摘要:在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國企，所有權(quán)的"主體缺位"和"主體越位"屢禁不止，成了一切妖魔鬼怪覬覦的"唐僧肉"，二者何其相像乃爾！而農(nóng)地中國特色的國有化，正是走出這一困境的"帕累托改進"。
前言
在城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村土地制度改革是一道繞不過的"坎"，只有邁過才能柳暗花明。針對現(xiàn)行農(nóng)地制度的一系列弊端，私有化雖很有效且很省力，"國際接軌"即行，但風險也很大，最大的風險就是成為改旗易幟的第一道多米諾骨牌；一提"國有化"，批評者就會以國有企業(yè)為參照物來鞭撻，企業(yè)改革從"國企"改為"混企"再改為"民企"，你農(nóng)地改革卻從"集體"改為"國家"，這不是改革走"回頭路"嗎？其實不然，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國企，所有權(quán)的"主體缺位"和"主體越位"屢禁不止，成了一切妖魔鬼怪覬覦的"唐僧肉"，二者何其相像乃爾！而農(nóng)地中國特色的國有化，正是走出這一困境的"帕累托改進"。
2015年11月2日，新華社發(fā)布由中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，確定"深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實行三權(quán)分置"。輿論認為，"三權(quán)分置"的實施是一次"帕累托改進"。
習近平總書記在談到環(huán)境保護問題時曾深情地說："我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。"由于目前農(nóng)村土地制度事實上存在的缺陷，一些農(nóng)民既沒有要綠水青山的動力，又沒有要綠水青山的實力，守著污水荒山盼金山銀山。農(nóng)地的全面深化改革，迫在眉睫。
以意大利經(jīng)濟學家帕累托命名的"帕累托改進"，即最理想的改革應該是必有人受益，但卻無人受損。在"帕累托改進"中，由于沒有哪個人的利益會因改革而降低，即改革成本為零，所以不需要有人來承擔改革成本。改革開放之初，鄧小平同志也曾論及這種改革理念。如果從我國基本國情出發(fā)，在各種利益的搏弈中，最符合"帕累托改進"的農(nóng)村土地制度改革方案，恐怕還是非農(nóng)村土地國有化莫屬。
本文試圖通過對農(nóng)村集體土地的來龍去脈、維持現(xiàn)狀或私有化或國有化的利弊比較、具體操作的難易程度以及實現(xiàn)"四個全面"的制度優(yōu)勢等方面闡述這一觀點。
一、農(nóng)村集體土地的來龍去脈
中華人民共和國成立后，按照"耕者有其田、居者有其屋"的原則，一開始土地制度實行的不是公有制而是勞動者私有制。1947年9月13日中共中央全國土地會議通過的《中國土地法大綱》第十一條明確規(guī)定："分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利"。之后1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過、同月30日中央人民政府公布施行的《土地改革法》也有類似規(guī)定。中國共產(chǎn)黨認為，封建土地所有制是造成農(nóng)民貧窮和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的總根源，把封建剝削的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，是中國新民主主義革命的歷史任務和基本綱領(lǐng)之一。1952年底，我國的土地改革基本完成，"占農(nóng)村人口92.1%的貧農(nóng)、中農(nóng)，占有全部耕地的91.4%；原來占農(nóng)村人口7.9%的地主富農(nóng)，只占耕地的8.6%。在中國延續(xù)兩千多年的封建土地所有制被徹底廢除，"耕者有其田"的理想在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下變成了現(xiàn)實，長期被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力獲得了歷史性的大解放。"（《中國共產(chǎn)黨黨史》第二卷上冊，中共黨史出版社2011年版）
