衛志民等:脫貧攻堅與鄉村振興的戰略耦合:角色、邏輯與路徑

脫貧攻堅戰的全面勝利，標志著我們黨在團結帶領人民創造美好生活、實現共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。脫貧攻堅取得勝利后，2021年中央1號文件提出今年的重點任務是，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。脫貧攻堅是以消除絕對貧困為目標，對特定群體采取的精準扶貧和精準脫貧的微觀施策。而鄉村振興則是在脫貧攻堅的基礎上，以消除相對貧困為目標而采取的整體謀劃，著力促進城鄉融合，實現政治、經濟、文化、生態的全面發展。鄉村振興是脫貧攻堅的進一步發展，對脫貧攻堅具有很強的內在承接性和遞進性，兩者之間存在著包含承接性和遞進性在內的戰略耦合關系。所謂戰略耦合是指兩個或兩個以上的戰略目標之間存在某種邏輯上相一致的關聯。實現脫貧攻堅和鄉村振興的戰略耦合，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，不僅對完善收入分配和財富分配機制、縮小社會鴻溝、減少社會矛盾具有重要的現實意義，而且具有理論上的分析價值。本文利用角色理論分析多重邏輯下兩個戰略耦合過程中的互動與梗阻，試圖為脫貧攻堅與鄉村振興的戰略耦合提供一個合理可靠的理論分析框架。

一、理論分析框架

關于脫貧攻堅與鄉村振興戰略如何有機銜接，理論界開展了一些研究。已有研究成果多聚焦脫貧攻堅和鄉村振興戰略有機銜接的基本現狀，并更多從國家、地方政府或鄉村中選擇一個主體展開研究，相對較少利用理論工具對基本現狀進行分析。如何在規范研究、實證研究、模型研究等方法之外找到一種更加契合“戰略耦合”的理論分析框架，則值得進一步思考。角色理論是一種探討不同主體的結構性、過程性和功能性問題的基礎理論，強調不同主體在政策實施中的作用和具有的權利與義務。社會心理學一般把“角色”定義為“在社會關系網絡中，個體在一定位置上所履行的職能”，剖析角色的關鍵在于“明確某一主體在特定社會狀況下具體的存在形式、行為模式及功能發揮”。實際上，角色的基本變量包括結構、過程、功能三要素。簡言之，角色理論是一種“結構—過程—功能”的分析理論工具。

在探討脫貧攻堅和鄉村振興的戰略耦合過程中，利用角色理論能發現在制度變遷過程中扮演不同角色的主體在“結構—過程—功能”視角下與多重邏輯之間的互動關系和可能面臨的梗阻，以及這些主體之間應依循何種路徑來實現脫貧攻堅與鄉村振興的戰略耦合。在適用性上，角色理論是所有社會科學通用的工具范式，同樣可以對脫貧攻堅與鄉村振興之間的戰略耦合作出理論分析。在合理性上，角色理論從宏觀到微觀的角度上把握了脫貧攻堅與鄉村振興之間戰略耦合的現狀與困境，其結論具有一定的可信度。

(一)角色結構性：制度環境

喬治·赫伯特·米德(George Herbert Mead)和羅伯特·E·帕克(Robert Ezra Park)在角色理論上都認為角色行為受社會環境和社會因素的影響。有研究將影響政策主體的外部因素概括為兩種。其一，一個國家的政治體制。不同的政體，其政策主體的作用發揮存在很大差異。其二，政策領域的政治取向和社會的關注點是否一致。據此，本文將行動主體的制度環境概括為：政治取向和社會關注點是否一致或行動主體所面臨的制度環境是什么。

(二)角色扮演性：行動過程

該要素主要關注政策主體的行動過程如何展開，主要包括他們采取怎樣的組織形態以及怎樣的行動策略來實現角色扮演目標。

(1)組織形態

該要素主要考察是否構建了適合行動主體需求的內外部組織網絡。曾勝聰認為政府職能的規范分析是公共行政的理論基礎，也是現代政府治理的理論基礎。楊華、王會認為鄉村治理的關鍵在于重塑農村基層組織的治理責任。基于上述研究，本文試圖從國家的權、政府的職、鄉村的責等三個維度來探討行動主體采取的組織形態。

