戶籍管理制度改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單的落戶問題，涉及群體利益的結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方財(cái)政的安排、社會(huì)人群的分化、社保的繳納、行政區(qū)劃、國土空間規(guī)劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。
最近中辦、國辦印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，提出了一系列關(guān)于推進(jìn)戶籍管理制度改革的要求。
這說明，黨中央、國務(wù)院仍然在有條不紊地按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）年》和“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略方針，穩(wěn)步實(shí)施和推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，而且將其納入按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源和要素的重要改革內(nèi)容之一。
戶籍管理制度改革已經(jīng)持續(xù)多年，過去的戶改方案是試圖從不同等級(jí)的城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)突破。
例如，上世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)初提出了“改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度”，意味著戶改是在縣以下推進(jìn)；進(jìn)入21世紀(jì)后，戶改實(shí)施范圍逐漸由縣以下提升到地級(jí)城市。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布后，中央對(duì)戶籍管理制度改革的要求，已經(jīng)跳出了從城市等級(jí)的角度推進(jìn)戶改的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)城市人口規(guī)模來推進(jìn)戶改，提出了在大城市，特別是在300萬-500萬人口的大城市要放開戶籍管理制度。
雖然從戶改要穩(wěn)步推進(jìn)的角度考慮，500萬人口以上的特大城市和千萬以上人口的超大城市還是作為特殊情況來處理，但可以看出，中央從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的角度出發(fā)，推動(dòng)戶改的決心始終沒變。這也說明，按照市場(chǎng)規(guī)律來配置要素和資源，是未來深化改革的重要目標(biāo)。
戶改事關(guān)城市空間再認(rèn)定
最新頒布的文件其實(shí)也對(duì)中國未來行政區(qū)劃和城市空間格局提出了要求，比如關(guān)于特大城市和超大城市的劃定標(biāo)準(zhǔn)。
近年很多省會(huì)城市和地級(jí)城市都熱衷于縣市改區(qū)，以增加人口規(guī)模和GDP指標(biāo)。如果按照新增的市轄區(qū)規(guī)模，成為特大城市的城市數(shù)量會(huì)不斷增加。如果這樣下去，就會(huì)有越來越多的城市和行政轄區(qū)被排除在原先的改革政策目標(biāo)之外。行政區(qū)劃調(diào)整是一方面的問題，而在城市空間規(guī)劃中提出準(zhǔn)確的城市概念、范疇和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也十分重要。如果能夠把實(shí)體城市從一定范圍的空間內(nèi)相對(duì)獨(dú)立出來，并且作為未來認(rèn)定各類不同規(guī)模城市的重要依據(jù)，那么戶改政策落實(shí)上的一些邊界模糊的問題都可以迎刃而解。
要進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央文件，也對(duì)一些概念的梳理提出了新的要求。一是城市和轄區(qū)之間的關(guān)系。我們通常所認(rèn)識(shí)的城市，往往是把城市的城區(qū)和轄區(qū)混淆在一起。
