導(dǎo)讀:勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包等用工形式的體制機(jī)制弊端成為農(nóng)民工人力資本提升的重要障礙。要按照正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)分類，有針對性地采取不同路徑和不同方式，對不同的農(nóng)民工類別落實不同內(nèi)容的人力資本提升措施。應(yīng)以企業(yè)為農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)的主體力量，促使正規(guī)就業(yè)的一部分農(nóng)民工成為潛在的高技能人才；對于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，要明確地方政府、企業(yè)和社會組織各自的職能，將靈活就業(yè)與靈活培訓(xùn)有效結(jié)合，通過構(gòu)建起市場化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)勞動力供給與需求的有效對接。
2019年5月，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組在青島市人大農(nóng)委協(xié)助下對來自19個省（自治區(qū)、直轄市）的青島市外來農(nóng)民工開展了問卷調(diào)查，與青島市政府相關(guān)部門和部分企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，對部分農(nóng)民工進(jìn)行了深度訪談。在調(diào)研和訪談的基礎(chǔ)上，本報告結(jié)合國家統(tǒng)計局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》所提供的宏觀數(shù)據(jù)以及其他資料，對農(nóng)民工技能培訓(xùn)存在的問題與障礙進(jìn)行了初步的分析，并提出相關(guān)的建議。
一、農(nóng)民工技能培訓(xùn)現(xiàn)狀
在青島期間，課題組成員及調(diào)查員按照事先設(shè)定的男女比例、年齡結(jié)構(gòu)、雇主、雇員比例和技工、普工比例等具體要求尋找受訪對象，開展問卷調(diào)查。調(diào)查主要是兩種渠道，一是以沿街走訪的方式與店鋪和非正規(guī)勞務(wù)市場潛在的調(diào)查對象交談，對符合條件并同意接受訪談的受訪者進(jìn)行問卷調(diào)查。二是在青島人大農(nóng)委的協(xié)調(diào)之下，到區(qū)政府食堂、建筑公司、服裝企業(yè)、食品加工企業(yè)等單位對符合條件的受訪者進(jìn)行問卷調(diào)查。剔除部分不合格問卷，共計獲取362份有效問卷。樣本的基本情況顯示，受訪農(nóng)民工平均年齡40.1歲，其中，男性197人，占56.3%。就文化程度來看，小學(xué)及以下82人，占22.7%；初中166人，占46.0%，高中（專）81人，占22.4%，大專及以上32人，占8.9%。就就業(yè)單位類型來看，在個體工商戶中就業(yè)121人，占40.7%，在私營企業(yè)中就業(yè)97人，占32.7%。就就業(yè)行業(yè)來看，農(nóng)民工主要就業(yè)于批發(fā)零售業(yè)（69人）、建筑業(yè)（50人）、居民服務(wù)業(yè)（50人）和制造業(yè)（47人），分別占23.2%、16.8%、16.8%和15.8%。我們將未簽合同的雇員及雇主、自營勞動者、家庭幫工和零工統(tǒng)一界定為非正規(guī)就業(yè)，占到全部樣本58.0%。
在回答問題的355名農(nóng)民工中，僅90人接受過技能培訓(xùn)，占25.4%。另根據(jù)全國農(nóng)民工監(jiān)測報告，2016年全國農(nóng)民工接受非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的占比為30.7%，2017年的占比為30.6%。問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)略低于全國農(nóng)民工監(jiān)測報告的數(shù)據(jù)。
按是否正規(guī)就業(yè)分組來看，正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中有40.3%接受過培訓(xùn)，非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中僅14.9%接受過培訓(xùn)。非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工很難得到培訓(xùn)機(jī)會。