(2)行動策略

朱亞鵬將政策創新過程中的行動策略分為“界定政策問題、營銷政策方案、同其他政策參與者達成交易和構建聯盟、進行政策試驗”。基于前人研究，明特羅姆(Mintrom)和諾曼(Norman)提煉出“敏銳感知、界定問題、結成聯盟、以身作則”四個核心指標。綜上觀點，本文擬從感知政策問題的敏銳性來界定國家的行動策略，從貫徹政策方案(即動員)來衡量政府的行動策略，從鄉村治理者獲得其他政策參與者的支持并構建聯盟的可能性來考察其行動策略。

(三)角色功能性：行動績效

角色功能性是體現角色在現實活動中的具體效能狀況，一般通過角色結構在實踐過程中的行動績效來表現，是實現由抽象轉化為具體的重要鏈接途徑。該要素主要關注政策主體對社會、民眾產生的影響及價值。本文中國家的行動績效主要體現為是否向社會展現了民主政治、公眾參與等核心理念，政府層面的行動績效主要體現為是否產生了自上而下的政治動員，鄉村層面的行動績效主要體現為是否有自下而上的“社會治理”兼容性。

綜上所述，可以得到“制度環境—行動過程—行動績效”三個維度的角色理論研究框架(見圖1)。這一框架分別從側重結構的“制度環境”、側重過程的“組織形態和行動策略”、側重結果的“行動績效”等三個方面來探尋脫貧攻堅和鄉村振興戰略耦合過程中的多重邏輯，以期通過理論闡釋來修正與完善現實中可能出現的政策偏差。

(一)國家的政治邏輯

國家的基本角色是決策者，通過制定各類法律和政策，對制度變遷產生重要作用。國家作為決策者，時刻處于國情、社情、民情的政治環境之中，由此出發并制定符合本國國情的法律和政策是其基本的政治使命。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，根本政治制度是人民代表大會制度，這就體現了國家決策會始終從人民的根本利益出發。在這樣的制度環境下，我們國家會始終立足人民的立場，基于人民的利益，滿足人民的需求，來制定相應政策。國家的政治邏輯決定了脫貧攻堅與鄉村振興的戰略耦合，需要通過政策下達和政策考核的行動策略來表達國家政治意識。

政策下達是將政治理念轉化為國家的宏觀政策，以此來指導各級政府開展工作。2013年12月，“精準扶貧”被寫入中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》文件當中。黨的十九大報告提出了要實施鄉村振興戰略，2018年1月中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對2020年、2035年和2050年鄉村振興戰略的主要任務進行了安排。國家正是在脫貧攻堅近期目標實現的基礎上，又提出了鄉村振興戰略，并以2020年為銜接點，著眼于實現第二個百年奮斗目標，對脫貧攻堅戰略進一步深化和提高，促進兩者的相互聯系和有機銜接。

上級政府為了保證政策執行效果的達成，會對地方政府采取自上而下的考核和第三方檢查工作。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，對中西部22個省(自治區、直轄市)黨委和政府扶貧開發工作成效進行考核評估，以此來衡量地方政府開展扶貧工作的成效。脫貧攻堅的考核方法除了采用傳統的內部考核外，還引入了第三方檢查的方式，從內部和外部對脫貧攻堅效果進行考察。鄉村振興戰略同樣采用推動政策落地生根的考核辦法，2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，各省根據《規劃》公布了符合當地實際情況的考核辦法，工作實績與考核結果掛鉤。

(二)政府的行政邏輯

政府作為國家政策的執行者，必須時刻遵照依法治國的要求行政。政府是以縱向的省級、市級、縣級以及橫向的各個職能部門組成的國家意志執行主體，通過府際配合執行上級下達的命令，為使政策達到預期效果自覺接受監督和檢查。在地方層面上的組織形態主要包括省級、市級、縣級和鄉級四級政府及其各職能部門。政府必須在憲法和法律的規范下依法行政，以法治政府的角色在法治環境下推行國家的鄉村振興和脫貧攻堅政策。省級政府在地方擔任著國家意志的執行角色，并負有總責任。其在執行政策時，既要按照中央政府的意志來行政，又要再制定出符合本地區特點的具體政策法令。市、縣兩級政府中，市縣級政府起著承上啟下的作用，對上要接受中央和省級政府的檢查和督查，對下要安排鄉、村具體工作的落實。

