黨的二十大報告把全面推進鄉村振興作為加快構建新發展格局、著力推動高質量發展的五大重點任務之一，強調“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，要“堅持農業農村優先發展”，“扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”。
自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，經過5年的積極努力，鄉村振興的制度框架和政策體系已經形成，保障糧食安全和鞏固拓展脫貧攻堅成果工作有序展開，鄉村發展、鄉村建設和鄉村治理重點任務扎實推進，目前中國已經進入全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的新階段（魏后凱，2022）。全面推進鄉村振興是一場蘊含著深刻變革的持久戰，既要依靠新型城鎮化不斷減少農村人口，為農業適度規模經營和農民穩定增收創造有利條件，又要在城鄉融合的背景下，充分挖掘農業的多種功能和農村的多元價值，全面深化農村改革，全力激發農村內生發展活力，建立各具特色的現代鄉村產業體系，全面提升鄉村建設質量和治理效能，不斷提高農民收入和生活水平，加快農業農村現代化進程?？梢哉f，全面推進鄉村振興是實現共同富裕的根本之策，也是實現高質量發展的關鍵途徑，更是實現中華民族偉大復興的底線任務。
然而，鄉村畢竟不同于城市，它是指城鎮或城市之外的其他地域空間，承擔著與城鎮不同的主體功能。從狹義看，鄉村是指村莊所覆蓋的廣大地域，目前中國在統計上按實際建設將城鎮（包括城區和鎮區）以外的其他地域劃為鄉村。從廣義看，鄉村是指鄉鎮和村莊所覆蓋的地域范圍，如《中華人民共和國鄉村振興促進法》就把鄉村界定為城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。按照國土空間發揮的主體功能，大體可分為農業空間、生態空間、城鎮空間三類。即使從廣義來看，鄉村大都屬于農業空間和生態空間，其中農業空間以農業生產、農村居民生活為主體功能，包括農業生產空間和村莊等農村生活空間，生態空間則以提供生態系統服務或生態產品為主體功能，這與城鎮空間以城鎮居民生產生活為主體功能是不同的。由于主體功能定位不同，鄉村振興面臨著更多不能觸碰的紅線或者不可逾越的底線，如耕地保護紅線、農民利益不受損等，需要嚴格落實國土空間管控要求，充分保障農民權益，統籌好安全與發展。黨的二十大報告特別強調：要“堅持底線思維”，不斷提高“底線思維能力”。在全面推進鄉村振興中，更加需要堅持底線思維，強化底線意識，堅守底線、不越紅線。
由于研究視角和研究對象的不同，學者們對底線的理解并不完全相同。一般認為，底線是指不可逾越的紅線、警戒線、限制范圍、約束框架（張國祚，2013），或者人們心理可以承受的最低限度和預定目標任務的最低要求（劉建偉、張靜，2015）。鄉村振興是在堅守各項底線基礎上的全面振興。全面推進鄉村振興首先不能觸碰紅線，不可逾越警戒線，要嚴守設定的各種底線，確保底線任務的全面完成。這里所講的紅線和警戒線，實際上也是一種不可退讓的最低要求。因此，從鄉村振興角度看，底線就是必須堅守并確保實現的最低要求。這種最低要求是一種底線任務，也是需要優先保障完成的基本任務。2016年4月，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上明確指出：農村改革“不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。這四個“不能”實際上是農村改革不能觸碰的紅線，也就是不可逾越和必須堅守的底線。總體上看，全面推進鄉村振興涉及的底線是多領域、多層次、多類型的。歸納起來，大體有四種類型。
