——于1980年代農(nóng)村改革的新解析
摘要：本文圍繞1980年代農(nóng)村改革高層決策過程，致力于建立關于這場改革發(fā)生的一個新的分析框架。文章以政策過程為核心，從中央地方關系多重演化、執(zhí)行部門角色政治轉(zhuǎn)化、高層政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分化等方面展開考察，探討改革發(fā)生的政治邏輯。文章認為中國農(nóng)村改革是政治形勢演變而成，是多種政治力量在特定情形下互動交織的結(jié)果。這種特定政治情形就是，多元化權力格局形成了新的政治空間，在新的政治空間中政策競爭得以充分展開，充分的政策競爭奠定農(nóng)村改革大局。
關鍵詞：農(nóng)村改革；包產(chǎn)到戶；多元權力；政策競爭
前言：問題提出與新的分析視角
1980年代農(nóng)村改革，并非通常意義上的“政策創(chuàng)新”，并非原有政策體系的補充完善，而是對于原有政策體系的根本否定，因此，這是一場真正意義的“政策革命”。這種“政策革命”的政治意義在于：在現(xiàn)有政權的基本架構(gòu)下發(fā)生展開，并不破壞現(xiàn)有政權體系，但是，對政治意識形態(tài)構(gòu)成重大顛覆，解構(gòu)了既有意識形態(tài)關于社會主義的基本理解。某種程度上，這一政策革命屬于政策范式變遷。
這場政策革命的政治成果集中體現(xiàn)于人民公社制度瓦解。1958年12月，中共中央宣布，人民公社將“成為我國由社會主義社會過渡到共產(chǎn)主義社會的最好的形式”，“在將來的共產(chǎn)主義社會，人民公社將仍然是社會結(jié)構(gòu)的基層單位。”1978年12月，中共十一屆三中全會原則通過《人民公社管理條例》（又稱為“新60條”），繼續(xù)肯定人民公社制度；1979年9月，中共中央關于《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》仍然強調(diào)，三級所有、隊為基礎的人民公社制度“適合于我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平”。但是，包產(chǎn)到戶（包括包干到戶）以銳不可擋之勢在兩年間席卷全國，從根本上瓦解了人民公社體系。人民公社制度的廢除，摧毀了一整套革命和建設的理論邏輯，是中共建政以來中國農(nóng)村最大變局。
變革為什么發(fā)生在八十年代？包產(chǎn)到戶為核心的系列根本政策突破為什么成功？縱觀學術界研究成果，已有解釋通常著眼于改革行動者，聚焦于參與改革的相關政治力量。大致有以下幾種：其一，自上而下，從中央決策角度解釋，強調(diào)中央高層的政策設計作用。洪源遠（Yuen Yuen Ang）概括為“中央引導創(chuàng)變”；韓博天（Sebastian Heilmann）概括為“分級制試驗”，“即中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內(nèi)推廣”。但是，改革進程的關鍵環(huán)節(jié)并非如此，高層并不存在所謂“中央引導”，特別是“分級制試驗”的決策過程。如果說存在某種“引導”“試驗”，也是在改革獲得根本性突破之后。 其二，自下而上，從農(nóng)民角度來解釋，強調(diào)農(nóng)民推動政策變革的關鍵作用，如柯里河（Kelliher）《中國農(nóng)民的權力》、周曉（Kate Zhou）《農(nóng)民怎樣改變中國》等著作著重這方面分析。誠然，“包產(chǎn)到戶”是農(nóng)民的自發(fā)選擇，并非政府的制度安排，但問題在于，農(nóng)村集體化二十幾年間，農(nóng)民的這種要求持續(xù)存在，為什么過去沒有成功，而在八十年代初成功了？不僅如此，在政策制定的政治議程中，農(nóng)民從來沒有實在而具體的參與，這次又是怎樣實現(xiàn)了參與成功？其三，從位于中央和民眾之間的地方官員角度解釋，強調(diào)地方官員的政策態(tài)度導致改革的地方差異。鄭在浩（Chung，Chae-ho）等曾以“中央控制和地方自主”為分析視角，考察了安徽、山東和黑龍江三省主要領導的不同政策主張，如何影響了全省改革進程。但是，在整個人民公社時期，都有不同層級的地方官員主張包產(chǎn)到戶，態(tài)度也相當堅決，為什么沒有成功？其四，從政策智囊的角度解釋，認為政策智囊至關重要，甚至享有改革首功，如傅士卓（Joe Fewsmith）曾專門分析研究機構(gòu)在政策制定中的作用。但是，歷史考察發(fā)現(xiàn)，同樣的學者或者研究機構(gòu)，在不同歷史時期作用不同，一些倡導改革的政策研究者，也曾起草過反對改革的文件，那么，是哪些因素決定了智囊的作用？本文認為，雖然解釋改革發(fā)生必須首先關注改革參與者，但是改革進程與改革參與者之間并非簡單的線性關系，研究還必須關注改革參與者發(fā)揮作用的外部政治因素。英國歷史學家詹姆斯·哈威·魯濱遜指出：“任何單一的原因都不能確定歷史事件的進程。歷史學者對歷史因果關系必須采取一種試探的和經(jīng)驗的態(tài)度，并且要接受多元的觀點。”縱觀諸多相關著述，雖然不乏值得稱道者，但充斥浮光掠影之作，尤其是空泛偏狹的宣傳取代了認真扎實的研究。這種研究現(xiàn)狀使人聯(lián)想到上世紀六十年代楊聯(lián)陞對漢學界中國史研究的批評：“誤認天上的浮云為地平線上的樹林”（Mistake some clouds in the sky to be forests on the horizon.）；明代王陽明對并世學者的批評：“今學者于道如管中窺天，少有所見即自足自是，傲然居之不疑。”農(nóng)村改革史研究實現(xiàn)重大突破，需要決策史料的深入開發(fā)，需要有政治史的宏大視野。本文的努力是，以既有史料為基礎，用新視角探究改革成因，建立新的分析框架。
杜潤生作為中央農(nóng)村政策研究機構(gòu)主要負責人，具體主持了1980年代幾乎所有的中央文件起草。晚年，他回顧總結(jié)時說：“農(nóng)村改革并沒有一幅事先描繪好的藍圖。它是在農(nóng)民、基層干部、地方政府和中央領導各個層次、各個方面的互動過程中完成的。”但是，進一步的問題在于，這個“互動過程”是怎樣展開并完成的？這個“互動過程”揭示的政治邏輯是什么？本文是杜潤生“互動”論的深入解析，這種新解析并不忽略改革力量自身，但更強調(diào)各方面改革參與者的互動過程，以及這個互動過程賴以形成的政治權力體系。本文認為，農(nóng)村改革是在高層出現(xiàn)多元權力格局的政治情形下發(fā)生的，多元權力格局為基層政策自主提供了寬松的政治空間，寬松的政治空間造成了充分的政策競爭，政策競爭演化為改革潮流。換言之，在特定政治背景下，高層多元權力結(jié)構(gòu)成為基層政策創(chuàng)新的政治空間，這種政治空間包容了改革力量成長，為政策競爭提供了平臺環(huán)境。在這種優(yōu)勝劣汰的政策競爭中，最具有生命力的政策創(chuàng)制成為政策主流，從而形成浩浩蕩蕩的改革大局。
本文用“政治空間”來表述多元權力結(jié)構(gòu)下寬松的政策環(huán)境。在政治學話語中，“政治空間”并非經(jīng)典概念，直譯英文“political space”并不合適。在本文中，“政治空間”對應的是“政治機會結(jié)構(gòu)”（political opportunity Structure）。政治機會結(jié)構(gòu)理論是社會運動的分析工具，通常被用于理解社會運動的發(fā)生演變機制，注重研究社會運動的政治環(huán)境及其外部資源，如政策、法律、政治制度、政治支持等因素的影響。農(nóng)村改革發(fā)生在特定政治環(huán)境中，這種特定政治環(huán)境為改革提供了根本性外部條件，即高層權力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元格局，這種多元權力格局成為改革發(fā)生成長的政治機會。這就是本文關于“政治空間”的基本理解。還可以說，本文的“政治空間”特指高層政治權力的結(jié)構(gòu)性開放狀態(tài)，這種開放狀態(tài)在政治上為改革提供了機會。
