當前討論國家糧食安全問題具有特殊的重要意義。一是我國外部環境復雜嚴峻，美國對我國全面打壓阻遏升級，世界百年未有之大變局加速演進，我們必須做好應對嚴峻挑戰和復雜局面的充分準備；二是我國即將開啟向第二個百年奮斗目標前進的新征程，現代化建設正處在關鍵時期，我們既要深化供給側結構性改革，又要做好六保六穩工作，比任何時候都要注意處理好發展與安全的關系；三是經過多年的糧食豐產之后，我國糧食供求出現一些階段性的變化，結構性矛盾日顯突出，傾向性、苗頭性問題開始顯現，需要我們給予高度關注。糧食安全是維護經濟發展、社會穩定最重要的壓艙石。當前和今后一個時期，切實保障國家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現實意義和戰略意義。
我國保障糧食安全取得的主要成就
聯合國糧農組織（FAO）1983年發布了新的糧食安全定義，即：“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這里有兩層含義：一是可得性，即社會要生產出足夠的糧食；二是可及性，即所有人要能夠買得起糧食?？梢姡Z食安全是一個既包括生產與供給，又包括分配與消費的完整概念。
國以農為本，民以食為天。新中國成立以來，黨和政府始終把解決人民的吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。經過70多年艱苦卓絕的努力，尤其是經過40多年改革開放的滄桑巨變，中國不僅成功地解決了十幾億人口的吃飯問題，用全球9%的耕地、6%的淡水資源，生產了全球1/4的糧食，養活了全球近1/5的人口，而且實現了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好、吃得安全”的歷史性轉變，在保障糧食安全上取得了舉世矚目的巨大成就。
一是糧食產量穩步增長。糧食總產從1978年的3.05億噸增長到2019年的6.64億噸，增長了1.18倍，年均增長1.92%；自2012年突破6億噸、2015年超過6.6億噸以后，連續5年穩定在6.5億噸以上水平。糧食單產從1978年的337斤/畝提高到2019年的763斤/畝，增長1.26倍；2017年，我國稻谷、小麥、玉米的單產比世界平均水平分別高50.1%、55.2%和6.2%。人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，穩定高于世界平均水平。
二是營養狀況明顯改善。首先是膳食品種豐富多樣。2019年我國人均主要農產品占有量及相當于1978年的倍數：油料是24.95公斤和4.6倍；糖料是86.92公斤和3.51倍；豬牛羊肉是38.64公斤和3.35倍；牛奶是22.87公斤和24.93倍；水產品是46.29公斤和9.57倍；水果是195.71公斤和15.62倍；蔬菜是595.29公斤，相當于1995年的2.8倍。其次是營養水平改善。據國家衛健委監測數據顯示，中國居民平均每標準人日能量攝入量2172千卡，蛋白質65克，脂肪80克，碳水化合物301克，能量和營養素供給充足。
三是“買得起”問題總體解決。1978-2019年，我國城鎮居民人均可支配收入從343.4元提高到42358.8元，按不變價格計算，年均增長7.17%，恩格爾系數從57.5%下降到27.6%；農村居民人均可支配收入從133.6元提高到16020.7元，年均增長7.67%，恩格爾系數從67.7%下降到30.0%。從減貧角度看，改革開放之初，我國農村有2/3的人口吃不飽肚子，到20世紀80年代中期，絕大多數農村人口穩定地越過了溫飽線；1986年我國正式啟動扶貧開發，按當時的標準，貧困人口1.31億人，到2007年減少到1479萬人；按現行標準，我國農村貧困人口從2010年的16547萬人減少到2019年底的551萬人，貧困發生率從17.2%下降到0.6%。到2020年底，絕對貧困將歷史性地得到解決。
