導讀：“三農”問題的破解關鍵在農業(yè)，圍繞農業(yè)將農村產業(yè)做大做強，對于全面建成小康社會的如期實現(xiàn)至關重要。習近平“三農”思想中流露出更多的市場導向和創(chuàng)新思維。
黨的十八屆三中全會在全國人民的期盼中順利閉幕了，全方位、系統(tǒng)性焦距經濟體制改革的公報讓人為之振奮，它的現(xiàn)實意義和深遠意義絕不亞于1978年的黨十一屆三中全會的公報精神。這是因為，中國當前正處在轉型發(fā)展的關鍵時期，許多棘手性問題的解決必須通過深化改革才能解決，而現(xiàn)階段的中國改革與初期的改革又不一樣，難度非常之大，廣大民眾深知這一點，因此對其更寄予期望。
黨的十八屆三中全會的公報精神沒有讓廣大民眾失望，它不僅系統(tǒng)全面，而且有許多新的亮點和突破。“使市場在資源配置中起決定性作用”這一提法，改變了以前的“市場在資源配置中起基礎性作用”的提法，這表明建立中國特色社會主義市場經濟體制的改革方向不僅沒有變，而且更明確，更堅定了。
一、習近平“市場決定論”的涵義與關鍵
要讓市場在資源配置中起決定性作用，意味著我國政府與市場目前的關系要做出重大的調整。調整將涉及政府體制、政府職能的轉換，按照我國政府目前的強勢狀態(tài)看，這一調整將削弱政府的不少功能，這些功能將被市場所替代，毫無疑問，這會觸及政府部門的相關權利與利益格局及其調整，這將是一場拿自己開刀的革命，也是習近平經濟思想最直觀的體現(xiàn)。
習近平曾經在浙江就已經提到，在解決三農問題的關鍵時期，就“三農”論“三農”已經難以從根本上解決“三農”問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展思路，首先考慮的就是發(fā)揮市場的決定性作用，構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展要素市場體系，讓市場在資源配置中起決定性作用。我國目前的情況是產品的市場化程度較高，盡管存在扭曲現(xiàn)象，而土地、勞動力、資本這些基本生產要素的市場化程度很不盡人如意，是既滯后又扭曲，其原因既與政府過度干預市場有關，又與不同微觀主體的權益不平等有關，尤其是與廣大農民的權益缺失有關。
因此，“讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程”，“賦予農民更多財產權利”，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，不僅關系到農村勞動力這一生產要素能否自由流動，其價格能否充分實現(xiàn)，而且也關系到農民的土地權益、房產權益、金融權利能否得到充分實現(xiàn)。土地、勞動力、資本這些基本生產要素的市場化的重要性在于，它不僅是建構社會主義市場經濟體系不可或缺的組成部分，而且也是讓農民獲得更多財產權利、經營權利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素合理配置，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，經濟社會現(xiàn)代化的必由之路。
二、習近平“產權制度保護”的思想
無論是建立城鄉(xiāng)要素的平等交換機制，還是推進生產要素的市場化進程，核心是要實現(xiàn)要素主體的權利平等，而要實現(xiàn)要素主體的權利平等，就必須深化資源與要素的產權制度改革，目標是建立主體明晰、賦權充分、治權有效、配置優(yōu)化的產權制度。
發(fā)揮市場決定性作用的關鍵是產權制度的建構。產權是一種權利束，具有可分解性。產權不僅僅指財產性的權利，還包括其他非財產性的權利。實踐中，產權制度可從兩個視角進行考察，一是從賦權結構與治權結構的角度；二是從生存權益與發(fā)展權益的角度。完整的產權，既需要賦予，更需要保護。產權的賦予是賦權范疇，就是產權界定，從法學角度講就是產權的立法，用法律來賦權。產權的保護是治權范疇，或者說是產權的維護。一種產權如果僅體現(xiàn)在賦權上，而沒有一定的治權結構相匹配，這種產權仍然是不完整的，或者說，這種產權即使是明晰的，也不一定能得到實現(xiàn)。從產權的賦權結構看，大體要涉及政治權益、經濟權益、社會權益、財產權益這些方面。法律是一種能夠兼容賦權和治權的制度，立法是賦權，執(zhí)法是治權。法律、法規(guī)、法制中的“律”“規(guī)”“制”都具有“治”的含義。此外，政策、仲裁、交易這些范疇，同樣既有賦權含義，又有治權功能。