政策過程考察發(fā)現(xiàn)，1970年后期到1980年后期的農(nóng)村政策演變，清晰地展示了高層多元權力結(jié)構(gòu)的形成和展開。在多元權力結(jié)構(gòu)條件下，高層內(nèi)部存在政治理念、政策措施的競爭制約，這是一種相對平衡而開放的政治格局。在這種多元權力格局之下，地方領導人的政策自主性獲得了相對開放寬松的政治空間，理念迥然相異的政策主張，都可以在高層得到支持。或者說，高層政策意見分歧為地方提供了政策創(chuàng)新空間，地方由此而具有政策自主，直接為基層農(nóng)民的各種體制突破行為提供了寬松環(huán)境，也成為農(nóng)民的政策自由。在這種中央和地方之間的新型互動關系中，地方政策競爭得以充分展開，創(chuàng)新突破之舉在競爭中迅速成長強大，進而強化了高層改革者的話語地位，使得這些創(chuàng)新突破之舉在高層政策過程中被吸納并主流化，從更大范圍推動了改革。或者說，高層多元權力格局形成的政治空間相當于為基層創(chuàng)造了一個“政策市場”，基層自主生產(chǎn)的種種政策產(chǎn)品在“政策市場”中展開了競爭，在政策競爭中出現(xiàn)了政策爆發(fā)（Policy Outbreak），成為改革的宏大局面。需要說明的是，這種政策爆發(fā)并非上級一聲令下應者云起，而是充分競爭的自然結(jié)果，因此不同于公共政策研究中通常所說的“政策倡導”（Policy advocacy）。這是一種沒有政策倡導情況下的“政策爆發(fā)”。這種政策爆發(fā)已經(jīng)不是一般意義上的政策擴散，而是“政策革命”。1980年代農(nóng)村政策根本轉(zhuǎn)型，就是多元權力格局下政策競爭的直接結(jié)果。這可以表述為農(nóng)村改革的政治邏輯。
一、中央地方關系的多重演化
農(nóng)村改革進程是逐步的政策演化過程。基層的政策突破不僅催生了高層政策意見分歧，而且顛覆了既有的中央地方關系模式。中共建政以來，不論是土地改革、互助合作，還是合作化、公社化，歷來都是中央決定政策、地方執(zhí)行政策，中央發(fā)到地方的文件常常是關于某個問題的“指示”，不斷地自上而下派出各種工作隊，操控督促基層執(zhí)行這些“指示”。文革結(jié)束以后，自上而下的全面政治控制衰落，一些地方開始對中央的政策控制提出了挑戰(zhàn)。中央與地方在政策導向上出現(xiàn)沖突，導致高層政策共識逐漸分化。以包產(chǎn)到戶為核心的政策突破，不僅不是執(zhí)行中央政策，而是顛覆了中央政策，催生了全新的中央地方關系。
改革時期的中央地方關系演化極其復雜，其復雜性表現(xiàn)在中央地方的互動關系具有多重性。在中央領導層內(nèi)部，存在政策主張的沖突；在不同地方的領導之間，在同一地方的不同層級領導之間，也存在政策主張沖突；而且，因為政治控制松動，這些中央地方之間、中央內(nèi)部、地方內(nèi)部的政策主張沖突，都處在公開較量和競爭的狀態(tài)。政策主張的公開較量和競爭，展現(xiàn)了改革時期中央地方關系的多重演化。
（一）高層基本政策共識
在農(nóng)村改革的早期階段，從1976年毛澤東離世之后到1981年，中央高層內(nèi)部雖然某些具體政策主張有所差異，但關于農(nóng)村政策的基本思路是一致的，就是堅持人民公社制度。或者說，堅持人民公社制度是高層關于農(nóng)村發(fā)展方向的基本政策共識。
清晰顯示這些高層政策共識的是系列會議和中央文件，包括：1976年12月全國農(nóng)業(yè)學大寨會議、1977年11月普及大寨縣工作座談會、1978年12月中共十一屆三中全會、 1979年9月中共十一屆四中全會、1980年9月各省第一書記會議，以及以這些會議為基礎發(fā)布的相關中央文件。這期間，雖然中央對農(nóng)業(yè)發(fā)展支持力度加大，政策不斷放寬，也強調(diào)實行生產(chǎn)責任制，但人民公社制度作為根本政策方向沒有改變。1980年3月，國家農(nóng)委根據(jù)中央領導的要求，依然在討論修改《人民公社條例》。修改工作由農(nóng)委副主任杜潤生主持，由農(nóng)業(yè)部常務副部長李友九執(zhí)筆。1980年9月，中共中央發(fā)布75號文件，雖然允許特別落后地區(qū)實行包產(chǎn)到戶，但仍然強調(diào)維護人民公社制度。也就是說，雖然具體政策措施上有不同見解，但對于人民公社作為基本制度，中央高層一致意見要維護，內(nèi)部沒有根本分歧。關于這個現(xiàn)象，國外學界已有比較扎實的研究。農(nóng)特維斯和孫沃倫（Frederick C. Teiwes，Warren Sun），比較分析1976 年至 1981 年高層關于農(nóng)村改革的態(tài)度，發(fā)現(xiàn)鄧小平、華國鋒等最高領導人之間并沒有根本不同，或者說領導人之間的沖突并不體現(xiàn)在農(nóng)村政策方面。在基本政策共識前提下，圍繞若干比較具體的政策問題，如基本核算單位的過渡速度、農(nóng)田基本建設的規(guī)模、發(fā)展社隊工業(yè)重點、家庭副業(yè)以及自留地保留多少、勞動報酬的主要方式等，不同的中央領導有側(cè)重，或者具體觀點不同。但是，在1981年之前，高層都認為人民公社制度是農(nóng)村發(fā)展方向，沒有人從根本上懷疑人民公社制度。這就出現(xiàn)了相當奇異的政策景象：一方面，人民公社條例在修改進行中，另一方面，人民公社制度本身在瓦解過程中，如同大廈正在傾倒的同時，內(nèi)部還在進行裝修工程，裝修還未完成，大廈已經(jīng)垮塌。
從現(xiàn)有資料看，最早從根本上懷疑人民公社制度的是胡耀邦和萬里。1981年夏季，他們在不同場合談話中都提到人民公社不該搞。5月，胡耀邦與國家農(nóng)委三名工作人員談話時講到：“初級社搞早了，高級社不該搞，人民公社更不該搞”。7月，萬里主持農(nóng)口部長座談會，當杜潤生請示憲法修改中怎樣處理人民公社問題時，萬里說：“憲法無論如何不要寫公社，75號文件的辦法就不說人民公社管理。”“人民公社長不了，勢在必行，”“巴黎公社長不了，我們的人民公社也長不了。”在正式會議和中央文件中，胡耀邦和萬里的這些思想都沒有體現(xiàn)出來。1982年中央1號文件放開了包產(chǎn)到戶，但避開了對人民公社的評價；1983年1號文件則正面闡述了包產(chǎn)到戶的社會主義性質(zhì)，仍然避開了人民公社評價；1983年10月中央文件專門部署“政社分開，建立鄉(xiāng)政府”，在組織機構(gòu)上正式撤銷人民公社，但對人民公社也沒有正面批評或否定。由此可見，人民公社制度的廢除是自然的政策演化過程，中央文件始終沒有對于人民公社制度進行正面的、徹底的理論清算和政治清算。學術界關于這個問題則缺乏關注。
（二）地方政策突破催化高層分歧
高層關于人民公社原本高度一致的政策共識出現(xiàn)裂痕，逐步顯現(xiàn)農(nóng)村政策意見分歧，是在基層出現(xiàn)政策突破之后。一些地方突破人民公社體制框架的政策措施，激發(fā)了高層政策意見的分化。
政策意見分歧首先發(fā)生在中央領導與地方領導之間。從1977年下半年開始，中央政策導向在地方上遭遇異議，地方政策舉措與中央政策導向發(fā)生脫節(jié)。四川、安徽、貴州、內(nèi)蒙等（區(qū)）省，在農(nóng)村工作中強調(diào)落實《人民公社條例》（“60條”）規(guī)定的農(nóng)村經(jīng)濟政策，批判和糾正以“大寨經(jīng)驗”為代表的“左上加左”的政策（如核算單位向大隊過渡，推行“政治工分”，取消自留地、自由市場和家庭副業(yè)等）。1977年11月安徽省委推出《關于目前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個問題的規(guī)定》（簡稱“省委6條”），1978年2月四川省委推出《關于目前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個主要問題的規(guī)定》（簡稱“省委12條”）。這些文件的基本政策指向是，擴大生產(chǎn)隊自主權，劃小生產(chǎn)隊規(guī)模，強調(diào)按勞分配，增加農(nóng)戶自留地，允許自由市場和家庭副業(yè)，允許包工（包產(chǎn)）到組等。在這個政策突破過程中，出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶。1979年2月，安徽省委常委會在經(jīng)過激烈爭論后，同意肥西縣山南區(qū)作為省委的試點。安徽、四川的這些政策突破，雖然高層有所了解，也存在明顯的不同看法，但是在正式政策議程中并未顯露。