一是安全底線。鄉村振興涉及到諸多安全問題，其中最重要的是糧食安全和生態安全。從糧食安全看，中國人口數量眾多，國內糧食消費和需求量巨大，保障糧食安全始終是國家的頭等大事。確保糧食安全，關鍵是守住糧食安全底線。黨的二十大報告明確指出，要全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自已手中。這里所講的18億畝耕地紅線是從耕地保障角度提出的糧食安全底線，實際上是一種單項的能力安全底線。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出的糧食綜合生產能力大于6.5億噸的約束性指標，則是一個綜合生產能力安全底線。2013年，中央經濟工作會議確定的“谷物基本自給、口糧絕對安全”目標，可以看成是國家糧食安全的戰略底線。從生態安全看，鄉村生態環境保護任務繁重，近年來有關部門劃定的生態保護紅線、自然資源利用上線、環境質量安全底線等，都是全面推進鄉村振興需要嚴格遵守的底線要求。
二是目標底線。為實現某項重大計劃或行動，政府通常會提出完成預定目標的最低要求，這一最低要求即是目標底線。目標底線決定了重大計劃或行動能否最終實現，它是必須確保完成的底線任務。例如，在2020年底之前，打贏脫貧攻堅戰，實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧就是全面建成小康社會的目標底線。在全面建成小康社會之后，防止發生規模性返貧作為一項底線任務，成為過渡期全面推進鄉村振興的目標底線。因為如果發生了規模性返貧，說明過去脫貧攻堅的成果并不牢固，全面建成小康社會的成色就會受到影響。把防止發生規模性返貧作為一個底線任務，既有利于進一步鞏固脫貧攻堅成果，全面提升脫貧質量和成色，又可以為脫貧地區接續推進鄉村振興奠定堅實基礎?？梢灶A見，在過渡期之后，確保欠發達地區如期實現鄉村振興將成為未來全面推進鄉村振興的目標底線。
三是制度底線。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是中國在改革實踐中逐步形成并不斷鞏固和完善的農村基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的“魂”，也是農村改革和鄉村振興必須堅守的制度底線，決不容許以任何借口、任何形式侵占農村集體資產資源資金。國家制定的有關法律條文和標準，有許多都是底線要求，屬于制度底線的范疇。例如，國家在食品衛生、環境保護、種子質量、農產品質量、飲用水安全等方面制定的強制性標準就是一種底線要求，無論城市還是鄉村都應該嚴格執行。需要指出的是，無公害農產品是指有毒有害物質控制在安全允許范圍的農產品，有關部門曾制定了無公害農產品標準，并據此開展無公害農產品認證，但事實上無公害是一種底線要求，“有公害”農產品當然是不允許生產和銷售的。
四是利益底線。堅持“維護農民經濟利益、保障農民政治權利”，是中國農村改革的基本經驗之一（魏后凱、劉長全，2019年）。黨的二十大報告明確指出：要“賦予農民更加充分的財產權益”，“保障進城落戶農民合法土地權益”，充分反映了中央對維護農民權益的高度重視。全面落實和維護農民在經濟、政治、文化、社會等領域的各項合法權益，確保農民利益不受損，是一項最基本的底線要求。無論是土地流轉、資產入股、股權收益分配還是有關政策制定，都必須把保障農民利益放在首位，堅決制止和嚴懲各種損害農民利益的行為，切實守住維護農民合法權益的底線。例如，前些年一些地方禁養區、限養區和養殖區劃分不科學，隨意擴大禁養限養范圍，嚴重影響了農民生計，損害了農民利益，后來不得不全面糾正禁養區擴大化問題。在守住農民利益底線基礎上，還要通過合理的制度安排，賦予農民更加充分的各項權益尤其是財產權益，讓農民更多分享政策紅利和產業鏈增值收益。
底線思維是習近平治國理政的重要思維范式（劉建偉、張靜，2015），它是一種以“底線”為基本導向的系統戰略思維方法，主要通過找準底線、守住底線，防止發生最壞的結果，從而調控事物朝著預定的目標和方向發展。簡單地說，就是“凡事要從壞處準備，努力爭取最好結果，做到有備無患”。在實施鄉村振興戰略中堅持底線思維，就是立足鄉村特色和功能定位，遵循鄉村發展規律，通過系統的評估和科學研判，設定鄉村振興中的各種底線，并提出化解風險、優于底線的政策措施，在確保底線任務的基礎上實現最好的預期目標。為此需要完善三項制度。
