雖然在很多人看來，土地管理制度與城市可能并沒有什么聯系，但在實際上，前者決定了后者的形態。
現在，如果人們想參觀有著悠久歷史文脈的城市，那只有去歐洲等國，或者是中國的傳統古鎮。在那里，才可以看到極具個性化，又帶有歷史印記，并被賦予了當地文化特色的建筑景觀群。
這些建筑景觀群是長期生活在“千城一面”、人口高密度的城市里的人們，去尋求不同城市景觀和視覺體驗的重要旅游目標。
那么，為什么在我們生活的城市中幾乎已經見不到那種“望得見山水，記得住鄉愁”的、具有歷史韻味的建筑集群和城市景觀呢？
道理很簡單，因為目前采取的都是大規模征用土地，大規模拆遷、統一標準補償、統一規劃開發、統一進行基礎設施建設，然后由開發商進行大規模建設。在這種模式下，形成了“千城一面”的格局。
大規模開發導致“千城一面”
要了解城市的形態，就要先弄清楚為什么會形成這種城市景觀。
十幾年前我就問過有關部門官員，供給房地產開發的土地出讓面積平均有多少，當時他說全國平均每個樓盤大概150畝地左右，在大城市更多，甚至動輒達到上千畝。
設想一下，上百畝或者上千畝土地的開發，還要給開發商留下充足的利潤空間，這樣的項目顯然與傳統上的城市建設模式有著本質區別。這也是工業化之后，中國借鑒前蘇聯模式而形成的城市開發和建設方式。雖然從計劃經濟到市場經濟，城市運營模式已經發生了變化，但仍然維持了大規模開發的模式，這背后正是以土地管理制度為支撐的。
改革開放以來，在城市建設的土地利用過程中，除去歷史遺留因素，新開發項目基本都是大規模的。上世紀90年代后期，城市工業園區的建設開始大規模占用土地，房地產也是成片開發。
城市規劃也是大手筆的，寬闊的馬路、大面積的廣場和生態公園。在既有的土地管理制度下，只有大規模征地才能大規模開發，才會形成足夠的土地出讓收益。從積極的角度來評價，這種開發形式為城市建設帶來了大量資金，也增加了數以億計的就業機會，推動了中國的城市化進程。
成百上千畝甚至更大規模的開發，不僅形成了中國特有的城市房地產格局，而且也形成了按照空間和立體發展起來，服務于地產大院居民的商業綜合體模式。
在任何一個新開發項目中，都無法再回歸到傳統街區經濟模式，更難回到具有強烈個性化建筑景觀特征的古鎮時代，也許，這就是中國城市發展的規律之一吧。
容納眾多的人口，開發的規模效益，居民的多元化需求都需要在一個空間內實現，于是也就有了房地產加綜合體這種千篇一律的城市景觀。一些城市試圖按照開發模式建設了一條條仿古街道，雖然經過精心規劃和設計，但仍然缺乏個性化特色，即便打造了所謂的仿古一條街，但無論從外在形態、內在韻味，還是服務模式，給人們仍然是一種為了仿古而仿古的感覺。同時，大規模的房地產開發必然會提高成本，進而提高店鋪租金，承租者可能會因為成本過高而難以持續經營，同一個商鋪可能頻繁更換承租者，自然也就很難形成商業品牌。
當我們試圖去挖掘當前城市景觀形成的原因時，會發現背后關聯的是土地管理制度。
也就是說，規模化的征地和規模化的出讓，是來自于既有土地管理制度的推動，必然會帶來現在的結果。因為我們無論是政府引導的招商引資模式，或者是房地產開發模式，都熱衷于大規模的土地出讓。畢竟一次性的投入帶來的無論是GDP還是土地開發收益遠比小投資者來得快，而且效率高，還會減少很多政府的麻煩。與此相應的是，城市的個性化景觀流失，建筑景觀的歷史文化特點也逐步喪失。對于城市居民和管理者來說，內心深處，還是需要不同形態和景觀共容的城市。問題是，如何改變土地供應和管理方式，才能破解現有固化的城市發展模式。
回歸城市的起源，會發現過去的城市建筑是建立在一家一戶的個性化建設的基礎上，家庭規模大小和財力多少，決定著建筑的空間形態和規模。畢竟在過去，幾乎沒有人家能夠拿出這么多錢去購買大片的土地，除非是皇家園林。
無論是歐洲還是中國，個性化建筑景觀是以當時的土地私有為基礎的，但顯然就中國而言，已經無法回到以往的時代?，F在所能夠考慮的是，在現行兩種公有制的土地制度環境下，是否可以轉變原來大規模開發的思路，允許在城市的一個角落，或者是在小城市和小城鎮探索新的發展模式，城市景觀形態可能因此而改變，目前地方出現的土地財政危機同樣可以得到化解。
以往的城市更新和拆遷改造模式都是通過規?；ㄔO來實現的，這是成功經驗。但同時在城市和鄉村也出現了大量閑置建設用地，包括一些需要改造的村落和棚戶區，由于拆遷成本過高和房地產開發不暢等原因，成為城市改造的老大難。
而且，政府在拆遷改造中往往面臨著巨大壓力，還可能引發各種社會矛盾。如果房地產開發項目成功，就可以得到高額回報，但如果房地產受到調控政策限制，那項目推進就會有較大難度。因此對很多城市來說，在城市更新、拆遷改造，以及閑置利用土地方面，大多走的都是規?；穆纷?，但這需要足夠的資金儲備、極強的開發和營銷能力。
