——于1980年代農村改革的新解析
摘要：本文圍繞1980年代農村改革高層決策過程，致力于建立關于這場改革發生的一個新的分析框架。文章以政策過程為核心，從中央地方關系多重演化、執行部門角色政治轉化、高層政治系統結構分化等方面展開考察，探討改革發生的政治邏輯。文章認為中國農村改革是政治形勢演變而成，是多種政治力量在特定情形下互動交織的結果。這種特定政治情形就是，多元化權力格局形成了新的政治空間，在新的政治空間中政策競爭得以充分展開，充分的政策競爭奠定農村改革大局。
關鍵詞：農村改革；包產到戶；多元權力；政策競爭
前言：問題提出與新的分析視角
1980年代農村改革，并非通常意義上的“政策創新”，并非原有政策體系的補充完善，而是對于原有政策體系的根本否定，因此，這是一場真正意義的“政策革命”。這種“政策革命”的政治意義在于：在現有政權的基本架構下發生展開，并不破壞現有政權體系，但是，對政治意識形態構成重大顛覆，解構了既有意識形態關于社會主義的基本理解。某種程度上，這一政策革命屬于政策范式變遷。
這場政策革命的政治成果集中體現于人民公社制度瓦解。1958年12月，中共中央宣布，人民公社將“成為我國由社會主義社會過渡到共產主義社會的最好的形式”，“在將來的共產主義社會，人民公社將仍然是社會結構的基層單位。”1978年12月，中共十一屆三中全會原則通過《人民公社管理條例》（又稱為“新60條”），繼續肯定人民公社制度；1979年9月，中共中央關于《加快農業發展若干問題的決定》仍然強調，三級所有、隊為基礎的人民公社制度“適合于我國目前農業生產力的發展水平”。但是，包產到戶（包括包干到戶）以銳不可擋之勢在兩年間席卷全國，從根本上瓦解了人民公社體系。人民公社制度的廢除，摧毀了一整套革命和建設的理論邏輯，是中共建政以來中國農村最大變局。
變革為什么發生在八十年代？包產到戶為核心的系列根本政策突破為什么成功？縱觀學術界研究成果，已有解釋通常著眼于改革行動者，聚焦于參與改革的相關政治力量。大致有以下幾種：其一，自上而下，從中央決策角度解釋，強調中央高層的政策設計作用。洪源遠（Yuen Yuen Ang）概括為“中央引導創變”；韓博天（Sebastian Heilmann）概括為“分級制試驗”，“即中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內推廣”。但是，改革進程的關鍵環節并非如此，高層并不存在所謂“中央引導”，特別是“分級制試驗”的決策過程。如果說存在某種“引導”“試驗”，也是在改革獲得根本性突破之后。 其二，自下而上，從農民角度來解釋，強調農民推動政策變革的關鍵作用，如柯里河（Kelliher）《中國農民的權力》、周曉（Kate Zhou）《農民怎樣改變中國》等著作著重這方面分析。誠然，“包產到戶”是農民的自發選擇，并非政府的制度安排，但問題在于，農村集體化二十幾年間，農民的這種要求持續存在，為什么過去沒有成功，而在八十年代初成功了？不僅如此，在政策制定的政治議程中，農民從來沒有實在而具體的參與，這次又是怎樣實現了參與成功？其三，從位于中央和民眾之間的地方官員角度解釋，強調地方官員的政策態度導致改革的地方差異。鄭在浩（Chung，Chae-ho）等曾以“中央控制和地方自主”為分析視角，考察了安徽、山東和黑龍江三省主要領導的不同政策主張，如何影響了全省改革進程。但是，在整個人民公社時期，都有不同層級的地方官員主張包產到戶，態度也相當堅決，為什么沒有成功？其四，從政策智囊的角度解釋，認為政策智囊至關重要，甚至享有改革首功，如傅士卓（Joe Fewsmith）曾專門分析研究機構在政策制定中的作用。但是，歷史考察發現，同樣的學者或者研究機構，在不同歷史時期作用不同，一些倡導改革的政策研究者，也曾起草過反對改革的文件，那么，是哪些因素決定了智囊的作用？本文認為，雖然解釋改革發生必須首先關注改革參與者，但是改革進程與改革參與者之間并非簡單的線性關系，研究還必須關注改革參與者發揮作用的外部政治因素。英國歷史學家詹姆斯·哈威·魯濱遜指出：“任何單一的原因都不能確定歷史事件的進程。歷史學者對歷史因果關系必須采取一種試探的和經驗的態度，并且要接受多元的觀點。”縱觀諸多相關著述，雖然不乏值得稱道者，但充斥浮光掠影之作，尤其是空泛偏狹的宣傳取代了認真扎實的研究。這種研究現狀使人聯想到上世紀六十年代楊聯陞對漢學界中國史研究的批評：“誤認天上的浮云為地平線上的樹林”（Mistake some clouds in the sky to be forests on the horizon.）；明代王陽明對并世學者的批評：“今學者于道如管中窺天，少有所見即自足自是，傲然居之不疑。”農村改革史研究實現重大突破，需要決策史料的深入開發，需要有政治史的宏大視野。本文的努力是，以既有史料為基礎，用新視角探究改革成因，建立新的分析框架。
杜潤生作為中央農村政策研究機構主要負責人，具體主持了1980年代幾乎所有的中央文件起草。晚年，他回顧總結時說：“農村改革并沒有一幅事先描繪好的藍圖。它是在農民、基層干部、地方政府和中央領導各個層次、各個方面的互動過程中完成的。”但是，進一步的問題在于，這個“互動過程”是怎樣展開并完成的？這個“互動過程”揭示的政治邏輯是什么？本文是杜潤生“互動”論的深入解析，這種新解析并不忽略改革力量自身，但更強調各方面改革參與者的互動過程，以及這個互動過程賴以形成的政治權力體系。本文認為，農村改革是在高層出現多元權力格局的政治情形下發生的，多元權力格局為基層政策自主提供了寬松的政治空間，寬松的政治空間造成了充分的政策競爭，政策競爭演化為改革潮流。換言之，在特定政治背景下，高層多元權力結構成為基層政策創新的政治空間，這種政治空間包容了改革力量成長，為政策競爭提供了平臺環境。在這種優勝劣汰的政策競爭中，最具有生命力的政策創制成為政策主流，從而形成浩浩蕩蕩的改革大局。
本文用“政治空間”來表述多元權力結構下寬松的政策環境。在政治學話語中，“政治空間”并非經典概念，直譯英文“political space”并不合適。在本文中，“政治空間”對應的是“政治機會結構”（political opportunity Structure）。政治機會結構理論是社會運動的分析工具，通常被用于理解社會運動的發生演變機制，注重研究社會運動的政治環境及其外部資源，如政策、法律、政治制度、政治支持等因素的影響。農村改革發生在特定政治環境中，這種特定政治環境為改革提供了根本性外部條件，即高層權力結構出現了多元格局，這種多元權力格局成為改革發生成長的政治機會。這就是本文關于“政治空間”的基本理解。還可以說，本文的“政治空間”特指高層政治權力的結構性開放狀態，這種開放狀態在政治上為改革提供了機會。