就我國農民而言，其權益一方面是賦權不足，另一方面是治權滯后。也就是說，我國農民的權益，從賦權角度，或者說從產權界定的角度來看，仍然是不充分的。以農民的土地產權為例，農村土地承包經營權的物權屬性至今還沒有被賦予，使得農民的土地難以作為抵押物。又如，農民的宅基地及其住房，至今沒能真正成為農民的財產，不能直接進入市場交易。這表明，對農民的土地賦權仍然是不足的，由于賦權不充分，產權就不完整，進而缺乏交易性和變現(xiàn)性。產權的交易性既可以看成是賦權的結果，又可以看成是治權的一個方面。對于治權問題，就是產權的保護，也就是維權問題，實質上就是治權結構問題。在我國，它是明顯滯后于賦權進程的，治權結構的滯后性直接導致農民權益得不到有效保護，經常受到侵害。比如，國家在法律、政策上都規(guī)定了農民的土地承包經營權利，盡管不很完整，但在法律或政策層面上講，應該是明確的。但是為何農民的土地權益經常受到侵害?很大程度上是治權上的問題，是治權滯后問題。
從生存權益與發(fā)展權益的角度看，生存權是一種最為基礎的權利，是維持人類基本生存所必須的一種權益。比如，勞動者就業(yè)的權益，最低收入的保障權益，基本的醫(yī)療保障權益，基本的養(yǎng)老權益，基本的教育權益等等，這些都應該是生存權，是每個公民必需擁有的權益。生存權不是一層不變的，隨著人類經濟社會的發(fā)展，這種公民的生存權益也會發(fā)生變化。與改革以前我國居民溫飽都沒解決的時候相比，很顯然，現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的生存權益要求就要高些，范圍也會更廣些。總體上看，這種人類生存所必需的權益會越來越提高。第二種權益是發(fā)展權，它是生存權以外的其它權益。以農民土地權益為例，無論是土地流轉的權益，還是征地價格與土地出讓價格間的價格差，都包含著發(fā)展權益，而不僅僅是生存權益。現(xiàn)實中，我們給農民的土地補償，往往不充分，有的就是給他最基本的生存性補償，而沒有充分體現(xiàn)他的發(fā)展權益。在這一問題上存在爭論，就是這種發(fā)展權到底歸誰?農民是不是應該擁有或者擁有多少的發(fā)展權益?總體看來，我國農民的生存權益是在不斷完善，但仍然不充分，并且不時會受到這樣那樣的侵害。就我國農民的發(fā)展權益而言，則體現(xiàn)的更不充分，而這又與農民的基本權益不足有關，這也是我國目前城鄉(xiāng)二元社會結構和社會不公正事件頻頻發(fā)生的制度成因，即權益結構的失衡。
生存權是每個公民必須擁有的權利，因此，它應該是一種公共權，是公共產品，與公共產權的安排密切相關，這種權益應該由國家(政府)來賦予，不宜通過市場的途徑來獲得。而發(fā)展權與私人產權相關，可以看成是私權，是一種私人產品。在市場經濟條件下，與發(fā)展權益密切相關的私人產權的實現(xiàn)，應該與這種權益的交易性，或者說與市場機制的完善有關。也就是說，發(fā)展權益的實現(xiàn)應該與完善的市場機制聯(lián)系起來，否則，發(fā)展權益是難以實現(xiàn)的。這是私人產權的性質所決定的，如果發(fā)展權不能交易，那就不成其為私人產權。如果要能有效的交易，則必需建立和完善相應的市場體系與機制。
三、在產權制度改革中改進賦權與治權
改進賦權就是要賦予農民完整的權利，尤其是他們的公共權利。關于農民的基本醫(yī)療、養(yǎng)老等社保權利，這幾年已有不少改善，但與城市居民相比，差距仍不小。還有農民的基本教育權利，在法律上都明確了，也在不斷改善中，但仍存在這種權益在實踐中得不到很好保障的情況，并且區(qū)域間的差距較大。類似于這些權利，必需由國家賦予。當然國家分中央政府和地方政府，但總體上應主要由中央政府賦予為好。
