉型，促進大中小城市、小城鎮以及新農村協調發展，為土地要素市場化配置提供制度保障?
（1）簡化土地功能區設置?土地功能區劃分不宜過于細碎，不宜造成過多交錯?可以考慮劃分為以下三個類別?
①農業保護區?可以考慮劃出約25億畝的土地作為農業保護區，其中包括河流、道路、特色小城市、村莊、小型專業農戶居住點以及他公共設施?對保護區內的用地行為作出特別嚴格的法律規范，除重大基礎設施、國家安全設施、環境保護設施用地外，保護區內其他非農業居民生活用地及非農業經營用地只減不增?農業保護區的土地所有權按現行法律設立?農業保護區的用地行為監督由中央政府或其派出機構負責?此舉有利于穩定土地利用預期，減低土地流轉租金?
②城市拓展區?將大于現有城市建成區3~4倍的土地面積劃為城市拓展區，不劃定城市擴展邊界?在城市拓展區，用地行為符合法律規范的投資主體，可以自行在區域內選擇地塊投資?城市拓展區由市（地）級人民政府代行土地所有權職能?在我國立法分權體制有了更大改革之后，若縣級乃至縣轄市級城市獲得立法權，此項合法性審查權力可以相應下放到最低一級城市政府?城市拓展區范圍里的農業區的土地管理由城市政府統轄?在城市拓展區建立投資主體建設行為與國家常規土地利用法規替代現行土地利用規劃的機制?城市拓展區將長期保有可用于農業、林業及其他非城市建設用地?此項改革若能落實，建設投資主體將有相當大的利用土地的自由度?例如，投資者在拓展區選定一塊農地，就可以遵守有關規定的前提下安排投資，不需要等待多級政府批準、下達用地指標?有了這種機制，相信城市拓展區的土地不會在一個時期里全部轉變為建設用地，而只是形成市場化的建設地塊的選擇機制?也不用擔心投資者會胡亂圈地搞建設，除非它是一位不講經濟效益的投資者?后文將會提到，政府還可以創造一些政策杠桿對投資者的具體投資行為發生影響，完全不必憂慮投資者低效率利用土地?
③現有其他國家級生態建設保護功能區?適合人類居住的保護區，可由省人民政府履行管理職責?人口稀少、長遠看不適合人類居住、也不適合做大規模建設的生態保護功能區，由中央政府或其派出機構負責管理監督?
（2）以穩定的法律規范替代政策文件?國家應通過立法建立用地行為規范?立法主體歸屬按土地主體功能區管轄主體歸屬確定?主要規范類別包括:
①建設地點規范?三類主體功能區采取不同的限制性政策?例如，在農業保護區，禁止非農業居民擴大土地非農業使用規模?
②占地規模規范?在不同的土地功能區，由不同管轄主體針對不同類別的建設項目，提出占地規模規范?例如，法律可以規定，一個城市的居民區占地面積不得小于城市建成區的45%?
③所得稅產生效能及資本充足規范?針對盈利性組織可以做此項規定?對連續在一定時間不能產生所得稅的企業，可以按一定原則提出土地轉讓的要求?
④不動產稅征繳規范?對企業、個人及其他用地主體征收以土地面積為基礎的不動產稅?對政府等公共事業單位也做不動產稅征繳評估，同時做出免稅規定，以評估政府服務的成本多寡?
⑤相鄰關系規范?根據用地單位的用地行為所發生的“外部性”，建立有利于外部行為“內部化”的法律規范?
⑥排放規范?對土地利用主體的各類污染排放及治理、補償做出規定?
⑦景觀影響規范?對土地利用主體所建設的建筑物以及生物景觀做出評估，提出景觀影響規范?
⑧多個土地開發商合作規范?政府支持開發商之間建立合作關系，解決大范圍內的基礎設施建設等問題，并制定相關法規?
⑨土地開發商與政府在基礎設施建設用的合作規范?政府與開發商之間在基礎設施建設中建立合作關系，并制定相關法規?
⑩公共部門占地規范?借鑒發達國家公共部門占地制度安排，設定合理的公共部門占地標準，構建規范化的公共部門占地管理流程?對于超標部分可以有償退讓，退讓資金轉入國庫?
?公益項目用地協商合作規范?可以要求商業用地開發商必須按一定比例切出公益項目用地?比例大小可以因土地開發類別確定?在公益項目用地中，再按照政府對跨區片大型公益項目建設需求，將一定量土地用于單個開發商項目之外的區域?