中央和地方在政策導向上發(fā)生沖突，如果說1977年下半年以來還屬于暗流涌動，進入1979年春天則呈現(xiàn)明顯化，甚至公開化。3月15日，人民日報根據(jù)中央領導批示在頭版頭條發(fā)表了一封群眾來信，并配有長達五百字的“編者按”，公開批評包產(chǎn)到組，要求“已經(jīng)出現(xiàn)分田到組、包產(chǎn)到組的地方，應當正確貫徹執(zhí)行黨的政策，堅決糾正錯誤做法。”一些有擔當?shù)牡胤筋I導人進行了抵制。安徽省委第一書記萬里見到報紙后當天就下到農(nóng)村，安撫基層干部，不要被人民日報文章嚇到，說：“報紙就好比公共汽車，你可以打票乘車，我也可以打票乘車，你可以寫讀者來信，我也可寫讀者來信。”“究竟哪種辦法好，要秋后看結(jié)果，要由實踐來檢驗嘛！如果到秋后老百姓沒有飯吃，餓肚子，是找你們縣委，還是找報社？報社是不會管飯吃的。要告訴老百姓，報紙上可以發(fā)表各種不同的讀者來信，講的是他個人的看法，我們不要受它的影響，該怎么干就怎么干！”四川、貴州、內(nèi)蒙等省（區(qū)）的主要領導人，基本上都采取了與安徽一樣的態(tài)度。黑龍江、江蘇、江西、河南、云南等更多省份，則選擇了與中央政策導向保持一致。時任云南省委第一書記安平生“從《云南日報》上看到省外包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶的報道，對報社領導狠狠批評，嚴令‘今后云南日報不準刊登包產(chǎn)到組到戶的消息和文章’”。與此同時，“昆明市委對安平生采取了‘只干不說’的辦法，召開縣委、區(qū)委書記會議部署建立健全包產(chǎn)責任到組責任制”。
以更直接、更激烈方式表達對中央政策導向不滿的，是更低層級地方官員。1979年3月，國家農(nóng)委召集七省三縣參加的農(nóng)村工作座談會，會議后期形成會議紀要稿，對包產(chǎn)到組等生產(chǎn)責任制采取了根本否定態(tài)度。這種否定，既有三個月前中共十一屆三中全會文件的依據(jù)，也體現(xiàn)會議主辦者的基本態(tài)度，但是，參加會議的安徽滁縣地區(qū)來安縣委書記王杰明確表示反對，而且言辭激烈，在討論紀要稿的會上說：“你們寫你們的，我們回去干我們的”。一個縣委書記，在中央的會上公開指責中央政策精神，而且表示要另搞一套，彰顯了當時寬松的政治情勢，現(xiàn)在是不可想象的。基層這種態(tài)度進一步激發(fā)了高層意見分化。
在中央與地方的政策沖突發(fā)生一年后，到1980年初，高層內(nèi)部的政策意見分歧開始顯現(xiàn)。1月下旬，在國家農(nóng)委召開的人民公社經(jīng)營管理會議上，聽取匯報的中央領導在包產(chǎn)到戶問題上基本上都持否定態(tài)度。鄧小平講話時轉(zhuǎn)移了話題，沒有正面談包產(chǎn)到戶，而是強調(diào)“集體總比個人優(yōu)越”，關鍵是“集體”要搞好管理。他說：“很重要的一點是管理問題，管理好，不會出大問題。無論如何，集體總比個人優(yōu)越，問題都發(fā)生在管理太壞，管理水平太低的地方。管理壞，各人就會找各人的出路、家庭的出路。”1980年5月，鄧小平在一次談話中肯定了包產(chǎn)到戶的效果，并表示不必擔心，同時也強調(diào)要以生產(chǎn)隊為主體，發(fā)展集體經(jīng)濟是方向。對鄧小平談話重心的不同理解，導致地方上發(fā)生新的爭論，出現(xiàn)了不同做法，出現(xiàn)“各自為政”局面。1980年9月，中央召集各省第一書記專門討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制問題，會議上爆發(fā)了所謂“陽關道與獨木橋”之爭，會后形成了一個充滿妥協(xié)的政策文件，即1980年中央75號文件，一方面高度繼續(xù)肯定人民公社制度和集體化方向，另一方面也允許貧困地區(qū)可以實行包產(chǎn)到戶，但是反對一般地區(qū)包產(chǎn)到戶。這種情況下，基層不同的政策主張充分釋放，出現(xiàn)了特殊形式的政策競爭。
從1980年秋到1981年底，因為有了中央75號文件的原則規(guī)定，高層沒有發(fā)生公開的意見分歧。但在地方，不僅因為對文件的理解不同，而且對文件本身就有不同意見，官員之間激烈爭論，做法也各不相同，政策場面有些混亂：省委反對，縣委支持；縣委反對，公社支持；公社反對，村里自發(fā)行動。在同一個省，有的地方搞，有的地方不搞；在同一個縣，有的公社搞，有的公社不搞；同一個公社，有的村搞，有的村不搞，甚至同一個村子，有的生產(chǎn)隊搞，有的生產(chǎn)隊不搞。這種看似混亂的政策場面，實質(zhì)上是基層獲得了政策自主權，成為特殊的政策競爭。在這種自由化的政策競爭中，包產(chǎn)到戶被廣泛接受，呈現(xiàn)爆發(fā)式的政策擴散。這種政策爆發(fā)的局面反饋到高層，進一步激發(fā)了高層的意見分歧和激烈爭論。
（三）高層分歧強化地方政策自主
翻檢分析當年農(nóng)村政策文獻，往往可以發(fā)現(xiàn)，同一個領導講話會有內(nèi)在矛盾，同一個文件自身也也有內(nèi)在矛盾。截然不同的政策主張，常常都可以從上層文件或領導講話中找到支持。在這種情況下，自上而下不同層級的領導人，其政策自主權逐級放大，地方的政策自主性獲得了寬松的新空間。這種“尾大不掉”的政策局面，直到包產(chǎn)到戶席卷全國，改革主流由此奠定。
因為高層有分歧，基層的政治自主性顯著增強，在不同地區(qū)的領導人之間，甚至在同一地區(qū)不同領導人之間，政策導向也可以截然不同，前任后任之間的政策導向也截然不同。1980年春天，國家農(nóng)委召開的人民公社管理工作會議之后，安徽省農(nóng)委主任周曰禮向省委第一書記萬里請示會議精神怎樣傳達。萬里說：“算了吧，我們省農(nóng)業(yè)會議剛開過，下面正在執(zhí)行，你這個會議精神與我們省委的會議精神不一致。所以，這次中央開會的會議精神安徽沒有傳達。”萬里代表省委宣布，承認包產(chǎn)到戶屬于社會主義生產(chǎn)責任制，所謂為包產(chǎn)到戶“報上了戶口”。但是，萬里離開安徽以后，新任省委第一書記張勁夫則態(tài)度相反，在地委書記會議上激烈指責包產(chǎn)到戶：“毛主席他老人家領導我們推翻了三座大山，搞社會主義建設，走集體化道路。如今，他老人家尸骨未寒，有些人就想否定他老人家正確路線，搞單干，搞資本主義。我們要維護毛主席的旗幟。毛主席晚年有錯誤，但不能把他老人家正確的東西是要否定掉了，我們要堅持社會主義，要走集體化的道路。”就在這次會上，新任第一書記講完后，主持會議的省委秘書長則說：“剛才勁夫同志的講話，沒有經(jīng)過省委常委會討論，是他個人的觀點。”在這種情況下，政策導向很大程度上由地委書記把握，有的地區(qū)繼續(xù)堅持包產(chǎn)到戶，有的則開始糾正。這是基層“政策競爭”的典型畫面。
當高層出現(xiàn)意見分歧，基層就會政策自主，而且這種政策自主具有連環(huán)效應。1978年9月，肥西縣山南區(qū)有村子出現(xiàn)最早的包產(chǎn)到戶，山南區(qū)委書記湯茂林未報請縣委同意即表示認可。1979年2月，萬里主持省委常委會同意在肥西縣搞包產(chǎn)到戶試點。7月，肥西縣委發(fā)出文件，否定了省委政策精神，“重申不許劃小核算單位，不許分田單干，不許包產(chǎn)到戶，已經(jīng)搞了包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊，要積極引導農(nóng)民重新組織起來。”省農(nóng)委負責人找到縣委，一位縣委領導人說：“你們省委不聽中央的，我們?yōu)槭裁匆犇銈兊模俊倍懔税a(chǎn)到戶的公社則對縣委文件不執(zhí)行，有的公社黨委書記說：“不讓公開干，咱就偷著干！”農(nóng)民的理由是：“你們不聽省委的，我們?yōu)槭裁匆犇銈兊模俊币晃豢h委書記告訴新華社記者張廣友，縣里和公社幾個干部正在激烈爭論要不要包產(chǎn)到戶的時候？農(nóng)民說：“你們別吵了，我們已經(jīng)分完了！”從全國來說，包產(chǎn)到戶擴散基本上都是這樣的發(fā)展邏輯。
在1982年中央1號文件發(fā)布之前，雖然關于包產(chǎn)到戶的政策限制不斷松動，但是中央高層的根本性、方向性、制度性政策思路，還是否定包產(chǎn)到戶、鞏固人民公社。在這個過程中，時隱時現(xiàn)的高層意見分歧導致政策控制松動，地方領導人利用了高層分歧形成的政治空間，得以展現(xiàn)其獨立的政策選擇權，各行其“是”。就全省范圍來說，不同省份間的情況差別很大，四川、安徽、貴州等省在1980年底大部分地區(qū)實行了包產(chǎn)到戶，黑龍江、江蘇、河北等省到1982年1號文件發(fā)布后才開始實行。但在同一省份內(nèi)部，不同地方之間又有差別，因為地區(qū)縣的又有差別。如山東省，有的縣早在1980年就搞了包產(chǎn)到戶，而煙臺地區(qū)直到1982年秋、1983年春天才搞。總體而言，中央政策規(guī)定走在基層突破后邊，是對基層政策競爭的結(jié)果加以確認，在這個過程中，中央的作用從根本上講并不是事前引導，而是事后確認。如果說有引導，也是力圖引導到人民公社方向上去。包產(chǎn)到戶成為政策大局，不是中央引導的結(jié)果，而是高層政治控制出現(xiàn)松動后地方政策競爭的結(jié)果。