四是糧食儲備能力顯著增強。目前，我國共有標準糧食倉庫倉容6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，足足可以裝下一年的產量；全國糧食物流總量接近5億噸，其中有近一半為跨省流量，糧食區域間調配能力顯著增強；政府糧食儲備充足，遠高于國際儲備量占消費量17%的安全線，且在全國大中城市均建立了10~15天的應急成品糧儲備，具備應對重大災害和公共突發事件的能力。
中國在保障糧食安全和重要農產品有效供給上取得的巨大成就，不僅為國民經濟的高速增長打下堅實基礎，也為全球糧食安全和可持續發展作出重要貢獻。
國家糧食安全戰略的要點
在長期的實踐中，我們堅持走中國特色糧食安全之路，形成了一整套保障國家糧食安全的理念、戰略、政策和做法，確立了以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。這一戰略的要點是:
第一，始終堅持以我為主、立足國內的糧食安全方針。中國是人口大國，也是世界上最大的糧食生產國和消費國。盡管中國的農業資源稟賦欠佳，人均農業資源相對匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問題不能寄希望于國際市場。這主要是基于以下幾點考慮：一是出于戰略考量，不能受制于人。正如習近平總書記指出“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動權，進而才能掌握經濟社會發展這個大局?？縿e人解決吃飯問題是靠不住的，如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走”。二是國際貿易量有限。全球糧食貿易量約2.5~3億噸，不到我國糧食消費量的一半，其中大米貿易量3500~4000萬噸，僅相當國內消費量的1/4。三是出于外交考慮。我國進口糧食具有“大國效應”，一旦大量從國際市場采購糧食，勢必引起國際糧價大幅上漲，不僅要付出高昂代價，而且會影響我國與一些缺糧國家和發展中國家的關系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國家。四是出于國內的考慮。目前我國農業就業人口仍有1.94億人，過多進口糧食，會沖擊國內的糧食生產和就業。我國小麥、水稻、玉米的單產水平分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產仍有潛力。
糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標。1996年，聯合國糧農組織召開世界首腦糧食峰會前夕，我國發布第一部《糧食白皮書》，提出我國的糧食自給率要保持在95%以上。后來，隨著人們膳食結構改善和蛋白飼料的需求增長，大豆進口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國從農產品凈出口國轉為凈進口國，必須根據新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內涵，進一步明確了保障國家糧食安全的優先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點保谷物基本自給，在谷物中要確?？诩Z絕對安全；明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個能力”，即：國內可持續的綜合生產能力、必要的儲備能力，以及對國際資源的掌控能力，要求把確保國家糧食安全的著眼點放到能力建設上來。