中國大陸農(nóng)村土地的集體所有制，開始于1953年的農(nóng)業(yè)合作化運動，到1956年底，加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員總戶數(shù)已達全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，"基本上完成農(nóng)業(yè)方面的半社會主義的合作化"（毛澤東）。農(nóng)業(yè)合作化的完成，使農(nóng)村土地由農(nóng)民個體所有轉(zhuǎn)為集體所有，土地的個體私有制被改造成集體公有制，解決了農(nóng)村土地公有制的問題。顯然，按照當時的觀點，農(nóng)村土地的集體所有制，仍然是半社會主義性質(zhì)的公有制。
毛澤東當時認為，以生產(chǎn)隊為基本核算單位，即以相當于初級社規(guī)模的經(jīng)營分配形式，已經(jīng)是堅持集體所有制和社會主義道路不能再退的界限了。如果再退，就是主張走資本主義道路。生產(chǎn)隊，是指中國社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的一種組織形式。在農(nóng)村，它是勞動群眾集體所有制的合作經(jīng)濟，實行獨立核算、自負盈虧。生產(chǎn)隊作為一種政經(jīng)合一的組織，具體存在的時間為1958年至1984年。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后隨著人民公社解體，絕大多數(shù)地區(qū)按照生產(chǎn)隊轄域直接過渡到村集體組織，當然，作為農(nóng)民主要生產(chǎn)資料的相應土地也歸村集體所有。因此，歷史上的農(nóng)村集體所有制是具有"集中生產(chǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一核算和分配"的鮮明特征的，土地只是其中主要的生產(chǎn)資料而已。
通俗地說，就是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的農(nóng)業(yè)社會主義改造，農(nóng)村由個體所有制變?yōu)榧w所有制，即農(nóng)民個體的生老病死、衣食住行從由自己"包"下來變?yōu)樽尲w"包"下來，在"不勞動者不得食"的原則下按勞分配。
在這種理念指導下，從1958年開始的農(nóng)村公社化運動，農(nóng)業(yè)集體化程度達到頂峰，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻跌到低谷。在當時的生產(chǎn)力條件下，要把公社內(nèi)的農(nóng)民生老病死、衣食住行"包"下來，這樣的"共產(chǎn)風"不僅沒有將農(nóng)民刮進共產(chǎn)主義，反而差一點刮進了"原始社會"。
農(nóng)村改革開放伊始，接受了這種教訓，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的前提下，大膽"分田到戶"、"包干到戶"，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民生產(chǎn)積極性像火山一樣噴發(fā)了出來，很快就初步解決了中國人的溫飽問題，三十多年過去農(nóng)村始終沒有發(fā)生土地兼并和由此引起的兩極分化問題（現(xiàn)在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的兩極分化現(xiàn)象主要不是由土地兼并問題引起的），顯然，這就得益于農(nóng)村土地的公有制，得益于農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營（生產(chǎn)）權(quán)的分開，這在過去的體制下是不可思議的，也證明改革帶來的制度紅利是十分巨大的。
城市土地國有制是我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法所確立的一項基本制度，憲法第十條第一款規(guī)定："城市的土地屬于國家所有"。
從1953年至1966年，通過對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會主義改造，逐步使城市土地基本國有化。"三大改造"和"私房改造"不僅使我國城市國有土地從數(shù)量上轉(zhuǎn)化為絕對優(yōu)勢，而且使人們的社會觀念發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。"聚財購地，添置房產(chǎn)"已不再是廣大市民追逐奮斗的目標，以房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動也逐漸收斂匿跡。