政策過程考察發現，1970年后期到1980年后期的農村政策演變，清晰地展示了高層多元權力結構的形成和展開。在多元權力結構條件下，高層內部存在政治理念、政策措施的競爭制約，這是一種相對平衡而開放的政治格局。在這種多元權力格局之下，地方領導人的政策自主性獲得了相對開放寬松的政治空間，理念迥然相異的政策主張，都可以在高層得到支持。或者說，高層政策意見分歧為地方提供了政策創新空間，地方由此而具有政策自主，直接為基層農民的各種體制突破行為提供了寬松環境，也成為農民的政策自由。在這種中央和地方之間的新型互動關系中，地方政策競爭得以充分展開，創新突破之舉在競爭中迅速成長強大，進而強化了高層改革者的話語地位，使得這些創新突破之舉在高層政策過程中被吸納并主流化，從更大范圍推動了改革。或者說，高層多元權力格局形成的政治空間相當于為基層創造了一個“政策市場”，基層自主生產的種種政策產品在“政策市場”中展開了競爭，在政策競爭中出現了政策爆發（Policy Outbreak），成為改革的宏大局面。需要說明的是，這種政策爆發并非上級一聲令下應者云起，而是充分競爭的自然結果，因此不同于公共政策研究中通常所說的“政策倡導”（Policy advocacy）。這是一種沒有政策倡導情況下的“政策爆發”。這種政策爆發已經不是一般意義上的政策擴散，而是“政策革命”。1980年代農村政策根本轉型，就是多元權力格局下政策競爭的直接結果。這可以表述為農村改革的政治邏輯。
一、中央地方關系的多重演化
農村改革進程是逐步的政策演化過程。基層的政策突破不僅催生了高層政策意見分歧，而且顛覆了既有的中央地方關系模式。中共建政以來，不論是土地改革、互助合作，還是合作化、公社化，歷來都是中央決定政策、地方執行政策，中央發到地方的文件常常是關于某個問題的“指示”，不斷地自上而下派出各種工作隊，操控督促基層執行這些“指示”。文革結束以后，自上而下的全面政治控制衰落，一些地方開始對中央的政策控制提出了挑戰。中央與地方在政策導向上出現沖突，導致高層政策共識逐漸分化。以包產到戶為核心的政策突破，不僅不是執行中央政策，而是顛覆了中央政策，催生了全新的中央地方關系。
改革時期的中央地方關系演化極其復雜，其復雜性表現在中央地方的互動關系具有多重性。在中央領導層內部，存在政策主張的沖突；在不同地方的領導之間，在同一地方的不同層級領導之間，也存在政策主張沖突；而且，因為政治控制松動，這些中央地方之間、中央內部、地方內部的政策主張沖突，都處在公開較量和競爭的狀態。政策主張的公開較量和競爭，展現了改革時期中央地方關系的多重演化。
（一）高層基本政策共識
在農村改革的早期階段，從1976年毛澤東離世之后到1981年，中央高層內部雖然某些具體政策主張有所差異，但關于農村政策的基本思路是一致的，就是堅持人民公社制度。或者說，堅持人民公社制度是高層關于農村發展方向的基本政策共識。
清晰顯示這些高層政策共識的是系列會議和中央文件，包括：1976年12月全國農業學大寨會議、1977年11月普及大寨縣工作座談會、1978年12月中共十一屆三中全會、 1979年9月中共十一屆四中全會、1980年9月各省第一書記會議，以及以這些會議為基礎發布的相關中央文件。這期間，雖然中央對農業發展支持力度加大，政策不斷放寬，也強調實行生產責任制，但人民公社制度作為根本政策方向沒有改變。1980年3月，國家農委根據中央領導的要求，依然在討論修改《人民公社條例》。修改工作由農委副主任杜潤生主持，由農業部常務副部長李友九執筆。1980年9月，中共中央發布75號文件，雖然允許特別落后地區實行包產到戶，但仍然強調維護人民公社制度。也就是說，雖然具體政策措施上有不同見解，但對于人民公社作為基本制度，中央高層一致意見要維護，內部沒有根本分歧。關于這個現象，國外學界已有比較扎實的研究。農特維斯和孫沃倫（Frederick C. Teiwes，Warren Sun），比較分析1976 年至 1981 年高層關于農村改革的態度，發現鄧小平、華國鋒等最高領導人之間并沒有根本不同，或者說領導人之間的沖突并不體現在農村政策方面。在基本政策共識前提下，圍繞若干比較具體的政策問題，如基本核算單位的過渡速度、農田基本建設的規模、發展社隊工業重點、家庭副業以及自留地保留多少、勞動報酬的主要方式等，不同的中央領導有側重，或者具體觀點不同。但是，在1981年之前，高層都認為人民公社制度是農村發展方向，沒有人從根本上懷疑人民公社制度。這就出現了相當奇異的政策景象：一方面，人民公社條例在修改進行中，另一方面，人民公社制度本身在瓦解過程中，如同大廈正在傾倒的同時，內部還在進行裝修工程，裝修還未完成，大廈已經垮塌。
從現有資料看，最早從根本上懷疑人民公社制度的是胡耀邦和萬里。1981年夏季，他們在不同場合談話中都提到人民公社不該搞。5月，胡耀邦與國家農委三名工作人員談話時講到：“初級社搞早了，高級社不該搞，人民公社更不該搞”。7月，萬里主持農口部長座談會，當杜潤生請示憲法修改中怎樣處理人民公社問題時，萬里說：“憲法無論如何不要寫公社，75號文件的辦法就不說人民公社管理。”“人民公社長不了，勢在必行，”“巴黎公社長不了，我們的人民公社也長不了。”在正式會議和中央文件中，胡耀邦和萬里的這些思想都沒有體現出來。1982年中央1號文件放開了包產到戶，但避開了對人民公社的評價；1983年1號文件則正面闡述了包產到戶的社會主義性質，仍然避開了人民公社評價；1983年10月中央文件專門部署“政社分開，建立鄉政府”，在組織機構上正式撤銷人民公社，但對人民公社也沒有正面批評或否定。由此可見，人民公社制度的廢除是自然的政策演化過程，中央文件始終沒有對于人民公社制度進行正面的、徹底的理論清算和政治清算。學術界關于這個問題則缺乏關注。
（二）地方政策突破催化高層分歧
高層關于人民公社原本高度一致的政策共識出現裂痕，逐步顯現農村政策意見分歧，是在基層出現政策突破之后。一些地方突破人民公社體制框架的政策措施，激發了高層政策意見的分化。
政策意見分歧首先發生在中央領導與地方領導之間。從1977年下半年開始，中央政策導向在地方上遭遇異議，地方政策舉措與中央政策導向發生脫節。四川、安徽、貴州、內蒙等（區）省，在農村工作中強調落實《人民公社條例》（“60條”）規定的農村經濟政策，批判和糾正以“大寨經驗”為代表的“左上加左”的政策（如核算單位向大隊過渡，推行“政治工分”，取消自留地、自由市場和家庭副業等）。1977年11月安徽省委推出《關于目前農村經濟政策幾個問題的規定》（簡稱“省委6條”），1978年2月四川省委推出《關于目前農村經濟政策幾個主要問題的規定》（簡稱“省委12條”）。這些文件的基本政策指向是，擴大生產隊自主權，劃小生產隊規模，強調按勞分配，增加農戶自留地，允許自由市場和家庭副業，允許包工（包產）到組等。在這個政策突破過程中，出現了包產到戶。1979年2月，安徽省委常委會在經過激烈爭論后，同意肥西縣山南區作為省委的試點。安徽、四川的這些政策突破，雖然高層有所了解，也存在明顯的不同看法，但是在正式政策議程中并未顯露。