第二，堅持不懈提高糧食綜合生產能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，同時加強旱澇保收高標準農田建設。近15年我國糧食連年豐收，只有兩個年度減產，減產幅度不超過2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎設施保障能力不斷增強。二是藏糧于技。中國增加糧食總產量，主要靠提高單位面積產量。2019年比1978年，我國糧食播種面積減少6800萬畝，但產量卻翻了一番多，主要靠單產的提高。提高單產，主要靠良種良法，靠科技進步。經過多年的不懈努力，我國糧食生產的良種覆蓋率、科技進步率、栽培管理水平、綜合機械化率都上了一個大臺階，今后仍然要堅持走科技興農、內涵發展的路子。三是優化區域布局。不同農產品在不同區域具有不同的比較優勢，優化農業生產力布局，是降低農業生產成本、提高農業生產效率的重要途徑。2016年以來，我國在劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區方面做了大量工作，推動優勢農產品向優勢產區集中，使農業資源配置效率得到進一步提升。
第三，保護和調動種糧抓糧積極性。主要是“三個積極性”。一是調動農民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵機制。進入新世紀以來，繼取消農業稅后，國家逐步建立和完善對農業的支持保護體系，加大對農業的投入，實施生產者補貼，建立最低價收購制度，加強服務體系建設，進一步保護和調動了農民生產積極性。二是調動農業科技人員積極性。我國擁有世界上人數最多、體系較為完整的農業科研和技術推廣隊伍。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列激勵農業科研人員創新的舉措，推進事業單位改革，實行人員聘用制度；搭建科研成果交易平臺，開展科研成果權益分享改革試點；在強化公益性職能的同時，放活經營性服務，允許科研人員和技術推廣人員自主創業、持股兼職，調動了科研人員的積極性。三是調動地方政府抓糧的積極性。20世紀90年代中期，我國即建立糧食省長負責制。為了解決“產糧大縣、經濟小縣、財政窮縣”問題，中央財政從2005年開始實施產糧大縣激勵政策，加大財政轉移支付力度，同時取消產糧大縣糧食風險金、公益性基礎設施建設項目地方配套。探索建立對糧食產銷區利益補償機制。
第四，健全糧食儲備制度，暢通糧食市場流通。一是在儲備方面。管好用好“天下糧倉”，對于調節豐欠、平抑物價、保證市場供應具有不可替代的重要作用。改革開放以來，隨著糧食購銷體制改革的深入，國家不斷完善糧食儲備體系，逐步建立起政府儲備與企業儲備功能互補、中央儲備與地方儲備各負其責、政策性業務與經營性業務相互分離、儲備規模結構比較合理、運行機制較為完善的國家糧食儲備體系。二是在市場流通方面。我國糧食流通經歷了從統購統銷、調撥包干到多渠道流通，再到糧食購銷市場化的轉變歷程。目前，全國共有糧食購銷主體近10萬家，糧食加工企業幾十萬家，從糧食購銷到加工轉化基本實現了市場調節。三是在市場體系建設方面。我國建立了從現貨市場到期貨市場、從批發市場到線上交易、市場類型齊全、交易方式多樣的市場體系和四通八達的糧食物流體系，糧食流通、儲備、加工的裝備水平、技術水平不斷提高。
第五，充分利用“兩個市場、兩種資源”。為了彌補國內資源短缺、緩解資源環境壓力、調劑品種和豐欠余缺，我國從國際市場適度進口農產品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農業資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。一是把好進口關。我國入世后，大幅度降低進口關稅，對谷物進口實行配額管理，配額內進口實行低關稅，配額外進口實行高關稅；大豆實行單一關稅管理，稅率3%。