上述規范形成后，國家不再實行建設用地指標管理，也不再對經濟活動主體及公共部門占地做門檻審查，完全按是否符合規范做程序性審查?
（3）改革過渡期中央政府對省級政府用行為的調節辦法?各城市發展不得突破城市拓展區總面積?城市拓展區中的城市建成區原則上不應超過二分之一?在前述城市建設法制化尚未完成時期，中央政府用以下指標調節城市建設用地增長:
①全要素生產率?連續3年全要素生產率超過全國平均水平的省份，建設用地可按GDP增速的80%增長?低于全國水平的地區，停止新增建設用地占用?
②房價?城市房價連續3年超過當地物價指數，不得新增工商業用地?
③農業規模化經營水平?建立農業規模化經營水平與本行政區“增減掛鉤”指標的關聯關系?過渡期內，“增減掛鉤”的指標出讓區域必須由農業保護區的村莊建設用地復墾產生?一定期限以后，停止“增減掛鉤”政策?
④單位土地面積GDP產出率?單位面積城市建成區的GDP產出連續3年低于全國水平，停止占用新增建設用地?相反情形可增加建設用地?
⑤城市住宅用地占比?按3年平均水平計算，新增城市住宅用地占新增建設用地的比重不得低于35%?
⑥城市常住人口戶籍擁有比率?城市常住人口戶籍擁有率越高，則可增加建設用地?相反情形則不可增加建設用地?
⑦環境治理水平?連續3年低于國家規定的排放水平，可以增加建設用地?
對以上指標予以綜合考慮，設定指標權重，計算出各省市新增建設用地增長速度?各省市在自己的控制目標約束下，確定轄區的建設用地增速?
3.配套制度改革
土地制度改革不僅需要加大對土地管理制度本身的改革，更要適時啟動配套制度改革?
（1）建立存量建設用地市場?存量建設用地市場建立不起來，土地使用效益有可能越來越低?在預期土地漲價而出讓已占有土地的機會成本很低的情況下，土地占有者很難有積極性出讓土地?國有企事業單位尤其沒有積極性?這是存量建設用地市場難以建立的根本原因?提高已占有土地的機會成本，就是要合理分配出讓低效率利用土地所獲利益?國家必須讓土地出讓者獲得一定利益，以提高土地占有者的機會成本?
（2）出臺房地產稅?房地產稅必須從價計稅，不能按面積計稅?在改革過渡期，對于有三套以上單元樓房的家庭，可以從第三套開始計稅?鑒于我國房價存在嚴重泡沫，在改革過渡期內，可以考慮以“影子房租”為基數計算稅率，收取房租的25%，約莫房價的1%?
（3）通過農村土地承包權的長期化明晰土地產權?現行農村集體產權制度主要有兩種形態，一是大部分農區實行的農戶土地承包制，二是發達地區農村實行的股份社制度?有的地方兼有這兩種制度?對于這兩類制度形態，要制定不同的改革方案?
土地產權改革的具體設計，一是要有利于市場在土地資源配置中發揮決定性作用，提高土地資源配置效率；二是要在盡可能與現行法規相銜接的同時，對不合時宜的法規作出修訂；三是要確保改革方案的系統連貫性，盡可能不給“走回頭路”留下空間；四是要堅持公開、公正，讓農民群眾在改革中得到好處?
土地承包權應該實行永久承包?但在永久承包制度確立之初，盡可能保障確權頒證形成“起點公平”的格局?要明確告訴廣大農村干部群眾，確權頒證意味著“最后一次調整土地”，今后絕不會調整土地，絕不會再搞平均承包?“起點公平”應該成為確權頒證工作的“底線要求”?實現這個目標不能靠簡單化的工作方法，而應充分發揮協商民主的作用，防止村干部一意孤行、以權謀私?
在農村土地承包權長期化以后，耕地經營權的期限交給市場機制支配，由農民自主決定?
（4）推動土地市場主體多元化?一是發展住房建設合作社，允許有住房需求的家庭建立合作組織，在土地市場上得到土地?二是建設用地供應多元化，允許小宗土地直接投放市場，使個別家庭在遵守相關法規的前提下從市場獲得土地后自主建房?三是探索鼓勵開放地方基礎設施建設“平臺公司”，打破地方壟斷一級市場業務?四是探索建立“土地銀行”，建立與土地經營有關的金融機構?
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員，鄉村公共服務研究創新團隊首席研究員、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2020年11期（原題為：關于中國土地影子市場的一個研判與延伸分析，有修改）
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