摘要：落實黨的十九屆五中全會關于全面實施鄉村振興戰略、構建新型工農城鄉關系、實現高質量發展要求，必須深刻認識和充分考慮農民意愿選擇、工農差異、城鄉差異、鄉村差異、農村生產與生活方式關系等基本問題；必須把尊重農民意愿選擇、保護農民利益作為根本目標，把遵循自然規律、尊重基本國情作為基本前提，把突出鄉村優勢互補、強化城鄉功能互補作為內在動力，把保持足夠耐心、循序漸進發展作為基本邏輯。這些基本問題，是討論、設計相關政策制度，觀察、研究相關實踐探索的認識起點。之所以多年來合村并居及類似實踐多發頻發、相關討論爭論一再引發、卻總體沒有形成基本共識，根本原因在于忽視一些基本問題、沒有找到共同的認識起點。
關鍵詞：新型工農城鄉關系; 農民意愿選擇; 工農城鄉差異; 鄉村振興;
2020年以來，有關地方的“合村并居”實踐引發各界廣泛關注和討論，但至今沒有形成基本共識。事實上，這種“合村并居”及類似實踐，可以說伴隨改革開放全過程、不是現在才有，發生在各省各地多區域、不是某地才有，不同的是背景、動因、范圍、程度、方式上有區別；圍繞類似實踐的各種討論，可以說貫穿每次實踐始末，涉及到各方面多領域，不同的是爆點、內容、重點、深度、影響上有差異，但往往都是既“不了了之”、還“一再發生”。之所以如此，主要根源在于：一是許多討論具有較強“本位”色彩，沒有擺脫“各說各話”囧境；二是許多討論忽視基本區情農情民情，沒有重視鄉村基本特征與特殊價值；三是許多討論忽視一些基本問題，沒能找到共同的認識起點。黨的十九屆五中全會明確提出，推動高質量發展是新時代新階段經濟社會發展的主題，要求構建“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。理清上述實踐和討論中的一些基本問題，對構建新型工農城鄉關系，推動高質量發展，尋找認識起點、凝聚基本共識、防范實踐誤區，既十分重要，也非常必要。
一、農民意愿選擇問題
改革開放以來，大批農民通過各種渠道進入城鎮就業居住生活，成為工業化城鎮化快速發展的關鍵支撐；還有大批農民留在農村，成為鄉村振興的主體力量。農民意愿選擇問題，是影響新型工農城鄉關系構建的一個基本問題。
農民城鎮化選擇首先是個個體行為。除因城鎮擴張，或因重大項目建設、嚴重災害整體搬遷等需要以外，農民的工業化城鎮化意愿和選擇，首先是以農民個體行為為前提的：農戶中一個或幾個有條件有能力的人口，為增加收入、改善生存條件，會先期進入城鎮就業居住生活；但農民個體的城鎮化，并不代表整個家庭的城鎮化。先期城鎮化人口，經過一定時期勞動收入積累、贍養撫養能力提升，會形成和帶動整個家庭城鎮化；但部分農戶的城鎮化，并不代表整個村莊、全部農戶的城鎮化。因此，鄉村現代化和城鎮化轉型期，出現“三留守”“空心村”現象。以農民個體意愿選擇為起點的鄉村人口工業化城鎮化的規模和速度，根本上取決于鄉村推力和外部拉力的大小，取決于農民及家庭的素質能力和就業、收入、生活追求。有效解決鄉村“三留守”“空心村”問題，并不簡單是農民去留、農戶搬遷、村莊存廢問題；農戶是否需要整體搬遷、村莊是否撤并，還必須綜合和統籌考慮其他各方面條件和布局要求。
