——以江蘇省淮安市淮陰區為例
土地是農村最大的資源和最重要的生產要素。開展土地綜合整治，就是以土地政策為平臺，以村土地利用規劃編制為基礎，促進“多規融合”在鄉村落地實施，進一步破解農村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地這個寶貴的要素資源，為農村農業生產、村莊建設和產業發展優化空間布局，對各類各業用地實行精準配置，加快構建城鄉要素平等交換體制機制，打通綠水青山轉變為金山銀山的通道。江蘇省淮安市淮陰區在土地綜合整治過程中，積累了一些經驗，值得深入思考。
一、淮陰區土地綜合整治的基本情況
江蘇省淮安市淮陰區轄區面積196.09萬畝，包含徐溜鎮、劉老莊鎮、漁溝鎮、丁集鎮、淮高鎮、三樹鎮、馬頭鎮、南陳集鎮、高家堰鎮、古清口街道、長江路街道、新渡口街道、王家營街道等13個鄉鎮（街道），共266個行政村（自然村），農用地142.44萬畝，永久基本農田94.6316萬畝。
黨的十九大以來，淮陰區按照《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》精神要求，堅持高標準、高質量建設集中居住點，以集鎮集中、整村推進為重點，注重居住點的房屋、基礎設施、公共服務等各方面的標準化，實現布局合理、人員集中、土地集約的目標，節約大量的社會公共服務資源。區政府及時出臺《淮安市淮陰區土地整治規劃（2016-2020年）》，落實占一補一、占優補優、占水田補水田，促進耕地數量、質量和生態三位一體保護。2018年組織實施省級投資土地整理項目8個，項目總規模91399.8畝，投入資金24742萬元。耕地占補平衡著力實施,在全區后備資源十分緊缺的情況下，入庫耕地占補平衡項目共計39個，總規模1435.05畝，其中6個項目已經通過淮安市自然資源和規劃局驗收，確認新增耕地276.435畝。2017年度掛鉤轉占補節余可用于占補平衡耕地面積650.9畝獲批準。
淮陰區還通過農村相對集中居住，完善農村各類配套的基礎設施建設，提升農民生活質量，優化人居環境，改善村容村貌；通過土地流轉推動金融資本向農村流動，解決農村建設資金不足的問題，有利于推進建設農業強、農村美、農民富的鄉村振興事業。
二、土地綜合整治過程中存在的問題
土地綜合整治是新生事物，就其內涵而言，整治項目工程中應有田、水、路、林、村等諸多內容，但在各地目前實施的項目中，工程僅涉及田、水、路的整治，林、村的整治涉及較少，有整治而無綜合布局。
一是土地綜合整治的綜合程度不夠。農村用地結構散亂和土地利用粗放的現實困局尚未扭轉，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題凸顯。隨著鄉村振興戰略實施推進，農村在規劃方面的滯后和耕地保護上的壓力日漸顯露，特別是永久基本農田不能調整以及用地指標緊缺，基層處在“有想法卻沒辦法”和“抱殘守缺”的境地。
二是村莊綜合整治規劃滯后。當前，農村土地管理除缺乏村莊布局整體規劃外，對農村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對宅基地管理政策研究不夠。可以說由于農村土地政策制度供給不足，農村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長期“取之于農，用之于城”的困局亟待破解。村莊綜合整治規劃是新生事物，其編制規劃尚未出臺，規劃成果也沒有相關標準。土地綜合整治規劃項目要求與新農村建設規劃相結合，而村莊綜合規劃成為土地綜合整治項目的組成要件，村莊整治規劃應怎樣規劃、規劃成什么、規劃編制經費如何解決是亟需解決的問題。
三是政府各部門配套資金難以落實。土地綜合整治涉及土地整理復墾開發、農村公路建設、農業綜合開發、農田水利、扶貧開發、電力、通訊、煙草等相關涉農資金的集中使用。目前，由于強調各自本部門利益，部門承諾配套資金難以到位，不能形成合力。如何落實綜合整治中的綜合配套資金，是目前存在的主要問題。
四是項目實施時協調配合不夠。土地整治項目實施時涉及到國土資源部門、施工方、監理方、當地鄉鎮政府、村組、村民等多個方面，協調好了，相互支持，可以形成合力，事半功倍，但在項目實施中，往往各自為政，導致意見分歧，有時甚至相互制肘，事倍功半。