中央和地方在政策導向上發生沖突，如果說1977年下半年以來還屬于暗流涌動，進入1979年春天則呈現明顯化，甚至公開化。3月15日，人民日報根據中央領導批示在頭版頭條發表了一封群眾來信，并配有長達五百字的“編者按”，公開批評包產到組，要求“已經出現分田到組、包產到組的地方，應當正確貫徹執行黨的政策，堅決糾正錯誤做法。”一些有擔當的地方領導人進行了抵制。安徽省委第一書記萬里見到報紙后當天就下到農村，安撫基層干部，不要被人民日報文章嚇到，說：“報紙就好比公共汽車，你可以打票乘車，我也可以打票乘車，你可以寫讀者來信，我也可寫讀者來信。”“究竟哪種辦法好，要秋后看結果，要由實踐來檢驗嘛！如果到秋后老百姓沒有飯吃，餓肚子，是找你們縣委，還是找報社？報社是不會管飯吃的。要告訴老百姓，報紙上可以發表各種不同的讀者來信，講的是他個人的看法，我們不要受它的影響，該怎么干就怎么干！”四川、貴州、內蒙等省（區）的主要領導人，基本上都采取了與安徽一樣的態度。黑龍江、江蘇、江西、河南、云南等更多省份，則選擇了與中央政策導向保持一致。時任云南省委第一書記安平生“從《云南日報》上看到省外包產到組、包產到戶的報道，對報社領導狠狠批評，嚴令‘今后云南日報不準刊登包產到組到戶的消息和文章’”。與此同時，“昆明市委對安平生采取了‘只干不說’的辦法，召開縣委、區委書記會議部署建立健全包產責任到組責任制”。
以更直接、更激烈方式表達對中央政策導向不滿的，是更低層級地方官員。1979年3月，國家農委召集七省三縣參加的農村工作座談會，會議后期形成會議紀要稿，對包產到組等生產責任制采取了根本否定態度。這種否定，既有三個月前中共十一屆三中全會文件的依據，也體現會議主辦者的基本態度，但是，參加會議的安徽滁縣地區來安縣委書記王杰明確表示反對，而且言辭激烈，在討論紀要稿的會上說：“你們寫你們的，我們回去干我們的”。一個縣委書記，在中央的會上公開指責中央政策精神，而且表示要另搞一套，彰顯了當時寬松的政治情勢，現在是不可想象的。基層這種態度進一步激發了高層意見分化。
在中央與地方的政策沖突發生一年后，到1980年初，高層內部的政策意見分歧開始顯現。1月下旬，在國家農委召開的人民公社經營管理會議上，聽取匯報的中央領導在包產到戶問題上基本上都持否定態度。鄧小平講話時轉移了話題，沒有正面談包產到戶，而是強調“集體總比個人優越”，關鍵是“集體”要搞好管理。他說：“很重要的一點是管理問題，管理好，不會出大問題。無論如何，集體總比個人優越，問題都發生在管理太壞，管理水平太低的地方。管理壞，各人就會找各人的出路、家庭的出路。”1980年5月，鄧小平在一次談話中肯定了包產到戶的效果，并表示不必擔心，同時也強調要以生產隊為主體，發展集體經濟是方向。對鄧小平談話重心的不同理解，導致地方上發生新的爭論，出現了不同做法，出現“各自為政”局面。1980年9月，中央召集各省第一書記專門討論農業生產責任制問題，會議上爆發了所謂“陽關道與獨木橋”之爭，會后形成了一個充滿妥協的政策文件，即1980年中央75號文件，一方面高度繼續肯定人民公社制度和集體化方向，另一方面也允許貧困地區可以實行包產到戶，但是反對一般地區包產到戶。這種情況下，基層不同的政策主張充分釋放，出現了特殊形式的政策競爭。
從1980年秋到1981年底，因為有了中央75號文件的原則規定，高層沒有發生公開的意見分歧。但在地方，不僅因為對文件的理解不同，而且對文件本身就有不同意見，官員之間激烈爭論，做法也各不相同，政策場面有些混亂：省委反對，縣委支持；縣委反對，公社支持；公社反對，村里自發行動。在同一個省，有的地方搞，有的地方不搞；在同一個縣，有的公社搞，有的公社不搞；同一個公社，有的村搞，有的村不搞，甚至同一個村子，有的生產隊搞，有的生產隊不搞。這種看似混亂的政策場面，實質上是基層獲得了政策自主權，成為特殊的政策競爭。在這種自由化的政策競爭中，包產到戶被廣泛接受，呈現爆發式的政策擴散。這種政策爆發的局面反饋到高層，進一步激發了高層的意見分歧和激烈爭論。
（三）高層分歧強化地方政策自主
翻檢分析當年農村政策文獻，往往可以發現，同一個領導講話會有內在矛盾，同一個文件自身也也有內在矛盾。截然不同的政策主張，常常都可以從上層文件或領導講話中找到支持。在這種情況下，自上而下不同層級的領導人，其政策自主權逐級放大，地方的政策自主性獲得了寬松的新空間。這種“尾大不掉”的政策局面，直到包產到戶席卷全國，改革主流由此奠定。
因為高層有分歧，基層的政治自主性顯著增強，在不同地區的領導人之間，甚至在同一地區不同領導人之間，政策導向也可以截然不同，前任后任之間的政策導向也截然不同。1980年春天，國家農委召開的人民公社管理工作會議之后，安徽省農委主任周曰禮向省委第一書記萬里請示會議精神怎樣傳達。萬里說：“算了吧，我們省農業會議剛開過，下面正在執行，你這個會議精神與我們省委的會議精神不一致。所以，這次中央開會的會議精神安徽沒有傳達。”萬里代表省委宣布，承認包產到戶屬于社會主義生產責任制，所謂為包產到戶“報上了戶口”。但是，萬里離開安徽以后，新任省委第一書記張勁夫則態度相反，在地委書記會議上激烈指責包產到戶：“毛主席他老人家領導我們推翻了三座大山，搞社會主義建設，走集體化道路。如今，他老人家尸骨未寒，有些人就想否定他老人家正確路線，搞單干，搞資本主義。我們要維護毛主席的旗幟。毛主席晚年有錯誤，但不能把他老人家正確的東西是要否定掉了，我們要堅持社會主義，要走集體化的道路。”就在這次會上，新任第一書記講完后，主持會議的省委秘書長則說：“剛才勁夫同志的講話，沒有經過省委常委會討論，是他個人的觀點。”在這種情況下，政策導向很大程度上由地委書記把握，有的地區繼續堅持包產到戶，有的則開始糾正。這是基層“政策競爭”的典型畫面。
當高層出現意見分歧，基層就會政策自主，而且這種政策自主具有連環效應。1978年9月，肥西縣山南區有村子出現最早的包產到戶，山南區委書記湯茂林未報請縣委同意即表示認可。1979年2月，萬里主持省委常委會同意在肥西縣搞包產到戶試點。7月，肥西縣委發出文件，否定了省委政策精神，“重申不許劃小核算單位，不許分田單干，不許包產到戶，已經搞了包產到戶的生產隊，要積極引導農民重新組織起來。”省農委負責人找到縣委，一位縣委領導人說：“你們省委不聽中央的，我們為什么要聽你們的？”而搞了包產到戶的公社則對縣委文件不執行，有的公社黨委書記說：“不讓公開干，咱就偷著干！”農民的理由是：“你們不聽省委的，我們為什么要聽你們的？”一位縣委書記告訴新華社記者張廣友，縣里和公社幾個干部正在激烈爭論要不要包產到戶的時候？農民說：“你們別吵了，我們已經分完了！”從全國來說，包產到戶擴散基本上都是這樣的發展邏輯。