農民城鎮化意愿具有自主性制約性。無論是農民個體，還是農戶家庭，是否流動或融入工業化城鎮化進程，都是自主選擇的結果：有的升學畢業就業或當兵退伍轉業，有的外出務工經商或興辦企業；有的“下江南”或“去西北”，有的去“北上廣深”或到“基層縣鎮”，有的留在鄉村、仍做農民……而農民的意愿選擇又受各自不同的制約，不是隨心所欲：知識水平、專業素質、機會把握，年齡大小、身體素質、適應能力，增加收入、追求幸福、享受安逸等，所以才有的“進城入鎮”、有的“留在農村”，有的長期外遷、有的回鄉創業，有的流動就業、有的“兩棲”生存……推進鄉村人口城鎮化進程，提高城鎮人口規模和比例，是國家現代化發展大勢和基本規律；但農民進不進城、啥時進城、去哪個城鎮，取決于農民的目標追求、選擇能力、個體意愿、制約因素。因此，農民的意愿選擇需要受到尊重，不應強求強迫、違反意愿；必須因人而異，不能硬性統一、代替選擇
農民需要有多樣化差異性選擇空間。鄉村現代化城鎮化進程中，不同農民或家庭的意愿選擇不同。目標定位上，有的為了增加收入、享受現代生活，有的喜歡農村、熱愛農業；有的愿意進城鎮、有的喜歡留鄉村，有的愿意去外地、有的喜歡本鄉村，價值觀念、發展定位有差異。素質能力上，有的經營理念先進，有的實踐經驗豐富；有的擅長務工經商，有的適宜務農種養；有的習慣城鎮生活，有的適宜鄉村生存，基本條件、發展優勢有差異。基本遵循上，進入城鎮、務工經商，要適應城鎮工業文明，遵循市場規律、學習現代知識；留在鄉村、務農種養，要遵循自然規律和農業特性，營造方便農業生產的就業居住生活環境等。更為重要的是，這種多樣性差異性意愿選擇，既表現在個體農民之間，還表現在農民與家庭、家庭與家庭之間；既表現在靜態當下，還表現在動態之中，具有不確定性、不同步性。而且農民或家庭的意愿選擇是綜合各種因素、平衡取舍的結果，而每個影響因素對每個農民及家庭的影響也是不同的。因此，需要給農民提供多樣化差異化選擇權利和選擇空間。
二、工農城鄉差異問題
工業與農業是勞動分工的兩類基本業態，城鎮與鄉村是人類聚落的兩種基本形式，相互之間相輔相成、密不可分。但工業與農業、城鎮與鄉村卻有巨大差異。工農差異、城鄉差異問題，是影響新型工農城鄉關系構建的又一基本問題。
工農差異。制約因素上，農業發展受自然規律、自然資源的影響帶有內生性根本性直接性，離不開氣候、地形、土壤、水源等自然因素，但這對工業發展的影響卻是外在的、枝節的、間接的；農業依賴的自然因素及其發展布局，往往不可移動、不可替代、不可交換，而工業布局并不如此。基本特征上，與更加追求要素集約化、生產規模化、結構高度化、經營高效化的工業相比，與人少地多、農地“天然”規模化、農地成本長期性隱性化的發達國家相比，我國家庭承包經營下的農地經營總體呈現“小散多”特征，農地規模化是“后天”的，須經土地流轉才能實現，會使原本小農戶不計算、呈“隱性”狀態的土地成本和用工成本顯性化短期性，直接影響農業成本效益競爭力。這更增強了對農業發展的制約。市場供求上，農產品消費需求彈性總體小于工業品，需求剛性越大的必需品（如糧蔬）彈性越小；加上區域性季節性周期性影響，農業供給波動性、需求穩定性較強，剛需品供給的些許波動，會引起價格大起大落，并影響非必需品供求價格，保持農業供求均衡發展難度巨大。
城鄉差異。發展路徑上，城鎮是分工分業和人口、工商業集聚的結果
家庭差異。總體上，城鎮居民就業機會多、收入高，其收入以工資為主且來源清晰，是家庭消費的最重要來源；家庭財產包括房產及其家用設施、奢侈品等，沒有物權性城鎮地產；而且居民家庭只是生活場所，沒有生產功能；家庭之間相互交往少、多為“陌生人”，家庭成員工作時間與生活時間界限清晰、彈性很低。但鄉村農戶家庭極為特殊：收入消費上，收入主要來自打工和家庭經營及些許財產性轉移性收入，其農業家庭經營收入多來自盈利而非“工資”，盈利水平是家庭人口及諸要素的綜合貢獻，收益貢獻率難以界定；除部分購買性消費外，“自給自足性”消費比例較高
三、鄉村之間差異問題
鄉村是鄉村振興的主戰場，但鄉村與鄉村不一樣，多樣性差異性客觀存在。鄉村之間的多樣性差異性問題，是影響新型工農城鄉關系構建的又一基本問題。