二、執(zhí)行部門角色的政治轉(zhuǎn)化
農(nóng)村改革的政策進程，也是有關媒體、職能部門等執(zhí)行部門充分展示政策主動性和自主性的過程。長期以來，從建政初期到文革期間，在公社化、大躍進和學大寨等政策推進中，這些機構(gòu)都僅僅是高層政策思路的執(zhí)行者，或致力于解讀闡釋，或致力于宣傳推廣。雖然這些機構(gòu)的從業(yè)者既了解下情，也不乏獨立見解，但基本職能都可歸為“傳聲筒”。在改革時期，這些機構(gòu)的運作表現(xiàn)不同于通常。在高層權力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)特定空間的條件下，這些部門很大程度上從行政性角色轉(zhuǎn)化為政治性角色，不再是單純政策執(zhí)行者，而具有很強的政策主動性，在一些情況下甚至主導了政策導向。這種政策自主性實際上是一種政治自主性。媒體和智囊等機構(gòu)的政治性轉(zhuǎn)化，是改革得以推進的重要力量。以往的研究對媒體角色缺乏認識，對智囊角色的理解則存在重大偏差。
（一）權威媒體的自主性
對于媒體的管理控制是重要的制度特色，集中體現(xiàn)為宣傳口徑規(guī)定和政策輿論一律。但在農(nóng)村改革中，媒體扮演了新的角色，“喉舌”成為“大腦”，自主性增強。由于高層意見分歧，意識形態(tài)控制虛弱，媒體人員自身的政策主張凸顯，在一定程度上成為推動改革的獨立政治力量。這是高層權力結(jié)構(gòu)多元化的直接后果。新華社、人民日報在農(nóng)村改革中演繹了這個過程。
在改革年代，新華社、人民日報等媒體在很大程度上了脫離高層關于媒體宣傳的導向要求，自主決定農(nóng)村問題的報道方向。1976年12月，高層召開了第二次全國農(nóng)業(yè)學大寨會議，把學大寨作為是農(nóng)村工作基本任務，大寨經(jīng)驗仍然是農(nóng)村政策主體內(nèi)容。1977年11月，高層又召開普及大寨縣工作座談會，進一步強化學大寨要求并且提出系列工作標準。而此時，地方上出現(xiàn)了相反的情況，安徽、四川等省已經(jīng)基本上停止學大寨，而且對學大寨有了明確的反思批判。在這種情況下，中央媒體實際上面對兩種選擇。一些媒體人士因為多年采訪報道大寨，有的甚至長期住在大寨村，對所謂“大寨經(jīng)驗”有真實了解，強烈地感受到，學大寨不僅無法解決中國農(nóng)業(yè)問題，反而會破壞農(nóng)村發(fā)展。這些媒體人士既了解高層精神，又掌握農(nóng)村情況，對政策導向有自主判斷，同時掌握實際傳播權力，很大程度上左右了農(nóng)村報道方向，成為農(nóng)村改革的重要推動力量。人民日報農(nóng)村部主任李克林、副主任姚立文、新華社國內(nèi)部主任杜導正、副主任兼農(nóng)村組長陳大斌等是這方面代表人物。
作為新華社農(nóng)村報道負責人，陳大斌參加了1977年11月普及大寨縣工作座談會，會后向新華社總編輯穆青匯報，建議“宣傳報道必須與農(nóng)業(yè)學大寨運動拉開距離，對農(nóng)業(yè)學大寨運動的宣傳要降溫，與此同時，清理、落實黨在農(nóng)村的經(jīng)濟政策，撥亂反正的聲音，要逐漸高起來，強起來。”12月中旬，陳大斌主持召開全國范圍內(nèi)新華社農(nóng)村記者座談會，會議不是按傳統(tǒng)做法傳達中央精神，讓分社根據(jù)總社要求報題目，而是讓記者討論農(nóng)村嚴峻形勢，討論報道方針重大調(diào)整。這次記者座談會之后，新華社農(nóng)村報道的基調(diào)大變，這種變化也影響著整個新聞界。1977年冬天之前，報刊充斥著“大寨經(jīng)驗”、“農(nóng)業(yè)學大寨”、普及大寨縣運動的報道和評論，數(shù)量極大，版面地位突出、顯要。到年底，報刊的版面上，尤其是那些重要的版面上，“大寨經(jīng)驗”、“農(nóng)業(yè)學大寨”運動和普及大寨縣的報道明顯減少，到1978年春天，就更難見到了。由此可見，高層關于學大寨的基本精神在中央媒體并沒有得到落實，不僅沒有落實，而且出現(xiàn)了相反情況。
當時，農(nóng)村政策的最敏感問題是，基本核算單位是否從生產(chǎn)小隊“過渡”到生產(chǎn)大隊。1975年8月，副總理陳永貴向毛澤東建議，“農(nóng)業(yè)要大干快上，縮小隊與隊之間的差別，實行大隊核算，勢在必行”。9月，高層根據(jù)毛澤東指示專門開會討論，副總理紀登奎、華國鋒和部分省委書記認為條件不成熟。鄧小平在會上指出：“指導思想要有意識的向這個方向引導，向這個方向前進，這是很重要的一條，以后還要逐步過渡到公社所有制，真正實現(xiàn)一大二公”。1977年12月，中央關于發(fā)出《普及大寨縣工作座談會討論的若干問題的通知》：“實現(xiàn)基本核算單位由生產(chǎn)隊向大隊過渡，進一步發(fā)揮人民公社一大二公的優(yōu)越性，是前進方向，是大勢所趨。”，“今冬明春可以再選擇一部分條件已經(jīng)成熟的大隊，例如10%左右，先行過渡”。雖然高層有導向要求，但陳大斌在新華社農(nóng)村組內(nèi)部明確宣布，對“宣傳過渡的稿子一概不發(fā)”。
“大寨經(jīng)驗”強調(diào)核算單位從生產(chǎn)隊向生產(chǎn)大隊過渡，副總理陳永貴極力推廣宣傳。既然基本核算單位要從生產(chǎn)隊向大隊過渡，政策上就不可能尊重生產(chǎn)隊。當時安徽、四川等地的做法則相反，強調(diào)尊重生產(chǎn)隊的自主權，調(diào)動農(nóng)民的積極性。最早的典型經(jīng)驗在安徽滁縣地區(qū)定遠縣，新華社、人民日報兩位記者共同完成了報道《生產(chǎn)隊有了自主權，農(nóng)業(yè)必增產(chǎn)》。1978年2月15日新華社播發(fā)， 2月16日人民日報在頭版刊出，并配發(fā)了評論員熱情的贊揚，引發(fā)從中央到地方報刊報道連續(xù)不斷。副總理陳永貴看了很不高興，打電話給人民日報，批評說：“農(nóng)民這些年是靠我們推著拉著才走上社會主義道路的。叫他自主，他會自主到哪里去？”國家農(nóng)林部負責人批評新華社報道否定大好形勢，甚至是砍大寨紅旗，當面告誡陳大斌“你們要適可而止”，面對這些來自上層的批評，新華社、人民日報不為所動。
在學大寨宣傳降溫同時，新華社、人民日報將報道重點轉(zhuǎn)向改革走在前面的在安徽、四川等省。陳大斌到安徽滁縣地區(qū)采訪，還拜訪了省委第一書記萬里。1978年1月5日新華社發(fā)出長篇報道:《安徽大步趕上來了》，突出報道了安徽省委關于省農(nóng)村政策的《六條》。隨后，新華社與《人民日報》再次集中報道，《人民日報》2月3日在頭版突出地位發(fā)表了專稿《一份省委文件的誕生》。兩家確定，重點報道安徽“六條”時，先以黨報專稿的形式發(fā)，然后新華社再向全國轉(zhuǎn)發(fā)。隨后，新華社、人民日報把四川也作為報道重點。4月，陳大斌率領記者到四川，采訪了省委第一書記趙紫陽人及幾個地縣級負責人，寫出了長篇通訊《四川全面清理認真落實農(nóng)村經(jīng)濟政策》，6月21日由新華社向全國播發(fā)，次日《人民日報》在頭版頭條刊載。安徽省委6條和四川省委12條都出臺于在中共十一屆三中全會之前，前者早一年，后者早10個月。這兩個省級文件標志農(nóng)村改革從地方拉開帷幕，是農(nóng)村改革的里程碑式文獻。
1978年夏季，副總理陳永貴主持在山東、江蘇召開農(nóng)業(yè)學大寨現(xiàn)場交流會，主題是“大搞農(nóng)田基本建設”，實際上是對安徽、四川農(nóng)村改革的打壓。新華社、人民日報的報道沒有緊跟會議部署，沒有高喊大寨經(jīng)驗，而是集中批評農(nóng)田基本建設中不管實際效果的形式主義、超過群眾所能負擔的“蠻干”、在“協(xié)作”名義下對人財物的平調(diào)等錯誤做法。這些報道通常先由新華社播發(fā)，次日《人民日報》刊載。在當時媒體并不發(fā)達的情況下，新華社、人民日報在全國范圍內(nèi)有力營造了政策突破的大環(huán)境。