和農(nóng)村的社會主義改造建立了農(nóng)村土地集體所有的公有制一樣，城市的社會主義改造建立了城市土地國有的公有制，也在某種意義上，市民的生老病死、衣食住行從由自己"包"下來變?yōu)樽寚?包"下來，糧、棉、肉、油短缺就發(fā)糧票、布票、肉票、油票調(diào)節(jié)，城市居民小時后免費接受義務教育，長大后只要符合條件就由國家分配工作。可見，當時的城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別比現(xiàn)在大得多。
后來，城市工作崗位少，年輕人多，怎么辦？動員城市知識青年"上山下鄉(xiāng)"，到農(nóng)村這個廣闊天地"接受貧下中農(nóng)的再教育"。城里人從具有社會主義性質(zhì)的城市到具有半社會主義性質(zhì)的農(nóng)村，所以又叫"下放"，這一特例，證明了以"包"下來為特征的公有制在當時的生產(chǎn)力條件下并不是可持續(xù)發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式。
城市土地國有化從1966年文革開始，到1982年《憲法》正式宣布"城市的土地屬于國家所有"，經(jīng)歷了事實完成和法律固定兩個階段。1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務總局答復關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出："對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了。
"關(guān)于城市土地國有化具體過程中的是是非非，就像英國君主立憲制的是是非非一樣，是歷史的遺產(chǎn)，至少現(xiàn)在完全沒有再糾纏的必要。改革開放后，特別是住房制度改革后，隨著土地私有制在我國退出歷史舞臺后久違的"聚財購地，添置房產(chǎn)"現(xiàn)象又開始成為中國人的奮斗目標，由于財產(chǎn)的多元化和土地的不可買賣而改成了"聚財購房，添置資產(chǎn)"，房產(chǎn)成了大多數(shù)中國人首選的優(yōu)良資產(chǎn)，這得歸功于城市國有土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等適應經(jīng)濟發(fā)展需要的一些權(quán)種和所有權(quán)的分離，使地權(quán)的內(nèi)容不斷豐富、完整。
1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了"土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓"的制度，改變土地無償無限期使用為有償有限期使用，并逐步建立土地使用權(quán)交易市場，運用市場機制，促進土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以"出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押"。該條例在第三條規(guī)定了境內(nèi)外依規(guī)定取得土地使用權(quán)的人可以進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。這里的"開發(fā)權(quán)"、"經(jīng)營權(quán)"的提出，又突破了使用和流通領(lǐng)域，進入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域。
至此，土地的完整經(jīng)濟屬性首次以法律形式表現(xiàn)出來，盡管諸多權(quán)種的提法還缺乏明確的界定，各權(quán)種的權(quán)能還有待進一步做出具體規(guī)范，但和農(nóng)村集體土地不同的是，城市國有土地的"產(chǎn)權(quán)清晰"已形成社會共識，城市國有土地的制度紅利有目共睹，所以，老百姓叫城市商品房為"大產(chǎn)權(quán)房"，有錢時敢于大膽添置并樂此不疲。
中國內(nèi)地城市土地國有化的歷程并不漫長，雖然磕磕碰碰是難免的，但并沒有出現(xiàn)過驚濤駭浪，而且在發(fā)展過程中不斷完善，不僅國家在土地增值時享受到了制度紅利，大多數(shù)城市市民和在城里購房的農(nóng)村人也在土地增值時享受到了制度紅利，顯然，改革開放后的城市土地國有制并非如反對者形容的那么可怕，更不是什么"洪水猛獸"，為農(nóng)村集體土地的深化改革提供了一個選項。