按代際來看，“70前”農(nóng)民工中僅14.5%接受過培訓(xùn)，在“90后”中則有42.5%接受過培訓(xùn)。
按文化程度來看，小學(xué)及以下文化農(nóng)民工中僅9.8%接受過培訓(xùn)，在大專及以上農(nóng)民工中53.1%接受過培訓(xùn)。
問卷調(diào)查中，當(dāng)問及未接受培訓(xùn)的原因，最主要的是覺得“沒必要”、“沒有時間”或“沒有信息和機(jī)會”，分別占到農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%、27.8%和27.2%（因為是復(fù)選題，所有選擇加總會超過100%）。
在正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中，未接受培訓(xùn)的主要原因是“沒有信息和機(jī)會”，占到31.3%，其次是“沒有時間”和覺得“沒有必要”，分別占了29.8%和27.7%。在與青島市相關(guān)部門有關(guān)人員座談時，青島市人社局的參會者曾指出：“農(nóng)民工的能力與崗位需求不匹配。但農(nóng)民工對于培訓(xùn)本身積極性不是很高，他們來是掙錢，培訓(xùn)耽誤時間，耽誤他掙錢，不太愿意。大部分培訓(xùn)工作是企業(yè)組織崗前培訓(xùn)或?qū)W徒制培訓(xùn)，企業(yè)已經(jīng)給工資了，農(nóng)民工首先解決了吃飯問題，才能接受培訓(xùn)。”
二、現(xiàn)行用工體制機(jī)制在一定程度上阻礙了農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)
（一）兩種重要用工形式：勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了復(fù)雜的企業(yè)生產(chǎn)組織方式和用工方式以及變化多樣的各種形式和多層級的承包關(guān)系。
1、勞務(wù)派遣
勞務(wù)派遣，又稱勞動派遣、勞動力租賃，是指由勞務(wù)公司與派遣勞工訂立勞動合同，由派遣勞工向要派企業(yè)給付勞務(wù)，勞動合同關(guān)系存在于勞務(wù)派遣公司與派遣勞工之間，勞動者的工資由勞務(wù)派遣公司支付，由勞務(wù)派遣公司繳納社保。但勞動力給付的事實則發(fā)生于派遣勞工與要派企業(yè)之間。勞動派遣的最顯著特征就是勞動力的雇用和使用分離，構(gòu)成三方法律關(guān)系。用工單位與派遣公司的關(guān)系是勞務(wù)關(guān)系，勞務(wù)派遣公司與用工單位之間簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，約定用工單位如何向勞務(wù)派遣公司支付勞務(wù)費用及其它相關(guān)事項；被聘用人員與勞務(wù)派遣公司的關(guān)系是勞動雇傭關(guān)系，與用工單位的關(guān)系是有償使用關(guān)系。
《勞動合同法》自2008年1月1日頒布實施后，僅2012年修改過一次，主要修改的內(nèi)容為勞務(wù)派遣部分，其余條款沒有變動。修訂前的《勞動合同法》第六十六條規(guī)定：“勞務(wù)派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施。”2012年，該法第六十六條修改為：“勞動合同用工是我國的企業(yè)基本用工形式。勞務(wù)派遣用工是補充形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”，并說明“前款規(guī)定的臨時性工作崗位是指存續(xù)時間不超過六個月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營業(yè)務(wù)崗位提供服務(wù)的非主營業(yè)務(wù)崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動者因脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、休假等原因無法工作的一定期間內(nèi)，可以由其他勞動者替代工作的崗位”；“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，不得超過其用工總量的一定比例，具體比例由國務(wù)院勞動行政部門規(guī)定。”人社部2014年1月發(fā)布的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》具體規(guī)定：“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，使用的被派遣勞動者數(shù)量不得超過其用工總量的10%。”