1979年3月，人民日報發(fā)表署名張浩的讀者來信和編者按，批評包產(chǎn)到戶是報社值班領導根據(jù)中央領導批示直接安排編發(fā)，農(nóng)村部主任李克林當時正在外邊開會，并不知情。李克林回到報社后，立即向報社領導提出不滿，認為不應該發(fā)表，如果提前商量他不會同意。在李克林的堅持下，人民日報發(fā)文章對前期報道做了適當檢討，并于3月30日刊登了另外一組支持包產(chǎn)到組的文章。
1980年3月，國家農(nóng)委主管《農(nóng)村工作通訊雜志》發(fā)表系列指責包產(chǎn)到戶的文章，新任中央書記處書記萬里很不滿意，安排吳象、張廣友寫文章給予不點名反駁。吳象、張廣友寫了《聯(lián)系產(chǎn)量責任制好處多》一文給這個雜志，但是雜志負責人不同意發(fā)表；萬里又建議以安徽省委農(nóng)工部名義在《安徽日報》發(fā)表，但接任的安徽省委第一書記也不同意。在這種情況下，人民日報農(nóng)村部主任李克林將這篇重要文章發(fā)表1980年4月9日《人民日報》。
1980年上半年，是高層關于包產(chǎn)到戶問題爭執(zhí)最激烈時期，新華社等主流媒體從內(nèi)部參考和公開報道兩個渠道，給予包產(chǎn)到戶巨大支持。主管新聞宣傳的中央書記處書記胡喬木對媒體不滿，5月中旬連續(xù)兩次批示給新華社總編輯穆青。在批示中，胡喬木認為媒體包產(chǎn)到戶正面報道太多、搞包產(chǎn)到戶地方太多，要求調(diào)整報道重點。但是，新華社、人民日報并未響應。
1981年上半年，中央書記處書記兼中宣部長王任重在媒體打招呼會上批評：宣傳包產(chǎn)到戶太多了，影響了很多地方搞生產(chǎn)隊。在國務院會議上，副總理萬里則說：“要說宣傳的多，人民公社宣傳了20年，農(nóng)業(yè)學大寨宣傳了十幾年，為什么農(nóng)民還是不積極？”高層還有的批評包產(chǎn)到戶就像傳染病四處擴散，萬里則反駁說：“你怕包產(chǎn)到戶后傳染你，人民公社為什么不傳染別人？學大寨為什么不傳染別人？”在這種情況下，媒體利用了高層領導之間的意見分歧，堅持推進改革的宣傳導向。對于媒體的這種表現(xiàn)，當年萬里曾在不同場合多次表達贊賞，直到晚年仍念念不忘。2003年10月，新華社原社長穆青去世，已經(jīng)86歲的萬里親自前往吊唁，工作人員勸阻，他執(zhí)意要去，說：“穆青同志在我困難的時候?qū)ξ业墓ぷ鞔罅χС帧！鞭r(nóng)村政策轉(zhuǎn)型過程中，媒體在一定程度的政治自主性，是1980年代中國改革和中國政治的重要特點。
（二）智囊機構(gòu)的自主性
在農(nóng)村改革進程中，如果說媒體的政治自主性主要表現(xiàn)為營造改革社會環(huán)境，那么，政策研究機構(gòu)的政治自主性，則直接表現(xiàn)為促進了改革政策出臺。這種作用在若干文件起草中都有體現(xiàn)，雇工政策過程是重要一例。
雇工政策爭執(zhí)從農(nóng)村而起，但其影響遠遠超越農(nóng)村，直接撼動計劃經(jīng)濟深層結(jié)構(gòu)，奠定市場經(jīng)濟立足之本。1950年代農(nóng)業(yè)合作化時期，中央就明文規(guī)定不準雇工，理由簡單而強硬，根據(jù)經(jīng)典理論，雇工產(chǎn)生剝削，而社會主義不允許剝削。1963年5月，中央《關于目前農(nóng)村工作中若干問題的決議（草案）》把“雇工剝削”作為“當前中國社會中出現(xiàn)了嚴重的尖銳的階級斗爭情況”的重要表現(xiàn)。1980年中央第75號文件，雖然允許部分貧困地區(qū)搞包產(chǎn)到戶，仍明確規(guī)定“不準雇工經(jīng)營”。但是，家庭承包經(jīng)營后雇工現(xiàn)象迅速出現(xiàn)，其中廣東農(nóng)民陳志雄承包集體魚塘成為典型案例。1981年5月，人民日報組織專題討論。1982年1月，胡喬木寫信給廣東省委書記任仲夷，并送總書記胡耀邦和副總理萬里，信中說：“此事離開了社會主義制度，需要做出明確規(guī)定制止和糾正，并在全省通報。事關農(nóng)村社會制度的大局，故提請省委考慮”。萬里看到胡喬木批示后也做出批示：“此事請調(diào)查研究，對農(nóng)民發(fā)展商品經(jīng)濟的積極性如何保護，不可輕易用老框陳套”。4月22日，廣東省委將《關于陳志雄承包經(jīng)營的情況報告》送到國家農(nóng)委。報告肯定了陳志雄的承包方法和經(jīng)營方式，認為“就其經(jīng)濟效益來說，比原來是‘大鍋飯’的集體經(jīng)營要好”。從這種政策意見互動中，約略可見地方政策自主性的發(fā)生機制。
1982年12月31日，中央政治局討論一號文件送審稿，討論主要集中于雇工問題，此前書記處開會也有爭論。理論問題集中在雇工是否是社會主義，政策問題集中在雇工是否需要限制、限額搞多少？一種觀點是：馬克思說雇工超過八人就是剝削，老祖宗說的這些話還是對的，要堅持。有一種觀點是：馬克思說的數(shù)字是 “隨意假設的”，不能從概念出發(fā)，要研究活生生的現(xiàn)實。萬里說：“有人說雇工就是剝削。我們出口勞務，不是專門把中國人送到國外資本家那里受剝削嗎？我們是想把商品經(jīng)濟不發(fā)達國家盡快富裕起來”。最后，政治局同意書記處的意見，看一看，不要登報。工業(yè)限兩三個學徒三四個幫工。超出政策規(guī)定雇請較多幫工提出“三不”原則：“不宜提倡、不要公開宣傳，也不要急于取締”。
1983年年底，在起草1984年1號文件后期，雇工政策又提了出來。12月9日，鄧小平讓秘書打電話給時任中央書記處書記胡啟立，談對農(nóng)村雇工問題的意見：“我在政治局會議上講過，聽其自然，看兩年再說”。29日，陳云在一號文件送審稿上批示：（一）“雇工政策還可以再看幾年，即使出一點兒問題也不可怕”。（二）“對黨員雇工要慎重，這是一個原則問題，需要充分討論，小平同志的在八大黨章報告上講，‘黨員必須是從事勞動而不剝削他人勞動的人’。現(xiàn)在形勢雖然比那時有很大發(fā)展，但對黨員的基本要求還應當堅持。”陳云強調(diào)對黨員雇工要有專門規(guī)定，不與普通群眾一樣。此前，在這個文件稿在鄧小平、陳云、胡耀邦、趙紫陽等領導人已經(jīng)圈閱以后，萬里又在關于農(nóng)村雇工問題一段中加了一句話：“以上各項政策對共產(chǎn)黨員同樣適用”。這樣，在文件送回中央農(nóng)研室，杜潤生又把萬里修改的意見刪除后，文件才被中央正式通過。
在隨后“看兩年”過程中，雇工現(xiàn)象在發(fā)展，政策爭論在持續(xù)。雖然主張打壓乃至取締雇工的意見一直存在，但一線領導主導態(tài)度傾向于不加限制。1985年11月24日，鄧小平同薄一波談話，“薄一波談到農(nóng)村黨員干部有三種情況：帶領群眾共同致富；帶頭個人致富；依仗特權模式致富，其中有的是雇工經(jīng)營者，得到上邊特殊扶持，占用公共資源，大量貸款。鄧小平指出：‘對第三種要控制，可以收累進稅，貸款也應該有區(qū)別政策。雇工，我說看兩三年是必要的。三中全會以來，差兩個月到第七個年頭了。’”“但對后一種要管一下，是管一下的時候了。占用國家的資源，國家的貸款，不管一下不行。將來還是要引導到集體經(jīng)濟，最終是要引導到集體經(jīng)濟。”隨后，當中央農(nóng)村工作會議作為專門議題。12月6日，杜潤生主持文件組會議，討論落實雇工要“管一下”、“引導到集體經(jīng)濟”。文件組爭論激烈，難以達成一致，最后，杜潤生說：“文件避開雇工，因一兩句話說不清楚。”于是，關于“要管一下”的指示精神沒有政策化。杜潤生這個處理在農(nóng)村政策史上有著重大影響。1986年中央1號文件發(fā)出后，中央書記處農(nóng)村政策研究室等有關部門曾組織了多種形式的雇工專題調(diào)研，討論了若干種政策設想。杜潤生主持起草1987年農(nóng)村工作文件時，仍然采取了避而不談的處理。由此可見，當高層政策意見紛爭過程中，負責文件草擬的智囊機構(gòu)對政策方向有一定主導作用。
（三）政策競爭奠定改革大局
梳理農(nóng)村改革的基本政策過程，可以簡單表述：因為高層意見分歧，而且這種意見分歧有權力結(jié)構(gòu)的支撐，地方政策自主性就會增強，不同地方就會展開政策競爭，政策競爭形成新的政策主流，政策主流推動高層政策更新，形成改革大勢。