差異性多樣性是鄉村基本特征。一是資源稟賦差異大。不同區域鄉村的地形地貌、水源土壤、溫度濕度、降雨光照不一樣，有平原、丘陵、山區、半山區等不同類型鄉村；相同類型地區的不同鄉村，山水林田湖草等資源類型、數量、質量不一樣，人口和農戶數量、結構、素質不一樣，村均、戶均、人均水平不一樣等。二是歷史傳統差異大。不同鄉村，形成機緣、演變路徑、歷史積淀不同；現有歷史遺跡和古村古建、民族民俗和民間曲藝、歷史名人和現代英雄故事等，悠久性、知名度、影響力均有很大不同。三是區位交通差異大。不同鄉村，到大中小城鎮、產銷地市場，去飛機場、高鐵站、高速路，距江海湖、山區森林草原等，遠近不一樣；公共設施水平，產品和物資流通，人員和車輛出行等，方便程度不一樣。四是發展水平差異大。不同鄉村，資源優勢、區位條件、人才狀況、產業類型、鄉風文明、治理水平等各有不同，發展階段有先有后，開發水平有高有低，經濟實力有大有小，繼發優勢、環境、潛力、路徑差別很大。因此，鄉村現狀千差萬別，鄉村發展千變萬化，鄉村形態千姿百態，鄉村問題千奇百怪，沒有一樣的鄉村，也沒有一樣的鄉村振興模式
差異性多樣性是鄉村重要價值。鄉村是個集人口資源環境、經濟社會文化、文明民風民俗等于一體的巨大空間，擁有生產生活生態、文化文明傳承、社會穩定進步、休閑體驗養生等多重功能
鄉村多樣性差異性需利用提升。鄉村的多樣性差異性特征及其價值，必須保護利用和豐富提升，防止削弱甚至破壞。系統認識鄉村多樣性多重性功能，是保護利用的基本前提。鄉村功能的多樣性多重性，是人與自然、人與人關系長期演化、相處共存的結果，并相互聯系、相互作用；對其功能的利用程度，取決于認識和能力，不是有沒有、多與少的問題，而是能不能、對與錯的問題；要本著肯定和保護態度，堅持系統論觀點，統籌謀劃和協調開發各類功能，既防止過度偏向，更避免削弱甚至破壞。深刻理解鄉村差異性互補性價值，是挖掘提升的基本前提。鄉村間差異性互補性價值，取決于資源稟賦、發展階段、經濟實力等方面的特色優勢，其差異性互補性價值，連同鄉村內部的多重性功能，決定著鄉村的未來價值；統籌協調開發鄉村各類功能，挖掘打造特色優勢，是拓展提升鄉村價值潛力和空間的基本動力；要堅持辯證法觀點，從實際出發，因地制宜、循序漸進，防止盲目模仿、千篇一律，避免“一窩蜂，一刀切，一風吹”。
四、生產生活方式問題
農業生產方式是農業生產的方法和形式，是農業生產力與生產關系的統一；鄉村生活方式是農村居民系統化、模式化的生活活動的典型形式與總體特征，狹義是指日常生活的活動方式。生產方式與生活方式關系問題，是影響新型工農城鄉關系構建的另一基本問題。
農業生產方式決定著鄉村生活方式。與工業相比，自然因素對農業生產方式的影響更具根本性，生產更具地域性季節性周期性，勞動更具空間分散性、時間間歇性、季節閑置性，勞動工具更需滿足適應性差異性多樣性要求。與人少地多的發達國家相比，我國農業生產方式更受人多地少基本國情及農村土地集體公有、家庭承包經營等基本制度約束，其發展目標必須在追求質量效益和競爭力的同時，更加強調糧食安全和重要農產品有效供給；小規模家庭經營的基本格局將長期存在，生產勞動、農用工具等受自然因素影響更大
