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張曉山:農(nóng)地確權(quán)登記頒證能否達到預(yù)期目標(biāo)

[ 作者:張曉山  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2016-01-04 錄入:12 ]

原題:關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的幾個問題

導(dǎo)讀:黑龍江某區(qū)縣確權(quán)一項花了6000萬元,一畝地成本15元。原來耕地351萬畝,核查后耕地為385萬畝。當(dāng)?shù)馗刹坎粺o憂慮地說:2027年如果再翻騰,這次的錢就白花了。

2013年,中央1號文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年初,農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于切實做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作的意見》中提出,要抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,進一步擴大試點范圍,選擇2個省開展整省試點,其他省份至少選擇1個整縣開展試點。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計,目前全國先后有2215個縣(市、區(qū)、旗)開展了試點工作,涉及1.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn),30.2萬個村,完成確權(quán)登記面積2.6億畝。但在土地確權(quán)中有幾個問題需要引起注意。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是在農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計相對滯后的背景下開展的

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)應(yīng)該在穩(wěn)定與完善農(nóng)村土地承包關(guān)系大的政策框架內(nèi)進行。十七屆三中全會提出現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。十八屆三中全會深化改革的決定也提出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。

據(jù)調(diào)查,有些地方土地確權(quán)后的承包證在承包期限一欄就寫著“長久不變”幾個字。但是“長久不變”的具體政策涵義、“長久不變”與農(nóng)地二輪承包之間的關(guān)系等問題,中央政策尚未做出具體規(guī)定。

國務(wù)院2015年5月批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》,其中提到:“研究提出落實土地承包關(guān)系長久不變的意見”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點工作是在中央落實土地承包關(guān)系長久不變的意見尚未出臺、農(nóng)村土地制度變革的頂層設(shè)計相對滯后的背景下開展的,也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的對象不清楚

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,近幾年的中央1號文件都有涉及。2013年的中央1號文件提出用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年的中央1號文件提出“要抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題,可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地,確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算,中央財政給予補助”。2015年的中央1號文件提出:“對土地等資源性資產(chǎn),重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,擴大整省推進試點范圍,總體上要確地到戶,從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的目的是明晰產(chǎn)權(quán),賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利,這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)和前提,也是土地糾紛仲裁的依據(jù)。

但首要的問題是:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)給誰?

農(nóng)村土地承包法第5條規(guī)定,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。顯然,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該確給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。但誰是成員?要回答這個問題,首先要界定清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村的現(xiàn)實情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位,但無法人地位。憲法第8條規(guī)定,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。農(nóng)業(yè)法第10條規(guī)定,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上,依法管理集體資產(chǎn),為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù),組織合理開發(fā)、利用集體資源,壯大經(jīng)濟實力”。其他如農(nóng)村土地承包法、土地管理法等與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律,都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,其法律地位是明確的。但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有在工商局注冊登記,不具備法人地位,它們具體屬于哪一種經(jīng)濟組織類型并不清楚。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由成員構(gòu)成,但成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進入和退出機制等問題,也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚,土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權(quán),也就容易導(dǎo)致承包農(nóng)戶之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的一些產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到根本性解決。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)必然受到現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)承包關(guān)系的制約

《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報告》(2015年8月27日,農(nóng)業(yè)部部長韓長賦受國務(wù)院委托,在第12屆全國人大常委會第16次會議上所做的報告)中提到:“一些干部群眾對確權(quán)管多久心存疑慮,政策規(guī)定有待進一步明確”。

這次確權(quán)究竟能管多久?農(nóng)村土地承包法第20條規(guī)定:“耕地的承包期為三十年”。現(xiàn)在全國農(nóng)地二輪承包期一般是在2027~2028年到期,也就是現(xiàn)在距離到期還有約13年。據(jù)調(diào)查了解,當(dāng)前已經(jīng)開展確權(quán)試點工作的農(nóng)村地區(qū),普遍做法是沿襲二輪承包的承包關(guān)系,確權(quán)登記后,頒證的期限是到2027或2028年。

確權(quán)如要體現(xiàn)“長久不變”,必然與現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)的承包關(guān)系發(fā)生沖突。承包期限不同,利益相關(guān)者的關(guān)切程度和預(yù)期必然不同。還剩13年的承包期和50年承包期或70年承包期,農(nóng)民群眾的關(guān)切度和預(yù)期會有較大差異,這將直接影響他們參與確權(quán)工作的積極性。

對于直接從事確權(quán)工作的各地基層干部來說,二輪承包還有13年。在完成確權(quán)任務(wù)時,有的基層干部會選擇把矛盾推后。于是出現(xiàn)有的地方趕進度、輕質(zhì)量,委托公司“大包干”,農(nóng)民群眾不認可等問題;在確權(quán)中把出現(xiàn)的問題,比如確權(quán)確股不確地的適用范圍、實測多出的地如何確權(quán)、矛盾比較突出的村組能否調(diào)地等問題往往擱置下來。

農(nóng)村土地承包法第26條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”。第27條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。第35條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得單方面解除承包合同,不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán),不得以劃分‘口糧田’和‘責(zé)任田’等為由收回承包地搞招標(biāo)承包,不得將承包地收回抵頂欠款”。所以,這種擱置矛盾的做法也能找到法律依據(jù)。

四、支付了大量人力物力成本后的確權(quán)能否達到預(yù)期目標(biāo)?

