——以江蘇省淮安市淮陰區(qū)為例
土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素。開(kāi)展土地綜合整治，就是以土地政策為平臺(tái)，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，促進(jìn)“多規(guī)融合”在鄉(xiāng)村落地實(shí)施，進(jìn)一步破解農(nóng)村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地這個(gè)寶貴的要素資源，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化空間布局，對(duì)各類各業(yè)用地實(shí)行精準(zhǔn)配置，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換體制機(jī)制，打通綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的通道。江蘇省淮安市淮陰區(qū)在土地綜合整治過(guò)程中，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，值得深入思考。
一、淮陰區(qū)土地綜合整治的基本情況
江蘇省淮安市淮陰區(qū)轄區(qū)面積196.09萬(wàn)畝，包含徐溜鎮(zhèn)、劉老莊鎮(zhèn)、漁溝鎮(zhèn)、丁集鎮(zhèn)、淮高鎮(zhèn)、三樹(shù)鎮(zhèn)、馬頭鎮(zhèn)、南陳集鎮(zhèn)、高家堰鎮(zhèn)、古清口街道、長(zhǎng)江路街道、新渡口街道、王家營(yíng)街道等13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共266個(gè)行政村（自然村），農(nóng)用地142.44萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田94.6316萬(wàn)畝。
黨的十九大以來(lái)，淮陰區(qū)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》精神要求，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)集中居住點(diǎn)，以集鎮(zhèn)集中、整村推進(jìn)為重點(diǎn)，注重居住點(diǎn)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各方面的標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)布局合理、人員集中、土地集約的目標(biāo)，節(jié)約大量的社會(huì)公共服務(wù)資源。區(qū)政府及時(shí)出臺(tái)《淮安市淮陰區(qū)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，落實(shí)占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護(hù)。2018年組織實(shí)施省級(jí)投資土地整理項(xiàng)目8個(gè)，項(xiàng)目總規(guī)模91399.8畝，投入資金24742萬(wàn)元。耕地占補(bǔ)平衡著力實(shí)施,在全區(qū)后備資源十分緊缺的情況下，入庫(kù)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目共計(jì)39個(gè)，總規(guī)模1435.05畝，其中6個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)淮安市自然資源和規(guī)劃局驗(yàn)收，確認(rèn)新增耕地276.435畝。2017年度掛鉤轉(zhuǎn)占補(bǔ)節(jié)余可用于占補(bǔ)平衡耕地面積650.9畝獲批準(zhǔn)。
淮陰區(qū)還通過(guò)農(nóng)村相對(duì)集中居住，完善農(nóng)村各類配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，優(yōu)化人居環(huán)境，改善村容村貌；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)金融資本向農(nóng)村流動(dòng)，解決農(nóng)村建設(shè)資金不足的問(wèn)題，有利于推進(jìn)建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興事業(yè)。
二、土地綜合整治過(guò)程中存在的問(wèn)題
土地綜合整治是新生事物，就其內(nèi)涵而言，整治項(xiàng)目工程中應(yīng)有田、水、路、林、村等諸多內(nèi)容，但在各地目前實(shí)施的項(xiàng)目中，工程僅涉及田、水、路的整治，林、村的整治涉及較少，有整治而無(wú)綜合布局。
一是土地綜合整治的綜合程度不夠。農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實(shí)困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問(wèn)題凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施推進(jìn)，農(nóng)村在規(guī)劃方面的滯后和耕地保護(hù)上的壓力日漸顯露，特別是永久基本農(nóng)田不能調(diào)整以及用地指標(biāo)緊缺，基層處在“有想法卻沒(méi)辦法”和“抱殘守缺”的境地。
二是村莊綜合整治規(guī)劃滯后。當(dāng)前，農(nóng)村土地管理除缺乏村莊布局整體規(guī)劃外，對(duì)農(nóng)村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對(duì)宅基地管理政策研究不夠。可以說(shuō)由于農(nóng)村土地政策制度供給不足，農(nóng)村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)，用之于城”的困局亟待破解。村莊綜合整治規(guī)劃是新生事物，其編制規(guī)劃尚未出臺(tái)，規(guī)劃成果也沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。土地綜合整治規(guī)劃項(xiàng)目要求與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，而村莊綜合規(guī)劃成為土地綜合整治項(xiàng)目的組成要件，村莊整治規(guī)劃應(yīng)怎樣規(guī)劃、規(guī)劃成什么、規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)如何解決是亟需解決的問(wèn)題。
三是政府各部門(mén)配套資金難以落實(shí)。土地綜合整治涉及土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利、扶貧開(kāi)發(fā)、電力、通訊、煙草等相關(guān)涉農(nóng)資金的集中使用。目前，由于強(qiáng)調(diào)各自本部門(mén)利益，部門(mén)承諾配套資金難以到位，不能形成合力。如何落實(shí)綜合整治中的綜合配套資金，是目前存在的主要問(wèn)題。
四是項(xiàng)目實(shí)施時(shí)協(xié)調(diào)配合不夠。土地整治項(xiàng)目實(shí)施時(shí)涉及到國(guó)土資源部門(mén)、施工方、監(jiān)理方、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組、村民等多個(gè)方面，協(xié)調(diào)好了，相互支持，可以形成合力，事半功倍，但在項(xiàng)目實(shí)施中，往往各自為政，導(dǎo)致意見(jiàn)分歧，有時(shí)甚至相互制肘，事倍功半。