私有制是人類社會的必經(jīng)階段。它不是萬能的，但也不是萬惡的。私有制是人類生產(chǎn)力發(fā)展初級階段的產(chǎn)物，在相當長的歷史階段內(nèi)，它不僅是促進生產(chǎn)力發(fā)展的因素，但同時也是束縛生產(chǎn)力和阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素。歷史上讓人匪夷所思的是生產(chǎn)力水平的提高，往往得益于摧殘生產(chǎn)力的戰(zhàn)爭，交戰(zhàn)各方為了在資源角逐中取勝，必須改進武器，戰(zhàn)后馬放南山、刀槍入庫，戰(zhàn)斗力就變成了生產(chǎn)力，這就是人類社會從石器時代進入青銅器時代，又由青銅器時代進入鐵器時代的主要動力。
資本主義私有制在解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力上的巨大作用遠遠超過同是私有制的奴隸社會和封建社會，土地私有制在其中所起的作用也是微乎其微的，甚至對以生產(chǎn)的社會化為特征的資本主義社會生產(chǎn)力的發(fā)展還有點礙手礙腳，否則，老牌資本主義英國也不會發(fā)生"羊吃人"的"圈地運動"了。
因此，資本主義國家的土地私有制，它的合法性是歷史形成的，是任何一個執(zhí)政黨無法選擇的執(zhí)政基礎，是不可以變?yōu)楣兄频模皇且驗橥恋厮接兄票裙兄苾?yōu)越。當然，中國現(xiàn)階段的土地公有制，是中國共產(chǎn)黨通過新民主主義革命奪取政權(quán)后，用社會主義改造的手段形成的，是以馬克思主義為指導思想的中國共產(chǎn)黨的必然選擇，當然也是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎。
公平正義、共同富裕的"大同世界"，是人類社會幾千年來一代又一代志士仁人為之不懈奮斗的目標，多少人拋頭顱、灑熱血也在所不惜，這也是人民群眾向往的美好生活。就象科學家追求絕對零度和光速一樣，雖永無止境但永不停步，由此帶來的累累碩果惠及人類；馬克思預言的共產(chǎn)主義社會，似乎遙不可及，但人類對美好生活的追求，也一樣雖永無止境但永不停步，在不斷接近理想社會的同時，生活的福祉也不斷惠及人類自己。
例如，社會保障體系在性質(zhì)上更接近于社會主義，是過去毛澤東等共和國開創(chuàng)者孜孜以求的將社會成員的生老病死在一定水平上"包"下來的社會愿景；股市實質(zhì)上是生產(chǎn)資料社會占有的一種實現(xiàn)形式，也是社會主義的東西，是以社會化大生產(chǎn)為特征的資本主義發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，如今形如賭場的股市，是由資本的逐利性和貪婪性造成的資本市場的異化，在未來股市的漫長歷史中這僅僅是過渡階段，是社會主義"黎明前的黑暗"。土地和空氣、陽光、水等資源一樣，資源共享是人類賴以生存和發(fā)展的必要條件，社會占有即公有制，對人類利大于弊。
二、維持現(xiàn)狀或私有化或國有化的利弊比較
農(nóng)村集體土地制度改革必須堅持"土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損"三條底線，這是中央定的三條"高壓線"，觸碰這三條"高壓線"的任何一條，這樣的改革都不是"帕累托改進"，因為總有人受損，不是農(nóng)民就是國家。
十八大報告指出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這清楚的表明，在征地這一各方利益的搏弈中，天平的砝碼必須向農(nóng)民（弱勢方）傾斜。怎樣才能保證農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯？就必須改革現(xiàn)行的征地制度。
但改革開放三十多年來，國家的"兩塊地"，一塊是城市國有土地，在使用權(quán)的轉(zhuǎn)移過程中，是比較平穩(wěn)、較少爭議的，而另一塊農(nóng)村集體土地，卻是問題不少、爭議不斷的？顯然，主要原因是城市土地的所有權(quán)是清晰的，任何人侵犯這個所有權(quán)是要付出代價的，無論這個人地位多高、權(quán)力多大；而農(nóng)村土地的所有權(quán)名義上是清晰的實際上卻是模糊的，村長個人、村委會若干人都敢侵犯，只要不發(fā)生群體性事件，他們就可能以極小的代價換來極大的利益，他們的膽量就來自法律賦予他們對這塊地的話語權(quán)，因為他們是既擁有土地所有權(quán)又擁有土地處置權(quán)的特殊群體，侵犯集體其他成員的利益只是舉手之勞。