以高層多元權力結(jié)構(gòu)為政治背景的政策競爭，既表現(xiàn)在特定的政策形態(tài)之間，也表現(xiàn)在不同地區(qū)的政策選擇之間。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制為例，構(gòu)成競爭的責任制形式，按照1982年中共中央1號文件的分類，就有“小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等”，基層農(nóng)村實際發(fā)生的政策形態(tài)則更為復雜多樣。在不同地方之間，包括不同省（區(qū)）之間，同一省（區(qū)）不同地、縣之間，同一地、縣的不同公社、大隊之間，領導層基于政治理念和政策偏好而做出不同的政策選擇。在這種近乎自由選擇的條件下，政策競爭的展開，既有相互合作，也有相互沖突，還有各自推進。政策競爭形成了政策主流。
包產(chǎn)到戶政策經(jīng)歷了兩次突破，第一次是從一律不許到局部允許，第二次是從局部允許到一律不再限制，宣布由農(nóng)民自主選擇。這兩次突破都是地方自發(fā)性政策競爭的結(jié)果，第二次突破更能說明這個道理。1980年秋中央75號文件允許部分落后地區(qū)搞包產(chǎn)到戶之后，1981年春天高層又提出“切三刀”政策主張，即落后地區(qū)實行包產(chǎn)到戶、中間地區(qū)實行生產(chǎn)隊“統(tǒng)一經(jīng)營”基礎上“聯(lián)產(chǎn)到勞”（“勞”是指勞動力），發(fā)達地區(qū)實行生產(chǎn)隊“統(tǒng)一經(jīng)營”基礎上的“專業(yè)承包”。這里的“統(tǒng)一經(jīng)營”有清晰明確的政策要求，即:“四定”（定產(chǎn)量，定質(zhì)量，定費用，定獎罰）和“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一供種子農(nóng)藥化肥、統(tǒng)一核算分配）。按照這個政策設計，全國80%以上農(nóng)村要堅持以生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營為基礎。但是，基層頗多指責，普遍抱怨，一些農(nóng)民甚至諷刺，不直接搞包產(chǎn)到戶，而搞生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營下按勞力承包和按專業(yè)承包，是“脫了褲子放屁”。很多地方對這種政策要求不予理睬，紛紛超越政策界限推行包產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到戶擴展之快遠遠超出預期。1981年10月上旬，中央農(nóng)村工作會議根據(jù)各省匯總，包產(chǎn)到戶超過50%，而原來設想限定在20%左右，原來劃定的政策框框被遠遠突破。會上，各省紛紛反映不要設立地區(qū)限制。10月20日，杜潤生在大會上傳達時任總理趙紫陽意見：“‘統(tǒng)一經(jīng)營、聯(lián)產(chǎn)到勞’不要輕易取消，有同志說穩(wěn)不住不要硬穩(wěn)，但能穩(wěn)住的地方要穩(wěn)住”。趙紫陽態(tài)度轉(zhuǎn)變，是在1981年年末。杜潤生后來回憶說：“1981年冬，中央召開全國農(nóng)村工作會議，會后不久，趙紫陽到東北考察。他寫回來一封信說，今后不要再強調(diào)不同地區(qū)不同形式了，群眾自愿選擇，選上啥就算啥，領導不要硬堵了。”由此可見，放棄政策限定，讓農(nóng)民自主選擇，并不是高層研究的結(jié)果，也不是理論指導的結(jié)果，而是在客觀事實已經(jīng)遠遠超越政策框架情況下，政策制定對于現(xiàn)實狀況的順應或確認。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程，特別是成為主流政策的過程，主要動因是地方不顧高層政策限制而堅持自主發(fā)展，是政策競爭的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)前身是人民公社時期社隊企業(yè)，人民公社時期關于社隊企業(yè)的政策導向是“圍繞農(nóng)業(yè)辦工業(yè)，辦好工業(yè)促農(nóng)業(yè)”。實行包產(chǎn)到戶后，農(nóng)口部門和地方的發(fā)展積極性很高，但是高層領導和宏觀經(jīng)濟部門一直打壓，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以小擠大、沖擊國家計劃、浪費能源原料，甚至還說鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場營銷活動破壞黨風。改革開始后，農(nóng)村工作部門一直想發(fā)個促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的中央文件，高層爭議激烈，幾年都沒能通過。但是，自我成長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要力量。在這種情況下，高層態(tài)度轉(zhuǎn)變。1984年1月31日，杜潤生傳達中央書記處討論情況時說：“中央議社隊企業(yè)，多年通不過文件，說是以小擠大，浪費能源。最近提交書記處，半年變化大，一片擁護，凡親去的都贊成”。總書記胡耀邦指出：“說以小擠大，擠不一定壞，可以競爭。”3月，中央發(fā)出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主題的文件：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的一支重要力量，是國營企業(yè)的重要補充”，“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要和國營企業(yè)一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。1987年，鄧小平在會見外賓時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)評價說：“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。”鄧小平說“完全沒有預料到、”“異軍突起”，這也說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并非基于高層政策設計，而是成長于地方政策自主和充分競爭。
關于雇工政策的高層爭論，持續(xù)時間比包產(chǎn)到戶還要長。如果從1981年初算起，到1989年8中央發(fā)文規(guī)定共產(chǎn)黨員不準雇工經(jīng)營，有9年時間。1989年8月，中央發(fā)出《關于加強黨的建設的通知》：“我們黨是工人階級的先鋒隊。私營企業(yè)主同工人之間實際上存在著剝削與被剝削的關系，不能吸收私營企業(yè)主入黨”，并且規(guī)定不符合條件的企業(yè)主黨員要清除。由于高層政策動蕩，地方關注于經(jīng)濟發(fā)展，對這個文件并沒有認真執(zhí)行。進入1990年代之后，這個文件不再被提及，被改革發(fā)展的現(xiàn)實進程消解于無形。
總體來看，1980年代農(nóng)村政策系列重大突破，包括包產(chǎn)到戶、私人雇工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)民流動等，大致上都經(jīng)歷了三個階段：剛出現(xiàn)時受到排擠打壓，初步成氣候后上層被迫“不宣傳，不提倡，但也不禁止”；成為主流現(xiàn)象后被政策確認，并加以理論提升。政策突破之前采取不宣傳不提倡不禁止，是因為在舊的意識形態(tài)和政策話語體系中無法溝通，找不到理論的支持，但這些經(jīng)濟現(xiàn)象來勢兇猛又無法禁止，所以客觀上成為政策競爭局面。當現(xiàn)實發(fā)展顛覆了原有政策體系，成為新的政策主流后，再尋找新的話語體系作為支撐。家庭承包被稱為“馬克思主義合作化理論在中國實踐的新發(fā)展”，雇工經(jīng)營被承認是社會主義經(jīng)濟的組成部分，都是政策大局形成后追加的理論詮釋。農(nóng)村政策演變的歷史表明，地方政策自主和充分政策競爭，是改革推進的基本條件。
三、高層政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分化
迄今為止的改革史研究，應該說都注意到了1980年的特殊政治環(huán)境，看到了政治上的寬松活潑催化了改革。但是，如何概括這個年代不同于既往、也不同于以后的“中國政治”，研究成果有限。本文將這個年代中國政治的結(jié)構(gòu)性特點集中概括為“多元權力格局”。這種多元權力格局是特定時期高層政治系統(tǒng)不斷發(fā)生結(jié)構(gòu)性分化的結(jié)果，集中體現(xiàn)在高層政治運作中，也在地方政治運作中有著明顯表現(xiàn)。這種多元權力格局之下形成的巨大政治空間，包容支撐了生動活潑的地方政策競爭，促成了改革不斷推進。那么，這種多元權力格局是怎樣形成的？運作機制上是怎樣的？
