戶籍管理制度改革不是一個簡單的落戶問題，涉及群體利益的結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方財政的安排、社會人群的分化、社保的繳納、行政區(qū)劃、國土空間規(guī)劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。
最近中辦、國辦印發(fā)《建設(shè)高標準市場體系行動方案》，提出了一系列關(guān)于推進戶籍管理制度改革的要求。
這說明，黨中央、國務(wù)院仍然在有條不紊地按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）年》和“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略方針，穩(wěn)步實施和推動城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，而且將其納入按照市場規(guī)律配置資源和要素的重要改革內(nèi)容之一。
戶籍管理制度改革已經(jīng)持續(xù)多年，過去的戶改方案是試圖從不同等級的城鎮(zhèn)實現(xiàn)突破。
例如，上世紀90年代末和本世紀初提出了“改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度”，意味著戶改是在縣以下推進；進入21世紀后，戶改實施范圍逐漸由縣以下提升到地級城市。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布后，中央對戶籍管理制度改革的要求，已經(jīng)跳出了從城市等級的角度推進戶改的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)城市人口規(guī)模來推進戶改，提出了在大城市，特別是在300萬-500萬人口的大城市要放開戶籍管理制度。
雖然從戶改要穩(wěn)步推進的角度考慮，500萬人口以上的特大城市和千萬以上人口的超大城市還是作為特殊情況來處理，但可以看出，中央從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的角度出發(fā)，推動戶改的決心始終沒變。這也說明，按照市場規(guī)律來配置要素和資源，是未來深化改革的重要目標。
戶改事關(guān)城市空間再認定
最新頒布的文件其實也對中國未來行政區(qū)劃和城市空間格局提出了要求，比如關(guān)于特大城市和超大城市的劃定標準。
近年很多省會城市和地級城市都熱衷于縣市改區(qū)，以增加人口規(guī)模和GDP指標。如果按照新增的市轄區(qū)規(guī)模，成為特大城市的城市數(shù)量會不斷增加。如果這樣下去，就會有越來越多的城市和行政轄區(qū)被排除在原先的改革政策目標之外。行政區(qū)劃調(diào)整是一方面的問題，而在城市空間規(guī)劃中提出準確的城市概念、范疇和認定標準也十分重要。如果能夠把實體城市從一定范圍的空間內(nèi)相對獨立出來，并且作為未來認定各類不同規(guī)模城市的重要依據(jù)，那么戶改政策落實上的一些邊界模糊的問題都可以迎刃而解。
要進一步貫徹落實中央文件，也對一些概念的梳理提出了新的要求。一是城市和轄區(qū)之間的關(guān)系。我們通常所認識的城市，往往是把城市的城區(qū)和轄區(qū)混淆在一起。
例如，北京是一個超大城市，“北京市”指的是北京的主城區(qū)，還是包括行政轄區(qū)范圍內(nèi)所有下轄的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村？又如，東莞市被列為特大城市，但是東莞主城區(qū)的人口僅100多萬，行政轄區(qū)內(nèi)還有很多的特大鎮(zhèn)和已經(jīng)城市化的村莊和街道，與主城區(qū)相距較遠，而且這些特大鎮(zhèn)和原村莊生活著大量外來人口。未來對他們推進戶改時，是參照特大城市的標準，還是按照鎮(zhèn)一級的標準來執(zhí)行？
上海市最近準備把浦東的5個城區(qū)作為城市來對待，這些城市是按照超大城市的標準來改革，還是按照相對獨立的城市來實施改革？還有重慶，對于遠離主城區(qū)400公里的諸多市轄區(qū)，是否應(yīng)該排除在特大城市之外來進行改革？
這類問題既涉及到行政區(qū)劃的進一步界定，也涉及到中國城市化空間格局的確定。這些問題如果不能進一步明確，不能對標準進行界定，顯然會影響到黨中央、國務(wù)院有關(guān)政策的落實。
雖然都市圈和城市群在有關(guān)文件里多次被提到，但涉及到有關(guān)政策的具體落實。比如，如何界定都市圈和城市群范圍，仍然有待進一步明確。
現(xiàn)在被認定的城市群有19個，在空間上處于不同地區(qū)，而且發(fā)展差距懸殊。中西部地區(qū)與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市群和都市圈在公共服務(wù)水平上差距過大，會直接影響到戶改政策的落實。而且，如果沒有明確的城市群內(nèi)部的行政區(qū)劃劃分標準，不能解決公共服務(wù)水平差距的問題，都會在很大程度上影響戶改的順利推進。因此這項政策的落實還是需要有關(guān)部門的進一步探索和研究。
