2015年7月23日，湖北省委書記李鴻忠主持召開省委常委會會議，審議并通過湖北省《關于規范和清理取消“一票否決”考核事項的意見（送審稿）》。據此，湖北省僅保留人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環境保護、安全生產、黨風廉政建設5項“一票否決”考核事項，其他“一票否決”考核事項一律取消。在省一級層面，這已經是最好的政策安排了。下一步，有待中央頂層決策，取消一票否決制度。
曾經在政府社會經濟管理中發揮過重要作用的“一票否決”制度，在中國社會自1992年黨的十四大進入市場經濟環境以后，已在其法理上不能自圓其說。因為市場經濟的本質就是法治經濟，政府各部門必須依法行政。而“一票否決”制度實行“連坐法”，即他人違紀違法，其同事和相關人員都要承擔連帶責任,這個制度本質上就是人治制度。黨的十八大報告強調，“法治是治國理政的基本方式”。“一票否決”制度發展到今天，需要在人治與法治之間作出一個選擇，是對是否真正依法治國意志力和執行力的考驗。
一、“一票否決”制度的現狀
“一票否決” 原本是聯合國安理會常任理事國的表決制度,現在已然成了中國干部考核體系中最具有“生殺予奪”大權的一個制度，在政府部門的考核體系中被廣泛運用。“一票否決”的做法最早產生于湖南常德。1982年，常德市將計劃生育作為衡量政績的重要指標，不達標不能評先進、不能晉級、不能提拔，連續兩年不合格就地免職。幾經衍變，現如今除安全生產、計劃生育、黨風廉政、綜合治理、環保等一票否決事項外，許多部門仍在追熱點、趕潮流，認為本部門的工作如果在考核中沒有被列入“一票否決”，似乎不能顯示領導者的決心和權威。
三十多年來，由中央層面實施的“一票否決”主要有五項：2001年9月, 《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》實行社會治安綜合治理“一票否決”；2005年12月, 《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》實行環境保護“一票否決”；2007年1月,《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》對計劃生育實行“一票否決”；2007年5月,《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》實行節能減排“一票否決”；2002年2月、2012年4月，先后下發《轉發農業部等部門關于2002年減輕農民負擔工作意見的通知》、《關于進一步做好減輕農民負擔工作的意見》，實行減輕農民負擔“一票否決”制度。
除國家層面之外，大量“一票否決”事項來自省市縣黨委政府。有的地方公安部門對刑訊逼供致死致殘、在押人員非正常死亡等實行“一票否決”；有的地方將防汛工作、財稅收入、創優經濟發展環境、招商引資列入“一票否決”；沿鄱陽湖周邊縣(市、區)政府將候鳥和濕地保護實行“一票否決”；四川省彭山縣曾提拔干部不孝敬父母實行一票否決。江西省紀委調研法規室曾對基層“一票否決”制的使用領域進行了梳理,發現“一票否決”事項居然多達62項（新華每日電訊消息）。
二、個人或單位被一票否決，后果很嚴重
一票否決的形式有四種：否決職務，諸如安全生產、計劃生育工作等“一票否決”項目，一旦出現影響全局的問題，均采取就地免職、降職、降級等方式，對主要領導、分管領導和具體工作人員進行“一票否決”；否決政績，不論其他各項工作完成得如何好，但只要有一項“一票否決”項目被否決，則取消該單位本年度的評獎資格，只排名次不評獎；否決機會，個人考核當年不得評為優秀，一年內或不得晉升職務，或不得申請調動工作等；否決單位，一些“一票否決”除對具體的責任人進行職務、政績、機會等的否決外，還對單位進行否決，如個人被否決的單位及其下屬部門不得參加評先選優，甚至直接被評定為不合格。
一個真實案例，普通職工很受傷。某人從縣工貿局局長調任縣物價局局長兩個月之后，因在縣政府辦公室副主任和工貿局局長任內的違法行為被判刑，導致2014年度縣工貿局黨風廉政建設責任制被一票否決（縣委紀檢部門考核），其年度獎勵考核結果是：1、檔案達標為先進單位；2、社會管理綜合治理為合格單位（縣委政法部門考核）；3、黨建考核為合格單位（縣委組織部門考核）；4、文明單位創建獎被否決（縣委宣傳部門考核）； 5、綜合目標責任獎被否決（縣委政府考核）。考核結果直接導致領導貪腐，普通職工買單，職工人平損失經濟利益1.5萬元以上，總額達60余萬元以上。