在1982年中央1號文件發布之前，雖然關于包產到戶的政策限制不斷松動，但是中央高層的根本性、方向性、制度性政策思路，還是否定包產到戶、鞏固人民公社。在這個過程中，時隱時現的高層意見分歧導致政策控制松動，地方領導人利用了高層分歧形成的政治空間，得以展現其獨立的政策選擇權，各行其“是”。就全省范圍來說，不同省份間的情況差別很大，四川、安徽、貴州等省在1980年底大部分地區實行了包產到戶，黑龍江、江蘇、河北等省到1982年1號文件發布后才開始實行。但在同一省份內部，不同地方之間又有差別，因為地區縣的又有差別。如山東省，有的縣早在1980年就搞了包產到戶，而煙臺地區直到1982年秋、1983年春天才搞。總體而言，中央政策規定走在基層突破后邊，是對基層政策競爭的結果加以確認，在這個過程中，中央的作用從根本上講并不是事前引導，而是事后確認。如果說有引導，也是力圖引導到人民公社方向上去。包產到戶成為政策大局，不是中央引導的結果，而是高層政治控制出現松動后地方政策競爭的結果。
二、執行部門角色的政治轉化
農村改革的政策進程，也是有關媒體、職能部門等執行部門充分展示政策主動性和自主性的過程。長期以來，從建政初期到文革期間，在公社化、大躍進和學大寨等政策推進中，這些機構都僅僅是高層政策思路的執行者，或致力于解讀闡釋，或致力于宣傳推廣。雖然這些機構的從業者既了解下情，也不乏獨立見解，但基本職能都可歸為“傳聲筒”。在改革時期，這些機構的運作表現不同于通常。在高層權力結構出現特定空間的條件下，這些部門很大程度上從行政性角色轉化為政治性角色，不再是單純政策執行者，而具有很強的政策主動性，在一些情況下甚至主導了政策導向。這種政策自主性實際上是一種政治自主性。媒體和智囊等機構的政治性轉化，是改革得以推進的重要力量。以往的研究對媒體角色缺乏認識，對智囊角色的理解則存在重大偏差。
（一）權威媒體的自主性
對于媒體的管理控制是重要的制度特色，集中體現為宣傳口徑規定和政策輿論一律。但在農村改革中，媒體扮演了新的角色，“喉舌”成為“大腦”，自主性增強。由于高層意見分歧，意識形態控制虛弱，媒體人員自身的政策主張凸顯，在一定程度上成為推動改革的獨立政治力量。這是高層權力結構多元化的直接后果。新華社、人民日報在農村改革中演繹了這個過程。
在改革年代，新華社、人民日報等媒體在很大程度上了脫離高層關于媒體宣傳的導向要求，自主決定農村問題的報道方向。1976年12月，高層召開了第二次全國農業學大寨會議，把學大寨作為是農村工作基本任務，大寨經驗仍然是農村政策主體內容。1977年11月，高層又召開普及大寨縣工作座談會，進一步強化學大寨要求并且提出系列工作標準。而此時，地方上出現了相反的情況，安徽、四川等省已經基本上停止學大寨，而且對學大寨有了明確的反思批判。在這種情況下，中央媒體實際上面對兩種選擇。一些媒體人士因為多年采訪報道大寨，有的甚至長期住在大寨村，對所謂“大寨經驗”有真實了解，強烈地感受到，學大寨不僅無法解決中國農業問題，反而會破壞農村發展。這些媒體人士既了解高層精神，又掌握農村情況，對政策導向有自主判斷，同時掌握實際傳播權力，很大程度上左右了農村報道方向，成為農村改革的重要推動力量。人民日報農村部主任李克林、副主任姚立文、新華社國內部主任杜導正、副主任兼農村組長陳大斌等是這方面代表人物。
作為新華社農村報道負責人，陳大斌參加了1977年11月普及大寨縣工作座談會，會后向新華社總編輯穆青匯報，建議“宣傳報道必須與農業學大寨運動拉開距離，對農業學大寨運動的宣傳要降溫，與此同時，清理、落實黨在農村的經濟政策，撥亂反正的聲音，要逐漸高起來，強起來。”12月中旬，陳大斌主持召開全國范圍內新華社農村記者座談會，會議不是按傳統做法傳達中央精神，讓分社根據總社要求報題目，而是讓記者討論農村嚴峻形勢，討論報道方針重大調整。這次記者座談會之后，新華社農村報道的基調大變，這種變化也影響著整個新聞界。1977年冬天之前，報刊充斥著“大寨經驗”、“農業學大寨”、普及大寨縣運動的報道和評論，數量極大，版面地位突出、顯要。到年底，報刊的版面上，尤其是那些重要的版面上，“大寨經驗”、“農業學大寨”運動和普及大寨縣的報道明顯減少，到1978年春天，就更難見到了。由此可見，高層關于學大寨的基本精神在中央媒體并沒有得到落實，不僅沒有落實，而且出現了相反情況。
當時，農村政策的最敏感問題是，基本核算單位是否從生產小隊“過渡”到生產大隊。1975年8月，副總理陳永貴向毛澤東建議，“農業要大干快上，縮小隊與隊之間的差別，實行大隊核算，勢在必行”。9月，高層根據毛澤東指示專門開會討論，副總理紀登奎、華國鋒和部分省委書記認為條件不成熟。鄧小平在會上指出：“指導思想要有意識的向這個方向引導，向這個方向前進，這是很重要的一條，以后還要逐步過渡到公社所有制，真正實現一大二公”。1977年12月，中央關于發出《普及大寨縣工作座談會討論的若干問題的通知》：“實現基本核算單位由生產隊向大隊過渡，進一步發揮人民公社一大二公的優越性，是前進方向，是大勢所趨。”，“今冬明春可以再選擇一部分條件已經成熟的大隊，例如10%左右，先行過渡”。雖然高層有導向要求，但陳大斌在新華社農村組內部明確宣布，對“宣傳過渡的稿子一概不發”。
“大寨經驗”強調核算單位從生產隊向生產大隊過渡，副總理陳永貴極力推廣宣傳。既然基本核算單位要從生產隊向大隊過渡，政策上就不可能尊重生產隊。當時安徽、四川等地的做法則相反，強調尊重生產隊的自主權，調動農民的積極性。最早的典型經驗在安徽滁縣地區定遠縣，新華社、人民日報兩位記者共同完成了報道《生產隊有了自主權，農業必增產》。1978年2月15日新華社播發， 2月16日人民日報在頭版刊出，并配發了評論員熱情的贊揚，引發從中央到地方報刊報道連續不斷。副總理陳永貴看了很不高興，打電話給人民日報，批評說：“農民這些年是靠我們推著拉著才走上社會主義道路的。叫他自主，他會自主到哪里去？”國家農林部負責人批評新華社報道否定大好形勢，甚至是砍大寨紅旗，當面告誡陳大斌“你們要適可而止”，面對這些來自上層的批評，新華社、人民日報不為所動。
在學大寨宣傳降溫同時，新華社、人民日報將報道重點轉向改革走在前面的在安徽、四川等省。陳大斌到安徽滁縣地區采訪，還拜訪了省委第一書記萬里。1978年1月5日新華社發出長篇報道:《安徽大步趕上來了》，突出報道了安徽省委關于省農村政策的《六條》。隨后，新華社與《人民日報》再次集中報道，《人民日報》2月3日在頭版突出地位發表了專稿《一份省委文件的誕生》。兩家確定，重點報道安徽“六條”時，先以黨報專稿的形式發，然后新華社再向全國轉發。隨后，新華社、人民日報把四川也作為報道重點。4月，陳大斌率領記者到四川，采訪了省委第一書記趙紫陽人及幾個地縣級負責人，寫出了長篇通訊《四川全面清理認真落實農村經濟政策》，6月21日由新華社向全國播發，次日《人民日報》在頭版頭條刊載。安徽省委6條和四川省委12條都出臺于在中共十一屆三中全會之前，前者早一年，后者早10個月。這兩個省級文件標志農村改革從地方拉開帷幕，是農村改革的里程碑式文獻。
1978年夏季，副總理陳永貴主持在山東、江蘇召開農業學大寨現場交流會，主題是“大搞農田基本建設”，實際上是對安徽、四川農村改革的打壓。新華社、人民日報的報道沒有緊跟會議部署，沒有高喊大寨經驗，而是集中批評農田基本建設中不管實際效果的形式主義、超過群眾所能負擔的“蠻干”、在“協作”名義下對人財物的平調等錯誤做法。這些報道通常先由新華社播發，次日《人民日報》刊載。在當時媒體并不發達的情況下，新華社、人民日報在全國范圍內有力營造了政策突破的大環境。