種種條件限制之下，如今大規模城市開發越來越不容易。其實換個思路，還是有很多可選擇路徑的。
小塊土地出讓值得嘗試
在一些城中村改造過程中，政府主導的拆遷往往難以推進，最后只能把改造權交給了農村集體經濟組織。這樣一來，雖然未來可能形成的景觀會與既有的城市不完全一致，但是隨著時間的推移，村民與城市市民按照長期租賃的方式，以一家一戶為單位，把居住用房改造成經營性用房，最終可以把以往臟亂差的城中村改變成富有特色的商業街區。
其實在一些城市中心，已有不少類似的改造模式。如北京什剎海和南鑼鼓巷的改造，既豐富了商業活動的空間，又實現了居民住宅向經營性房屋的轉換，而當住宅功能從居住轉向經營后，不僅增加了個性化的景觀，而且發揮了既有的商業氛圍，形成了比原來單一住宅模式更好的多元利用模式。原來的傳統居住空間則變成了城市居民旅游和消費的場所。
在一部分城市邊緣的城中村改造也是如此。如果允許城市居民以長期租賃的形式對那些小面積的住宅進行經營性置換，讓城市居民與農村集體經濟組織和村民自主簽署合同，這種幾十平米或者百十平米左右的小規模住宅空間的利用可以豐富城市功能，可以成為一種新的城市更新模式。
同理，在大量工業閑置用地上，有很多把土地使用權化整為零出租和出售的成功案例。比如，北京798的改造就不是通過大規模拆遷實現的，但是各種文化經營者在這里長期、小規模、分散投入后，這里已經成為了北京最重要的文化創新空間之一。
值得思考的是，許多中等城市和小城市是否可以考慮“逆規?；卑l展的嘗試？比如，在城市空間內，選擇一塊閑置用地，分割成小塊，并且對小塊用地的使用權進行拍賣。這種拍賣方式獲得的土地出讓收益不見得少，而且拍到土地的人，也不會讓自己手里的土地長期閑置。如果他們利用這塊土地經營服務業，考慮到長期收益，一定會持續投入和經營，努力提升服務質量，因此也會逐漸形成品牌效應。
從景觀層面上看，如果這些小塊土地的使用者，按照個性化的思路，根據自己的審美和喜好來設計，會建造出獨特的建筑和門面，其實等于對城市形態作出了一次再更新。隨著經營者對歷史、文化、景觀等認識變化，還會采取各種辦法進行維護和修繕甚至改造。
在推進土地管理制度改革的過程中，應該善于利用社會多樣化的需求，建立土地經營模式，包括回歸傳統的模式，比如將土地使用權分割成小塊出讓。這種方法對那些手中資金并不足以參與大規模開發的小資產所有者，可能會是一種很好的投資方式。他們不會在這些小塊土進行商業地產開發，因為地塊太小，得不償失。更實際的做法是把它們用于建造門面房和經營服務業，而且可以通過長期經營形成有價值的品牌。因為在這種以土地和自有房屋為基礎的經營模式下，也就有了長期收益預期，甚至可以作為遺產代代相傳，很多老字號不正是這樣形成的嗎？
對于地方政府來說，小塊出讓土地的工作量可能會比大規模賣地給開發商大很多。原來只需要面對一家公司，其他事情都由這家公司來解決。如果將土地分割出讓，就需要面對更多的競拍者，不但工作量大了，也要求更加細致，甚至還可能會產生一些相關的糾紛。需要城市政府采取精細化的管理方式加以解決，這也對政府的轉型發展提出了新的要求。
在進行小塊土地拍賣的試驗過程中，我們還要面臨一個選擇，也就是要把城市發展的急功近利的短期模式，轉化為一種長期可持續的模式。因為小資本的進入以及改造是需要時間的?？隙ú蝗缯w大規模拆遷來得快，也不能迅速地提升城市政府的工作政績。但是如果我們放長我們的發展期限，從長遠發展的角度入手，很可能也會減少工作的失誤，減少粗放的發展模式造成的后果，更可能的是減少未來的由于拆遷造成的社會矛盾隱患。
但是，如果嘗試能夠成功，可以對城市功能的提升、城市景觀和形態的塑造、就業的增加，甚至增加可持續的土地出讓收益和稅收，都大有好處，還可能創造出新的城市更新模式。
目前還沒有人進行這樣的試驗，未來如果有地方愿意嘗試，雖不能保證一定能成功。但是，出于為了城市發展、為了居民、為了鄉愁和記憶，何樂而不為呢？這就需要有關部門和城市政府共同作出努力，大膽開展試驗。按照這種方式，我們的城市就會呈現多樣化的形態。具有個性的建筑集群和經營性空間與規?；姆康禺a和現代綜合體并存的發展形態。只有這樣才能體現出城市未來空間組合的多元化路徑。更重要的也是為當前政府發展面臨的困境和債務壓力，提供出一種新的可選擇的模式。
（作者系獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任，中國鄉村發現網轉自：《財經雜志》2021年2月14日）
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