我國目前每年凈進口農產品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進有出，凈進口較多的是大豆，約占進口農產品總額的80%。二是積極穩妥推進農業走出去。自2007年中央一號文件第一次提出農業走出去以來，特別是2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，我國農業走出去步伐明顯加快，海外農業合作、投資、并購日趨活躍，合作領域從種養業拓展到農業全產業鏈。比如，中糧集團收購了荷蘭的尼德拉和香港的來寶集團，強化了在全球的糧食加工、物流、倉儲和貿易網絡布局；又比如，中化集團先后收購瑞士先正達和以色列安道麥公司，成為全球最大的農藥生產公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業公司，產業鏈和研發基地覆蓋130多個國家。
最近一段時間以來，由于新冠疫情的沖擊、美國對我國全面打壓阻遏、國內玉米小麥價格上揚、夏糧收購進度偏慢，再加上個別人誤讀制止餐飲浪費，社會各界對糧食安全問題格外關注。那么，當前我國的糧食安全狀況如何，這是首先需要澄清的。
從糧食供求角度看，總的判斷可以講兩句話，一句話是總量基本平衡，另一句話是結構性矛盾突出。分品種看，小麥、稻谷作為口糧，可確保絕對安全。在產需關系上，我國小麥每年的消費量約2400~2500億斤，近三年的平均產量為2600~2700億斤；稻谷每年消費量4000億斤左右，近三年的平均產量為4200億斤；從庫存看，小麥、稻谷的國家庫存充裕，小麥庫存夠一年的開支，稻谷庫存夠8個月的開支，保證市場供應是沒有問題的。大豆是恒定要進口的，2019年更多從巴西、阿根廷進口，中美簽署第一階段貿易協議后，已恢復從美進口。現在需要特別關注的是玉米，我們說糧食供求結構性矛盾突出，眼下主要是指玉米。
玉米的供求關系正在從前幾年的過剩轉為短缺。4年前，我國玉米庫存高達2.5億噸，明顯供大于求。為了解決階段性供大于求問題，2016年，國家取消了玉米臨時收儲政策，同時調減“鐮刀灣”地區玉米種植面積，玉米產量連續4年減產。與此同時，玉米的加工轉化市場活躍，飼料行業由弱轉強，淀粉加工總體擴張，特別是玉米燃料乙醇加工轉化能力擴張較快。在產需關系此消彼長的帶動下，玉米去庫存的速度比預想的要快。隨著產需缺口擴大和庫存數量下降，2020年以來，東北、華北、華南地區玉米的市場價格從2019年底的1700~1800元/噸上漲到2200~2400元/噸。由于玉米價格上漲，玉米、小麥價格倒掛，一些飼料企業寧愿采購小麥做原料，又拉動了小麥價格的上漲。今年夏糧收購進度放緩，與農民存在惜售心理有直接的關系。
上述情況已引起有關部門的高度重視，正在采取措施。應該說做好當前玉米的保供穩價工作是有基礎、有條件的。2020年全國玉米播種面積6.23億畝，比2019年擴大了0.6%，盡管產量會受臺風、草地貪夜蛾病蟲害的影響，但影響程度有限，預計今年玉米產量在去年增產的基礎上基本持平。近期，為保障市場供應，進口足夠的玉米是有保障的，再加上國家儲備，以及國家有關部門已著手控制玉米燃料乙醇產能擴張和轉化節奏，玉米供求恢復平衡是可以預期的，近期玉米價格已經開始企穩。
從中長期看，保障國家糧食安全面臨的問題和挑戰主要是：
需求剛性增長，資源約束趨緊。影響糧食消費需求趨勢的主要是兩個變量：一個是人口增長。預計未來10年我國每年新增人口500多萬人，到2030年達到峰值的14.5億人。再一個是消費升級?！笆奈濉逼陂g，我國將進入高收入國家行列，每年新增城鎮人口1000多萬人，帶動消費進一步升級。由于人口增加和消費結構升級，預計到2030年前后，我國的谷物需求將達到峰值的7.1億噸，即每年需增產100多億斤。其中，口糧消費穩中略增，新增需求主要集中在飼料糧上。另一方面，進一步提升農業綜合生產能力的資源環境約束趨緊。在耕地方面，隨著工業化、城鎮化的推進，我國現有18多億畝耕地將繼續減少，“占優補劣”的問題更加突出；在水資源方面，城鎮、工業、生態用水需求增加，農業用水空間縮?。辉诨A設施方面，農田水利設施建設欠賬較多，抗災減災能力不強，到2022年完成10億畝高標準農田建設存在資金缺口；在技術進步方面，在較高單產水平上進一步突破新品種和新技術的難度越來越大，種業發展仍然存在投入不足、創新能力不強、低水平同質化競爭問題，進一步提高農業綜合機械化率存在水稻播種、山地機械化等方面的短板。總體上講，我國糧食和主要農產品的供求將長期處于緊平衡狀態。