五是后期維護力度不夠。有些項目驗收完成后就萬事大吉，移交給當地村組后不重視甚至放棄監管，有些農村集體經濟組織接收整治后的土地后只注重“用”而不注重“養”，不重視后期管護，導致土地產能下降，沒有充分實現土地整治的作用。
三、改善土地綜合整治的對策和建議
為切實加強農村土地綜合整治工作，把好事辦好，需要從以下方面著手。
第一，提高思想認識。地方各級黨委和政府要充分認識強農村土地綜合整治的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施強農村土地綜合整治的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強隊伍建設，加強監督考核，做好宣傳教育。讓群眾充分認識到，開展土地綜合整治是實現由土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計，是解決農村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對土地管理和發展用地及政策需求、渴望的積極回應，是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發展，是實施鄉村振興戰略的重要平臺，是推動城鄉融合發展的有效途徑，是推進生態文明建設的重要舉措。在實際工作中，采取掛圖作戰的方式，成立工作指揮部，主要領導親自掛帥指揮，倒排時間表，形成路線圖、作戰圖，堅決防止“片面追求新增建設用地指標”“大拆大建、建新不拆舊”“政府大規模負債”“引入社會資本建別墅大院和私人會館”等傾向，讓土地綜合整治始終走在促進鄉村振興、助推趕超發展的正道上。
第二，突出規劃引領。堅持底線思維，立足資源稟賦和環境承載能力。土地綜合整治是一項系統工程，首先編制農村土地綜合整治規劃和村莊建設規劃，在充分尊重農民意愿的情況下，合理規劃農村基礎設施建設，科學布局農村產業結構，正確引導農民集中建房。強化“多規融合”和規劃引導，以鄉村土地利用規劃編制為基礎，做好與整治區域內的生態規劃、農業發展規劃、美麗鄉村規劃、村莊布點規劃、道路、水利專項規劃等各專項規劃的銜接，按照控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量的要求，促進土地資源要素有序流動，提升土地節約集約利用水平。
第三，強化政策配套。自然資源部門要強化統籌協調工作，切實負起責任，會同有關部門按照土地綜合整治總體框架，完善制度設計，加強專業隊伍建設，定期對轄區土地綜合整治進行監督檢查，重大事項及時向黨委、政府報告。開展全域土地綜合整治，資金保障十分重要。根據全域土地綜合整治需要，整合涉農工程項目支持，優先將農村生態環境整治、農業兩區建設、美麗鄉村建設、一二三產業融合發展、交通水利設施等涉農項目，安排在全域土地綜合整治范圍內立項，系統整合自然資源、農業、林業、環境、交通、水利等相關部門資源，提高推進農村土地綜合整治資金和政策保障能力，實行統一規劃、統一立項、統一施工、分別驗收。堅持政府主導和市場化運作相結合，拓寬與國家政策性銀行的戰略合作，積極鼓勵引入社會資本投資，多渠道加強資金保障，減輕財政壓力。
第四，聚焦工作推進。加大土地權屬糾紛的調處力度，工作中應切實加強對調處工作的組織領導，成立土地整治權屬爭議調處領導小組，抓好土地權屬爭議的應急機制建設，預防土地整治過程中的突發事件。完善土地權屬爭議調處機制，貫穿整個土地整治項目始終，實現“定紛止爭”。注意調處方式，農村土地權屬爭議的成因復雜、年代久遠，注意減少土地權屬爭議升級，減少行政復議與行政訴訟，及時有效化解矛盾。
群眾是鄉村振興的主人，各級黨委、政府要遵循自愿、合法、有償的原則，保障農民的知情權和參與權，防止土地綜合整治工作盲目推進試點，搞政績工程、形象工程，不搞行政命令強行拆遷，保護土地所有權人和使用權人的合法權益，保證黨和國家的富民政策在自然資源和規劃系統落地生根。
（作者單位：淮安市自然資源和規劃局淮陰分局；來源：《中國鄉村發現》2021年第3期）
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