按照很多學者對都市圈的認識，百萬人口的中心城市輻射的范圍就可以作為都市圈。那么，可能在中國，千萬或者至少500萬人口以上的中心城市周邊輻射的范圍均可作為都市圈。那么都市圈的范圍應(yīng)該有多大，如何來界定？如果按照行政區(qū)劃的邊界來確定，那么這與特大和超大城市有什么區(qū)別？如果要打破行政區(qū)劃重新劃定邊界，那么這后面涉及的內(nèi)容更多。例如，北京市副中心周邊的北三縣，在行政區(qū)劃上隸屬河北，但是距離副中心僅幾十公里，在輻射范圍內(nèi)與北京市副中心有著直接的聯(lián)系。這些問題已經(jīng)超越了城市規(guī)模的范疇，需要在行政區(qū)劃和城市空間格局的規(guī)劃上給予明確的認定，才有可能推動相應(yīng)的戶籍管理制度改革。
戶改事關(guān)重大利益調(diào)整
推進戶改的另一個關(guān)鍵問題是，如何區(qū)別對待人口流入和流出的城市和地區(qū)？當前戶改的現(xiàn)狀是，人口流入地區(qū)的改革難度大，人口流出地區(qū)的改革難度小，甚至已經(jīng)基本放開。因此，在確定城市群和都市圈時，一定要考慮到人口流入地區(qū)和流出地區(qū)的差別，而不能簡單地只考慮城市規(guī)模。
在人口流入地區(qū)，哪怕是一個鎮(zhèn)，推進戶改的難度都遠遠大于人口流出地區(qū)的一個地級市。因為當外來常住人口總量和占比都很高的情況下，戶改要面臨著當?shù)卦袘艏丝诘木薮笞枇?。例如，東莞的長安鎮(zhèn)，外來人口最多時有60多萬，而本地戶籍人口不到5萬，外來人口是戶籍人口的十多倍，如果在這里推進戶改，難度可想而知。
戶改涉及的另一類問題是落戶條件。按照《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口市民化，可以實行居住證和積分落戶制度。對于人口流入城市和地區(qū)來說，這種積分落戶的條件十分嚴苛，不僅僅對學歷、年齡有較高要求，而且還對技術(shù)職稱和業(yè)績等有要求，大多數(shù)外來人口并不能夠達到落戶標準。
而且，不同地區(qū)的標準相差很大。比如，江蘇的南通和蘇錫常雖然都是人口流入地區(qū)，但差別就非常大。雖然政策上要求各類落戶和積分的標準可以互通，但是具體到城市又千差萬別。在有些中心城市，只要有大學學歷，就可以直接落戶，而在另一些城市，條件和難度就又增加許多倍。雖然看似城市人口規(guī)模差不多，但是經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務(wù)水平存在巨大差距，導(dǎo)致北方一個省會城市的人口可能很難在珠三角的縣級市甚至特大鎮(zhèn)落戶。
在中國，各類改革政策的落實，都涉及到重大利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。很多城市即使是小城鎮(zhèn)，由于外來的常住人口太多，相應(yīng)的公共服務(wù)和社保的預(yù)期投資也就很高。過去幾十年戶籍管理制度改革的滯后，也導(dǎo)致了利益關(guān)系的嚴重固化。這些不僅關(guān)系到外來人口能否落戶，也關(guān)系到當?shù)貞艏丝诘睦嬲{(diào)整。其中的關(guān)鍵問題是，當?shù)貙υ鞠鄬Τ渥愕呢斦蜕绫ＹY源如何做出選擇，是繼續(xù)給當?shù)貞艏丝谠黾痈＠?？還是分攤給新增人口而降低本地戶籍人口的福利水平的增長速度？
本世紀初就提出了縣級市以下戶籍管理制度改革放開，但是在人口流入地區(qū)，即使是一個鎮(zhèn)，都沒做到放開，這就可以想象戶籍管理制度改革的難度，不但涉及到不同利益群體的人口，甚至還有可能產(chǎn)生社會矛盾。因此，戶改中一些概念的明確、標準的制定、地區(qū)差別的平衡、公共服務(wù)資源的供給和上級可能提供的政策等，需要通盤考慮。更重要的是，如何深入貫徹落實中央的要求，取得明顯的成效。這不是某一個部門和某一個城市的問題，而是需要在現(xiàn)階段確定的改革目標。
落實兩辦文件需要有關(guān)部門和地方政府提早進行政策儲備，同時也需要擴大思路和視野，開辟新的政策空間，更為妥善、穩(wěn)步推進戶改政策。
例如，是不是可以在一些特大或者超大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)，提供成本相對低的新發(fā)展空間，可以在這里完成外來人口城市化的過渡。在這里不需要更高的標準，而是需要與他們的收入水平等相適合的標準；是不是可以通過行政區(qū)劃調(diào)整和改革，允許常住人口達到一定規(guī)模的一些大鎮(zhèn)設(shè)市，但是前提是要落實戶改的要求。如果這樣，我們的市民化速度就會加快一些；是不是可以在國土空間規(guī)劃制定的過程中，把實體城市從城市行政轄區(qū)范疇中分離出來，按照實體城市空間來確定城市標準，進而區(qū)別不同規(guī)模的城市。未來，可以通過其他配套改革，落實不同實體城市空間的戶改，并進行相關(guān)的行政區(qū)劃調(diào)整和改革。
戶籍管理制度改革不是一個簡單的落戶問題，涉及群體利益的結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方財政的安排、社會人群的分化、社保的繳納、行政區(qū)劃、國土空間規(guī)劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。
當然，如果能把常住人口市民化和戶改真正落到實處，就會帶動內(nèi)循環(huán)，釋放更多消費和投資潛力，并通過鄉(xiāng)村人口的減少來促進鄉(xiāng)村要素和資源的有效利用，這都會成為未來經(jīng)濟增長的重要動力之一。
（作者系獨立經(jīng)濟學家，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:自財經(jīng)客戶端）
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