結構性矛盾突出，質量安全存在隱患。一是從品種結構看，稻谷產大于需，倉儲稻谷有待消化；小麥產需平衡有余，但專用優質小麥供給不足，每年均需進口幾百萬噸；玉米產需長期趨緊，要保持90%以上的自給率需要付出艱苦努力；大豆目前對外依存度超過80%，產需缺口有進一步擴大趨勢。二是從區域結構看，糧食產銷區不平衡矛盾進一步加劇。13個糧食主產省中，糧食凈調出省已減少到6個；11個產銷平衡省中，有9個省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現在的58%；7個主銷區省糧食平均自給率從本世紀初的61%快速下滑到目前的24%，糧食主產區增產壓力越來越大，同時也對糧食的流通和儲備提出了新的要求。三是從品質質量看，我國糧食生產始終存在數量與質量的矛盾，提高復種指數、使用高產品種、大量使用化肥農藥等，盡管提高了單產水平，但同時也造成糧食的品質質量不高，還給生態環境安全帶來隱患?？傮w上看，我國糧食品種大路貨多，優質、專用、綠色產品少，初加工產品多，精深加工產品少，不能滿足消費升級和多樣化的需求。
生產成本高企，比較效益下降。20世紀90年代以來，我國三種糧食的畝均總成本呈加快上升趨勢，其中又尤以1990-1997年、2004-2014年兩個階段上升速度最快。2004-2014年，我國三種糧食畝均總成本從395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高達10.5%，其中，人工成本和土地成本年均增速分別達到12.2%和14.2%，是總成本加速上升的主要推手。與美國橫向比較，我國小麥、玉米、水稻單位面積生產成本分別于1995年、2011年和2013年超過美國。2015年，我國三種糧食的畝均用工量5.61個，日均工價79.7元，畝均人工成本447.2元；而美國每畝用工量僅0.38個小時，盡管日均工價849元，是我們的10倍之多，但畝均人工成本322.6元，比我們還低27.9%。2014年以后，我國三種糧食價格均超過國際市場，為解決價格倒掛造成的“產量增加、進口增加、庫存增加”的扭曲，國家啟動重要農產品的價格形成機制改革，先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的臨儲政策，調整小麥、稻谷最低收購價政策，實行生產者補貼。在這一背景下，近年來，三種糧食的收購價格總體上呈下行趨勢，而畝均成本仍在高位上緩慢上升，結果導致畝均收益明顯下降。2019年，我國三種糧食的畝均產值999.1元，比2015年下降了10%，總成本上升了1%，畝均凈收益除水稻微利外，小麥、玉米、大豆等均由正轉負。近兩年來，各地均反映農民種糧積極性下降，甚至個別地方出現拋荒現象。這些趨向性、苗頭性問題應引起我們的高度重視，謹防出現糧食生產滑坡，一旦出現滑坡，幾年都扭轉不過來。