2014年,中央1號文件提出:“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算,中央財政給予補助”。《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報告》提到:“中央財政設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證專項轉(zhuǎn)移支付,根據(jù)第二次全國土地調(diào)查公布的農(nóng)村集體耕地面積,按照每畝10元的標(biāo)準(zhǔn)補助地方,總計181.4億元,分5年實施。2014年至2015年已撥付補助經(jīng)費59.4億元”。

一些地方在確權(quán)試點工作中,采取國土二調(diào)的航拍圖+圖解+實測的技術(shù)路線;最大程度利用國土二調(diào)成果,制作工作底圖,實在達不到精度要求的再進行實測。這樣可以加快工作進度,節(jié)約操作成本。即使這樣,一畝地的操作成本最少也要15元。據(jù)調(diào)查,一些地形復(fù)雜、地塊分散的地區(qū)畝均工作經(jīng)費要達到30元甚至更多。黑龍江某區(qū)縣確權(quán)一項花了6000萬元,一畝地成本15元。原來耕地351萬畝,核查后耕地為385萬畝。當(dāng)?shù)馗刹坎粺o憂慮地說:2027年如果再翻騰,這次的錢就白花了。

當(dāng)前的確權(quán)試點工作是在集體經(jīng)濟組織界定、成員資格界定還不清楚的情況下開展的。這是一項基礎(chǔ)性的工作,正如有的地方干部群眾所言,這是一項非干不可的大事,也是干好不易的難事。但如果確權(quán)僅局限在二輪承包的框架內(nèi),以后出臺長久不變的政策,確權(quán)工作是否會出現(xiàn)反復(fù),造成人力物力的浪費?地方干部群眾的擔(dān)憂應(yīng)引起注意。

五、政策建議

中央應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策意見,對農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的問題作出具體政策規(guī)定和政策詮釋,人大應(yīng)加快修法步伐,一攬子修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律法規(guī),國務(wù)院盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例,并制定法律和條例的實施細則,在此前提下,全面推開土地確權(quán)登記頒證工作,并與不動產(chǎn)登記工作有機結(jié)合。

(一)加快進行農(nóng)村土地承包法的修訂工作

《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)年曾首先提出集體經(jīng)濟組織成員的概念。《物權(quán)法》第59條規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”,首先提出了成員集體所有的概念。同時,《物權(quán)法》第59條還明確了集體成員的決策權(quán),第62條明確了集體成員的知情權(quán),第63條明確了集體成員對侵害集體成員合法權(quán)益的決定的撤銷權(quán)。《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定實際上是集體所有權(quán)權(quán)能的具體體現(xiàn),集體所有權(quán)權(quán)能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現(xiàn)的共同意志。農(nóng)村土地承包法的修改要與物權(quán)法一致,將集體經(jīng)濟組織成員集體所有的概念具體化;明確界定農(nóng)地所有者、承包經(jīng)營者、經(jīng)營者各自的責(zé)權(quán)利。農(nóng)村土地承包法的修改還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作與二輪承包之間的關(guān)系,明確這次確權(quán)的起點以及確權(quán)的期限。

(二)農(nóng)村土地承包法的修改應(yīng)與國務(wù)院制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例同步進行

產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步是“歸屬清晰”,村民最關(guān)心的是誰能獲得成員資格,這個問題不僅是要立足當(dāng)下,而且還要著眼未來。以確定“集體成員”為突破口,解決集體土地資源和經(jīng)營性資產(chǎn)量化的成員邊界問題。從各地經(jīng)驗看,浙江省人大2007年修訂的《村經(jīng)濟合作社組織條例》對社員有明文規(guī)定,廣東省2006年出臺的《農(nóng)村集體機構(gòu)及組織管理規(guī)定》也對集體經(jīng)濟組織成員資格作出原則性規(guī)定。上海市農(nóng)委2012年《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計操作口徑》明確,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求,成員資格取得主要有原始取得和法定取得(婚姻、移民、收養(yǎng)),具體分為了11種類型。湖北省一些地區(qū)的經(jīng)驗是以戶籍登記為基礎(chǔ),以法律法規(guī)為依據(jù),以村規(guī)民約為參考,以外地經(jīng)驗為借鑒,以民主評議為結(jié)果,來界定成員資格。可以借鑒各地的條例和辦法,以國務(wù)院的名義盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例。主要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位、經(jīng)濟類型,成員資格的界定、成員的權(quán)利責(zé)任和義務(wù)以及成員的進入和退出的相關(guān)制度安排。

如果修法和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例的工作短期內(nèi)難以完成,目前各地開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點工作不宜大面積快速推開,應(yīng)尊重地方關(guān)于是否開展確權(quán)工作的意愿。確定開展確權(quán)工作的地區(qū),應(yīng)審慎推進,因地制宜,把工作做細,同時要制定出當(dāng)前確權(quán)與2028年二輪承包到期會出現(xiàn)的矛盾及問題的對接預(yù)案。

作者簡介:張曉山(1947-),中國社會科學(xué)院學(xué)部委員,博士,研究員,博士生導(dǎo)師,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所原所長。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《上海國土資源》2015年04期


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