農(nóng)業(yè)是穩(wěn)定經(jīng)濟社會的“壓艙石”。
近期的一系列會議都對“十四五”時期“三農(nóng)”工作作出部署，明確要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。解決好種子和耕地問題，保障國家糧食安全。
“十四五”時期“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展應該有哪些側(cè)重點？農(nóng)村土地制度改革還可以有哪些新探索？對此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對知名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家、中國社科院學部委員張曉山進行了專訪。
張曉山肯定了“十三五”時期我國在“三農(nóng)”領(lǐng)域取得的成績，但也不諱言仍存在一些問題。他感嘆“觸動利益比觸及靈魂都難”，直言以土地制度改革為核心的農(nóng)村改革非常復雜，激進的改革方式并不可行；他強調(diào)改革一定要尊重農(nóng)民意愿，不能搞運動式、一刀切，以行政命令的方式剝奪農(nóng)民的自主權(quán)。
他表示，在我國大多數(shù)農(nóng)村，不可能通過簡單的土地歸并來實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。“大國小農(nóng)”的國情決定了我們只能通過服務社會化擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營空間，通過生產(chǎn)專業(yè)化提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約度，通過經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。
鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)良好開局
NBD：您覺得“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了哪些成效？
張曉山：“十三五”期間，鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)良好開局。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018~2022年）》發(fā)布實施，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》頒布施行，鄉(xiāng)村振興制度框架基本形成。
具體而言，以農(nóng)村土地制度改革為中心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在不斷深化，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。農(nóng)村基本經(jīng)營制度進一步鞏固完善，2億多農(nóng)戶領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證。第二輪土地承包到期后再延長30年政策出臺，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”取得重大進展，新一輪農(nóng)村宅基地改革試點啟動實施。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資基本完成，6億多人集體成員身份得到確認。《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》出臺，農(nóng)村改革“四梁八柱”基本構(gòu)建。
現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界矚目的重大勝利。
農(nóng)民收入提前實現(xiàn)翻番目標。農(nóng)村居民人均可支配收入2019年突破1.6萬元，提前一年比2010年翻一番，增速連續(xù)10年高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，由2015年的2.73:1縮小到2019年的2.64:1。
堅持藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保中國的糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。完成8億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田建設任務，劃定10.88億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，糧食產(chǎn)量連續(xù)6年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設邁上新臺階。農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率突破60%，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過70%，主要農(nóng)作物良種實現(xiàn)全覆蓋。全國家庭農(nóng)場超過100萬家，農(nóng)民合作社達到222.5萬家，農(nóng)業(yè)社會化服務組織達到89.3萬個，有力推動了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。
不過，當前，我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，這些問題重點集中在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，“三農(nóng)”問題的徹底解決任重道遠。
要提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益
NBD：“十四五”時期我國農(nóng)村發(fā)展面臨哪些新形勢？相應地，您認為“十四五”時期“三農(nóng)”領(lǐng)域的規(guī)劃應該有哪些關(guān)鍵詞？
張曉山：“十四五”規(guī)劃《建議》明確，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。
我認為以下幾個方面的工作尤其需要重視：首先是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，確保中國的糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。
其次，把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置。改善農(nóng)村基礎(chǔ)設施和人居環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
再次，在城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大戰(zhàn)略中，深化農(nóng)村以土地制度改革為中心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步改革與完善農(nóng)村基層治理體系和治理機制，提升農(nóng)村基層的治理水平和治理能力；在有效防范系統(tǒng)性金融風險的前提下，推進農(nóng)村金融體制的改革。
另外，還要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，確保脫貧攻堅成果的可持續(xù)性。
NBD：“十四五”時期，我國要以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。您認為“三農(nóng)”在暢通國內(nèi)大循環(huán)中應該扮演一個什么樣的角色？
張曉山：如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標并向第二個百年奮斗目標邁進，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。
通過深化改革促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必將極大改進農(nóng)村公共品供給狀況，補齊農(nóng)村社會事業(yè)短板，促進農(nóng)村生態(tài)文明建設和公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提升農(nóng)村基層的社會治理能力，進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，進而促進農(nóng)民的消費，縣鄉(xiāng)消費潛力就能充分挖掘出來，形成強大國內(nèi)市場，進而為擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的落實作出巨大貢獻，有力支撐構(gòu)建以暢通國民經(jīng)濟循環(huán)為主的新發(fā)展格局。
這是應對新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的前所未有的挑戰(zhàn)、實現(xiàn)“六保”目標所擁有的最為深厚的底蘊，最終必將勝利實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標和2035年遠景目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。