在否決對象方面，一票否決制度規定有否決單位的，有否決領導班子的，也有否決領導班子成員的。這三種否決方式以否決單位最失公平，一個單位其他工作搞得再好，只要有一項一票否決事項出現，全年的所有工作成績被全盤否定，在各項津補貼發放越來越規范的背景下，對普通職工切身利益的損害，對工作積極性的打擊是不言而喻的。至于否決領導班子及其成員，盡管如湖北省委《湖北省黨風廉政建設“一票否決”暫行辦法》等三個黨風廉政建設文件，都明確強調一票否決只針對各級領導班子及其成員，但一票否決決定仍然直接傷及包括領導班子在內的全體職工。在前述案例中，一是紀檢部門并未下達依據哪些法規哪條哪款被一票否決的文書，二是直接否決單位，導致后任局長和普通職工直接承擔了一票否決后果，使絕大多數人很受傷。
三、一票否決制度存在的主要問題和弊端
1、一票否決制度與依法行政存在嚴重沖突。以計劃生育、安全監管工作為例，對于違法行為人，本應由擁有執法權的計劃生育、安全監管部門依法處理，但現實卻是由計劃生育、安全監管部門給其他部門安排工作任務，由其他部門處理。這就導致一方面是計劃生育、安全監管部門不作為，另一方面是其他部門法無授權又必須作為，否則會被計劃生育、安全監管部門考核一票否決。至于社會治安、環境保護等均是如此，擁有執法權的不作為，沒有執行法的必須作為。一票否決導致的一個共同現象是，擁有執法權的管理部門可以不與違法行為人直接發生工作或法律關系。因為這樣的原因，各種奇葩的管理指標的出現就不足為奇了。再如全社會普遍關注的信訪問題,部分百姓不是依法維權，而是相信“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。信訪部門過去只是同級黨委內設的小機構，現在不僅成了給鄉鎮和部門安排工作任務的大部門，而且還有若干二級單位。凡此種種，都是不依法行政產生的怪現象。
2、政府部門職能履行本末倒置。政府部門本應是各負其責的，但在一票否決制度下，計劃生育部門除了負責計劃生育工作外，還要負責安全生產、社會治安甚至招商引資等工作，各部門履行自身職能職責成了副業，完成其他部門的工作倒成了主業。各部門相互牽制，你考核我，我考核你，相當一部分精力用于應付其他部門工作檢查和考核，政府工作主要在官僚體系內運行。各部門成了管理其他部門的部門，成了小政府。
3、政府部門職能轉變難以真正起步，導致嚴重懶政。政府職能轉變喊了多年，在一票否決制度下，各部門完成工作的首要應對之策是力爭將本部門的工作納入當地“一票否決”事項，或者單項目標考核事項，進而可以堂而皇之考核其他部門，導致在轉變職能方面根本沒有壓力和動力，其直接后果是導致嚴重懶政。各部門完成工作任務不是面向市場和百姓，而是面向官僚體制內部，致使文山會海盛行。即使在官僚體制內部，人與人的直接溝通也變得越來越少，大多使用文書方式來脫責。
4、基層政府不堪重負。“煙酒銷售指標”、“精神病指標”、“結扎流產指標”，近些年來各地頻現的“雷人指標”，本身設置就不合理，通過層層攤派，加在基層工作人員身上。“一票否決”是個筐，統統都往里面裝。一票否決事項太多，指標層層下派，基層干部不堪重負，不但加大行政成本、浪費社會資源，助長形式主義，甚或越來越脫離群眾。
四、一票否決制度存在的現實和思想根源
1、計劃經濟管理思想的延續。黨委政府工作熱衷于搞運動，開展各種階段性工作；不同時期推行所謂中心工作；對一些工作要求齊抓共管、打門板仗。黨委政府管理經濟社會事務仍然沿用條條塊塊的思維方式，政府部門各負其責的工作理念、獨立性難以體現。
2、企業無主管部門的思想沒有深入人心。從市場主體的數量看，絕大多數是民營企業，市場經濟體制下，民營企業根本不存在所謂的主管部門。例如，對于民營學校，教育部門只能看它是否有辦學資質，教師是否具備教學資質，至于學校安全、環境保護、食藥衛生、質量標準等工作的落實，顯然不是教育部門的事，最多也只有協助職責，如果把這些工作的落實規定成教育部門的主體責任，顯然不是依法行政。目前，針對安生生產、環境保護、食品藥品、質量技術等監管工作，按照所謂“誰主管、誰負責”的原則，同一件事、同一家企業，存在兩個三個以上的所謂主管部門，無端增加了企業的困擾。