2、勞務(wù)外包
勞務(wù)外包是指企業(yè)將其部分業(yè)務(wù)或職能工作發(fā)包給相關(guān)的機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)自行安排人員按照公司的要求完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)或工作。勞務(wù)派遣與勞務(wù)外包的共同之處是，用工單位或發(fā)包單位都不與勞動者簽定勞動合同。但勞務(wù)外包中，從事外包勞務(wù)的勞動者由承包人直接管理，發(fā)包企業(yè)對勞務(wù)外包單位的員工不進(jìn)行直接管理，其工作形式和工作時間由勞務(wù)外包單位自己安排確定。發(fā)包人的各種規(guī)章制度也并不適用于從事外包勞務(wù)的勞動者；勞務(wù)外包中的核心要素是工作成果，承包人招用勞動者的用工風(fēng)險與勞動風(fēng)險與發(fā)包人無關(guān)；發(fā)包人與承包人自行承擔(dān)各自的用工風(fēng)險，各自的用工風(fēng)險完全隔離；在勞務(wù)外包活動中，承包人在發(fā)包人支付的外包費用中向從事勞務(wù)外包工作的勞動者支付勞動報酬，勞務(wù)外包費用不納入發(fā)包人的工資總額。
勞務(wù)派遣工人一般要與勞務(wù)派遣公司簽訂勞動合同，其中的農(nóng)民工屬于正規(guī)就業(yè)。勞務(wù)外包農(nóng)民工的屬性則依據(jù)勞務(wù)外包單位或承包人而定。勞務(wù)外包中對承包人一般都沒有特別的經(jīng)營資質(zhì)要求，除非有特別法律規(guī)定。有的勞務(wù)承包單位較為規(guī)范，與農(nóng)民工簽訂合同，則這部分農(nóng)民工屬于正規(guī)就業(yè)。有的承包單位甚至包工頭帶一批人來完成業(yè)務(wù)工作，他們之間是血緣、地緣等非正式的契約關(guān)系，這部分農(nóng)民工仍屬于非正規(guī)就業(yè)。
（二）現(xiàn)行用工體制機(jī)制一定程度上阻礙了對農(nóng)民工的技術(shù)培訓(xùn)
勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包是企業(yè)兩種重要的生產(chǎn)組織形式，為中國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但在運營中，其體制機(jī)制上的弊端也成為農(nóng)民工人力資本提升的障礙。下面用兩個案例來具體闡述。
1、建筑集團(tuán)的勞務(wù)外包
勞務(wù)外包在建筑行業(yè)極為普遍。建筑集團(tuán)的自有工人并不多，很多情況下是作為甲方，采取勞務(wù)外包的形式。作為乙方的勞務(wù)公司則把工程按照不同工種、不同技術(shù)環(huán)節(jié)分包給包工頭。如瓦工 、建筑工、打混凝土工、安裝電梯工等，工人的流動性很強(qiáng)，他們與建筑集團(tuán)沒有直接聯(lián)系。技能培訓(xùn)后也不一定能留下來。體制問題直接影響到建筑業(yè)技術(shù)工人的培訓(xùn)。
例如，青島某建筑集團(tuán)作為建筑工程的承建方，是甲方；集團(tuán)將工程采取勞務(wù)外包的形式包給施工單位，即有資質(zhì)的勞務(wù)公司；勞務(wù)公司作為分包方，是乙方。合格的分包方有6個，分包方下設(shè)項目部，管理人員，下到包工頭，管理不同的作業(yè)單位，如瓦工、建筑工、打混凝土工，等等。工人與勞務(wù)公司簽合同；甲方把工資打給勞務(wù)公司，再由勞務(wù)公司撥給包工頭，包工頭再打給他管理的農(nóng)民工。在與建筑集團(tuán)相關(guān)部門座談時，對方提到，“從事建筑的工人有老齡化問題。建筑集團(tuán)也有自有工人，我們公司可以與工人簽合同，但工人不一定愿意跟你干，跟著公司干有保險，工資高，但工人還是愿意跟著原來的包工頭干”。對農(nóng)民工的深度訪談，以及與青島市政府勞動與社會保障局主管部門的座談，也驗證了這一點。如：老陳，1962年生，男，安徽六安人，自2008年跟著勞務(wù)公司來該建筑集團(tuán)工作，已有12年，這之前是農(nóng)村木工，在合肥、南京等地打工。老陳的合同三年一簽，由勞務(wù)外包公司與他簽訂。據(jù)老陳介紹，先簽合同后上班，但合同沒有放在自己手里，由勞務(wù)公司代管。最近的一次簽合同是2019年3月，他回憶合同內(nèi)容，主要有兩項，一是注意勞動安全，保護(hù)好自己、也保護(hù)好他人；二是每月付50%的工資，其余春節(jié)前結(jié)清。