中國已進入縣域發展全面轉型的新時期。從土地面積、經濟體量和人口規模看，縣域均是重要的行政單元。2019年，中國所有的縣和縣級市的面積加起來占全國960萬平方公里的90%。工信部賽迪顧問縣域經濟研究中心發布的《2019年縣域經濟高質量發展指數研究成果》顯示，中國縣域經濟總量達39.1萬億元，約占全國的41%。
中國區域發展差距主要體現在縣域之間尤其是農村地區之間
從沿海經濟發達省份的經驗看，省域經濟在很大程度上依靠縣域經濟，縣域經濟主要依靠鎮域經濟，鎮域經濟相當部分是靠村域經濟拉動。因而，縣域經濟發展緩慢是中西部欠發達地區和東北地區整體發展滯后的重要原因。
縣域經濟發展滯后拉大區域發展差距，使共同富裕面臨嚴峻挑戰。一是縣域經濟發展滯后是東北人口外流的根源。2010~2020年東北縣域人口減少約700萬，占東北三省人口減少總量的63.2%，且農村人口減少的72.6%是流向省外地區。東北縣域發展滯后主要原因包括：對縣域發展缺乏戰略層面的重視，基礎設施建設及公共服務體系嚴重滯后，缺乏產業支撐、難以創造充足的就業崗位。二是鎮域經濟轉型乏力，制約縣域經濟發展。鎮域經濟發展面臨人口規模較小、產業集聚水平較低、資源能耗較高、土地利用效率較低、基礎設施建設與公共服務水平較低、融資籌資困難、人才和技術缺乏等突出問題。三是村莊分化加劇制約共同富裕實現。中國社會科學院農村發展研究所2020年對全國10省區50個縣156個鄉鎮308個行政村3833個農戶的調查顯示，戶均收入最高的十個村和最低的十個村的收入倍差為25倍；即使以最高的30個村和最低的30個村比較看，收入倍差也接近11倍。從縣域整體看，縣域與城市發展差距不但沒有縮小，反而在不斷擴大。
中國已進入縣域發展全面轉型的新時期，縣域的全面轉型發展需要凸顯三個面向，即面向高質量發展、面向現代化、面向共同富裕。縣域轉型的著力點在于因地制宜、突出特色、實施差異化的轉型發展戰略，以創新驅動縣域全面轉型發展。
實施差異化的縣域轉型發展戰略
立足縣域自然條件、社會經濟特點和發展差異，綜合考慮區位、資源稟賦、產業基礎和功能定位等因素，構建具有縣域特色的現代產業體系是加快發展縣域經濟的核心。東部發達地區已經在“一縣一業”基礎上，向多元化的方向發展，但中西部和東北地區如何構建“一縣一業”的發展格局還有很長的路要走。具體而言：一是推動縣域產業發展走園區化、集群化、生態化的道路。二是結合國家主體功能區規劃，實施差異化的縣域發展戰略，開展差別化的政策支持和考核評價。三是對于限制和禁止開發區域，構建生態型的產業體系，同時結合資源補償、生態補償、耕地補償、區域補償等政策工具，完善補償政策體系，實現經濟發展、農民生活富裕、生態環境保護之間的有效平衡。四是通過優化環境、全面深化改革、完善相關政策等舉措，著力激發縣域民營經濟發展活力。
創新是驅動縣域全面轉型發展的根本動力
在資源環境雙重約束下，傳統的依靠投入驅動縣域經濟增長的發展模式已然不可取，實現創新驅動成為重要趨勢。推動縣域創新發展是一項具有長期性、復雜性和綜合性的艱巨任務，其實現路徑也是多元化的。一是加大農業科技投入，建立完善農業科技推廣服務體系，加強應用性研究、產品設計和技術服務，不斷提高縣域科技創新水平。二是圍繞民營經濟高質量發展、賦予建制鎮更多權限、農村產權制度改革等，加快縣域制度創新。三是以縣域為單元統籌城鄉，實行全域治理，構建基礎設施管護的長效機制，強化全程精細化管理，助力縣域管理與公共服務創新。四是實現區域品牌和企業品牌的互動和互補，加強品牌的規范化監督管理，促進縣域品牌創新。五是推動特色小鎮在產業、文化、生態三位一體基礎上的數字化、智慧化轉型，驅動縣域發展模式創新。
以城鄉融合發展助力縣域全面轉型發展
新型城鎮化和鄉村振興是推動縣域內城鄉融合發展的兩個“輪子”。城鄉融合既是推進新型城鎮化和鄉村振興的前提和保障，也是縣域轉型發展的目標。據我們預測，到2035年中國城鎮化率為74.4%，到2050年城鎮化率將接近80%。伴隨城鎮化的不斷推進，中國城鎮規模增長出現了兩極化趨勢，縣域部分小城鎮出現了相對衰落，這與鎮區平均規模較小、缺乏產業支撐與就業崗位、基礎設施與公共服務滯后、市管縣體制限制、農民進城落戶意愿降低等有關。縣城是連接城市與鄉村的重要橋梁，是驅動縣域經濟發展的增長極，且相較于一般的建制鎮，具有良好的發展基礎。為加快縣域城鎮化需按照城鄉人口分布結構調整村莊布局，優化農村基礎設施和公共服務配置；進一步明確縣域和縣城的功能定位，實行差異化發展戰略；增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮和鄉村發展；增強產業支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現代產業體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力。縣域是推動城鄉融合的最佳地域單元，其基本方向是實現城鄉功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產業發展融合化和融合模式多元化。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：中農研 微信公眾號）
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