（一）多元權力格局的形成
八十年代中國政治的寬松自由，雖然有領導者個人因素，但從根本上來說，既非高層領導刻意設計為，也非個人施政風格所致，而是多種政治力量及其權力關系自然演化而成。
高層多元權力結(jié)構(gòu)初露端倪是在1977年7月中共十屆三中全會。此前，華國鋒作為毛澤東接班人，集中黨、政、軍最高權力于一身，同時擔任中共中央主席、中央軍委主席和國務院總理，在將近一年時間里作為英明領袖大力宣傳，基本上成為一元化權威。隨著鄧小平恢復擔任中共中央副主席、國務院副總理、中央軍委副主席兼總參謀長，原來的高層一元化權力結(jié)構(gòu)明顯松動。在高層人事布局方面，標志性事件是萬里改任。鄧小平復出之前，高層已決定萬里到湖北擔任省委第二書記，萬里去湖北前到鄧小平家里辭行，鄧小平讓萬里先不要離京上任。隨后，萬里被改派到安徽擔任省委第一書記。隨著鄧小平復出，全國范圍內(nèi)關于華國鋒的宣傳明顯降溫，原來中央主流媒體準備的若干宣傳報道文章，沒有按照計劃發(fā)表。這期間國家農(nóng)林部根據(jù)高層要求組織了系列宣傳華國鋒的文章，都沒有發(fā)出來。
高層多元權力結(jié)構(gòu)基本形成是1978年12月中共十一屆三中全會。這次會后，鄧小平的政治權威進一步提升，陳云復出成為中共中央副主席、中紀委第一書記、國務院副總理，以鄧小平和陳云為核心的高層決策結(jié)構(gòu)初步形成。華國鋒依然主持中央政治局工作，農(nóng)村政策研究依然是華國鋒主導部署，但決策地位明顯下降。在這次三中全會上，胡耀邦、趙紫陽進入政治局，胡耀邦擔任中央秘書長，胡喬木、姚依林擔任中央副秘書長，高層領導體制“兩線”格局的人事布局初步呈現(xiàn)。
高層多元權力結(jié)構(gòu)的正式形成是1980年2月中共十一屆五中全會。這次全會通過了設立中央書記處的決定。以成立中央書記處為標志，高層正式形成一線和二線的領導架構(gòu)。“書記處是黨中央的書記處，不是中央政治局的書記處，也不是中央常委的書記處。書記處處于第一線，中央常委、政治局處于第二線”，可以說是多元權力格局在領導體制、權力框架上正式形成。這次全會在總結(jié)毛澤東選擇接班人問題教訓的基礎上，達成關于中央領導體制“集體接班”的共識。陳云在會上說：“成立中央書記處是黨的一項重要措施”，“一個人接班不行，要搞集體接班。”鄧小平在會上說：“建立書記處的目的也是這個意思，書記處作為第一線”，“老同志可以在政治局里發(fā)揮作用。我們這些人是安排后事的問題，不再放到第一線了。”中央高層的“兩線”格局由此形成。一線是指中央書記處領導層，有胡耀邦、趙紫陽、萬里、姚依林、胡喬木、鄧力群等。趙紫陽雖然不是書記處書記，但參加書記處會議。二線是指不包括書記處成員的資深政治局成員，有葉劍英（1985年之前）、鄧小平、陳云、李先念等。一線年富力強，主持日常工作，二線德高望重，處理重大決策。這次會議確定的高層決策“兩線”布局，成為80年代高層決策的主體格局，持續(xù)到1989年高層領導更替。期間，1987年1月中共中央總書記發(fā)生調(diào)整，1987年9月十三大后中央書記處權力設置發(fā)生變化，但從實際決策過程和權力關系來看，一線二線的領導體制依然存在，高層多元權力格局基本未變。
中央高層決策分為一線二線，實際上形成了某種平衡或制衡狀態(tài)。一方面，在一線領導人與二線領導人之間，資歷和話語權有高低之別，決策事務內(nèi)容也有區(qū)別；另一方面，不論在一線領導層內(nèi)部，還是在二線領導層內(nèi)部，分別存在著兩種可以對話制衡的政策思路，存在政治理念和實際政策主張的競爭制約，也存在一種制衡狀態(tài)。這種多元權力形成的制衡格局，是在特定歷史條件下權力結(jié)構(gòu)不斷演化過程中形成的，也可以說是政治妥協(xié)的結(jié)果。
（二）多元權力格局的運行
高層領導“兩線決策”體制的特點是，兩線之間權力層次有高低，決策事務有分別，但是，兩線之間的分工分權并不清晰，權力運行的制度化不高。客觀上，這種決策體制內(nèi)部形成了制衡狀態(tài)。中央書記處常規(guī)開會辦公，每周兩個半天，分別在周一周四上午。中央政治局及其常委會很少開會，開會也沒有規(guī)律。鄧小平、陳云等二線領導人的關鍵作用，主要不是通過參加政治局及其常委會議，而是通過個別談話、聽取匯報和做出批示。中央書記處主持中央日常工作，可以直接設置政策議程，獨立決策重大事項，以中央名義發(fā)布文件，如審批省級領導班子、審批省市重大發(fā)展規(guī)劃、討論通過重要政策部署等。中共十三大之后，中央書記處職權發(fā)生改變，不再獨立做出重大決策和提出政策議程，政治局及其常委會運行進入常規(guī)，但高層決策的兩線格局依然存在。
在整個1980年代，中共中央關于農(nóng)村工作共發(fā)出二十余個文件，其中八個尤為重要，即1980年75號文件、1981年13號文件、1982至1986年連續(xù)五個一號文件、1987年5號文件。從這8個文件的形成過程來看，經(jīng)過了政治局會議討論的只有1983年1號文件和1987年5號文件。其余文件都是由書記處討論，然后政治局委員圈閱。而且，這兩次政治局會議討論農(nóng)村工作文件，都沒有提出實質(zhì)性修改意見。這兩次政治局會議，鄧小平都沒有參加，陳云參加了一次，即關于1983年1號文件稿的討論。陳云在這次政治局會議發(fā)言中談到，會前和鄧小平通了電話，鄧小平肯定了這個文件。這次會議討論最多的是雇工經(jīng)營問題，有觀點交鋒，對于文件稿沒有修改，通過后第二天發(fā)布。
1987年5號文件本來也是1號文件，也就是說，應該是第六個1號文件。這個文件稿仍然由中央書記處農(nóng)村政策研究室負責起草，胡耀邦主持中央書記處討論修改并基本定稿。文件尚未履行最后程序時胡耀邦去職，時任總理趙紫陽于1986年12月29日主持中央書記處會議討論文件稿，并決定隨后提交中央軍委、中顧委討論并提出修改意見。從內(nèi)容而言，這個文件并無特別重要之處，沒有提出重要的新政策，根據(jù)以往情況，書記處討論通過即可，不需要政治局討論。1987年1月22日，趙紫陽主持政治局會議通過了這個文件稿，沒有提出修改意見。因為此前中央已經(jīng)發(fā)出四個文件，這個文件排序為當年五號文件。1987中央5號文件，具有明顯的改革階段性總結(jié)特征，或者說是農(nóng)村改革第一階段的“收官之作”。文件總結(jié)了農(nóng)村改革的基本進程，勾勒了新的經(jīng)濟體制框架，進一步明確了今后改革方向和原則。這個五號文件的新內(nèi)容，是提出了“有計劃地建立改革試驗區(qū)”，指出：“在改革的深入階段，在一個市（地區(qū)）、一個縣的范圍內(nèi)，按照改革方案進行實際試驗，主要目的是，有領導和群眾相結(jié)合，在試驗的基礎上制定相應的章程和法規(guī)，使黨和政府的政策具體化、完善化。”
1980年代兩線決策格局是一種特殊的多中心治理形態(tài)。一線二線的權力位勢有輕重之分，即原則上一線服從于二線；一線遇到重大問題需提請二線最后決定。但在實際決策過程中，哪些問題一線決定，哪些問題提交二線決定，并沒有制度化分權規(guī)定，主要依托一線領導人的考量取舍。二線領導人對農(nóng)村工作的重大意見主要是通過談話或批示傳達，一線如何執(zhí)行有很大裁量空間，也有一些指示沒有落實。不論是兩線之間，還是兩線各自內(nèi)部，在家庭承包、雇工經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策議題上，相互之間有溝通協(xié)調(diào)，也有妥協(xié)摩擦。在重大政治議題上，也有相同情況。這是后來政治變局的重要因素。
（三）多元權力與政治生態(tài)
在多元權力體系的基礎之上，八十年代政治生態(tài)呈現(xiàn)出鮮明的新氣象，重要特征是氛圍寬松、充滿活力，表現(xiàn)在方方面面。
彼此稱謂寬松，稱呼“同志”不稱呼職務。部長稱呼中央領導，司局長稱呼部長，通常都不稱呼職務，直接稱為“同志”。文件書面或會議上稱“同志”，個別交往中也稱為“同志”。在比較熟悉的情況下，部長稱呼總書記、總理為老胡、老趙。在當時的中央農(nóng)村政策研究室，大多數(shù)上年歲的人當面稱呼主任杜潤生為“老杜”，甚至很多年輕人也稱為“老杜”，稱為杜主任是少數(shù)。二十幾歲的秘書稱呼六十幾歲的部長為“老劉”，部長則稱為秘書為“小王”。稱呼雖然平常，但營造輕松通暢的工作氛圍。