我國的扶貧工作由各級黨委和政府主導，制定出具有針對性的符合當地發展的具體措施，市縣扶貧干部對鄉村進行具體工作的培訓和方針落實，如推進產業政策實施，加大就業扶持，開展生態扶貧等。脫貧攻堅以消除絕對貧困為目標，鄉村振興則是在此基礎上要實現農村和農業的現代化。2021年中央1號文件指出要“持續鞏固拓展脫貧攻堅成果”，“接續推進脫貧地區鄉村振興”。同時，健全鄉村振興考核落實機制。“將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入鄉村振興考核。強化鄉村振興督查，創新完善督查方式，及時發現和解決存在的問題，推動政策舉措落實落地”。鄉村振興與脫貧攻堅政策的銜接過程由中央統籌管理，地方積極執行、合理分工、互相合作，實現了自上而下的政府行政邏輯。

(三)鄉村的治理邏輯

鄉村是脫貧攻堅和鄉村振興政策實施的末端，擔負著政策的檢查者角色。具體來看，鄉村振興和脫貧攻堅政策的貫徹程度和實施狀態，都要在鄉村治理的現實活動中得到切實體現。在進行脫貧攻堅的過程中，第一書記制度是國家推行的一項重要舉措。這項制度在政策的執行和政策的落地之間搭建起了一座橋梁，使得鄉村治理的各個主體通過責任連帶化的組織形式緊密地聯系在一起。鄉村振興戰略的背景下，第一書記制度將繼續發揮作用。總體來看，在鄉村治理中，基層(鄉鎮)政府、村兩委、村民以及其他組織通過資源共享、一致同意型決策等集體行動落實制度，村民通過享受制度政策提高個人收入，進而促進鄉村經濟的發展。鄉村治理的制度環境不僅包括國家法律，還包括長期影響鄉村變遷的熟人或半熟人社會的非正式制度。雖然鄉村社會遭受現代性要素的沖擊而發生巨大變化，但基于地緣和血緣而形成的熟人社會關系的特征仍然繼續留存，其所生產的非正式制度和利益連帶也在某種程度上成為正式制度的一種補充。鄉村振興戰略明確將脫貧攻堅作為其重要組成部分，兩者都是對鄉村的治理。鄉村振興戰略的實施是長期目標的達成，面臨的任務更加多元化，涉及面更加寬泛，對強有力的組織體系需求更大。脫貧攻堅的基層治理體系為鄉村振興提供了一個可供參考的樣板，因地制宜借鑒脫貧攻堅中的多主體合作方式，是鄉村治理所要達成的行動績效。

三、脫貧攻堅與鄉村振興戰略耦合的角色—邏輯

(一)國家政治角色的演繹

1.政治訴求與農村訴求的關聯

自20世紀90年代以來的一段時期里，“三農”問題愈顯突出。為解決“三農”問題，國家開始戰略規劃，把全面脫貧作為到2020年必須完成的政治任務，對農村進行政策和資源輸入，幫助農村地區擺脫絕對貧困，在此基礎上實現農民富裕、農業發展、農村興旺的目標，這是國家在脫貧攻堅和鄉村振興耦合過程中的政治訴求。

脫貧攻堅與鄉村振興政策的銜接，從“政治過程視角”來看，是通過改變權力運作和重組權力結構對公共資源重新配置的過程。當下的農村正處在快速轉型時期，許多農民進城打工，部分鄉村出現“空心化”“老齡化”問題。農村的訴求不僅體現在農村自身的環境改變，也體現在農業的產業現代化、農民的致富盼求、鄉村的活力宜居宜業等方面。在投入大量資金對農村進行基礎性建設或打造新農村示范點的同時，如何吸引進城務工的農民回流和返鄉創業，如何吸引更多主體投身鄉村建設將是一個值得認真考量的問題。換言之，變遷村莊與靜態投資、農民需求和投資方向、農民進城與資源下鄉之間要找到合適的平衡點。

2.組織形態的權力中心式

國家的組織形態權力中心式主要體現在一種名為“行政發包制”的政策執行機制，在這種執行機制中，形成了由行政權配、經濟激勵和考核控制三個維度構成的一種相對分權的治理方式。在脫貧攻堅的進程中，中央統籌、省負總責、縣抓落實，嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓的行政權配模式；大幅度提高減貧指標在貧困縣經濟社會發展中的實績考核指標權重，并將考核結果與晉升掛鉤；如果扶貧效果未達到實績考核指標，領導會被約談乃至追責。權力中心式的組織形態呈現出一種壓力層次傳遞的特征。