例如，北京是一個(gè)超大城市，“北京市”指的是北京的主城區(qū)，還是包括行政轄區(qū)范圍內(nèi)所有下轄的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村？又如，東莞市被列為特大城市，但是東莞主城區(qū)的人口僅100多萬，行政轄區(qū)內(nèi)還有很多的特大鎮(zhèn)和已經(jīng)城市化的村莊和街道，與主城區(qū)相距較遠(yuǎn)，而且這些特大鎮(zhèn)和原村莊生活著大量外來人口。未來對(duì)他們推進(jìn)戶改時(shí)，是參照特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，還是按照鎮(zhèn)一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行？
上海市最近準(zhǔn)備把浦東的5個(gè)城區(qū)作為城市來對(duì)待，這些城市是按照超大城市的標(biāo)準(zhǔn)來改革，還是按照相對(duì)獨(dú)立的城市來實(shí)施改革？還有重慶，對(duì)于遠(yuǎn)離主城區(qū)400公里的諸多市轄區(qū)，是否應(yīng)該排除在特大城市之外來進(jìn)行改革？
這類問題既涉及到行政區(qū)劃的進(jìn)一步界定，也涉及到中國城市化空間格局的確定。這些問題如果不能進(jìn)一步明確，不能對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，顯然會(huì)影響到黨中央、國務(wù)院有關(guān)政策的落實(shí)。
雖然都市圈和城市群在有關(guān)文件里多次被提到，但涉及到有關(guān)政策的具體落實(shí)。比如，如何界定都市圈和城市群范圍，仍然有待進(jìn)一步明確。
現(xiàn)在被認(rèn)定的城市群有19個(gè)，在空間上處于不同地區(qū)，而且發(fā)展差距懸殊。中西部地區(qū)與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群和都市圈在公共服務(wù)水平上差距過大，會(huì)直接影響到戶改政策的落實(shí)。而且，如果沒有明確的城市群內(nèi)部的行政區(qū)劃劃分標(biāo)準(zhǔn)，不能解決公共服務(wù)水平差距的問題，都會(huì)在很大程度上影響戶改的順利推進(jìn)。因此這項(xiàng)政策的落實(shí)還是需要有關(guān)部門的進(jìn)一步探索和研究。
按照很多學(xué)者對(duì)都市圈的認(rèn)識(shí)，百萬人口的中心城市輻射的范圍就可以作為都市圈。那么，可能在中國，千萬或者至少500萬人口以上的中心城市周邊輻射的范圍均可作為都市圈。那么都市圈的范圍應(yīng)該有多大，如何來界定？如果按照行政區(qū)劃的邊界來確定，那么這與特大和超大城市有什么區(qū)別？如果要打破行政區(qū)劃重新劃定邊界，那么這后面涉及的內(nèi)容更多。例如，北京市副中心周邊的北三縣，在行政區(qū)劃上隸屬河北，但是距離副中心僅幾十公里，在輻射范圍內(nèi)與北京市副中心有著直接的聯(lián)系。這些問題已經(jīng)超越了城市規(guī)模的范疇，需要在行政區(qū)劃和城市空間格局的規(guī)劃上給予明確的認(rèn)定，才有可能推動(dòng)相應(yīng)的戶籍管理制度改革。
戶改事關(guān)重大利益調(diào)整
推進(jìn)戶改的另一個(gè)關(guān)鍵問題是，如何區(qū)別對(duì)待人口流入和流出的城市和地區(qū)？當(dāng)前戶改的現(xiàn)狀是，人口流入地區(qū)的改革難度大，人口流出地區(qū)的改革難度小，甚至已經(jīng)基本放開。因此，在確定城市群和都市圈時(shí)，一定要考慮到人口流入地區(qū)和流出地區(qū)的差別，而不能簡(jiǎn)單地只考慮城市規(guī)模。
在人口流入地區(qū)，哪怕是一個(gè)鎮(zhèn)，推進(jìn)戶改的難度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口流出地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市。因?yàn)楫?dāng)外來常住人口總量和占比都很高的情況下，戶改要面臨著當(dāng)?shù)卦袘艏丝诘木薮笞枇Α＠纾瑬|莞的長(zhǎng)安鎮(zhèn)，外來人口最多時(shí)有60多萬，而本地戶籍人口不到5萬，外來人口是戶籍人口的十多倍，如果在這里推進(jìn)戶改，難度可想而知。
戶改涉及的另一類問題是落戶條件。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口市民化，可以實(shí)行居住證和積分落戶制度。對(duì)于人口流入城市和地區(qū)來說，這種積分落戶的條件十分嚴(yán)苛，不僅僅對(duì)學(xué)歷、年齡有較高要求，而且還對(duì)技術(shù)職稱和業(yè)績(jī)等有要求，大多數(shù)外來人口并不能夠達(dá)到落戶標(biāo)準(zhǔn)。