農業生產方式與鄉村生活方式變革。改革開放尤其是黨的十八大以來，我國農業發展方式發生巨大變革：家庭經營為基礎、統分結合雙層經營體制穩定完善、內涵更加豐富，二輪土地承包到期后再延長30年政策和“三權分置”制度得以確立；農業機械化、生產科學化、資源集約化、發展綠色化水平日益增強，勞動強度明顯下降、生產力水平大幅提升；在鄉返鄉下鄉創新創業活力增強，新型農業經營主體大量涌現，專業化社會化服務、聯合與合作發展基礎上的多種形式適度規模經營逐步發展；新產業新業態新模式不斷涌現，農業生產時空分布更加廣泛……與之相適應，加上農村基礎設施改善、公共服務均等化水平提升和信息化、數字化進步，鄉村生活方式也在發生巨大變革：農民收入、消費水平逐步提高，農房建設和裝修標準不斷提升，機動性交通工具日益普及，各類信息交流方便快捷，鄉風文明、鄉村文化逐步繁榮，城鄉居民生產生活、市場消費、社會交往等日益緊密。
生產生活方式變革具有局限性。一是農業生產方式的已有將有變革，即使未來城鎮人口占70%，鄉村人口仍有4億之多，不能從根本上改變我國人多地少基本國情，專業化社會化服務、聯合合作框架下的小規模集約化經營，仍是我國農業發展方式轉變的基本方向
五、基本結論
基于上述基本問題的分析，圍繞構建新型工農城鄉關系、推動鄉村振興高質量發展，結合“合村并居”及各地類似實踐，我們得出以下基本結論：
1. 尊重代表農民利益取向的意愿和選擇，是構建新型工農城鄉關系、實現高質量發展的根本前提。堅持農民主體地位，既是保護農民權益的基本前提，也是尊重農民意愿的根本保障，必須讓農民充分表達利益訴求，尊重農民意愿和選擇。一些地方強迫農民快速“簽訂拆遷合同”“集中搬進社區”或“轉地進城上樓”，既背離農民意愿、強迫農民選擇，也沒有尊重農民多樣化差異化選擇權力、提供選擇空間；一些地方以解決“空心村”為由，以為工業化城鎮化置換建設用地指標為實，“一刀切”大規模連片推進“合村并居”，強迫包括大量已在城鎮常住的農民及家庭遷入新型農村社區，可能引發新的社區“空心化”問題
2.遵循自然規律、尊重基本國情，是加快農業農村現代化、推進鄉村振興高質量發展的基本前提。與工業相比，由于自然規律、自然資源、自然因素對農業乃至鄉村振興的影響更具內生性，必須尊重、順應、保護自然，按自然規律辦事；與人少地多、資源寬松的發達國家相比，我國人多地少、資源緊張，農業現代化路徑和模式有根本差異，小規模集約化農業經營是我國農業現代化的基本格局和長期趨勢；鄉村資源稟賦差異大，農業經營“小散多”基本特征下的農業生產方式對生活方式的制約具有根本性長期性。一些地方的“合村并居”及類似實踐，為復墾閑置宅基地、發展規模經營，大規模多點連片推進“村莊撤并”、建設新型農村社區，不僅破壞了人與自然、人與人長期形成的農戶家庭空間結構和村莊生命共同體生態系統，而且人為地改變農民生活方式，違反了近地性原則要求，降低了農戶家庭生產性功能，增加了農業生產成本；一些地方采取行政手段和“選優”“扶大”式財政補貼機制，盲目推動土地流轉、規模經營，不僅引發資源利用率、土地產出率下降等規模不經濟問題，更會惡化“適度規模經營者”經營環境、產生“擠出效應”，對保障糧食安全和重要農產品有效供給帶來不利影響。
3.深度挖掘鄉村多重功能及其多種價值，突出優勢互補，是推動鄉村振興高質量發展的基本保障。既沒有功能價值極端單一的鄉村，也沒有功能價值完全一樣的鄉村，必須深度挖掘鄉村內部的多重功能和多種價值，有效提升鄉村之間的功能價值優勢、突出優勢互補。一些地方的大規模“合村并居”及類似實踐，卻在破壞鄉村多重功能價值：一是對部分喪失生活功能的閑置農宅農房、進行整村連片“撤并”，忽視了“不在農戶”農房農宅的其他功能價值，破壞了“仍在農戶”及所在村莊的整體功能價值；二是整村連片“撤并”，事實上是只重視把靜態宅基地“盤活”為耕地的價值，而忽視了依附在土地、農戶庭院和村莊上的歷史文化等無形資產及其動態開發中的功能價值；三是個別村莊、閑置農房確有拆除必要，但不代表多數村莊及所有農房都應拆除，尤其是一些地方將包括具有歷史記憶古村古建或新建農房等“一拆了之”，使其承載的功能價值等財產瞬間變成“垃圾”；四是高度重視土地、農業、產業的功能價值十分必要，但忽視其他功能價值的開發利用，就會降低新產業新業態新模式創新空間，不利于鄉村產業的振興；五是連片“撤并”村莊，集中統一建設城鎮功能傾向的相同相似的新型農村社區，會降低鄉村特色優勢和鄉村之間、城鄉之間的互補性，減弱鄉村對城鎮現代要素和消費者的吸引力。