在脫貧攻堅和鄉村振興的戰略耦合過程中，上級采用壓力和激勵的方式強化主體責任，協調各方治理能力，其實質也是采取相類似的一種權力中心式的組織形態。毫無疑問，這種形態確保了政策執行的暢通，極大提升了政策的效果，但與此同時，如何進一步發揮市場和社會組織作用、激發農民的內生動力，也是一個值得認真考量的問題。

3.指標化和數字化的行動策略

為了降低監管成本，上級對地方進行績效考核，以降低制度變遷中的交易成本。考核的數據來源于內部和外部考核，并將這種技術考核簡化為一系列指標和數字。一是指標化，根據所要達成的目標和成效，把它們分解為各個一級考核指標。二是數字化，將各個指標進行賦值，并根據得分的多少來判斷各級政府的工作成效。

考核的指標化和數字化能將不確定性、模糊性轉化為可見的、清晰的定量評價，但是在考核指標的設定中可能仍會忽略掉一些重要的或當時無法預料的影響因素，如市場波動、文化習俗、資源稟賦等。指標化和數字化考核策略應有動態的調整機制，隨著目標的完成與變化，類似的考核政策就要適時調整，以符合經濟發展走勢和實踐工作形勢，這是指標化和數字化的行動策略應該認真考量的問題。

(二)政府行政角色的演繹

1.府際博弈與行政共謀

博弈研究的是如何在存在沖突與合作的群體中根據對方的選擇作出理性決策，分為合作博弈和非合作博弈。上下級政府之間存在壓力型體制，上級政府執行政策時，可能會注重完成“硬指標”“可視化”指標和“權重高”的中心工作，為了在規定期限內完成既定目標，會對下級施加一定的壓力，但相對可能忽視下級政府的能力和執行成本，此時下級就可能會形成“共謀”，可能會產生政策“敷衍”下的非合作博弈。

在實際工作中，部分地方政府為了完成行政任務，可能會在執行過程中避重就輕，從而導致實際效果與目標產生差異，產生非合作博弈的現象。在精準扶貧過程中，一些地方為了使本地區的產業迅速發展，引進了一些短平快的產業項目，相對忽略了長期性和可持續性。在兩個政策耦合的過程中，地方政府發展產業如果不深化產業層次，不開發和利用本地資源與具有比較優勢的特色產品，將不利于脫貧攻堅和鄉村振興之間的有效銜接。

地方政府是理性的行為者。連帶責任與利益相關可能會導致部分基層政府共謀行為的產生，以完成考核任務和履行政治責任。當上級去地方進行檢查時，地方政府和基層政府成為被檢查者；當基層政府接受地方政府檢查時，基層政府就可能同村一級聯合起來，共同應對檢查，地方政府這時就是檢查者的角色。在政策執行過程中，下級政府同時扮演著“檢查者”與“被檢查者”的雙重角色。推進脫貧攻堅和鄉村振興之間的有機銜接，要盡可能減少和防止這種“共謀行為”的產生。

2.組織形態的職能鏈條化

脫貧攻堅和鄉村振興戰略主要依托政府行政系統內部現有的龐大科層組織，通過不同層級、不同部門之間的合作、協調和配合實施國家政策，有橫縱兩個鏈條式系統。這兩個橫縱鏈條式的組織各自發揮其職能，形成一種“職能鏈條”，將國家的政策和資源通過這個網絡傳遞和輸送。

地方政府在鄉村治理過程中，可能產生“委托代理”困境，如公共組織效率低下、公共資源利用無度、公共產品供給短缺等。縱向職能上表現為思路、內容、方向和速度上的轉變達不到政策要求。例如，在鄉村振興戰略的實施過程中，有的地方政府只是對中央文件的重復轉發，對政策精神缺乏深刻地領會，沒有內化為自己的政策理解，更沒有制定出符合本地發展的政策。橫向上，政府職能部門之間可能的官僚化、僵硬化、教條化，會形成條塊分割的局面。同時，有的地方政府相對注重發揮經濟管理職能，相對忽略公共服務職能，政府職能轉變沒有充分滿足鄉村發展需求。