1979年3月，人民日報發表署名張浩的讀者來信和編者按，批評包產到戶是報社值班領導根據中央領導批示直接安排編發，農村部主任李克林當時正在外邊開會，并不知情。李克林回到報社后，立即向報社領導提出不滿，認為不應該發表，如果提前商量他不會同意。在李克林的堅持下，人民日報發文章對前期報道做了適當檢討，并于3月30日刊登了另外一組支持包產到組的文章。
1980年3月，國家農委主管《農村工作通訊雜志》發表系列指責包產到戶的文章，新任中央書記處書記萬里很不滿意，安排吳象、張廣友寫文章給予不點名反駁。吳象、張廣友寫了《聯系產量責任制好處多》一文給這個雜志，但是雜志負責人不同意發表；萬里又建議以安徽省委農工部名義在《安徽日報》發表，但接任的安徽省委第一書記也不同意。在這種情況下，人民日報農村部主任李克林將這篇重要文章發表1980年4月9日《人民日報》。
1980年上半年，是高層關于包產到戶問題爭執最激烈時期，新華社等主流媒體從內部參考和公開報道兩個渠道，給予包產到戶巨大支持。主管新聞宣傳的中央書記處書記胡喬木對媒體不滿，5月中旬連續兩次批示給新華社總編輯穆青。在批示中，胡喬木認為媒體包產到戶正面報道太多、搞包產到戶地方太多，要求調整報道重點。但是，新華社、人民日報并未響應。
1981年上半年，中央書記處書記兼中宣部長王任重在媒體打招呼會上批評：宣傳包產到戶太多了，影響了很多地方搞生產隊。在國務院會議上，副總理萬里則說：“要說宣傳的多，人民公社宣傳了20年，農業學大寨宣傳了十幾年，為什么農民還是不積極？”高層還有的批評包產到戶就像傳染病四處擴散，萬里則反駁說：“你怕包產到戶后傳染你，人民公社為什么不傳染別人？學大寨為什么不傳染別人？”在這種情況下，媒體利用了高層領導之間的意見分歧，堅持推進改革的宣傳導向。對于媒體的這種表現，當年萬里曾在不同場合多次表達贊賞，直到晚年仍念念不忘。2003年10月，新華社原社長穆青去世，已經86歲的萬里親自前往吊唁，工作人員勸阻，他執意要去，說：“穆青同志在我困難的時候對我的工作大力支持。”農村政策轉型過程中，媒體在一定程度的政治自主性，是1980年代中國改革和中國政治的重要特點。
（二）智囊機構的自主性
在農村改革進程中，如果說媒體的政治自主性主要表現為營造改革社會環境，那么，政策研究機構的政治自主性，則直接表現為促進了改革政策出臺。這種作用在若干文件起草中都有體現，雇工政策過程是重要一例。
雇工政策爭執從農村而起，但其影響遠遠超越農村，直接撼動計劃經濟深層結構，奠定市場經濟立足之本。1950年代農業合作化時期，中央就明文規定不準雇工，理由簡單而強硬，根據經典理論，雇工產生剝削，而社會主義不允許剝削。1963年5月，中央《關于目前農村工作中若干問題的決議（草案）》把“雇工剝削”作為“當前中國社會中出現了嚴重的尖銳的階級斗爭情況”的重要表現。1980年中央第75號文件，雖然允許部分貧困地區搞包產到戶，仍明確規定“不準雇工經營”。但是，家庭承包經營后雇工現象迅速出現，其中廣東農民陳志雄承包集體魚塘成為典型案例。1981年5月，人民日報組織專題討論。1982年1月，胡喬木寫信給廣東省委書記任仲夷，并送總書記胡耀邦和副總理萬里，信中說：“此事離開了社會主義制度，需要做出明確規定制止和糾正，并在全省通報。事關農村社會制度的大局，故提請省委考慮”。萬里看到胡喬木批示后也做出批示：“此事請調查研究，對農民發展商品經濟的積極性如何保護，不可輕易用老框陳套”。4月22日，廣東省委將《關于陳志雄承包經營的情況報告》送到國家農委。報告肯定了陳志雄的承包方法和經營方式，認為“就其經濟效益來說，比原來是‘大鍋飯’的集體經營要好”。從這種政策意見互動中，約略可見地方政策自主性的發生機制。
1982年12月31日，中央政治局討論一號文件送審稿，討論主要集中于雇工問題，此前書記處開會也有爭論。理論問題集中在雇工是否是社會主義，政策問題集中在雇工是否需要限制、限額搞多少？一種觀點是：馬克思說雇工超過八人就是剝削，老祖宗說的這些話還是對的，要堅持。有一種觀點是：馬克思說的數字是 “隨意假設的”，不能從概念出發，要研究活生生的現實。萬里說：“有人說雇工就是剝削。我們出口勞務，不是專門把中國人送到國外資本家那里受剝削嗎？我們是想把商品經濟不發達國家盡快富裕起來”。最后，政治局同意書記處的意見，看一看，不要登報。工業限兩三個學徒三四個幫工。超出政策規定雇請較多幫工提出“三不”原則：“不宜提倡、不要公開宣傳，也不要急于取締”。
1983年年底，在起草1984年1號文件后期，雇工政策又提了出來。12月9日，鄧小平讓秘書打電話給時任中央書記處書記胡啟立，談對農村雇工問題的意見：“我在政治局會議上講過，聽其自然，看兩年再說”。29日，陳云在一號文件送審稿上批示：（一）“雇工政策還可以再看幾年，即使出一點兒問題也不可怕”。（二）“對黨員雇工要慎重，這是一個原則問題，需要充分討論，小平同志的在八大黨章報告上講，‘黨員必須是從事勞動而不剝削他人勞動的人’。現在形勢雖然比那時有很大發展，但對黨員的基本要求還應當堅持。”陳云強調對黨員雇工要有專門規定，不與普通群眾一樣。此前，在這個文件稿在鄧小平、陳云、胡耀邦、趙紫陽等領導人已經圈閱以后，萬里又在關于農村雇工問題一段中加了一句話：“以上各項政策對共產黨員同樣適用”。這樣，在文件送回中央農研室，杜潤生又把萬里修改的意見刪除后，文件才被中央正式通過。
在隨后“看兩年”過程中，雇工現象在發展，政策爭論在持續。雖然主張打壓乃至取締雇工的意見一直存在，但一線領導主導態度傾向于不加限制。1985年11月24日，鄧小平同薄一波談話，“薄一波談到農村黨員干部有三種情況：帶領群眾共同致富；帶頭個人致富；依仗特權模式致富，其中有的是雇工經營者，得到上邊特殊扶持，占用公共資源，大量貸款。鄧小平指出：‘對第三種要控制，可以收累進稅，貸款也應該有區別政策。雇工，我說看兩三年是必要的。三中全會以來，差兩個月到第七個年頭了。’”“但對后一種要管一下，是管一下的時候了。占用國家的資源，國家的貸款，不管一下不行。將來還是要引導到集體經濟，最終是要引導到集體經濟。”隨后，當中央農村工作會議作為專門議題。12月6日，杜潤生主持文件組會議，討論落實雇工要“管一下”、“引導到集體經濟”。文件組爭論激烈，難以達成一致，最后，杜潤生說：“文件避開雇工，因一兩句話說不清楚。”于是，關于“要管一下”的指示精神沒有政策化。杜潤生這個處理在農村政策史上有著重大影響。1986年中央1號文件發出后，中央書記處農村政策研究室等有關部門曾組織了多種形式的雇工專題調研，討論了若干種政策設想。杜潤生主持起草1987年農村工作文件時，仍然采取了避而不談的處理。由此可見，當高層政策意見紛爭過程中，負責文件草擬的智囊機構對政策方向有一定主導作用。
（三）政策競爭奠定改革大局