他對工作環(huán)境比較滿意，企業(yè)對勞動安全也高度重視。但是他覺得工資水平低，每天200元，如果自己找工作，在其他地方，同工種可以達(dá)到300元，但他強(qiáng)調(diào)，“勞務(wù)公司熟人多，習(xí)慣了”。從在其他企業(yè)的調(diào)研也得出同樣結(jié)論。很多農(nóng)民工習(xí)慣通過勞務(wù)公司找工作，雖然工資水平相對偏低，但可靠，不會出現(xiàn)上當(dāng)受騙的事情，而自己直接找工作，則沒有把握。青島市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局建筑市場監(jiān)管處的同志也指出：“包工頭群體少不了，企業(yè)直接招用工人行不行？農(nóng)民工相信帶頭的，辦了工資卡，都主動交給包工頭”。包工頭與手下的農(nóng)民工往往是一個地方出來的，甚至是親戚。這種血緣、地緣關(guān)系使得農(nóng)民工愿意跟著包工頭不斷輾轉(zhuǎn)于各個工地，工人的流動性也妨礙了技術(shù)培訓(xùn)的正常進(jìn)行。
勞務(wù)外包中，發(fā)包人關(guān)心的是工程完成的時間與質(zhì)量，并不關(guān)心工人的培訓(xùn)。工程承包人由于要承擔(dān)工程能否按時保質(zhì)完成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，他們有激勵關(guān)心工人的技術(shù)培訓(xùn)，但多是實用性和短期性的。
2、勞務(wù)外包、勞務(wù)派遣及本公司工人同時存在的某大型企業(yè)
青島某大型船舶重工有限責(zé)任公司，公司人員分三部分：
第一部分，本公司工人（以下簡稱本工）約2700人，其中管理人員890人，技能人員350人。
第二部分，兩個勞務(wù)派遣公司提供的勞務(wù)派遣工，按照勞務(wù)派遣工占從業(yè)人員10%的比例，他們約300余人，從事輔助行業(yè)，如倉管工、護(hù)衛(wèi)等，流動性大，年齡在35歲以下。這部分人相當(dāng)于正式工的一部分，起到蓄水池功能，可以蓄在企業(yè)，也可以蓄在單位，但派遣工只占從業(yè)人員的10%，人員太少，形不成規(guī)模。他們當(dāng)中有很多潛在的人才，但輔助性、臨時性、可替代性這三者限制了他們，技能發(fā)展空間受限。
第三部分，工程承包商（獨立的法人單位）各自下屬的工人。由于船舶公司自身技術(shù)工人的短缺，企業(yè)大部分業(yè)務(wù)只能以業(yè)務(wù)外包的形式來完成。承包商下屬的工人是公司所用工人的主體；在公司備案的1萬人，出現(xiàn)場的大約7000人；每年120-130家工程承包商；最大的承包商下面可以有工人600-700人，與工種有關(guān)系，規(guī)模不等。近年來，工程承包商招雇熟練技術(shù)工人的難度越來越大，招工范圍由原來的青島市招工擴(kuò)展到山東省內(nèi)招工，直至目前到山東省外相對貧困地區(qū)或少數(shù)民族地區(qū)招工。
該公司面臨的一些問題在制造業(yè)中具有一定的普遍性：（1）近年來企業(yè)技術(shù)工人人數(shù)呈逐年遞減的走勢。信息化的發(fā)展，從社會獲取知識的途徑比以前廣，社會對技術(shù)的認(rèn)可不斷弱化必然影響年輕人的觀念。船舶行業(yè)的整體環(huán)境使各類人員從事制造業(yè)相關(guān)技術(shù)工作的熱度在逐步降低。企業(yè)目前的薪資水平和大城市的生存壓力對外地來青島就業(yè)人員吸引力不大。35歲以下年輕人不愿意進(jìn)入這個行業(yè)，嫌這個行業(yè)臟苦累，沉不下心來鉆研技術(shù)。新一代農(nóng)民工在就業(yè)問題上更看重就業(yè)環(huán)境和就業(yè)條件，寧可到飯店服務(wù)、做代駕、 賣房子，從事保險業(yè)、營銷業(yè)，也不選擇到制造業(yè)企業(yè)。60后、70后的工人也不愿意孩子接班。有些工種逐漸由山東轉(zhuǎn)向偏遠(yuǎn)地區(qū)招人。社會評價體系和制造業(yè)的工資體系不利于年輕的、有潛力的技術(shù)工人在企業(yè)扎根和發(fā)展。（2）勞務(wù)派遣工的“三性”（輔助性、臨時性、可替代性）和數(shù)量限制就決定了勞務(wù)公司派遣到企業(yè)的工人實際上對用工單位不可能有歸屬感和認(rèn)同感。同樣由于“三性”，用工單位也不會對派遣來的工人花大力氣來培訓(xùn)，勞務(wù)派遣工的技能發(fā)展空間受限制。工程外包，造成工人的流動性很強(qiáng)，工人沒有穩(wěn)定感，傳統(tǒng)的師徒關(guān)系不復(fù)存在。
