雖然在很多人看來，土地管理制度與城市可能并沒有什么聯(lián)系，但在實(shí)際上，前者決定了后者的形態(tài)。
現(xiàn)在，如果人們想?yún)⒂^有著悠久歷史文脈的城市，那只有去歐洲等國，或者是中國的傳統(tǒng)古鎮(zhèn)。在那里，才可以看到極具個(gè)性化，又帶有歷史印記，并被賦予了當(dāng)?shù)匚幕厣慕ㄖ坝^群。
這些建筑景觀群是長期生活在“千城一面”、人口高密度的城市里的人們，去尋求不同城市景觀和視覺體驗(yàn)的重要旅游目標(biāo)。
那么，為什么在我們生活的城市中幾乎已經(jīng)見不到那種“望得見山水，記得住鄉(xiāng)愁”的、具有歷史韻味的建筑集群和城市景觀呢？
道理很簡單，因?yàn)槟壳安扇〉亩际谴笠?guī)模征用土地，大規(guī)模拆遷、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)、統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后由開發(fā)商進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)。在這種模式下，形成了“千城一面”的格局。
大規(guī)模開發(fā)導(dǎo)致“千城一面”
要了解城市的形態(tài)，就要先弄清楚為什么會(huì)形成這種城市景觀。
十幾年前我就問過有關(guān)部門官員，供給房地產(chǎn)開發(fā)的土地出讓面積平均有多少，當(dāng)時(shí)他說全國平均每個(gè)樓盤大概150畝地左右，在大城市更多，甚至動(dòng)輒達(dá)到上千畝。
設(shè)想一下，上百畝或者上千畝土地的開發(fā)，還要給開發(fā)商留下充足的利潤空間，這樣的項(xiàng)目顯然與傳統(tǒng)上的城市建設(shè)模式有著本質(zhì)區(qū)別。這也是工業(yè)化之后，中國借鑒前蘇聯(lián)模式而形成的城市開發(fā)和建設(shè)方式。雖然從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，城市運(yùn)營模式已經(jīng)發(fā)生了變化，但仍然維持了大規(guī)模開發(fā)的模式，這背后正是以土地管理制度為支撐的。
改革開放以來，在城市建設(shè)的土地利用過程中，除去歷史遺留因素，新開發(fā)項(xiàng)目基本都是大規(guī)模的。上世紀(jì)90年代后期，城市工業(yè)園區(qū)的建設(shè)開始大規(guī)模占用土地，房地產(chǎn)也是成片開發(fā)。
城市規(guī)劃也是大手筆的，寬闊的馬路、大面積的廣場和生態(tài)公園。在既有的土地管理制度下，只有大規(guī)模征地才能大規(guī)模開發(fā)，才會(huì)形成足夠的土地出讓收益。從積極的角度來評(píng)價(jià)，這種開發(fā)形式為城市建設(shè)帶來了大量資金，也增加了數(shù)以億計(jì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了中國的城市化進(jìn)程。
成百上千畝甚至更大規(guī)模的開發(fā)，不僅形成了中國特有的城市房地產(chǎn)格局，而且也形成了按照空間和立體發(fā)展起來，服務(wù)于地產(chǎn)大院居民的商業(yè)綜合體模式。
在任何一個(gè)新開發(fā)項(xiàng)目中，都無法再回歸到傳統(tǒng)街區(qū)經(jīng)濟(jì)模式，更難回到具有強(qiáng)烈個(gè)性化建筑景觀特征的古鎮(zhèn)時(shí)代，也許，這就是中國城市發(fā)展的規(guī)律之一吧。
容納眾多的人口，開發(fā)的規(guī)模效益，居民的多元化需求都需要在一個(gè)空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，于是也就有了房地產(chǎn)加綜合體這種千篇一律的城市景觀。一些城市試圖按照開發(fā)模式建設(shè)了一條條仿古街道，雖然經(jīng)過精心規(guī)劃和設(shè)計(jì)，但仍然缺乏個(gè)性化特色，即便打造了所謂的仿古一條街，但無論從外在形態(tài)、內(nèi)在韻味，還是服務(wù)模式，給人們?nèi)匀皇且环N為了仿古而仿古的感覺。同時(shí)，大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)必然會(huì)提高成本，進(jìn)而提高店鋪?zhàn)饨穑凶庹呖赡軙?huì)因?yàn)槌杀具^高而難以持續(xù)經(jīng)營，同一個(gè)商鋪可能頻繁更換承租者，自然也就很難形成商業(yè)品牌。