工作交流寬松。在農(nóng)村政策研究室內(nèi)部，主任杜潤生有時候會安排年輕研究人員去陪同中央領導出差，而主任們不去；去向中央領導匯報時，常常讓年輕人先講話，主任們后邊講。討論中年輕人直接對中央領導談看法，甚至反駁中央領導的說法。年輕人尚且如此，同樣那些老資歷的省部級干部，在中央領導面前說話的放松程度更可以想象。這種工作氛圍直接影響情況交流、政策提議和文件起草過程。
禮儀秩序?qū)捤伞Ｄ切┠辏醒朕r(nóng)村工作會議都由農(nóng)村政策研究室操辦，會上來了中央領導，接待也很隨意。副總理萬里、田紀云、書記處常務書記胡啟立等人到會上來，杜潤生等部長并不在門口迎接，都是各自進會場，散會時杜潤生等部長通常也不刻意送行，而是各自離開。
機要文件管理也相當寬松，閱讀并不嚴格按照職務級別，而是根據(jù)工作需要靈活處理，在非規(guī)定范圍的人員之間開放，如省部級文件可以開放給司局級甚至更低，廳局級文件可以開放給處級一下閱讀，甚至一般干部也可以閱讀省部級文件。
1980年代政治氛圍寬松，有特定社會歷史原因。那時，人們剛從文革中走出來，過去高度的個人集權、思想控制已經(jīng)崩壞，新的控制方式還沒有形成。突出的現(xiàn)象是，很多資歷高深的領導人，是從比平民還不如的狀況中“解放”出來，尚未樹起威儀、端起架子；新提拔的一些領導人，雖然職位高，但往往比很多下級干部資歷淺，如新任中央領導往往比很多部長資歷淺，在工作生活中都謙遜低調(diào)。以杜潤生為例，他比時任國務院總理趙紫陽、常務副總理萬里的革命資歷老，建國初還曾是趙紫陽的直接上級；如果與副總理田紀云比較，五十年代田紀云是處級干部時，杜潤生已經(jīng)是部長級干部。在這種情況下，上級與下級交流情況和部署工作時，通常會采取平等甚至請教的方式，這和現(xiàn)在上下級官員間的互動模式顯著不同。這些特殊社會歷史因素也是形成多元權力格局的重要方面。
結(jié)語：農(nóng)村改革進程中的政策與政治
本文以“多元權力結(jié)構(gòu)”解析農(nóng)村改革政策過程，與政治多元論有一定內(nèi)在關系，但分析層面不同。政治多元主義屬于國家觀范疇，主要討論國家與其他社會組織的關系，強調(diào)社會組織與國家的平等地位，強調(diào)國家統(tǒng)治獲得社會“同意”的重要作用。本文提出多元權力結(jié)構(gòu)，不是國家觀范疇，而是一種高層政治分析，分析焦點是決策過程。但是，政治多元論的核心論點，即“多元主義國家無非是這樣一種國家，在那里，不存在全能的和無所不包的唯一權威來源”“不存在政治意識的普遍化”與本文核心論點具有內(nèi)在一致性。
本文提出多元權力結(jié)構(gòu)來解析農(nóng)村改革政策過程，與治理理論中的多中心治理有內(nèi)在關系，但分析視角不同。“多中心治理”理論是主要圍繞公共產(chǎn)品提供討論政府與市場之間關系，強調(diào)個人是具有獨立決策能力的理性人，但是，這個理論并不直接涉及精英政治體制下的高層政策決定。本文則是從政策過程入手展開高層政治分析，為特定年代的中國改革提供新的理論分析框架。但是，多中心治理的基本理念對于本研究具有重要啟發(fā)。
本文認為，西方通用的決策研究模型，并不適用于分析中國農(nóng)村改革決策過程。對于農(nóng)村改革研究，從決策系統(tǒng)來說，不能套用精英決策、派系決策和官僚組織決策的分析路徑；從決策過程來說，也不能套用信息、政策提議、做出規(guī)定、合法化、應用、終止和評估等階段劃分。公共政策理論通常把決策結(jié)構(gòu)分為決策核心層、中心層和邊緣層，分析邏輯依照從核心層到邊緣層政策影響力遞減來展開。但是，從中國農(nóng)村改革政策過程來看，所謂從核心層到邊緣層政策影響力遞減現(xiàn)象并不存在，所以這種分析框架難以襲用。顯然，西方理論不能很好地解釋中國問題。本文試圖以政策過程為研究對象，以權力結(jié)構(gòu)為視角，按照不同權力主體的相互交互作用來展開分析，為農(nóng)村改革決策研究做出新貢獻。
農(nóng)村政策過程顯示，改革需要寬松的政治空間，需要有競爭性政治條件。有了政治空間，改革參與者才得以展現(xiàn)力量。這種政治空間主要表現(xiàn)為政治權力結(jié)構(gòu)的開放性，既包括高層決策體制，也包括意識形態(tài)系統(tǒng)。有了這種政治空間，不同的政策主張才得以自由表達，政策競爭才能出現(xiàn)，改革者才得以付諸行動。相反，如果政治結(jié)構(gòu)高度集權，官員只能按照統(tǒng)一政策規(guī)制來行動，智庫只能按照統(tǒng)一的政策導向做研究，基層沒有政策選擇、制度創(chuàng)新的自主權，則改革難以出現(xiàn)。換言之，多元政治權力所形成的政治空間，能創(chuàng)造一種充滿活力的“政策市場”，地方會自發(fā)提供競爭性政策產(chǎn)品，在政策競爭中形成政策主流。建立適合不同政策主張展開競爭的權力體系，是好的公共政策制定的政治保障。奧斯特羅姆曾強調(diào)：“多中心秩序不應該被貶斥為簡單的市場類比，”“如果要充分實現(xiàn)多中心的潛力，多中心就必須植根于經(jīng)濟、法律、憲政和政治領域的相互支持的制度安排。”在這一點上，無論基層公共事務，還是高層政治運行，基本原則是相通的。
農(nóng)村改革進程最重要的啟示是，高層在政策制定中要轉(zhuǎn)變角色，從發(fā)號施令轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬鼗鶎雍妥鹬孛癖姟Ｓ弥泄仓醒肟偨Y(jié)農(nóng)村改革經(jīng)驗的表述，就是“尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權力”。實現(xiàn)這種“尊重”的基本條件，不是依靠領導開明英明，而是要建立開放的、包容性的政治權力結(jié)構(gòu)。公共政策無法依靠科學來設計，不可能像自然科學一樣通過數(shù)學模型精確預測和安排。無論多么高明的領導和專家，都很難預知什么是好的政策設計和制度安排。具體到某些農(nóng)村政策來說，甚至農(nóng)民自身也往往一時難以判斷，需要寬松的條件做出比較選擇。如包產(chǎn)到戶政策，開始時有的經(jīng)濟較好村莊農(nóng)民也不認為適合，甚至希望保留生產(chǎn)隊，但搞了包產(chǎn)到戶以后，他們再也不愿意回到人民公社集體體制。好的政策制定，關鍵在于有寬松的競爭環(huán)境，競爭是發(fā)現(xiàn)好政策的基本方式，好政策只有通過充分競爭才可能脫穎而出。通過對高層多元權力格局及其為政策創(chuàng)新提供的政治空間，本文也為一些強調(diào)基層官員與民眾互動而形成“適應性非正式制度”的誘導性制度變遷解釋提供了其賴以發(fā)生的宏觀制度背景，彌補了其因果鏈條的關鍵一環(huán)。
歷史上，中共高層決策體系沒有分權制衡的制度安排，但是，農(nóng)村政策進程所體現(xiàn)的高層權力格局具有顯著的分權制衡特色，這種特殊的多元權力結(jié)構(gòu)保證了改革政策過程的有效和活力。當然，這是一種非正式、非制度化的權力結(jié)構(gòu)特征。農(nóng)村改革在中國改革中的卓越貢獻，一是率先實現(xiàn)改革突破，二是為市場化體制奠基。這場改革的發(fā)生發(fā)展不是通常公共政策分析方法所能解釋，而根本上是政治問題，就政治研究而言，也沒有現(xiàn)成的理論方法可以襲用。斯考切波（Skocpol，T.）關于國家與社會革命的研究，采用結(jié)構(gòu)性分析視角而非意志論的分析方法，對中國農(nóng)村改革研究有一定啟發(fā)性。斯考切波認為“革命是發(fā)生（happen)的，而不是制造（make)出來的；革命并不起始于革命先鋒隊的主觀努力，而是發(fā)生在特定的結(jié)構(gòu)性情勢之下。”不管學術界對其論證過程有多少爭議，就此基本論點而言，對中國農(nóng)村改革研究有某種鏡鑒之用。政策過程考察說明，農(nóng)村改革并不是設計出來的，是政治形勢演變而成的，是多種政治力量在特定政治情形下互動交織的結(jié)果。這種特定政治情形是，多元化權力格局形成了新的政治空間，在這種政治空間中政策競爭得以充分展開。
(作者系國務院發(fā)展研究中心研究員，山東大學特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：政治學評介 微信公眾號)
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