3、村級組織基礎不牢，難以成為一級實體組織。村級組織建設存在顯而易見的問題：一是村級組織應是集體經濟組織或（和）合作經濟組織，村民委員會制度應予廢除。我國憲法規定，農村土地屬于集體所有，但迄今為止，這個農村集體土地所有權的代表者在法律上并不存在，不僅如此，在法律上沒有農村集體土地發包方的情況下，居然制訂出臺了《農村土地承包法》。由農村土地所有制決定的村級組織性質，應該說是十分明確的，但至今卻無定論，而這一點尤其事關農村工作是否以經濟發展為中心。二是農村現行直接選舉制度有違民主精神。選舉制的本義是指公民通過選舉權的行使，選舉重要官員和民意代表，但村民委員會選舉中除主任以外的人員都是不承擔任何政治責任的具體辦事人員。選舉一個組織的辦事人員是中國的獨特現象。選舉產生的所謂村干部本質上就是農民，各級黨委政府顯然對他們提出了不切實際的工作要求。三是村級社會民主發展中選舉與治理的關系沒有理清。重選舉輕治理問題長期存在。四是村級組織的脫產化、專業化服務人員長期缺位。導致村級社會專業性服務的要求，對農民的生產生活服務要求長期不能有效落實。由此產生的各種矛盾日積月累，帶來嚴重經濟社會問題。村級組織的這種現狀，也直接導致鄉鎮黨委政府的政治生態不能回歸正常軌道，長期存在所謂包村、聯村、駐村等不正常現象。
五、一票否決制度糾錯后的政府管理對策
對于一票否決制度存在的問題，究竟是糾錯還是糾偏，答案是糾錯。除了其違背依法行政的要求外，在人治情況下，任何政府工作都是由多人組成的團隊各負其責的：你是常委、省市縣長，我也是常委、省市縣長，你負責的計劃生育能夠列入一票否決事項，我分管的工作也必須列入一票否決事項；計劃生育工作能夠被列入一票否決事項，安全生產、綜合治理、環保等等同樣必須列入一票否決事項。沒有哪個人敢說某項政府工作不重要。有一就有二，江西省多達62項一票否決事項也就不足為奇了。關于糾錯后的管理對策，主要包括五個方面的內容：
1、要大力強化市場主體無主管部門的觀念。按照企業并無主管部門的觀念，一是有必要把“主管”或“管理”的概念加以明晰，即執法與服務，而執法必須基于法律法規授權；二是在政府管理和治理秩序關系方面，對計劃生育、安全生產、環保等行政管理事項，就是由擁有執法權的管理部門和下一級地方政府，直至縣一級部門和鄉鎮政府全權負責就行了，不要通過領導小組設置疊床架屋的機構；三是不能把超出部門職責權限范圍的事項，統統裝進“黨委政府安排的其他工作”這個籠子。
2、為服務市場主體創造健康的政治環境。一些部門通過領導小組目標考核等形式，紛紛把自己應該做的工作安排給其他部門去做，還沒有建立這種機制的部門仍在考慮建立相應機制。在這種政治生態下，我的事要你做，你的事要我做；你好我好大家好，都負責都不負責；年終，你考核我，我考核你；你讓我難堪，我讓你不爽。直接導致存在強勢弱勢部門之分，弱勢部門尚且如此，市場主體怎么可能有好的發展環境！為此，一是要建立部門之間面對面工作機制，面對面到副職，面對面到中層干部，并按照這種工作機制進行檢查督查；二是綜合目標考核要充分討論，廣泛征求意見，禁止設立單項目標考核；三是要理清部門和政府的關系，不能讓部門成為小政府，政府與部門的界限混淆不清。
3、要真正建立起政府各部門各負其責的工作機制。這是政府職能轉變的目標和前提。要通過各級黨委政府的督查室，建立相應工作督查機制，檢查政府各部門的工作究竟有多少是直接服務人民的，究竟有多少是對管理對象實施依法管理的。要杜絕部門之間的內耗。
4、重構村級組織的體制機制。在農村土地集體所有而非私有制的憲法精神指導下，廢除村民委員會制度，明確“村經濟聯合社”集體土地所有權代表者的法律地位，確立“村民代表會議”為村級社會的最高權力機構。對“村經濟聯合社”的社長、財務等人員實行聘任制，無過錯經村民代表評儀長期任職。構建和完善“村經濟聯合社”的辦公住宿經營設施。真正建立起鄉村兩級各負其責的體制機制。
5、紀檢監察部門要對行政部門是否依法行政實施長期執紀監察。政府職能轉變說起來容易，但做起來很難。除了各部門的自覺意識外，外部的監督和壓力也是必須的。在這方面，紀檢監察部門負有不可推卸的長期的責任。
（作者單位：湖北省長陽縣經濟商務局)
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