3.政治動員的行動策略

政治動員是實現政治目標和維護社會協調的必要手段，指為了實現政策目標采取宣傳、教育、動員等措施，使政治客體接受理念、主動配合、積極行動的一系列政治行為過程。鄉村振興是日益繁雜和復雜化的基層治理，需要復雜的治理技術，政治動員是脫貧攻堅和鄉村振興的必要和有效手段，但在運用這一手段過程中，還需要進一步提升基層的回應性和積極性。

4.象征性的技術安排

技術安排指政策制定者和實施者，在安排反貧困過程中的資金、項目、貧困對象和實施程序時的操作技術。農村反貧困不能把資金、項目和人進行簡單的技術安排，進而取代復雜和系統的治理。在實踐過程中，如果依靠單純的技術安排，可能會產生一定的副作用，如政績與扶貧問題、目標偏離和變異問題等。因此，在脫貧攻堅和鄉村振興的有機銜接中，要防止和克服“政策一刀切”的象征性技術安排，要更加因地制宜地結合和考慮本地區的發展情況。

(三)鄉村治理角色的演繹

1.駐村第一書記制度嵌入

從精準扶貧政策實施到鄉村振興戰略的初步形成，國家通過向農村派駐第一書記，將國家權力滲透到鄉村社會。依托第一書記執行扶貧政策，國家意志得以直接嵌入鄉村社會。但在脫貧攻堅過程中，有小部分駐村第一書記在“上級下派”和“基層領導”的過程中出現了名實分離、“混基層工作經歷”的投機行為、“懸浮化”的無作為等問題，沒有很好地履行其角色。

在推進脫貧攻堅與鄉村振興的戰略耦合過程中，駐村第一書記制度會繼續延續與強化，但要注意處理好以下幾個方面的問題。其一，第一書記與鄉村治理能人之間的可能沖突要妥善協調。第一書記的組織權威在面對“長老型”“任命型”“能人型”這些鄉村治理能人時，會觸碰到他們的慣性治理模式。治理的契合點因需長時間地磨合，組織目標和熟人社會之間的矛盾要進行妥善協調。其二，第一書記的管理機制有待改善。鄉村振興是一個長遠、系統的工程，但是第一書記的輪換機制可以進一步完善，時間太短不利于熟悉和深化工作。其三，第一書記的權責要進一步匹配。第一書記承擔著鄉村治理的責任，并逐漸呈現擴大化的趨勢，但是相關權力配置設計還有待進一步完善，通過權責匹配，讓第一書記更加大膽地展開工作。

2.組織形態的責任一體化

責任一體化是某個主體在治理過程中出現了問題，與其相關的人員會受到懲罰的責任追究現象。農村基層實施的目標管理責任制作為一種“責任鏈條”，將村級組織與基層政府連結起來，并在這些責任主體之間建立起一種“責任連帶化的關系”，納入到一個“責任—利益”共同體當中。村干部作為村級組織的負責人，扮演著國家的“代理人”的角色，在自上而下的科層制體系下具有“準行政性”的特點。因此，當下對村干部的管理也變得越來越科層化與行政化，其考核的責任鏈條也不斷向上延伸，考核結果也與鎮、村的評先評優相掛鉤。責任一體化有利于動員鄉村社會、提升政策執行效果，但在這一過程中，如何更加完善權責劃分、提升基層干部工作積極性，是鄉村振興中需要考量的問題。

3.“地方性知識”滲透的行動策略

鄉村治理實踐中，不僅需要正式制度的運行，還需要非正式制度的嵌入。村級組織是鄉村治理的主體之一，具有“半行政化”的職能角色：對上執行國家政策，對下調動鄉村多元化主體的積極性，以非正式的權力運作方式參與地方實踐。同時，鄉村社會具有“差序格局”的人際關系網絡，非正式制度包含的傳統習俗、倫理道德等內化了村民行為，對鄉村治理產生了間接的作用。村干部和村民之間的“熟人”方式運作邏輯，是一種“地方性知識”呈現，能在一定程度上為鄉村治理提供更多的靈活空間，提升治理效果，但另一方面如何克服“地方性知識”對正式制度和規則的滲透和弱化，也是一個值得認真考量的問題。

四、政策建議