導言
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中關于土地使用、規劃、管理、改革等內容的提法，有14處之多，旨在推動構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。
“十四五”期間討論城鄉關系，核心應該是城市、城市延伸帶和鄉村三者之間的關系。城鄉關系和發展模式發生變化的同時，會有一個重大變化，過去靠土地搞經濟、作為經濟動力源的模式肯定不行。
個人認為，整個“十四五”期間，土地制度的改革實際上發揮的是助推轉型的作用，而不是經濟發動機的作用，靠土地的配置、利用、政策和制度的改革，來促進包括城市形態、城市功能、城鄉關系和鄉村的變化轉型，這應該是重點。
改革的核心就是要改變原來的思維——地只能用于城市，鄉村沒有任何用地的權利和空間。只有這些東西活了，圍繞鄉村的土地制度改革，包括宅基地、農地、建設用地這些改革才能夠有需求。
應該說，“十四五”時期土地的矛盾在下降，土地制度的改革有很大余地，是改革的好時機。之前，忙著建設城市，忙著高速發展。現在，土地作為發動機的功能會發生改變，地方政府得想其他辦法支撐當地經濟發展。
這樣一來，土地的供求關系、功能規劃都在變化，“十四五”期間發展的方式都變了。
一、隨著供需變化，土地的重要性將下降
隨著供需關系變化，“十四五”期間土地的重要性會下降，土地矛盾將沒那么激化。一個社會從依賴土地轉向創新，是現代化的根本標志。從動力來講，如果還是靠土地發展，就麻煩了。
土地財政延續多年，有兩個問題值得關注：
一是未來是否還有那么大的土地需求？房地產作為土地財政的重要來源，一時半會恐怕停不了，“十四五”期間還需要改動。但接下來，政府賣地的成本收益會發生變化，雖然賣地的總收入還會增加，因成本上升，收益會下降。
第二是附加在住房上的增值功能會下降。如果人們繼續依靠房地產投資增值，城市就難以回歸本質。人們沒法喝點咖啡、看個畫展，在一起聊聊天，做點事情，城市生活依舊是媽媽陪孩子去上課，爸爸努力工作掙錢，這不是一個正常的分工和生活。
其實我們可以看到，住房的投資特征已經發生了改變。如果只作為居住空間，代際變化是一個很重要的因素。上一代人除了買自己住的房子，還會買了兒子的，甚至為孫子買，這樣就已經累積了家庭代際傳遞的房子。
年輕一輩再買房的動機，和上一代已經不同。從居住角度講，新的需求主要是針對改善型住房，需要一個質量很高的房子。另一方面，一些社會性住宅，比如為農民入城以后提供居住權保障，也應該是下一步住房政策的方向。
所以，從投資的功能轉向居住的功能，應該是接下來住房政策很重要的特征。這樣一來，土地財政模式的源頭就變了。政府靠出讓土地使用權來獲取土地收入的意愿就沒那么強，發動機式的引擎作用也會減弱。
總的來說，土地作為發動機的功能會發生改變，這是“十四五”期間一個非常重大的變化。這里面，首先就是住房的資本化功能在下降，對土地的需求也在下降。同時，如果能把大量閑置的土地利用起來，將提供很大一塊土地來源。
特別需要強調的一點是，大量的園區土地、工業占地，大量的市政基礎設施占地，應該成為土地來源的重點，這些結構性的調整應該是改革的重點，而不是繼續去征地、賣地。現有的土地已經足夠，因為整個城市的骨架已經搭起來了。
二、城市形態不正常，實際是用地不正常
土地的調整跟城市形態的調整，可能是整個“十四五”期間的重點。
中國未來的城鄉關系實際上是三重關系，城市、城市延伸帶和村莊這個鏈條之間的關系。城市要做的是調整升級它的內容，而真正發展的主要空間是在城鄉延伸帶。城市形態的變化，是要靠土地結構調整來推動的。
比如，工業占地那么高，大量市政基礎設施的土地占比也很高，但是包括居住、生活、綠化等空間的占地比例又那么低。
要想整個城市的形態像個樣，土地的結構就要調到正常形態。這里就需要很多政策跟進，怎么樣把工業用地調整為其他用地，比如調整為居住型、社會型、產業企業升級型、綠化型等等，通過土地的結構優化來促進城市形態的改變。
我們看到，現在很多城市形態出問題，城市形態不正常，實際上是用地不正常。
第一點，是要加強市場化土地供應機制在土地配置中的作用。工業用地不按市場價供給，就會修建一大片園區。很多地方出現“鬼園區”，就是政策優惠“助推”了園區大力建設，不跟實際走、不按市場走。
基礎設施的土地占比也是這樣，低價征地、低成本供地，當然也存在著鋪張浪費的現象。所以，想要用土地結構的變化來促進城市形態的改變，第一點就是加強土地的市場化配置。
第二點，政府規劃在整個土地利用中的約束作用要增強。早前，整個規劃的約束功能之所以弱，是因為沒有規劃到位。當土地市場機制開始起作用，整個規劃同時也要加強約束。能做什么，不能做什么，應該是通過規劃來做，不能再通過政府強制來做。
第三點，城市以外區域的土地保障要到位。我們原來的建設用地都配給了城市，接下來要考慮的，是城鄉延伸帶的土地怎么保障和供應，還有活態的村莊土地如何保障？
把鄉村納入城市體系，鄉村形態的變化就屬于都市圈范疇，這些城市以外區域的產業發展，都涉及到整個土地的供給變化，要保證鄉村一定比例的建設用地。
所以，城鄉空間的用地配置要發生重大變化，不能把地全部配置給城市，城市以外的區域應該也要保證適度的配置。
（作者系中國人民大學經濟學院黨委書記兼院長；中國鄉村發現網轉自：城市進化論 微信公眾號）
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