以上涉及到現(xiàn)行用工體制機(jī)制現(xiàn)存的弊端、社會上對制造業(yè)的輿論環(huán)境和政策導(dǎo)向以及新一代農(nóng)民工的擇業(yè)觀念等問題，迫切需要體制機(jī)制的創(chuàng)新和政策的扶持。
（三）非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工對技能培訓(xùn)的認(rèn)識及原因
非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中自雇者和受雇者的所在行業(yè)、職業(yè)差異明顯，收入差異也較大。同時，非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中的自雇者收入雖然明顯高于受雇者，但仍低于同期的正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工。在非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中，未接受培訓(xùn)的最主要原因是覺得“沒必要”，占到33.0%；其次是“沒想過”和“沒時間”，分別占28.1%和26.6%。非正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)民工，尤其是受雇者，多數(shù)處于農(nóng)民工底層。在出現(xiàn)極端事件情況下，其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)很難得到保護(hù)，在社會危機(jī)下顯露出極大的脆弱性。對于非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中打零工的人來說，首先是生存，對于技能培訓(xùn)，“沒必要”“沒想過”和“沒時間”也就成為合理的回應(yīng)。
三、提升農(nóng)民工人力資本的著力點
2020年9月，教育部等九部門印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》（以下稱文件）提出：“把發(fā)展專科高職教育作為優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)大國工匠、能工巧匠的重要方式，輸送區(qū)域發(fā)展急需的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。”但對于目前工作在在生產(chǎn)第一線的正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，也應(yīng)提上日程。調(diào)查中，當(dāng)問及未接受培訓(xùn)的原因，農(nóng)民工回答的最主要原因是覺得“沒必要”，占到農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%。農(nóng)民工之所以如此回答，可能是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型升級的情況下，相當(dāng)一部分農(nóng)民工的勞動能力、技能水平與生產(chǎn)需求還能適應(yīng)，也有可能是培訓(xùn)效果低下，農(nóng)民工不能真正受益。當(dāng)前需要對農(nóng)民工的就業(yè)現(xiàn)狀、技能水平、技能培訓(xùn)的效果、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對農(nóng)民工技能要求等有較為全面和深入的了解，對產(chǎn)業(yè)各種組織形式，尤其是勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包這兩種重要產(chǎn)業(yè)組織形式的歷史、現(xiàn)狀、對人力資本提升的利弊得失，以及其未來可供選擇的不同發(fā)展前景，應(yīng)從戰(zhàn)略高度做出研判，統(tǒng)籌規(guī)劃，確立以技能培訓(xùn)來提升農(nóng)民工人力資本的總體框架和戰(zhàn)略部署。要按照正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工來分類，有針對性地采取不同路徑和不同方式，對不同的農(nóng)民工類別落實不同內(nèi)容的人力資本提升措施。要注重培訓(xùn)的效果，而不是培訓(xùn)的形式。
（一）以企業(yè)為農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)的主體力量，促使正規(guī)就業(yè)的一部分農(nóng)民工成為潛在的高技能人才