國際貿易不確定性增加，支持保護政策有待完善。有研究表明，我國要保證農產品的供求平衡，至少需要35億畝農作物種植面積，而目前國內能提供的農作物種植面積只有25億畝，也就是說，約有相當10億畝種植面積的農產品需要進口，其中僅大豆進口折面積的缺口就有5億畝。這決定了中國的農業一定是國際開放體系中的農業，中國的糧食安全也必須在開放體系中統籌考慮國際國內兩個市場。從近期看，開放條件下的糧食安全在兩個方面面臨挑戰。一是利用國際市場的不確定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控轉為常態化趨勢，各國增加糧食儲備的傾向抬頭，提高了國際糧食貿易的成本并帶來不確定性；中美經貿摩擦同樣抬高了進口成本，同時造成國內生產者和行業從業人員預期的不穩定以及大豆及玉米種植面積的波動。二是如何平衡國內農業支持政策與國際規則。一方面，由于資源稟賦的原因，我國農業的基礎競爭力先天不足，有必要加強國內支持保護；另一方面，WTO將政府提供的服務按是否扭曲價格和貿易區分為“黃箱”和“綠箱”兩種，我國入世時亦承諾，對特定農產品的國內支持不超過該產品年度生產總值的8.5%。現在的問題是，我國如何在較低農產品進口關稅和符合WTO規則的前提下，加強對農業特別是糧食生產的支持和保護，這是一個需要認真研究的課題。
努力提高國家糧食安全保障水平
展望未來一個時期，實現谷物基本自給、口糧絕對安全、保障重要農產品有效供給的戰略目標，既面臨風險和挑戰，也具備基礎和條件，通過努力是完全可以實現的。下一步，要堅持把確保國家糧食安全作為治國安邦的頭等大事，全面實施國家糧食安全戰略，努力提高糧食綜合生產能力和保障水平，重點做好以下幾個方面的工作。
切實保護耕地資源，加強高標準農田建設。耕地是糧食生產的命根子，是國家糧食安全的命脈所系。一是嚴守耕地保護紅線。根據第二次全國土地調查，我國現有耕地18.65億畝，隨著建設用地的增加，今后耕地的保有量只少不多，要像愛護眼睛一樣保護珍貴的耕地資源。要堅守18億畝耕地紅線，全面落實15.5億畝永久基本農田保護制度，嚴禁“非農化”。耕地的保護不能只保數量，也要保質量。要完善耕地質量標準，加強質量驗收評定，切實解決耕地轉建設用地中的“占優補劣”問題，同時要實施好耕地質量保護和提升行動。二是加強高標準農田建設，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標準農田。要切實落實地塊規整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以電代油”、機耕有路、防護有網等建設內容，解決一些地方高標準農田建設標準不高、投入不足問題。要進一步整合預算內投資、農業綜合開發資金、土地整治資金，提高高標準農田建設標準，加大中央財政投資。地方也要通過整合涉農資金、提高土地出讓收入用于農業農村比例、調整地方債券使用方向等，加大投入力度。三是加快重大水利工程建設，加強節水供水工程建設，到2022年確保有效灌溉面積達到10.4億畝，農業用水系數進一步提高。在有條件的地方開展渠系末端計量水費試點工作。
大力推進農業科技進步，用現代化手段裝備農業。耕地有限，科技無限。在有限的耕地上實現糧食的增產節本增效，根本出路在科技。一是加快種業創新發展。我國制種研發與發達國家相比有差距，但也有亮點，有條件加快發展。要加強種質資源的普查、收集、保護和評估利用。支持科研院校和農業企業開展協作攻關，加強雜交優勢利用、分子設計育種、轉基因技術、高效制種繁種等關鍵技術研發，培育和推廣高產、優質、抗逆、適機的突破性品種，加快良種的更新換代。要整合品種研發力量和種業企業，解決品種過多過雜和低水平競爭問題，加快培育具有國際競爭力的現代種業集團。二是加強農業技術集成創新和推廣力度。要以農業科研體制和推廣體系改革為動力，以推廣先進適用技術為主攻方向，以廣泛開展增產增效模式攻關為抓手，加強技術的篩選和集成，著手推廣一批高產高效栽培技術、病蟲害綠色防治技術、地力保護提升技術、高效節水灌溉技術、農藝農機適用技術等，提高糧食生產的科學化、現代化水平。三是進一步提高農業機械化水平。這是糧食生產節本增效、提高競爭力的關鍵領域。2004年以來，我國農業機械化發展進入快車道，耕種收綜合機械化率從34.3%提高到2019年的70%，但是發展還不平衡。要支持農機裝備產業加快轉型升級，突破大馬力機耕深翻、水稻機插機拋、無人機撒藥、甘蔗機械收割、山地適用小型機械等方面的技術瓶頸，努力將農業機械化提高到一個新水平。四是支持鼓勵智慧農業技術的發展和應用，推廣“互聯網+農業”，提升農業大數據的應用水平，推進農業經營管理模式的現代化。
