——以江蘇省淮安市為例
黨的十八大報告指出：“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。”當前，我國城市經濟比較發達，農村相對落后，城鄉經濟實力、居民收入、環境面貌、道路建設以及社會公共服務上都存在顯著差距，城鄉發展一體化可謂任重而道遠。
一、城鄉發展一體化存在的關鍵問題
按照黨的十八大精神的要求，江蘇省淮安市各縣（區）政府采取措施、積極推進，城鄉基礎設施日益完善，城鄉產業融合發展的布局初步形成，城鄉就業和社會保障體系基本建立，城鄉社會事業全面發展，城鄉生態環境建設與保護成效明顯，基層基礎設施建設不斷加強。但城鄉發展一體化建設過程中農業的素質性、結構性和體制性矛盾開始顯現，土地、資金等資源要素制約日益明顯，農民增收渠道拓展難度大等問題還有待解決。
1、資金制約。城鄉發展一體化是龐大的系統工程，即使政府全面組織，引導多方出資共建，資金仍然難以滿足。目前，推進城鄉發展一體化主要依靠上級投資和農民自身投資。因此，資金短缺是制約蘇北地區城鄉發展一體化建設的最大“瓶頸”。
2、規劃不融合。主要表現一是規劃的不嚴肅。城鄉發展一體化，首先要有起龍頭作用的戰略性、長期性、連續性、高起點、高標準、高質量的發展規劃藍圖，引領整個地區健康、持續、有序發展。調研中發現在城鄉發展一體化建設過程中，國土資源、農業、交通、規劃等職能部門都從自身利益角度出發制定規劃，如土地開發利用規劃、鎮村建設規劃、城鄉產業發展規劃等，出現多張規劃多張皮，不同規劃在內容和時間上出現相互矛盾，如時間上的不融合，《淮安市城市總體規劃（2009——2030年）》，《淮安市土地利用總體規劃（2006——2020年）》。二是空間布局上不一致，如有的鄉鎮反映在同一地塊，國土部門規劃建農民集中居住點，而產業部門規劃建鄉鎮工業集中區，讓下級政府無所適從，無法執行，最終變成規劃規劃，墻頭一掛。因此迫切需要把各種規劃科學融合，讓一個地區在統一的一個規劃下有序發展。三是涉及部門眾多，顧此失彼。如教育局、水利局、農委、農工部、交通局、旅游局、土地局、規劃局、建設局、發改委、經信委等等，各部門只從自身一條線去發展，缺乏協調一致，造成重復建設、資源浪費和一盤散沙的不良現象。
3、行政規劃調整滯后。淮安市現轄4縣4區，116個鄉鎮，1413個行政村。鎮域人口最多的是漣水縣高溝鎮10.8萬人，鎮域人口最少的是洪澤縣西順河鎮0.9萬人，鎮區人口最多的是盱眙縣馬壩鎮4.2萬人，鎮區人口最少的是淮陰區新渡鄉0.28萬人，鎮域面積最大的是盱眙縣馬壩鎮197.5平方公里，鎮域面積最小的是洪澤縣蔣壩鎮12平方公里，鎮區面積最大的是盱眙縣馬壩鎮5.5平方公里，鎮區面積最小的是淮安區茭陵鄉0.58平方公里。淮安市規劃通過空間資源融合的手段，將116個鄉鎮合理歸并為53個小城鎮，但目前沒有調整到位。
4、鄉鎮黨政負責人規劃理念淡泊。城鄉發展一體化，在土地市場供應日趨緊張的今天，如何做到集約、節約土地，合理利用土地，需要高質量、高標準地制定鄉鎮科學發展、工農業產業布局、農民集中居住點等長遠目標規劃。近年來，按照科學發展觀和黨的十八大的精神要求，各省、市、縣陸續聘請規劃專家并花費大量財力編制修訂了鄉鎮村總體規劃、鎮村控制性詳規等藍圖。但是，因為鄉鎮黨政干部調整更換頻繁，加上部分鄉鎮黨委書記仍然習慣隨手“指點江山”的現象屢見不鮮，尤其是一些招商引資項目，洽談前不是圍繞原有的規劃大綱進行研究落實，而是讓引資項目在全鎮隨意選地，不管項目是否符合土地規劃要求，是否違法占用基本農田，只要是投資商看好的地，就家長式地命令國土資源、建設、規劃部門向上級協調修改規劃，爭取指標，只至達到目的，對違法、違規行為全然不顧。
5、鄉鎮新型人才隊伍欠缺。近些年，國家撥出專項資金推進農村發展，各地積極響應，最終需要基層村、組干部帶領群眾向偉大目標奮進。在農村調研中發現，一些基層干部現在是想干卻不知怎樣干？并為此而苦惱。許多地方領導沒有科學發展的規劃意識，只顧眼前利益，有些地方甚至于把花費財力找專家制定的發展詳規放在一旁，變成手指規劃，隨意性很強，造成地方發展的不可持續性，常常是亡羊補牢，為時已晚。
二、城鄉發展一體化的改革路徑