1、為正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工打通提升人力資本質(zhì)量的渠道
正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工工作往往比較穩(wěn)定，基本生活有保障。應(yīng)為他們創(chuàng)造培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的機(jī)會，打通提升人力資本質(zhì)量的渠道，把他們中的一部分人培養(yǎng)成熟練技術(shù)工人或高技能工人。現(xiàn)在社會媒體報道和宣傳的，往往是金字塔的塔尖（大國工匠）；大量工人沒有做出豐功偉績，但對企業(yè)發(fā)展起的作用很大，他們是金字塔的底座與中部。應(yīng)充分發(fā)揮他們的潛力，調(diào)動他們的積極性，使他們能安心在企業(yè)發(fā)展。
政府有關(guān)部門作為供給方提供的農(nóng)民工培訓(xùn)流于形式，職業(yè)教育的內(nèi)容脫離時代，與社會需求脫節(jié)，難以培養(yǎng)出企業(yè)真正需要的人。一般性人力資本的提升主要靠自身學(xué)習(xí)能力的提高和政府相關(guān)部門的培訓(xùn)。培養(yǎng)高技能人才是專用性人力資本的提升，這要靠用工單位針對性的培訓(xùn)和投資。要破除這方面的制度瓶頸，企業(yè)應(yīng)成為專用技術(shù)培訓(xùn)的主體。政府有關(guān)部門應(yīng)與審計部門協(xié)調(diào)，把這部分經(jīng)費以政府有關(guān)部門購買企業(yè)服務(wù)的形式，提供給企業(yè)，正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中的80后、90后應(yīng)成為重點培養(yǎng)群體。企業(yè)以工資形式支付農(nóng)民工的在崗培訓(xùn)的成本，政府做好專業(yè)人才到相關(guān)行業(yè)就業(yè)的引導(dǎo)。
在現(xiàn)行的勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包的體制下，應(yīng)盡快落實《文件》提出的“推進(jìn)國家資歷框架建設(shè)，建立各級各類教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換機(jī)制。”落實職業(yè)教育的國家“學(xué)分銀行”，“建立職業(yè)教育個人學(xué)習(xí)賬號，存儲、積累學(xué)習(xí)成果和技能財富”并通過各種層級的技能大賽，打破體制的局限性，使一部分有能力的農(nóng)民工能脫穎而出，對這些人及時給以鼓勵和獎勵，把他們納入國家資歷框架之中，使他們對未來有較穩(wěn)定的預(yù)期。各級人力資源社會保障部門設(shè)立的職稱申報點應(yīng)鼓勵農(nóng)民工按規(guī)定申報評審相關(guān)專業(yè)的技術(shù)職稱。對于職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書、專項職業(yè)能力證書、特種作業(yè)操作證書、特種設(shè)備作業(yè)人員證書等，做好技能鑒定和認(rèn)定工作，對于獲得技能證書的，應(yīng)給予培訓(xùn)或?qū)W習(xí)的補貼及獎勵。
2、創(chuàng)造條件使一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工從養(yǎng)家糊口過渡到安家樂業(yè)，推進(jìn)新一代農(nóng)民工從頻繁流動到相對穩(wěn)定的就業(yè)身份轉(zhuǎn)型
一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工工作相對穩(wěn)定，但仍然易于流動、跳槽，往往是從建筑業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)或物流業(yè)，除了通過體制機(jī)制的改革，使他們對職業(yè)的未來有較穩(wěn)定的預(yù)期外，還要創(chuàng)造條件使一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工從養(yǎng)家糊口過渡到安家樂業(yè)。相關(guān)政策要讓農(nóng)民工知道他們的家會安在哪里。有的學(xué)者提出，中國勞動力重點是要提升人力資本，人力資本主要是需要培訓(xùn)。