首先，科學設定預定底線。確定科學合理的預定底線，這是堅持底線思維的邏輯起點，也是堅守底線的重要基礎和前提條件。作為一種剛性約束的預定底線，18億畝耕地紅線就是考慮多方面因素確定的保障中國糧食安全所需要的耕地總數，“十一五”規劃設定為18億畝，“十二五”規劃為18.18億畝，“十三五”規劃為18.65億畝。國土空間規劃中的耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，也是采取相應技術方法確定的預定底線。以上“三線”均是不可逾越的紅線，屬于剛性的國土空間管控底線。目前，鄉村振興中最容易觸碰的剛性管控底線，主要有永久基本農田控制線、生態保護紅線、地表水源和地下水源一級保護區范圍線、重點生態公益林范圍線、自然保護區核心區和緩沖區范圍線等（童俊等，2021）。尤其是在耕地保護方面，近年來一些地方突破土地用途管制政策，耕地“非農化”屢禁不止，基本農田“非糧化”較為嚴重，有的甚至借建設設施農業和現代農業產業園之名，變相搞房地產開發。這種情況的出現，除了受經濟利益的驅使和土地用途管制不嚴，規劃和底線設定不夠科學也是重要原因。為此，需要從實際出發，采用科學的方法，綜合考慮多種因素，兼顧各方面利益訴求，合理分類確定底線，提高預定底線的科學性。如果底線設定不科學，或者不符合實際，既會影響實施效果，也會造成農民利益受損，挫傷農民的積極性。
其次，實行負面清單制度。實施鄉村振興戰略，既要有一系列支持政策和激勵性的制度安排，明確鼓勵發展的方向和重點領域；還要實行負面清單制度，設置一些不可逾越的紅線，明確禁止和限制發展的領域。只有把支持導向與負面清單有機結合起來，才能保障鄉村振興戰略得到全面有效的貫徹實施。近年來，有關部門和地方在實踐中已經開展了鄉村振興負面清單制度的有益探索，如財政部明確了鄉村振興專項債的支持導向及負面清單，湖北省孝感市等制定了鄉村振興負面清單，一些村莊也實行了負面清單管理。作為一部具有統領作用的基礎性、綜合性法律和促進法，《中華人民共和國鄉村振興促進法》也將一些禁止性規定納入相關條文中。這些禁止性規定主要集中在耕地保護、環境保護、村莊建設等方面。如在耕地保護方面，嚴格禁止違法占用耕地建房；在環境保護方面，禁止違法將污染環境、破壞生態的產業、企業向農村轉移，禁止將有毒有害廢物用作肥料或者用于造田和土地復墾，等等；在村莊建設方面，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。為建設宜居宜業和美鄉村，當前應聚焦耕地保護、生態環境保護、農民權益保護、鄉村產業發展、村莊規劃、鄉村建設、鄉村治理、農村金融等重點領域，建立并實施鄉村振興負面清單制度。除國家層面制定一些重要的禁止性或限制性規定外，各地方政府可根據自身實際制定具體可操作的鄉村振興負面清單。此外，要積極倡導村委會將負面清單納入村規民約之中，合理引導和規范村民行為。
第三，完善激勵約束機制。激勵約束機制是引導和規范主體行為的根本動力和制度保障。要充分利用大數據和信息技術，全面整合各部門、各地區的數據資源，建立全國統一共享的鄉村振興大數據平臺，為科學設立預定底線和加強底線管控提供數據支撐。在此基礎上，根據鄉村振興的不同領域，分類建立相應的評價指標體系和分級預警制度，對各地落實、堅守和觸碰底線的情況進行全面監督和預警。要進一步完善中央生態環保督察制度和國家土地督察制度，建立健全農村集體資產監管機制，加強對鄉村振興中各類觸碰底線行為的監督檢查和監管執法力度。對嚴守底線、成效顯著的，要加大獎勵和補助的力度，及時總結經驗并加以推廣；對執行不力、觸碰底線的，要進行約談、通報批評，嚴重的要給予處分，并追究法律責任。在鄉村振興各類底線管控中，要把糧食安全底線管控放在更加突出的優先位置。近年來，中國糧食主產區呈現出萎縮的態勢，全國糧食調出逐漸向少數主產省份過度集中，主銷區、產銷平衡區糧食自給率不斷下降。在新形勢下，亟需全面落實糧食安全黨政同責，建立起主產區、主銷區和產銷平衡區責任一起扛的長效機制，除了糧食主產區外，主銷區和產銷平衡區也應承擔更多的糧食安全責任。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2022年第12期）
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