關于財產權利，實際上是一種經濟權利。如農民的土地權益，房產權益等等，應該進一步賦予。農民的土地物權屬性問題，應盡快得到解決。在這一問題上，法學界與經濟學界似乎有不同的看法。不少法學界人士認為，既然農村土地是承包經營的，那么這種權利就應該屬于債權的性質。但實際上，中國的農村土地承包經營與一般的企業(yè)承包經營在本質上是不一樣的，農民的土地承包權利是長久擁有的，只要農民不愿意放棄，他就可以擁有這樣的權利，并且，這種權利是可以再轉讓和流轉的，因此，其實質上已具有物權的性質。如果我國農民的土地承包權不能夠物權化，土地就難以抵押，難以抵押的土地權利或產權毫無疑問是不完整的，其價值是打折扣的，或者是難以有效實現(xiàn)的。農民的宅基地及其房產權益也是如此，依然存在賦權不足問題。為什么城里人花錢買的房子可以進入市場交易，而農民花錢投資的房產不能直接進入市場交易?應該結合對農村宅基地制度的改革，賦予農民房產直接進入市場交易的權利。
還有一個很重要的權利就是市場權利。所謂市場權利，就是要有公平的市場進入權，要有市場的處置權，或者說市場交易權。因為如果產權不能交易，或者說是很有限制的交易，這種產權就難有交換價值，就不能實現(xiàn)它的價值。對于農民權益與市場經濟的關系，也存在不同的看法。有些學者認為，當前我國社會分化現(xiàn)象、農民收入低下以及社會矛盾激化，是市場經濟發(fā)展的結果，把社會分化和社會不公等現(xiàn)象歸咎于市場經濟，進而認為有必要通過取代市場的途徑來解決這些問題。這種看法并不正確，存在很大片面性和危險性。事實上，權益問題，無論是賦權，還是治權，都與市場經濟的本質要求不矛盾。我們現(xiàn)階段出現(xiàn)的種種社會問題和矛盾，恰恰是市場經濟體制需要解決的問題，而不是市場經濟本身的問題。因為真正完整的、成熟的市場經濟，它的一個基本前提，就是微觀主體的權利平等性和公平性，這是市場經濟的最本質要求。而我們在發(fā)展市場經濟的過程中，恰恰沒有注重解決好這一問題，沒有及時消除城鄉(xiāng)二元社會權利結構，這就違反了市場經濟的基本規(guī)律，導致了市場經濟主體地位的不平等和權利不平等，進而導致要素價格的扭曲，資源配置的失衡，收入分配的不公，社會矛盾的激化。從這個意義上講，解決好農民權益的賦權與治權問題，維護社會公平與公正，恰恰是市場經濟本質要求。建立完善的治權結構，就是要建立完善的民眾權益保障體系。就治權體系來看，一種是外生的治權體系，可以稱之為“他治”體系。國家的法律與憲法體系、仲裁體系以及市場交易體系等，都可以看成是外生的治權體系。另一種是內生的治權體系。因為任何權益的保障不僅要靠外在的治權體系，而且還要依靠內生的治權體系。就農民的權益保障來說，既需要依靠外生治權體系的不斷完善，也要依靠農民自身的努力。我國農民權益之所以經常受到侵害，一方面固然與賦權不足有關，與外生治權體系不完善有關，但另一方面也與內生的治權體系不完善有關，也就是與農民自身有關，即與農民權益的自我保護意識差，尤其是自組織化程度太低有關。事實上，經濟社會微觀主體的組織化也是市場經濟的基本要求。同時，從農民權益的保護來講，也是不可缺少的。如果微觀主體像一盤散沙，缺乏組織化，不僅主體權益難以得到有效保護，而且市場經濟也難以有效運行。所以，在農民權益保障問題上，我們既要加強與完善外生治權體系建設，又要重視加強內生治權體系建設，也就是說，農民必須建立起保護自身權益的組織。
權益的可交易性是治權結構不可或缺的內容。必須建立和完善私人產權(權益)的交易體系與機制。不僅私人產權(權益)要可交易化，而且在我國，由于不少公共權益和公共服務具有地方化供給的特性，因此，對于這樣的公共品，也應該引入市場交易機制。就現(xiàn)階段農民工的社保權益，農村義務教育的權益，農民的土地承包權和宅基地權而言，都應該允許跨地區(qū)流動和交易。這些權益有些是屬于發(fā)展權，有些則屬于生存權，但在農村人口不斷流動，城鄉(xiāng)二元社會結構還沒有完全破解的情況下，就有必要引入交易機制，只有這樣，農民才能真正獲得更多的財產權益，城鄉(xiāng)要素的流動才能更合理，經濟社會的發(fā)展才能更健康。
(作者系浙江大學求是特聘教授、浙江大學中國農村發(fā)展研究院院長)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：人民論壇[國家治理]41期
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