農(nóng)民工的技術(shù)要經(jīng)過長期工作以后慢慢積累起來，如果工作不穩(wěn)定，人力資本的培養(yǎng)就沒有可持續(xù)性。如果通過安居工程讓農(nóng)民工有穩(wěn)定的居所，他們就有意愿將工作穩(wěn)定下來，有意愿接受工作相關(guān)的培訓(xùn)，提升自身的人力資本，最終有利于提升各行各業(yè)的競爭力。就安居房的提供而言，有的學(xué)者提出：農(nóng)民工作為一個規(guī)模龐大的社會群體，決定了解決其住房問題的方式不可能一刀切，必須以多樣化、分層次的住房保障應(yīng)對農(nóng)民工群體的分化。在不同城市，對不同行業(yè)、不同收入水平與就業(yè)身份的農(nóng)民工應(yīng)提供差異化的住房保障方式。就住房保障而言，集中建設(shè)的公租房等實物型保障房更適合制造業(yè)，而貨幣型的住房補貼則更適合服務(wù)業(yè)。政府未來需要為有定居意愿的農(nóng)民工提供更為靈活多樣的住房保障。
（二）對于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，要明確地方政府、企業(yè)和社會組織各自的職能，將靈活就業(yè)與靈活培訓(xùn)有效結(jié)合
疫情下要重點保障農(nóng)民工中這部分弱勢群體的基本生計。對于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工來說，首要任務(wù)不是把他們納入正規(guī)就業(yè)的隊伍之中，而是通過靈活培訓(xùn)的方式來適應(yīng)他們靈活就業(yè)的形式，拓寬他們就業(yè)的渠道，培養(yǎng)他們獲取更多就業(yè)機(jī)會的能力。我們在這里將靈活就業(yè)人員界定為未與相關(guān)企業(yè)或個人建立勞動關(guān)系的從業(yè)人員，相當(dāng)于非正規(guī)就業(yè)人口中的受雇者和部分自雇者，主要是打零工的農(nóng)村勞動者。
1、發(fā)揮企業(yè)作為用工需求主體的作用，采取以工代訓(xùn)的方式，使農(nóng)民工掌握就業(yè)所需的技能
“以工代訓(xùn)”就是在工作崗位上以實際操作的方式使農(nóng)民工和其他勞動人口接受技能培訓(xùn)，實現(xiàn)以訓(xùn)穩(wěn)崗。作為國家頒布的一項就業(yè)政策，可以讓實行“以工代訓(xùn)”的企業(yè)領(lǐng)取一定的補貼。如廣東省頒布《廣東省靈活就業(yè)人員服務(wù)管理辦法（試行）》（2020年9月1日起施行）中規(guī)定：“靈活就業(yè)人員參加技能提升培訓(xùn)，按規(guī)定給予技能提升補貼。對生活確有困難的，培訓(xùn)期間可按規(guī)定給予一定生活費補貼。”
在全國抗擊疫情的大環(huán)境下，以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗可以起到緩解就業(yè)壓力、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。企業(yè)可以吸納更多的勞動者到崗進(jìn)行實際操作，為企業(yè)帶來了規(guī)模效益；勞動者增加了他們的就業(yè)機(jī)會，使他們能更好地掌握相應(yīng)崗位的專業(yè)技能，減少了失業(yè)造成的生活困難。這部分農(nóng)民工的基本生計有保障，企業(yè)不支付成本就可培訓(xùn)出所需要的員工。政府有關(guān)部門要與審計部門通力協(xié)作，監(jiān)督經(jīng)費的使用，以確保這部分經(jīng)費真正用在農(nóng)民工的培訓(xùn)上。
2、充分發(fā)揮政府有關(guān)部門、農(nóng)村社會組織及農(nóng)民自組織的作用，為靈活就業(yè)提供靈活的培訓(xùn)方式和就業(yè)機(jī)會
人力資源和社會保障部于2020年5月28日印發(fā)《農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)計劃》，提出“2020年至2021年，每年培訓(xùn)農(nóng)民工700萬人次以上，促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能提升，推動農(nóng)民工穩(wěn)崗就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改善農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民工培育成為重要的人力資源”。貧困地區(qū)的貧困戶農(nóng)村勞動力，以及其他地區(qū)處于社會底端的農(nóng)村勞動力，他們往往有具體困難和就業(yè)的具體需求，如家里有小孩或老人需要照顧的勞動婦女，對就業(yè)就有一些特殊的需求。靈活就業(yè)，意味著就業(yè)時間要靈活，培訓(xùn)方式要靈活，就業(yè)場所要靈活。企業(yè)通過以工代訓(xùn)的方式，是促使農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)勞動力技能提高的主體力量，但地方政府的相關(guān)部門和農(nóng)村的社會團(tuán)體及農(nóng)民的自組織也有發(fā)揮各自作用的巨大空間。