當(dāng)我們試圖去挖掘當(dāng)前城市景觀形成的原因時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)背后關(guān)聯(lián)的是土地管理制度。
也就是說，規(guī)模化的征地和規(guī)模化的出讓，是來自于既有土地管理制度的推動(dòng)，必然會(huì)帶來現(xiàn)在的結(jié)果。因?yàn)槲覀儫o論是政府引導(dǎo)的招商引資模式，或者是房地產(chǎn)開發(fā)模式，都熱衷于大規(guī)模的土地出讓。畢竟一次性的投入帶來的無論是GDP還是土地開發(fā)收益遠(yuǎn)比小投資者來得快，而且效率高，還會(huì)減少很多政府的麻煩。與此相應(yīng)的是，城市的個(gè)性化景觀流失，建筑景觀的歷史文化特點(diǎn)也逐步喪失。對于城市居民和管理者來說，內(nèi)心深處，還是需要不同形態(tài)和景觀共容的城市。問題是，如何改變土地供應(yīng)和管理方式，才能破解現(xiàn)有固化的城市發(fā)展模式。
回歸城市的起源，會(huì)發(fā)現(xiàn)過去的城市建筑是建立在一家一戶的個(gè)性化建設(shè)的基礎(chǔ)上，家庭規(guī)模大小和財(cái)力多少，決定著建筑的空間形態(tài)和規(guī)模。畢竟在過去，幾乎沒有人家能夠拿出這么多錢去購買大片的土地，除非是皇家園林。
無論是歐洲還是中國，個(gè)性化建筑景觀是以當(dāng)時(shí)的土地私有為基礎(chǔ)的，但顯然就中國而言，已經(jīng)無法回到以往的時(shí)代。現(xiàn)在所能夠考慮的是，在現(xiàn)行兩種公有制的土地制度環(huán)境下，是否可以轉(zhuǎn)變原來大規(guī)模開發(fā)的思路，允許在城市的一個(gè)角落，或者是在小城市和小城鎮(zhèn)探索新的發(fā)展模式，城市景觀形態(tài)可能因此而改變，目前地方出現(xiàn)的土地財(cái)政危機(jī)同樣可以得到化解。
以往的城市更新和拆遷改造模式都是通過規(guī)模化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)的，這是成功經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)在城市和鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了大量閑置建設(shè)用地，包括一些需要改造的村落和棚戶區(qū)，由于拆遷成本過高和房地產(chǎn)開發(fā)不暢等原因，成為城市改造的老大難。
而且，政府在拆遷改造中往往面臨著巨大壓力，還可能引發(fā)各種社會(huì)矛盾。如果房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目成功，就可以得到高額回報(bào)，但如果房地產(chǎn)受到調(diào)控政策限制，那項(xiàng)目推進(jìn)就會(huì)有較大難度。因此對很多城市來說，在城市更新、拆遷改造，以及閑置利用土地方面，大多走的都是規(guī)模化的路子，但這需要足夠的資金儲(chǔ)備、極強(qiáng)的開發(fā)和營銷能力。
種種條件限制之下，如今大規(guī)模城市開發(fā)越來越不容易。其實(shí)換個(gè)思路，還是有很多可選擇路徑的。
小塊土地出讓值得嘗試
在一些城中村改造過程中，政府主導(dǎo)的拆遷往往難以推進(jìn)，最后只能把改造權(quán)交給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣一來，雖然未來可能形成的景觀會(huì)與既有的城市不完全一致，但是隨著時(shí)間的推移，村民與城市市民按照長期租賃的方式，以一家一戶為單位，把居住用房改造成經(jīng)營性用房，最終可以把以往臟亂差的城中村改變成富有特色的商業(yè)街區(qū)。
其實(shí)在一些城市中心，已有不少類似的改造模式。如北京什剎海和南鑼鼓巷的改造，既豐富了商業(yè)活動(dòng)的空間，又實(shí)現(xiàn)了居民住宅向經(jīng)營性房屋的轉(zhuǎn)換，而當(dāng)住宅功能從居住轉(zhuǎn)向經(jīng)營后，不僅增加了個(gè)性化的景觀，而且發(fā)揮了既有的商業(yè)氛圍，形成了比原來單一住宅模式更好的多元利用模式。原來的傳統(tǒng)居住空間則變成了城市居民旅游和消費(fèi)的場所。
在一部分城市邊緣的城中村改造也是如此。如果允許城市居民以長期租賃的形式對那些小面積的住宅進(jìn)行經(jīng)營性置換，讓城市居民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自主簽署合同，這種幾十平米或者百十平米左右的小規(guī)模住宅空間的利用可以豐富城市功能，可以成為一種新的城市更新模式。