梳理農村改革的基本政策過程，可以簡單表述：因為高層意見分歧，而且這種意見分歧有權力結構的支撐，地方政策自主性就會增強，不同地方就會展開政策競爭，政策競爭形成新的政策主流，政策主流推動高層政策更新，形成改革大勢。
以高層多元權力結構為政治背景的政策競爭，既表現在特定的政策形態之間，也表現在不同地區的政策選擇之間。以農業生產責任制為例，構成競爭的責任制形式，按照1982年中共中央1號文件的分類，就有“小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等等”，基層農村實際發生的政策形態則更為復雜多樣。在不同地方之間，包括不同省（區）之間，同一省（區）不同地、縣之間，同一地、縣的不同公社、大隊之間，領導層基于政治理念和政策偏好而做出不同的政策選擇。在這種近乎自由選擇的條件下，政策競爭的展開，既有相互合作，也有相互沖突，還有各自推進。政策競爭形成了政策主流。
包產到戶政策經歷了兩次突破，第一次是從一律不許到局部允許，第二次是從局部允許到一律不再限制，宣布由農民自主選擇。這兩次突破都是地方自發性政策競爭的結果，第二次突破更能說明這個道理。1980年秋中央75號文件允許部分落后地區搞包產到戶之后，1981年春天高層又提出“切三刀”政策主張，即落后地區實行包產到戶、中間地區實行生產隊“統一經營”基礎上“聯產到勞”（“勞”是指勞動力），發達地區實行生產隊“統一經營”基礎上的“專業承包”。這里的“統一經營”有清晰明確的政策要求，即:“四定”（定產量，定質量，定費用，定獎罰）和“五統一”（統一計劃、統一耕種、統一供種子農藥化肥、統一核算分配）。按照這個政策設計，全國80%以上農村要堅持以生產隊統一經營為基礎。但是，基層頗多指責，普遍抱怨，一些農民甚至諷刺，不直接搞包產到戶，而搞生產隊統一經營下按勞力承包和按專業承包，是“脫了褲子放屁”。很多地方對這種政策要求不予理睬，紛紛超越政策界限推行包產到戶，包產到戶擴展之快遠遠超出預期。1981年10月上旬，中央農村工作會議根據各省匯總，包產到戶超過50%，而原來設想限定在20%左右，原來劃定的政策框框被遠遠突破。會上，各省紛紛反映不要設立地區限制。10月20日，杜潤生在大會上傳達時任總理趙紫陽意見：“‘統一經營、聯產到勞’不要輕易取消，有同志說穩不住不要硬穩，但能穩住的地方要穩住”。趙紫陽態度轉變，是在1981年年末。杜潤生后來回憶說：“1981年冬，中央召開全國農村工作會議，會后不久，趙紫陽到東北考察。他寫回來一封信說，今后不要再強調不同地區不同形式了，群眾自愿選擇，選上啥就算啥，領導不要硬堵了。”由此可見，放棄政策限定，讓農民自主選擇，并不是高層研究的結果，也不是理論指導的結果，而是在客觀事實已經遠遠超越政策框架情況下，政策制定對于現實狀況的順應或確認。
鄉鎮企業的發展過程，特別是成為主流政策的過程，主要動因是地方不顧高層政策限制而堅持自主發展，是政策競爭的結果。鄉鎮企業前身是人民公社時期社隊企業，人民公社時期關于社隊企業的政策導向是“圍繞農業辦工業，辦好工業促農業”。實行包產到戶后，農口部門和地方的發展積極性很高，但是高層領導和宏觀經濟部門一直打壓，認為鄉鎮企業是以小擠大、沖擊國家計劃、浪費能源原料，甚至還說鄉鎮企業的市場營銷活動破壞黨風。改革開始后，農村工作部門一直想發個促進鄉鎮企業發展的中央文件，高層爭議激烈，幾年都沒能通過。但是，自我成長的鄉鎮企業快速發展，成為國民經濟重要力量。在這種情況下，高層態度轉變。1984年1月31日，杜潤生傳達中央書記處討論情況時說：“中央議社隊企業，多年通不過文件，說是以小擠大，浪費能源。最近提交書記處，半年變化大，一片擁護，凡親去的都贊成”。總書記胡耀邦指出：“說以小擠大，擠不一定壞，可以競爭。”3月，中央發出以鄉鎮企業發展為主題的文件：“鄉鎮企業已經成為國民經濟的一支重要力量，是國營企業的重要補充”，“對鄉鎮企業要和國營企業一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。1987年，鄧小平在會見外賓時對鄉鎮企業評價說：“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小型企業，異軍突起。”鄧小平說“完全沒有預料到、”“異軍突起”，這也說明鄉鎮企業并非基于高層政策設計，而是成長于地方政策自主和充分競爭。
關于雇工政策的高層爭論，持續時間比包產到戶還要長。如果從1981年初算起，到1989年8中央發文規定共產黨員不準雇工經營，有9年時間。1989年8月，中央發出《關于加強黨的建設的通知》：“我們黨是工人階級的先鋒隊。私營企業主同工人之間實際上存在著剝削與被剝削的關系，不能吸收私營企業主入黨”，并且規定不符合條件的企業主黨員要清除。由于高層政策動蕩，地方關注于經濟發展，對這個文件并沒有認真執行。進入1990年代之后，這個文件不再被提及，被改革發展的現實進程消解于無形。
總體來看，1980年代農村政策系列重大突破，包括包產到戶、私人雇工、鄉鎮企業、小城鎮建設、農民流動等，大致上都經歷了三個階段：剛出現時受到排擠打壓，初步成氣候后上層被迫“不宣傳，不提倡，但也不禁止”；成為主流現象后被政策確認，并加以理論提升。政策突破之前采取不宣傳不提倡不禁止，是因為在舊的意識形態和政策話語體系中無法溝通，找不到理論的支持，但這些經濟現象來勢兇猛又無法禁止，所以客觀上成為政策競爭局面。當現實發展顛覆了原有政策體系，成為新的政策主流后，再尋找新的話語體系作為支撐。家庭承包被稱為“馬克思主義合作化理論在中國實踐的新發展”，雇工經營被承認是社會主義經濟的組成部分，都是政策大局形成后追加的理論詮釋。農村政策演變的歷史表明，地方政策自主和充分政策競爭，是改革推進的基本條件。
三、高層政治系統的結構分化
迄今為止的改革史研究，應該說都注意到了1980年的特殊政治環境，看到了政治上的寬松活潑催化了改革。但是，如何概括這個年代不同于既往、也不同于以后的“中國政治”，研究成果有限。本文將這個年代中國政治的結構性特點集中概括為“多元權力格局”。這種多元權力格局是特定時期高層政治系統不斷發生結構性分化的結果，集中體現在高層政治運作中，也在地方政治運作中有著明顯表現。這種多元權力格局之下形成的巨大政治空間，包容支撐了生動活潑的地方政策競爭，促成了改革不斷推進。那么，這種多元權力格局是怎樣形成的？運作機制上是怎樣的？
（一）多元權力格局的形成
八十年代中國政治的寬松自由，雖然有領導者個人因素，但從根本上來說，既非高層領導刻意設計為，也非個人施政風格所致，而是多種政治力量及其權力關系自然演化而成。