而且，不同地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)相差很大。比如，江蘇的南通和蘇錫常雖然都是人口流入地區(qū)，但差別就非常大。雖然政策上要求各類落戶和積分的標(biāo)準(zhǔn)可以互通，但是具體到城市又千差萬別。在有些中心城市，只要有大學(xué)學(xué)歷，就可以直接落戶，而在另一些城市，條件和難度就又增加許多倍。雖然看似城市人口規(guī)模差不多，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平存在巨大差距，導(dǎo)致北方一個(gè)省會(huì)城市的人口可能很難在珠三角的縣級(jí)市甚至特大鎮(zhèn)落戶。
在中國，各類改革政策的落實(shí)，都涉及到重大利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。很多城市即使是小城鎮(zhèn)，由于外來的常住人口太多，相應(yīng)的公共服務(wù)和社保的預(yù)期投資也就很高。過去幾十年戶籍管理制度改革的滯后，也導(dǎo)致了利益關(guān)系的嚴(yán)重固化。這些不僅關(guān)系到外來人口能否落戶，也關(guān)系到當(dāng)?shù)貞艏丝诘睦嬲{(diào)整。其中的關(guān)鍵問題是，當(dāng)?shù)貙?duì)原本相對(duì)充足的財(cái)政和社保資源如何做出選擇，是繼續(xù)給當(dāng)?shù)貞艏丝谠黾痈＠窟€是分?jǐn)偨o新增人口而降低本地戶籍人口的福利水平的增長(zhǎng)速度？
本世紀(jì)初就提出了縣級(jí)市以下戶籍管理制度改革放開，但是在人口流入地區(qū)，即使是一個(gè)鎮(zhèn)，都沒做到放開，這就可以想象戶籍管理制度改革的難度，不但涉及到不同利益群體的人口，甚至還有可能產(chǎn)生社會(huì)矛盾。因此，戶改中一些概念的明確、標(biāo)準(zhǔn)的制定、地區(qū)差別的平衡、公共服務(wù)資源的供給和上級(jí)可能提供的政策等，需要通盤考慮。更重要的是，如何深入貫徹落實(shí)中央的要求，取得明顯的成效。這不是某一個(gè)部門和某一個(gè)城市的問題，而是需要在現(xiàn)階段確定的改革目標(biāo)。
落實(shí)兩辦文件需要有關(guān)部門和地方政府提早進(jìn)行政策儲(chǔ)備，同時(shí)也需要擴(kuò)大思路和視野，開辟新的政策空間，更為妥善、穩(wěn)步推進(jìn)戶改政策。
例如，是不是可以在一些特大或者超大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)，提供成本相對(duì)低的新發(fā)展空間，可以在這里完成外來人口城市化的過渡。在這里不需要更高的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要與他們的收入水平等相適合的標(biāo)準(zhǔn)；是不是可以通過行政區(qū)劃調(diào)整和改革，允許常住人口達(dá)到一定規(guī)模的一些大鎮(zhèn)設(shè)市，但是前提是要落實(shí)戶改的要求。如果這樣，我們的市民化速度就會(huì)加快一些；是不是可以在國土空間規(guī)劃制定的過程中，把實(shí)體城市從城市行政轄區(qū)范疇中分離出來，按照實(shí)體城市空間來確定城市標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而區(qū)別不同規(guī)模的城市。未來，可以通過其他配套改革，落實(shí)不同實(shí)體城市空間的戶改，并進(jìn)行相關(guān)的行政區(qū)劃調(diào)整和改革。
戶籍管理制度改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單的落戶問題，涉及群體利益的結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方財(cái)政的安排、社會(huì)人群的分化、社保的繳納、行政區(qū)劃、國土空間規(guī)劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。
當(dāng)然，如果能把常住人口市民化和戶改真正落到實(shí)處，就會(huì)帶動(dòng)內(nèi)循環(huán)，釋放更多消費(fèi)和投資潛力，并通過鄉(xiāng)村人口的減少來促進(jìn)鄉(xiāng)村要素和資源的有效利用，這都會(huì)成為未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ弧?/span>
（作者系獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:自財(cái)經(jīng)客戶端）
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