應放開城市資源下鄉(xiāng)優(yōu)惠
NBD：十九屆五中全會提出，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。您認為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系可以從哪些方面著手？
張曉山：首先要調(diào)整國民收入分配格局，讓更多的資源，首先是財政資源，向縣域經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜。
其次，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動，不能僅給鼓勵進城的優(yōu)惠政策，原住民往往沒有能力來充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術(shù)、人才等資源下鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策也應放開。
這些生產(chǎn)要素要與農(nóng)村的土地等資源有效結(jié)合，才能改變農(nóng)村原有的要素配置，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。而要想改變農(nóng)村的要素配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的有效結(jié)合，農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)格局必須發(fā)生相應變化。要在城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素開放流動的格局下保障農(nóng)民的權(quán)益。
另外，由于市場配置資源的基本規(guī)律，要素總是向生產(chǎn)率高、回報率高的部門和地區(qū)流動，城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間在經(jīng)濟上的差距短期內(nèi)還難以縮小。但政府要承擔起主體責任，通過調(diào)整財稅政策，在較短的時間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間人均享有最基本公共產(chǎn)品和社會福利方面的差距。
隨著促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化將相互影響、有機結(jié)合。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施就是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，將形成城鄉(xiāng)良性互動、共同繁榮的格局。
審慎漸進調(diào)整利益分配
NBD：產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，但實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺面臨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不充分、核心競爭力不強、農(nóng)村經(jīng)營主體去精英化、農(nóng)業(yè)社會化服務體系不完善等問題，針對“十四五”時期的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，您有哪些建議？
張曉山：首先，由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程所決定，多元并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期存在。當前和今后很長一個時期，在中國，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式。
而對于占多數(shù)的傳統(tǒng)小農(nóng)戶來說，未來他們的數(shù)量會逐步減少，但他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活躍期可能還會有相當長的時間；他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動應納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，使他們能分享到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程帶來的利益。要根據(jù)各地基礎(chǔ)條件，因勢利導合理確定耕地經(jīng)營規(guī)模，通過綜合配套制度創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制演進。
其次，對小規(guī)模農(nóng)戶要實現(xiàn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的生產(chǎn)性社會化服務的規(guī)模效應。開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，不僅是生產(chǎn)規(guī)模，也包括生產(chǎn)性社會化服務（如統(tǒng)一深松整地、集中育秧、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一烘干倉儲等）的規(guī)模。因為對小農(nóng)戶而言，實現(xiàn)這些生產(chǎn)性社會化服務的規(guī)模效應，能夠有效降低他們獲取社會化服務的成本，促進傳統(tǒng)小農(nóng)戶向現(xiàn)代小農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變。
第三，鼓勵農(nóng)民開展多種形式的聯(lián)合與合作。農(nóng)民之間、農(nóng)民與非農(nóng)民之間將發(fā)育出多種形式的聯(lián)合與合作。農(nóng)民在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上可以選擇合作社，也可選擇其他經(jīng)濟組織形式，可以仍舊以家庭經(jīng)營形式獨立參與農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的活動，也可以以土地托管經(jīng)營的方式把自己的一些經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)讓出去。關(guān)鍵是讓農(nóng)民自主選擇，切忌一刀切。
此外，還要大力培育高素質(zhì)農(nóng)民。這不僅能解決“誰來種地”的現(xiàn)實難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問題。同時，還要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)融合。包括大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力推進鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，加速發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，推動鄉(xiāng)村新型服務業(yè)發(fā)展等。
NBD：深化農(nóng)村改革是“十四五”規(guī)劃《建議》的重要內(nèi)容。土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，您認為“十四五”時期在盤活土地資源方面還可以有哪些探索？
張曉山：習近平總書記曾指出，要解決土地增值收益長期“取之于農(nóng)、用之于城”的問題。
如何使農(nóng)民成員作為集體土地所有者將農(nóng)村的地能用得上、用得好？這就需要頂層的政策推進與基層的制度創(chuàng)新相結(jié)合。
“十四五”規(guī)劃《建議》提出，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。
事實上，多年來許多農(nóng)村地區(qū)都在進行這方面的探索，通過農(nóng)民集體自主開發(fā)方式，在村集體建設用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟或股份合作經(jīng)濟，既滿足市場剛性土地需求，又盤活閑置的集體建設用地資源，有利于農(nóng)民分享土地增值收益。
一些地方政府也先行先試，大膽探索，出臺政策鼓勵用農(nóng)村的集體建設用地建設公共租賃房。這次中央經(jīng)濟工作會議也提出，探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房。
2020年9月出臺的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。
這是國民收入分配格局的調(diào)整，財政制度的改革，實質(zhì)上意味著審慎而漸進地推行利益分配格局的調(diào)整。
作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學院學部委員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：每日經(jīng)濟新聞2020年12月28日
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