高層多元權力結構初露端倪是在1977年7月中共十屆三中全會。此前，華國鋒作為毛澤東接班人，集中黨、政、軍最高權力于一身，同時擔任中共中央主席、中央軍委主席和國務院總理，在將近一年時間里作為英明領袖大力宣傳，基本上成為一元化權威。隨著鄧小平恢復擔任中共中央副主席、國務院副總理、中央軍委副主席兼總參謀長，原來的高層一元化權力結構明顯松動。在高層人事布局方面，標志性事件是萬里改任。鄧小平復出之前，高層已決定萬里到湖北擔任省委第二書記，萬里去湖北前到鄧小平家里辭行，鄧小平讓萬里先不要離京上任。隨后，萬里被改派到安徽擔任省委第一書記。隨著鄧小平復出，全國范圍內關于華國鋒的宣傳明顯降溫，原來中央主流媒體準備的若干宣傳報道文章，沒有按照計劃發表。這期間國家農林部根據高層要求組織了系列宣傳華國鋒的文章，都沒有發出來。
高層多元權力結構基本形成是1978年12月中共十一屆三中全會。這次會后，鄧小平的政治權威進一步提升，陳云復出成為中共中央副主席、中紀委第一書記、國務院副總理，以鄧小平和陳云為核心的高層決策結構初步形成。華國鋒依然主持中央政治局工作，農村政策研究依然是華國鋒主導部署，但決策地位明顯下降。在這次三中全會上，胡耀邦、趙紫陽進入政治局，胡耀邦擔任中央秘書長，胡喬木、姚依林擔任中央副秘書長，高層領導體制“兩線”格局的人事布局初步呈現。
高層多元權力結構的正式形成是1980年2月中共十一屆五中全會。這次全會通過了設立中央書記處的決定。以成立中央書記處為標志，高層正式形成一線和二線的領導架構。“書記處是黨中央的書記處，不是中央政治局的書記處，也不是中央常委的書記處。書記處處于第一線，中央常委、政治局處于第二線”，可以說是多元權力格局在領導體制、權力框架上正式形成。這次全會在總結毛澤東選擇接班人問題教訓的基礎上，達成關于中央領導體制“集體接班”的共識。陳云在會上說：“成立中央書記處是黨的一項重要措施”，“一個人接班不行，要搞集體接班。”鄧小平在會上說：“建立書記處的目的也是這個意思，書記處作為第一線”，“老同志可以在政治局里發揮作用。我們這些人是安排后事的問題，不再放到第一線了。”中央高層的“兩線”格局由此形成。一線是指中央書記處領導層，有胡耀邦、趙紫陽、萬里、姚依林、胡喬木、鄧力群等。趙紫陽雖然不是書記處書記，但參加書記處會議。二線是指不包括書記處成員的資深政治局成員，有葉劍英（1985年之前）、鄧小平、陳云、李先念等。一線年富力強，主持日常工作，二線德高望重，處理重大決策。這次會議確定的高層決策“兩線”布局，成為80年代高層決策的主體格局，持續到1989年高層領導更替。期間，1987年1月中共中央總書記發生調整，1987年9月十三大后中央書記處權力設置發生變化，但從實際決策過程和權力關系來看，一線二線的領導體制依然存在，高層多元權力格局基本未變。
中央高層決策分為一線二線，實際上形成了某種平衡或制衡狀態。一方面，在一線領導人與二線領導人之間，資歷和話語權有高低之別，決策事務內容也有區別；另一方面，不論在一線領導層內部，還是在二線領導層內部，分別存在著兩種可以對話制衡的政策思路，存在政治理念和實際政策主張的競爭制約，也存在一種制衡狀態。這種多元權力形成的制衡格局，是在特定歷史條件下權力結構不斷演化過程中形成的，也可以說是政治妥協的結果。
（二）多元權力格局的運行
高層領導“兩線決策”體制的特點是，兩線之間權力層次有高低，決策事務有分別，但是，兩線之間的分工分權并不清晰，權力運行的制度化不高。客觀上，這種決策體制內部形成了制衡狀態。中央書記處常規開會辦公，每周兩個半天，分別在周一周四上午。中央政治局及其常委會很少開會，開會也沒有規律。鄧小平、陳云等二線領導人的關鍵作用，主要不是通過參加政治局及其常委會議，而是通過個別談話、聽取匯報和做出批示。中央書記處主持中央日常工作，可以直接設置政策議程，獨立決策重大事項，以中央名義發布文件，如審批省級領導班子、審批省市重大發展規劃、討論通過重要政策部署等。中共十三大之后，中央書記處職權發生改變，不再獨立做出重大決策和提出政策議程，政治局及其常委會運行進入常規，但高層決策的兩線格局依然存在。
在整個1980年代，中共中央關于農村工作共發出二十余個文件，其中八個尤為重要，即1980年75號文件、1981年13號文件、1982至1986年連續五個一號文件、1987年5號文件。從這8個文件的形成過程來看，經過了政治局會議討論的只有1983年1號文件和1987年5號文件。其余文件都是由書記處討論，然后政治局委員圈閱。而且，這兩次政治局會議討論農村工作文件，都沒有提出實質性修改意見。這兩次政治局會議，鄧小平都沒有參加，陳云參加了一次，即關于1983年1號文件稿的討論。陳云在這次政治局會議發言中談到，會前和鄧小平通了電話，鄧小平肯定了這個文件。這次會議討論最多的是雇工經營問題，有觀點交鋒，對于文件稿沒有修改，通過后第二天發布。
1987年5號文件本來也是1號文件，也就是說，應該是第六個1號文件。這個文件稿仍然由中央書記處農村政策研究室負責起草，胡耀邦主持中央書記處討論修改并基本定稿。文件尚未履行最后程序時胡耀邦去職，時任總理趙紫陽于1986年12月29日主持中央書記處會議討論文件稿，并決定隨后提交中央軍委、中顧委討論并提出修改意見。從內容而言，這個文件并無特別重要之處，沒有提出重要的新政策，根據以往情況，書記處討論通過即可，不需要政治局討論。1987年1月22日，趙紫陽主持政治局會議通過了這個文件稿，沒有提出修改意見。因為此前中央已經發出四個文件，這個文件排序為當年五號文件。1987中央5號文件，具有明顯的改革階段性總結特征，或者說是農村改革第一階段的“收官之作”。文件總結了農村改革的基本進程，勾勒了新的經濟體制框架，進一步明確了今后改革方向和原則。這個五號文件的新內容，是提出了“有計劃地建立改革試驗區”，指出：“在改革的深入階段，在一個市（地區）、一個縣的范圍內，按照改革方案進行實際試驗，主要目的是，有領導和群眾相結合，在試驗的基礎上制定相應的章程和法規，使黨和政府的政策具體化、完善化。”
1980年代兩線決策格局是一種特殊的多中心治理形態。一線二線的權力位勢有輕重之分，即原則上一線服從于二線；一線遇到重大問題需提請二線最后決定。但在實際決策過程中，哪些問題一線決定，哪些問題提交二線決定，并沒有制度化分權規定，主要依托一線領導人的考量取舍。二線領導人對農村工作的重大意見主要是通過談話或批示傳達，一線如何執行有很大裁量空間，也有一些指示沒有落實。不論是兩線之間，還是兩線各自內部，在家庭承包、雇工經營、鄉鎮企業、統購統銷等政策議題上，相互之間有溝通協調，也有妥協摩擦。在重大政治議題上，也有相同情況。這是后來政治變局的重要因素。
（三）多元權力與政治生態
在多元權力體系的基礎之上，八十年代政治生態呈現出鮮明的新氣象，重要特征是氛圍寬松、充滿活力，表現在方方面面。
彼此稱謂寬松，稱呼“同志”不稱呼職務。部長稱呼中央領導，司局長稱呼部長，通常都不稱呼職務，直接稱為“同志”。文件書面或會議上稱“同志”，個別交往中也稱為“同志”。在比較熟悉的情況下，部長稱呼總書記、總理為老胡、老趙。在當時的中央農村政策研究室，大多數上年歲的人當面稱呼主任杜潤生為“老杜”，甚至很多年輕人也稱為“老杜”，稱為杜主任是少數。二十幾歲的秘書稱呼六十幾歲的部長為“老劉”，部長則稱為秘書為“小王”。稱呼雖然平常，但營造輕松通暢的工作氛圍。
