2015年，全國人大常委會授權全國三十三個區縣開展農村土地制度改革試點工作，宅基地制度改革與征地制度改革、集體經營性建設用地入市并列，成為三項試點內容之一。宅基地制度改革主要圍繞宅基地審批制度、宅基地有償使用、宅基地有償退出展開，取得了顯著的成效。2019年《中華人民共和國土地管理法》修訂，用立法形式確認了宅基地審批制度、有償退出等改革試點的成果。同時，《土地管理法》明確規定，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用宅基地。2020年中央1號文件指出，以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。黨的十九屆五中全會重申了宅基地“三權分置”的重要性，這將為宅基地的盤活利用奠定制度基礎。
堅持宅基地所有權，是盤活利用宅基地的根本保障。宅基地歸本集體成員集體所有，這是宅基地制度的根本所在。堅持宅基地所有權，著重強調以下三個方面：第一，完善宅基地所有權的行使方式。宅基地所有權應當由農村集體經濟組織或者村民委員會代表本集體成員集體行使。《中華人民共和國民法典》明確規定，未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。隨著農村集體產權制度改革的推進，農村集體經濟組織普遍設立并取得法人資格，農村集體經濟組織將成為宅基地所有權代表行使的主要主體。完善農村集體經濟組織的制度建設、積極推進農村集體經濟組織立法工作，將成為完善宅基地所有權行使方式的重點內容。第二，探索宅基地所有權的實現形式。基于宅基地分配制度，農村集體經濟組織成員以戶為單位無償取得宅基地并可以長期使用，形成了“宅基地所有權+宅基地使用權”兩權分置的權利結構，這是宅基地所有權實現的基本形式。同時，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在尊重農村集體經濟組織成員意愿的基礎上，通過其他方式（例如：集中居住）保障農村集體經濟組織成員實現戶有所居，也是宅基地所有權的實現形式。因此，宅基地所有權的具體實現形式，應當堅持因地制宜原則，以為農村集體經濟組織成員提供居住保障作為基本目標。第三，強化宅基地所有權的管理權能。在“兩權分置”的背景下，宅基地所有權的管理權能主要體現在宅基地用途管制方面，《土地管理法》規定，不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。在“三權分置”的背景下，隨著宅基地的盤活利用，更多的社會主體進入鄉村，可能帶來更大的用途管制的壓力。除此之外，更多社會主體的進入對鄉村的公共服務和公共設施提出了更高的要求。農村集體經濟組織可以探索基于公共服務的提供和公共設施的使用，向社會主體收取適當費用，從而為強化宅基地所有權的管理權能奠定物質基礎。
保護宅基地資格權，是盤活利用宅基地的基本前提。宅基地資格權是農村集體經濟組織成員以戶為單位對集體所有的宅基地享有的權利。保護宅基地資格權，可以從以下三個方面入手：首先是規范宅基地資格權的確認標準。宅基地資格權的確認應當以農村集體經濟組織成員的身份確認為前提，集體成員身份確認是農村集體產權制度改革的重點內容之一。隨著改革工作的推進，越來越多的農村集體經濟組織成員身份被確認下來，這為宅基地資格權的保護奠定了堅實的基礎。同時，應當明晰集體成員身份確認與享有宅基地資格權兩者之間的差異。集體成員身份確認的是作為自然人的農村集體經濟組織成員的資格，而宅基地資格權的確認是在集體成員身份確認的基礎上以戶為單位對宅基地享有權利的明確。其次是明確宅基地資格權的權利性質。宅基地資格權應當是包含財產內容和身份內容在內的綜合性權利。雖然農村集體經濟組織成員權同樣屬于綜合性權利，而且宅基地資格權的取得與農村集體經濟組織成員權息息相關，但是兩者在權利主體、客體和內容，權利取得、變更和喪失等方面均存在明顯差異。以權利取得為例，農村集體經濟成員權的取得，以集體成員身份確認為前提，自然人一經身份確認即取得成員權。而宅基地資格權的取得，應當以戶為單位，在實際取得宅基地使用權時方可取得。至于農村集體經濟組織成員可以依法申請分配宅基地，是其成員權的內容，而非宅基地資格權的內容。此外，還需厘清宅基地資格權的權利內容。宅基地資格權的核心內容之一是權利人可以無償使用宅基地的權利。宅基地的無償使用，是宅基地社會保障功能的重要體現。值得關注的是，宅基地社會保障功能的范圍應當限于本集體經濟組織區域之內，以本集體經濟組織成員為限，而非為全體社會成員提供社會保障。同時，社會保障提供的是基本保障，體現在宅基地領域則是對“一戶一宅”原則的堅持，對于“一戶多宅”或者“一戶一宅”面積超過法定標準的部分，均非社會保障功能所應涵蓋的范圍。因此，宅基地資格權的有無應當成為宅基地有償或者無償使用的判斷標準，非農村集體經濟組織成員或者農村集體經濟組織成員超過法定標準，依法享有宅基地使用權的，均應當納入宅基地有償使用的范圍。這也充分體現了宅基地資格權是身份屬性和財產屬性的綜合體。
放活宅基地使用權，是盤活利用宅基地的實現路徑。盤活利用宅基地，是在堅持宅基地集體所有權、保護宅基地農戶資格權的前提下，適度放活宅基地使用權。適度放活宅基地使用權，需主要關注三個方面：首先，要將增加宅基地使用權的收益權能納入考慮。目前《民法典》對宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利作出了規定，但對宅基地使用的收益權能并未得到體現。對宅基地而言，無論是農村集體經濟組織的統一盤活利用，還是農村集體經濟組織成員的自主盤活利用，其目的在于盤活利用農村的閑置資源，從而實現增加農民的財產性收入、發展壯大農村集體經濟。因此，須以明確宅基地使用權的收益權能為前提，盤活利用宅基地。其次，要堅持宅基地使用權的用途限制。《民法典》第三百六十二條規定，宅基地使用權人有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。從目前宅基地盤活利用的地方實踐來看，既存在以住宅為用途的盤活利用，例如：將閑置宅基地和閑置住宅出租給社會主體用于居住；也存在以非住宅為用途的盤活利用，例如：發展鄉村產業的用地需求往往不是宅基地而是集體經營性建設用地。就制度設計而言，前者應當歸屬于放活宅基地使用權的范圍，后者則涉及到相關的制度銜接。再者，實現農村土地改革的制度銜接。在宅基地盤活利用過程中，如果超越了住宅及其附屬設施的用途限制，應當強化宅基地制度改革與集體經營性建設用地入市制度的銜接。集體經營性建設用地入市作為農村土地制度改革的重要成果，已經在2019年《土地管理法》的修訂中得到了立法確認，其用途限制主要在于工業、商業等經營性用途。因此，宅基地盤活利用中，需加大對農村土地的用途限制的關注。在發展鄉村產業等盤活利用形式中，需要開展工業、商業等經營性活動時，應當及時依法將宅基地轉變為集體經營性建設用地。值得關注的是，此種情形雖然也是對宅基地這一農村土地資源的盤活利用，但是已經超出了放活宅基地使用權的范疇，因此，集體經營性建設用地入市的具體規則還有待于進一步探討和完善。
作者系中國農業大學人文與發展學院?天長鄉村振興研究院執行院長
中國鄉村發現網轉自：光明網-理論頻道
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