優化農業布局和產品結構，提高農業整體效益。處理好確保糧食安全與優化農業資源配置的關系，是我國農業發展的永恒課題。一是要明確作物安排的優先序。我國耕地資源有限，不能滿足所有的農產品需求已是既定事實，因此國內農業作物安排必須有保有壓、有取有舍。盡管大田生產比經濟作物效益低，但是為確保糧食安全，國內農業生產仍然要按照一?？诩Z、二保谷物、三保重要農產品的優先序來安排，這是一個重要原則。二是優化區域布局。要按照比較優勢的原則加快糧食生產功能區和主要農產品的生產保護區建設，“兩區”建成后，國內生產可以滿足95%的口糧、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消費需求。建設項目和投資要優先保證“兩區”的需要，同時要建立健全主產區獎勵制度和產銷區之間的利益平衡機制。三是堅持大食物安全理念，統籌利用好農業資源。要大力推廣套種、輪作模式，積極發展糧草兼作、農牧結合的種養模式，提高土地利用率；要積極發展循環經濟，提高資源綜合利用率。統籌利用耕地、林地、草原、河湖、海洋資源，拓寬資源利用和食物來源。四是要按照市場需求，積極調整農業生產結構，把低質低效和不對路的產品調減下去，把專用、優質、綠色、安全的產品生產發展起來，從整體上提高農業效益。
大力培育新型農業經營主體，穩步推進土地適度規模經營。在高起點上發展糧食生產，離不開組織制度創新。要在堅持家庭承包制不動搖、土地承包關系長久不變的基礎上，適應農業農村分工分業發展的新形勢新要求，加快構建現代農業經營體系。一是培育新型農業經營主體。這是解決“誰來種地”問題的核心。近年來，包括種糧大戶、家庭農場、農民合作組織、農業產業化龍頭企業，以及社會化服務組織等各類新型農業經營主體發展態勢良好，顯示出較強的市場生命力，是擔綱未來農業發展和糧食安全的生力軍。變革中的農業大有用武之地，要通過廣辟渠道、搭建平臺、政策激勵、引育結合，鼓勵更多有志青年留在農村，支持大學畢業生、返鄉農民工、復轉軍人和城市知識青年下鄉返鄉創業。要高度重視農村實用型人才培養，建立政府引導、市場主體參與、適度競爭的職業農民教育培訓體系，完善培訓內容，加大培訓力度，打造一支愛農業、懂技術、善經營的農業人才隊伍。要幫助各類主體解決生產經營中的實際問題，提高經營管理水平，并帶動小農戶共同發展。國家對糧食生產和農業發展的各類支持政策，要進一步向新型農業經營主體傾斜。二是引導土地有序流轉，要通過建立縣鄉村土地托管機構和仲裁機制，降低土地流轉的風險和交易成本，處理好轉入轉出方的利益關系，促進土地適度規模經營。三是大力發展農業產前、產中、產后社會化服務體系，為廣大農戶特別是新型經營主體提供全方位服務。政府要區分服務屬性給予必要支持，提高服務的可及性和便捷性。
加大支農強農政策力度，完善農業支持保護體系。對農業的支持保護在當前有著特別的重要意義。一是要扭轉財政支農支出趨緩的局面，切實加大對農業的投入。2018年，經合組織國家對農業的支持總額為3352億美元，占其農業產值的29.2%，同比增加2.5%，且逐年上升；同年，我國的農業支持總額占農業產值的比例為17.8%，同比下降1.5個百分點，且連續4年下降。這顯然與前些年糧食供求寬松、近年財政收支壓力加大、一些地方抓糧的意識放松、責任淡化有關，確需引起我們的注意。鑒于目前農民種糧收益滑到新低、糧食供求面臨轉向緊平衡的關坎、內外部環境復雜多變，有必要發出加強糧食生產的信號，首當其沖的就是要千方百計增加財政投入，扭轉農民種糧積極性、地方政府抓糧積極性下降的局面。新增投入要向主產區、新型經營主體，以及向高標準農田建設、農業科技傾斜，把有限的資金用在刀刃上。