推動城鄉發展一體化，是落實科學發展觀的重要舉措。目前,城鄉發展不協調,部分農村因基層管理以及體制等方面原因，導致農村集體經濟發展受到制約、農民權益受到損害,已成為影響社會和諧的突出因素。只有堅持推動城鄉發展一體化，從各方面采取措施,著力解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，才能使廣大農民安居樂業、生活富足,使廣大農村安定有序、充滿活力。解決農業、農村、農民問題，推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展，關系城鄉發展一體化建設的全局，關系黨在農村的執政基礎，是全面建成小康社會的重大任務。
根據2011年7月江蘇省人民政府審批的《淮安市城市總體規劃（2009-2030）年》，淮安市域內形成“一主四副多點網絡化”的城鎮體系空間結構，將116個鄉鎮合理歸并為58個小城鎮，形成4個縣城鎮——12個重點鎮——42個一般鎮的格局。
1、成立城鄉發展一體化建設辦公室。目前，城鄉發展一體化建設現狀總體來說，就是有藍圖沒有線路圖，有目標沒有措施，有指導沒有領導的尷尬局面。因此，市、縣、鄉（鎮）三級迫切需要成立一個與時俱進、統一指揮、集中財力、統籌發展的“城鄉發展一體化建設辦公室”機構，賦予該部門對“三規”（包括土地開發利用規劃、鎮村建設規劃、城鄉產業發展規劃）融合工作的督查考核權。同時要完善城鄉發展一體化建設督查考核體系，使發展目標更加符合科學發展觀的要求，充分調動起各方面的積極性和主動性，全力推進城鄉發展一體化建設進程。
2、啟動新一輪行政區劃調整。行政區劃調整越推遲，城鄉發展一體化建設的矛盾會越多。如道路、水、電氣等建設不與行政區域一致，造成資源浪費。在財力緊張的時候不能全面開花，而要圍繞重點鄉鎮加快進度，引領其他鄉鎮發展，如淮安市20個特色小城鎮建設必須做優，吸引農民舉家遷入小城鎮過上市民生活，減少人戶分離現象。
3、實現城鄉產業布局一體化。經濟一體化是城鄉發展一體化的核心。要按照工業向園區集中、農民向城鎮集中和土地向規模經營集中的根本方法，進一步調整和優化城鄉產業布局，促進三次產業融合，形成新型工業園區、特色農業基地、旅游服務產業相互支撐的產業格局，實現城鄉產業一體化。一是工業向園區集中，加快新型工業化步伐。通過提供優惠政策，吸引綠色企業、高新企業、勞動密集型企業入園，使工業向園區集中，推進生態工業園區建設。二是農民向城鎮集中，加快新型城鎮化步伐。小城鎮要明確產業功能定位，重點發展有優勢的加工業和其他特色優勢產業，鼓勵發展生活服務業，大力發展面向農村發展和農業產業化的第三產業，引導鄉鎮企業在鎮區集中布局，增強小城鎮的集聚能力和服務功能，帶動和促進縣域經濟的發展。三是土地向規模經營集中，加快農業現代化步伐。按照“依法、自愿、有償”的原則，合理流轉土地，推進土地適度規模經營，加快發展現代農業。一要積極創建綠色食品標準化生產基地。二要做大做強綠色、無公害農產品品牌。三要做大農產品深加工，走“農戶+基地+公司”或“農戶+協會”的模式，充分發揮其連接市場和基地的功能，培育扶持一批農業產品加工龍頭企業，提高農產品效益，構筑起具有較強競爭力的農業現代化產業體系。
4、實現城鄉基礎設施建設一體化。城市化的地域推進、經濟要素的高效利用、生態環境的綜合整治，都離不開基礎設施的支撐。長期以來，基礎設施建設的重點在城市，農村基礎設施建設投資少。今后基礎設施建設應向農村延伸，向農村傾斜，在均衡發展的基礎上，逐步實現城鄉基礎設施建設一體化。一是加快步伐優化城鄉交通網絡。進一步改造提高通村進組公路，加強縣城、鄉鎮、點村之間的快速聯通，暢通物流。貫徹公交優先的城鄉交通政策，構建以常規公共汽車、小型公共汽車為主體的公交系統，方便群眾出行。二是加強城鄉水利基礎設施建設。依據縣域整體發展需要，需要對主要水體區域的功能和水資源供求進行綜合研究，合理調配區域水資源，統籌安排蓄水、引水、取水工程，加快大中型灌區續建配套與節水改造，千方百計擴大灌溉面積，提高農村自來水普及率。建設好縣城污水處理廠，建設中水回用系統，綜合利用水資源。三是加強城鄉能源保障設施建設。需要加快城鄉電網改造步伐，滿足城鄉發展特別是新型工業化、新型城鎮化建設需要，保證農村用電安全。大力發展農村沼氣、小水電、太陽能等可再生能源技術，形成清潔經濟的能源體系。四是加強城鄉教文衛等設施建設。適應蘇北地區全面建成小康社會發展要求，進一步優化城鄉學校布局，加快中小學校建設，加快鄉鎮衛生院、村衛生室建設步伐，完善城鎮醫療服務和預防保健設施。加大農村通訊信息網絡建設投入力度，大力實施“新農村信息化行動計劃”，推進廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，實現信息進村入戶。各鄉鎮要結合當地實際，適應人民生活需要，合理規劃建設小游園、體育健身、文化藝術設施，讓城鄉居民共享改革發展的成果。