工作交流寬松。在農村政策研究室內部，主任杜潤生有時候會安排年輕研究人員去陪同中央領導出差，而主任們不去；去向中央領導匯報時，常常讓年輕人先講話，主任們后邊講。討論中年輕人直接對中央領導談看法，甚至反駁中央領導的說法。年輕人尚且如此，同樣那些老資歷的省部級干部，在中央領導面前說話的放松程度更可以想象。這種工作氛圍直接影響情況交流、政策提議和文件起草過程。
禮儀秩序寬松。那些年，中央農村工作會議都由農村政策研究室操辦，會上來了中央領導，接待也很隨意。副總理萬里、田紀云、書記處常務書記胡啟立等人到會上來，杜潤生等部長并不在門口迎接，都是各自進會場，散會時杜潤生等部長通常也不刻意送行，而是各自離開。
機要文件管理也相當寬松，閱讀并不嚴格按照職務級別，而是根據工作需要靈活處理，在非規定范圍的人員之間開放，如省部級文件可以開放給司局級甚至更低，廳局級文件可以開放給處級一下閱讀，甚至一般干部也可以閱讀省部級文件。
1980年代政治氛圍寬松，有特定社會歷史原因。那時，人們剛從文革中走出來，過去高度的個人集權、思想控制已經崩壞，新的控制方式還沒有形成。突出的現象是，很多資歷高深的領導人，是從比平民還不如的狀況中“解放”出來，尚未樹起威儀、端起架子；新提拔的一些領導人，雖然職位高，但往往比很多下級干部資歷淺，如新任中央領導往往比很多部長資歷淺，在工作生活中都謙遜低調。以杜潤生為例，他比時任國務院總理趙紫陽、常務副總理萬里的革命資歷老，建國初還曾是趙紫陽的直接上級；如果與副總理田紀云比較，五十年代田紀云是處級干部時，杜潤生已經是部長級干部。在這種情況下，上級與下級交流情況和部署工作時，通常會采取平等甚至請教的方式，這和現在上下級官員間的互動模式顯著不同。這些特殊社會歷史因素也是形成多元權力格局的重要方面。
結語：農村改革進程中的政策與政治
本文以“多元權力結構”解析農村改革政策過程，與政治多元論有一定內在關系，但分析層面不同。政治多元主義屬于國家觀范疇，主要討論國家與其他社會組織的關系，強調社會組織與國家的平等地位，強調國家統治獲得社會“同意”的重要作用。本文提出多元權力結構，不是國家觀范疇，而是一種高層政治分析，分析焦點是決策過程。但是，政治多元論的核心論點，即“多元主義國家無非是這樣一種國家，在那里，不存在全能的和無所不包的唯一權威來源”“不存在政治意識的普遍化”與本文核心論點具有內在一致性。
本文提出多元權力結構來解析農村改革政策過程，與治理理論中的多中心治理有內在關系，但分析視角不同。“多中心治理”理論是主要圍繞公共產品提供討論政府與市場之間關系，強調個人是具有獨立決策能力的理性人，但是，這個理論并不直接涉及精英政治體制下的高層政策決定。本文則是從政策過程入手展開高層政治分析，為特定年代的中國改革提供新的理論分析框架。但是，多中心治理的基本理念對于本研究具有重要啟發。
本文認為，西方通用的決策研究模型，并不適用于分析中國農村改革決策過程。對于農村改革研究，從決策系統來說，不能套用精英決策、派系決策和官僚組織決策的分析路徑；從決策過程來說，也不能套用信息、政策提議、做出規定、合法化、應用、終止和評估等階段劃分。公共政策理論通常把決策結構分為決策核心層、中心層和邊緣層，分析邏輯依照從核心層到邊緣層政策影響力遞減來展開。但是，從中國農村改革政策過程來看，所謂從核心層到邊緣層政策影響力遞減現象并不存在，所以這種分析框架難以襲用。顯然，西方理論不能很好地解釋中國問題。本文試圖以政策過程為研究對象，以權力結構為視角，按照不同權力主體的相互交互作用來展開分析，為農村改革決策研究做出新貢獻。
農村政策過程顯示，改革需要寬松的政治空間，需要有競爭性政治條件。有了政治空間，改革參與者才得以展現力量。這種政治空間主要表現為政治權力結構的開放性，既包括高層決策體制，也包括意識形態系統。有了這種政治空間，不同的政策主張才得以自由表達，政策競爭才能出現，改革者才得以付諸行動。相反，如果政治結構高度集權，官員只能按照統一政策規制來行動，智庫只能按照統一的政策導向做研究，基層沒有政策選擇、制度創新的自主權，則改革難以出現。換言之，多元政治權力所形成的政治空間，能創造一種充滿活力的“政策市場”，地方會自發提供競爭性政策產品，在政策競爭中形成政策主流。建立適合不同政策主張展開競爭的權力體系，是好的公共政策制定的政治保障。奧斯特羅姆曾強調：“多中心秩序不應該被貶斥為簡單的市場類比，”“如果要充分實現多中心的潛力，多中心就必須植根于經濟、法律、憲政和政治領域的相互支持的制度安排。”在這一點上，無論基層公共事務，還是高層政治運行，基本原則是相通的。
農村改革進程最重要的啟示是，高層在政策制定中要轉變角色，從發號施令轉變為尊重基層和尊重民眾。用中共中央總結農村改革經驗的表述，就是“尊重農民的首創精神和選擇權力”。實現這種“尊重”的基本條件，不是依靠領導開明英明，而是要建立開放的、包容性的政治權力結構。公共政策無法依靠科學來設計，不可能像自然科學一樣通過數學模型精確預測和安排。無論多么高明的領導和專家，都很難預知什么是好的政策設計和制度安排。具體到某些農村政策來說，甚至農民自身也往往一時難以判斷，需要寬松的條件做出比較選擇。如包產到戶政策，開始時有的經濟較好村莊農民也不認為適合，甚至希望保留生產隊，但搞了包產到戶以后，他們再也不愿意回到人民公社集體體制。好的政策制定，關鍵在于有寬松的競爭環境，競爭是發現好政策的基本方式，好政策只有通過充分競爭才可能脫穎而出。通過對高層多元權力格局及其為政策創新提供的政治空間，本文也為一些強調基層官員與民眾互動而形成“適應性非正式制度”的誘導性制度變遷解釋提供了其賴以發生的宏觀制度背景，彌補了其因果鏈條的關鍵一環。
歷史上，中共高層決策體系沒有分權制衡的制度安排，但是，農村政策進程所體現的高層權力格局具有顯著的分權制衡特色，這種特殊的多元權力結構保證了改革政策過程的有效和活力。當然，這是一種非正式、非制度化的權力結構特征。農村改革在中國改革中的卓越貢獻，一是率先實現改革突破，二是為市場化體制奠基。這場改革的發生發展不是通常公共政策分析方法所能解釋，而根本上是政治問題，就政治研究而言，也沒有現成的理論方法可以襲用。斯考切波（Skocpol，T.）關于國家與社會革命的研究，采用結構性分析視角而非意志論的分析方法，對中國農村改革研究有一定啟發性。斯考切波認為“革命是發生（happen)的，而不是制造（make)出來的；革命并不起始于革命先鋒隊的主觀努力，而是發生在特定的結構性情勢之下。”不管學術界對其論證過程有多少爭議，就此基本論點而言，對中國農村改革研究有某種鏡鑒之用。政策過程考察說明，農村改革并不是設計出來的，是政治形勢演變而成的，是多種政治力量在特定政治情形下互動交織的結果。這種特定政治情形是，多元化權力格局形成了新的政治空間，在這種政治空間中政策競爭得以充分展開。
(作者系國務院發展研究中心研究員，山東大學特聘教授；中國鄉村發現網轉自：政治學評介 微信公眾號)
(掃一掃，更多精彩內容！)