地方政府有關(guān)部門除了保障非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的合法權(quán)益，為他們提供兜底的社會保障，保證這部分勞動力及其家庭的基本生計外，還要組織或協(xié)調(diào)有針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)。職業(yè)技能要因用工單位對勞動者的不同需求而異。但農(nóng)村勞動者的原生狀態(tài)和資源稟賦不同，需要他們掌握的職業(yè)技能也不同。對于一些少數(shù)民族地區(qū)或高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村勞動力，學(xué)會制作本民族或本地區(qū)的民間工藝品，是技能。學(xué)會講并能聽懂普通話，學(xué)會使用家用電器，這也是技能，雖然是一般性人力資本的提升，但也有助于他們獲得就業(yè)機(jī)會，增加收入。這種情況下就需要政府有關(guān)部門發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能，鼓勵發(fā)展一些家庭工場、手工作坊、就業(yè)扶貧車間等，開辦家政服務(wù)培訓(xùn)班等活動，通過靈活的以工代訓(xùn)方式，使打零工的需要靈活就業(yè)的農(nóng)村勞動力，有能力獲得更多的就業(yè)機(jī)會。
要充分發(fā)揮農(nóng)民自組織和農(nóng)村社會團(tuán)體的作用。實踐證明，在農(nóng)村投資于社會資本、組織資本和人力資本往往能得到比投資于物質(zhì)資本更高的回報。一些農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展勞務(wù)合作社或勞務(wù)派遣公司，同時也鼓勵開展勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人的活動。一些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民自愿組織起來，成立農(nóng)村民間工藝及制品合作社，鄉(xiāng)村旅游合作社等，農(nóng)民在干中學(xué)，自我培訓(xùn)，自我提高，將人力資本的提升與社會資本的提升有效地結(jié)合了起來，獲取了更多就業(yè)機(jī)會，增加了農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的收入。
農(nóng)民工人力資本和社會資本的提升將使農(nóng)民工的權(quán)利，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，更有保障。農(nóng)民工作為權(quán)利實現(xiàn)的主體，權(quán)利的實現(xiàn)與農(nóng)民工可行能力的提升成正比。在提升農(nóng)民工能力的進(jìn)程中，要充分發(fā)揮市場在配置資源中所起的決定性作用，更好地發(fā)揮政府有關(guān)部門在農(nóng)民工技能培訓(xùn)中應(yīng)起的作用，同時重視并發(fā)揮社會力量（各類社會組織和團(tuán)體）和農(nóng)民自組織的作用。通過構(gòu)建起市場化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)勞動力供給與需求的有效對接，增強(qiáng)農(nóng)民工的學(xué)習(xí)能力和實現(xiàn)權(quán)利的能力。只有賦能得以實現(xiàn)，賦權(quán)才有可能真正落實。
（作者：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組、青島市人大農(nóng)委；執(zhí)筆人：張曉山系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫《研究專報》第20期 總第105期 ）
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