5、提高鄉鎮黨政負責人的規劃理念刻不容緩。一是鄉鎮也要有放眼百年的規劃理念。要強調規劃的科學性，要學習和借鑒江蘇省華西村、河南省南街村等發達地區的成功經驗。認真預測鄉鎮未來經濟發展、產業結構演變以及文化、社會和政治的進步，并以此為基礎制訂鄉鎮建設規劃。保證規劃的長期性和嚴肅性，把規劃變成鄉鎮地方的法規，交給廣大群眾充分討論，通過地方立法程序確立規劃的法治地位。鄉鎮規劃一旦確定，就成了一個鄉鎮帶有法律效力的發展藍本，只能嚴格按照規劃執行。二、加強鄉（鎮、街道）黨委書記、鄉（鎮）長、人大主席的規劃業務知識學習培訓。加強鄉鎮規劃管理制度建設，規范規劃行政許可審批程序，促進科學規劃、民主規劃、陽光規劃。提高規劃的嚴肅性與權威性，把規劃的實行情況納入鄉鎮黨政負責人離任審計范圍，并作為其提拔使用的重要參考條件。一個好的鄉鎮發展規劃，必須是在高水平的專業性與廣泛的群眾性相結合的基礎上編制而成，并經過權力部門嚴格審批、向全社會公布并接受公眾有效監督的。鄉鎮規劃確定后，必須要確保其嚴肅性，不能因人而變，易人而廢。三、加強規劃實施，嚴處違法。針對很多鄉鎮出現“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”、“領導一換，規劃重來”、“規劃沒有變化快”等不良現象，強化審批監管，堅持“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋”，確保鄉鎮總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃及專項規劃落到實處。增強全社會的規劃法制意識和守法自覺性，規劃一經批準，任何單位和個人未經過法定程序都無權變更，對違法建設及時舉報，實行“陽光規劃”，防止無意識犯法。四、完善鄉鎮規劃執行力的考核制度。城鄉發展一體化建設中，規劃起龍頭引領作用，科學的規劃才能促進可持續發展，因此合理的規劃本身就是一筆巨大財富，如新加坡的城市現代化建設的核心經驗是處理好規劃、建設與管理三者的關系，真正做到以規劃統領鄉鎮的發展方向，以建設提升鄉鎮發展的水平，以管理保障鄉鎮高效動行，促進城鄉發展一體化建設向更高目標邁進。《城鄉規劃法》規定，經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改。擅自修改的，由上級人民政府責令改正，并依法對有關責任人給予處分，這給頻變規劃者套上了一道法律緊箍咒。誰要是不依法辦事，我行我素，擅改規劃，就逃不過法律的追究。筆者期盼，鄉鎮負責人都能自覺依法維護規劃的嚴肅性、權威性、穩定性，做到“一張藍圖繪到底，一年接著一年干”。同時，也期盼各級人大、新聞媒體、社會團體加強對鄉鎮規劃落實情況的監督，使鄉鎮規劃保持足夠的剛性，并給新農村建設以有力的指引，給城鄉人民帶來福祉，為全面建成小康社會保駕護航。
城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制是我國體制改革一直著力破解的體制障礙之一。城鄉發展一體化建設是深入學習實踐黨的十八大精神與科學發展觀的重要舉措，是構建和諧社會、建設社會主義新農村和全面建成小康社會的重要內容，是新形勢下解決縣域“三農”問題、提升城市綜合競爭力及實現以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展的重要戰略，是統籌城鄉發展、促進城鄉要素流動、打破城鄉二元結構以及實現城鄉互動發展的重要途徑，是實現中國夢的必由之路。
2014-10-6
作者單位：江蘇省淮安市國土資源局淮陰分局
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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