4.工農城鄉差異是構建新型工農城鄉關系的內在動力和重要支撐，要強化城鄉特色優勢、功能互補。工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮是新型工農城鄉關系的根本標志，但城鎮與鄉村是不同的空間，農業與工業是不同的業態，分別承載著與之相適應的生產和生活方式。構建新型工農城鄉關系，實現互促互補互惠，就是要發揮彼此不同的特色優勢、功能價值，更好地滿足對方的不同需求。推進工農城鄉協調發展，強調的是發展規劃、體制機制、要素市場的協調融合，是基礎設施、公共服務、生態環境的協調等，必須遵循城鄉發展規律，既不是一方替代另一方、實現“一樣”式發展，也不是保持一方對另一方輸入、在“失血”中發展。實踐中，一些地方開展大規模整村連片“撤并”，意在通過置換城鎮、工業建設用地指標，向鄉村“要地”；意在通過城鎮或新型農村社區建設開發房地產，向農民“要錢”，而不是采取有效措施，增強非農就業和收入引力，更多地向農業“要人”，不能做“自己沒錢做、別人不愿做、還想從中賺取收益”的事情。構建新型工農城鄉關系，要著力打破工農之間、城鄉之間人為的體制障礙，既深度挖掘已有建設用地潛力，做強城鎮、工業特色優勢，增強對農業人口的吸引力，也要盡可能多地給鄉村留下建設用地，打造具有鄉村特色的優勢功能價值，把歷史更加悠久、文化更加厚重、生態更加優美的鄉村，打造為人才、科技、投資高地，使發展更加健康、更可持續。
5.受諸多“慢變量”關鍵因素影響，工農城鄉關系協調發展和鄉村振興高質量發展是個漫長過程。構建新型工農城鄉關系、推進鄉村振興高質量發展，會受到自然規律遵循和自然因素利用，農業發展方式和農民生活方式轉變，農業供給結構優化和質量提升，誠信信用體系和鄉風文明建設，農民觀念轉變和素質提升等諸多“慢變量”因素持續交互、彈性多變的影響，且作用方向多元、利益關系復雜，是個長期、艱巨、復雜的系統工程，絕不是只靠“喊、急、逼”就能完成、只有“人地錢”就能實現的。這也是作為國家“基本盤”的廣大鄉村，為什么本質是“穩”、節奏會“慢”的根本原因。因此，必須一切從實際出發，既要秉持“功成不必歸于自己”的好心態，更要保持“成功不能急于現在”的平常心；既要堅持初心、堅定決心、樹立信心，更要保持耐心、筑牢恒心、培植匠心；既堅持科學謀劃、從容推進，盡力而為、量力而行，循序漸進、久久為功，又注重制定穩定可持續、銜接能配套、落地且有效的政策制度措施，防止因思路有誤、決策失誤而耽誤時機、錯失機遇。實踐中，一些地方為打造“樣板”工程，大規模開展“合村并居”及類似實踐，出臺過多過急過偏的短期政策與制度舉措，求速度、搞運動，造盆景、樹典型，為追求政績而急功近利、急于求成，為應對考核評比搞形式主義和“形象工程”，浪費大量資源和財力，引起農民極大不滿。
（作者系中共農業農村部黨校副校長、農業農村部管理干部學院副院長、研究員，中國鄉村發現網轉自：《理論探索》2021年第2期）
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