二是完善價格支持和生產者補貼。小麥和稻谷的最低收購價政策不能取消，要繼續保持政策框架并加以完善。價格支持與生產者補貼作用機理不同，生產者補貼可彌補生產成本、穩定收益，而價格支持主要是穩定農民生產預期。小麥和稻谷是最重要的基本口糧，我國小麥、稻谷的生產供給分散在千家萬戶，需求剛性增長且替代性極小，要保證較高的自給率和市場穩定，沒有價格支持穩定預期是不行的。小麥、稻谷最低收購價要盡量貼近市場，增加政策的靈活性和彈性，同時通過限定收購總量以適應WTO規則。各類生產者補貼要進一步完善，目前已將良種補貼、農資補貼和糧食直補合并為地力保護補貼，按地畝打卡發放到農戶，減少了操作成本，但如何強化對種糧的激勵作用，還需進一步探索。東北的大豆、玉米等品種的生產者補貼如何統籌，還需要研究。三是加強金融、保險對農業的支持。繼續實施定向降準政策，加大再貸款、再貼現支持力度，降低“三農”貸款銀行存款準備金率，將貸款盡職負責制度落實到位，提高涉農信貸投放積極性。發展農村普惠性金融，優化農戶授信機制，創新農業金融產品和服務模式，拓寬抵押物范圍，推廣農業供應鏈金融模式。在政府的支持下，我國農業保險發展較快，已覆蓋了稻谷、小麥、玉米種植面積的一半以上，到2020年覆蓋率要提高到70%。下一步，要進一步擴面提質，總結三大作物完全成本保險試點經驗并適時推廣，同時穩妥推進農產品收入保險，擴大大災保險試點。
建設現代流通體系，加強儲備應急管理。加強糧食的流通效率和儲備能力，是確保糧食安全必不可少的環節。一是健全糧食市場流通體系。要堅持多主體、市場化的改革方向，充分發揮市場機制對糧食資源配置的作用，激發市場活力，加快發展糧食深加工體系，培育區域性糧食骨干企業。二是加強糧食倉儲物流基礎設施建設，在重要節點擴建新建改建一批倉儲設施，提高智能化水平，增強安全運行能力。解決“卡脖子”路段交通運輸瓶頸，暢通糧食物流。積極擴大散貨物流能力（散裝、散卸、散運、散存），提高自動化水平，將糧食流通環節的損失率由5%降到3%。三是完善儲備制度，加強應急管理。要按照中辦發[2019]48號文件的要求，進一步改革完善糧食儲備管理制度，合理確定政府儲備規模，科學劃分中央儲備、地方儲備功能定位，優化儲備區域布局和品種結構。中儲糧要切實落實政策性功能和經營性功能分開的要求，充分發揮“大糧倉”作用。要完善糧食預警監測體系，準確把握國內外糧食形勢，提高應急反應能力，防范市場異常性波動風險。要加強糧食需求側管理，抑制不合理消費需求，減少“餐桌上的浪費”。
優化進出口結構，深化農業國際合作。要把保證國家糧食安全置于不斷擴大開放合作的大背景下來加深認識，牢固樹立開放型的國家糧食安全觀。一是要充分估計中美關系緊張對糧食貿易的影響，堅持底線思維，在努力維護我國權益和貿易正?；耐瑫r，要積極優化糧食及重要農產品進口的全球布局，推進進口來源多樣化，建立長期穩定的進口渠道，避免受制于人。二是要完善重要農產品關稅配額和國營貿易管理，健全進口監測體系，加強檢疫檢驗，把握好進口規模、節奏和時機，同時嚴厲打擊走私行為。三是把境外農業投資合作、構建全球農產品供應網絡上升到國家戰略層面來謀劃和部署，充分發揮我國國內市場需求的規模優勢，充分考慮合作方的利益關切，進一步鼓勵農業企業走出去，加強國際農業合作，完善全球農業供應鏈，提升對國際資源的掌控能力。四是主動參與全球農業治理，積極推動WTO改革，維護國際多邊貿易體制和貿易自由化，積極爭取于我國有利的國際環境，為世界糧食安全作出新貢獻。
(作者系《中國鄉村發現》學術委員，國務院參事室特約研究員、國家發展和改革委員會原副主任，中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2020(21):35-38 原題：中國的糧食安全戰略）
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