同理，在大量工業(yè)閑置用地上，有很多把土地使用權(quán)化整為零出租和出售的成功案例。比如，北京798的改造就不是通過大規(guī)模拆遷實(shí)現(xiàn)的，但是各種文化經(jīng)營者在這里長期、小規(guī)模、分散投入后，這里已經(jīng)成為了北京最重要的文化創(chuàng)新空間之一。
值得思考的是，許多中等城市和小城市是否可以考慮“逆規(guī)模化”發(fā)展的嘗試？比如，在城市空間內(nèi)，選擇一塊閑置用地，分割成小塊，并且對小塊用地的使用權(quán)進(jìn)行拍賣。這種拍賣方式獲得的土地出讓收益不見得少，而且拍到土地的人，也不會(huì)讓自己手里的土地長期閑置。如果他們利用這塊土地經(jīng)營服務(wù)業(yè)，考慮到長期收益，一定會(huì)持續(xù)投入和經(jīng)營，努力提升服務(wù)質(zhì)量，因此也會(huì)逐漸形成品牌效應(yīng)。
從景觀層面上看，如果這些小塊土地的使用者，按照個(gè)性化的思路，根據(jù)自己的審美和喜好來設(shè)計(jì)，會(huì)建造出獨(dú)特的建筑和門面，其實(shí)等于對城市形態(tài)作出了一次再更新。隨著經(jīng)營者對歷史、文化、景觀等認(rèn)識(shí)變化，還會(huì)采取各種辦法進(jìn)行維護(hù)和修繕甚至改造。
在推進(jìn)土地管理制度改革的過程中，應(yīng)該善于利用社會(huì)多樣化的需求，建立土地經(jīng)營模式，包括回歸傳統(tǒng)的模式，比如將土地使用權(quán)分割成小塊出讓。這種方法對那些手中資金并不足以參與大規(guī)模開發(fā)的小資產(chǎn)所有者，可能會(huì)是一種很好的投資方式。他們不會(huì)在這些小塊土進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，因?yàn)榈貕K太小，得不償失。更實(shí)際的做法是把它們用于建造門面房和經(jīng)營服務(wù)業(yè)，而且可以通過長期經(jīng)營形成有價(jià)值的品牌。因?yàn)樵谶@種以土地和自有房屋為基礎(chǔ)的經(jīng)營模式下，也就有了長期收益預(yù)期，甚至可以作為遺產(chǎn)代代相傳，很多老字號(hào)不正是這樣形成的嗎？
對于地方政府來說，小塊出讓土地的工作量可能會(huì)比大規(guī)模賣地給開發(fā)商大很多。原來只需要面對一家公司，其他事情都由這家公司來解決。如果將土地分割出讓，就需要面對更多的競拍者，不但工作量大了，也要求更加細(xì)致，甚至還可能會(huì)產(chǎn)生一些相關(guān)的糾紛。需要城市政府采取精細(xì)化的管理方式加以解決，這也對政府的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的要求。
在進(jìn)行小塊土地拍賣的試驗(yàn)過程中，我們還要面臨一個(gè)選擇，也就是要把城市發(fā)展的急功近利的短期模式，轉(zhuǎn)化為一種長期可持續(xù)的模式。因?yàn)樾≠Y本的進(jìn)入以及改造是需要時(shí)間的。肯定不如整體大規(guī)模拆遷來得快，也不能迅速地提升城市政府的工作政績。但是如果我們放長我們的發(fā)展期限，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度入手，很可能也會(huì)減少工作的失誤，減少粗放的發(fā)展模式造成的后果，更可能的是減少未來的由于拆遷造成的社會(huì)矛盾隱患。
但是，如果嘗試能夠成功，可以對城市功能的提升、城市景觀和形態(tài)的塑造、就業(yè)的增加，甚至增加可持續(xù)的土地出讓收益和稅收，都大有好處，還可能創(chuàng)造出新的城市更新模式。
目前還沒有人進(jìn)行這樣的試驗(yàn)，未來如果有地方愿意嘗試，雖不能保證一定能成功。但是，出于為了城市發(fā)展、為了居民、為了鄉(xiāng)愁和記憶，何樂而不為呢？這就需要有關(guān)部門和城市政府共同作出努力，大膽開展試驗(yàn)。按照這種方式，我們的城市就會(huì)呈現(xiàn)多樣化的形態(tài)。具有個(gè)性的建筑集群和經(jīng)營性空間與規(guī)模化的房地產(chǎn)和現(xiàn)代綜合體并存的發(fā)展形態(tài)。只有這樣才能體現(xiàn)出城市未來空間組合的多元化路徑。更重要的也是為當(dāng)前政府發(fā)展面臨的困境和債務(wù)壓力，提供出一種新的可選擇的模式。
（作者系獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)雜志》2021年2月14日）
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