五是后期維護(hù)力度不夠。有些項(xiàng)目驗(yàn)收完成后就萬(wàn)事大吉，移交給當(dāng)?shù)卮褰M后不重視甚至放棄監(jiān)管，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織接收整治后的土地后只注重“用”而不注重“養(yǎng)”，不重視后期管護(hù)，導(dǎo)致土地產(chǎn)能下降，沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)土地整治的作用。
三、改善土地綜合整治的對(duì)策和建議
為切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治工作，把好事辦好，需要從以下方面著手。
第一，提高思想認(rèn)識(shí)。地方各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治的重大意義，主要負(fù)責(zé)人親自抓，落實(shí)政府組織編制和實(shí)施強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治的主體責(zé)任，明確責(zé)任分工，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督考核，做好宣傳教育。讓群眾充分認(rèn)識(shí)到，開(kāi)展土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計(jì)，是解決農(nóng)村用地碎片化、無(wú)序化、低效化的有力抓手，是基層對(duì)土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，是對(duì)“千村示范、萬(wàn)村整治”的繼承和發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。在實(shí)際工作中，采取掛圖作戰(zhàn)的方式，成立工作指揮部，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥指揮，倒排時(shí)間表，形成路線圖、作戰(zhàn)圖，堅(jiān)決防止“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)”“大拆大建、建新不拆舊”“政府大規(guī)模負(fù)債”“引入社會(huì)資本建別墅大院和私人會(huì)館”等傾向，讓土地綜合整治始終走在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、助推趕超發(fā)展的正道上。
第二，突出規(guī)劃引領(lǐng)。堅(jiān)持底線思維，立足資源稟賦和環(huán)境承載能力。土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，首先編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下，合理規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，正確引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，以鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，做好與整治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、道路、水利專項(xiàng)規(guī)劃等各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)，提升土地節(jié)約集約利用水平。
第三，強(qiáng)化政策配套。自然資源部門(mén)要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照土地綜合整治總體框架，完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，定期對(duì)轄區(qū)土地綜合整治進(jìn)行監(jiān)督檢查，重大事項(xiàng)及時(shí)向黨委、政府報(bào)告。開(kāi)展全域土地綜合整治，資金保障十分重要。根據(jù)全域土地綜合整治需要，整合涉農(nóng)工程項(xiàng)目支持，優(yōu)先將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)兩區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、交通水利設(shè)施等涉農(nóng)項(xiàng)目，安排在全域土地綜合整治范圍內(nèi)立項(xiàng)，系統(tǒng)整合自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、交通、水利等相關(guān)部門(mén)資源，提高推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治資金和政策保障能力，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一施工、分別驗(yàn)收。堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，拓寬與國(guó)家政策性銀行的戰(zhàn)略合作，積極鼓勵(lì)引入社會(huì)資本投資，多渠道加強(qiáng)資金保障，減輕財(cái)政壓力。
第四，聚焦工作推進(jìn)。加大土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處力度，工作中應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)調(diào)處工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立土地整治權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組，抓好土地權(quán)屬爭(zhēng)議的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，預(yù)防土地整治過(guò)程中的突發(fā)事件。完善土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，貫穿整個(gè)土地整治項(xiàng)目始終，實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)帯薄Ｗ⒁庹{(diào)處方式，農(nóng)村土地權(quán)屬爭(zhēng)議的成因復(fù)雜、年代久遠(yuǎn)，注意減少土地權(quán)屬爭(zhēng)議升級(jí)，減少行政復(fù)議與行政訴訟，及時(shí)有效化解矛盾。
群眾是鄉(xiāng)村振興的主人，各級(jí)黨委、政府要遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，防止土地綜合整治工作盲目推進(jìn)試點(diǎn)，搞政績(jī)工程、形象工程，不搞行政命令強(qiáng)行拆遷，保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益，保證黨和國(guó)家的富民政策在自然資源和規(guī)劃系統(tǒng)落地生根。
（作者單位：淮安市自然資源和規(guī)劃局淮陰分局；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第3期）
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