因此，任何一次或大或小的農(nóng)地制度改革，都不可避免地要涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修訂。故只有在法律上只要不斷完善而無須朝令夕改的農(nóng)地制度改革，才是真正意義上的"帕累托改進"。盡管農(nóng)村集體土地制度的缺陷早已形成社會共識，但在比較各種改革方案的優(yōu)劣時，仍有充當參照物的必要。
農(nóng)村土地集體所有制主要弊端：
一是土地的產(chǎn)權(quán)歸屬難以清晰界定。離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會（"巴澤爾困境"），因此，土地所有權(quán)和處置權(quán)"主體缺位"和"主體越位"的現(xiàn)象不可避免，挑戰(zhàn)"農(nóng)民利益不受損"這條底線的現(xiàn)象司空見慣，農(nóng)村滋生"小官大貪"的土壤不易鏟除；
二是農(nóng)地的"兩極分化"將隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而蔓延，土地荒廢和閑置、耕地不斷流失等挑戰(zhàn)"耕地紅線不突破"這一底線的風險可能增大，農(nóng)村各類人群要求參與合理分配和主張權(quán)利平等的呼聲越來越高，社會矛盾隨時可能激化；
三是農(nóng)村土地和城市土地的雙軌制，無法克服法律中征地體制的二律背反問題，同一國土上的兩套法律體系，增大了杜絕土地腐敗的難度；四是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受集體土地的法律限制，不能在流轉(zhuǎn)中獲得最大的收益。
通俗地說，農(nóng)村土地所有問題的根源有二，一是集體財產(chǎn)如何分配？而這個問題又一直是人類社會的難題，不要說幾百人、上千人的村集體，就是兄弟兩個分家，"集體家產(chǎn)"的合理分配也是一件頗傷腦筋的事，也需要找一個既有權(quán)威（長輩）、又公正（無利益瓜葛）的人如娘舅來主持。第二個就是集體財產(chǎn)分配到戶后如何流轉(zhuǎn)？如農(nóng)民的房產(chǎn)只能在集體成員之間交易。如果城市的房產(chǎn)只能在本居委會或本街道內(nèi)部交易，試問房價還有多少上升的空間呢？由于第一個問題涉及到所有制（底線），第二個問題涉及到農(nóng)民失地后無法生存怎么辦（底線），因此，農(nóng)地改革就成了改革的"深水區(qū)"，遲遲不能破解。
我國土地制度實行雙規(guī)制，對城市"國有土地"和農(nóng)村"集體土地"實行不同的政策管理。對"國有土地"相對放開，買賣、轉(zhuǎn)讓、交易相對自由；對"集體土地"則從嚴管理，禁止買賣，有限制的流轉(zhuǎn)，頂層設計當然有其全方位、深層次的考慮！
厲以寧教授認為，中國農(nóng)村的改革現(xiàn)在主要是農(nóng)村土地的確權(quán)，過去很多年很多人提出農(nóng)業(yè)要再合作化，在土地沒有確權(quán)的情況下，合作化是假的，不是真的。農(nóng)民不安心啊，只有在土地確權(quán)以后情況就不一樣了。農(nóng)業(yè)問題專家陳錫文認為，中國"土地人均只有一畝三分八，小私有是非常快就會分化的，很小的私有制規(guī)模，這點土地只能維護溫飽，剛過溫飽，所以不能有任何風險，遭遇一點風險就得賣地賣房子。一旦農(nóng)民無家可歸，流離失所，只有兩種選擇，一種選擇就是政府你必須管，第二種選擇就是農(nóng)民把地賣掉了，那就進城了。進城就兩種辦法，要不政府管起來，要不他自己有就業(yè)，有好的機會，否則這個社會就毀了，就是貧民窟，大城市的貧民窟就一定會造成非常大的社會問題。"每年的春運，就是浩浩蕩蕩的農(nóng)民工從城市回農(nóng)村過年，又從農(nóng)村回城市務工。一旦遇上2008年類似的金融危機，浩浩蕩蕩的農(nóng)民工因農(nóng)地流轉(zhuǎn)回不去了，全呆在城市了，這個后果確實讓人不寒而栗。
前車之覆，后車之鑒。長達幾個世紀的圈地運動構(gòu)成了英國原始積累全部過程的基礎，英國在圈地運動中跨入了資本主義時代。列寧認為："原始積累就是強使勞動者同生產(chǎn)資料分離，把農(nóng)民從土地上趕走，霸占村社土地，實行殖民制度、國債制度、保護關(guān)稅制度等等。'原始積累'在一極造成'自由的'無產(chǎn)者，在另一極造成貨幣所有者即資本家。"
可見，土地私有制并不能避免"羊吃人"的圈地運動。
華生教授曾詰問："如果土地私有和自由流轉(zhuǎn)就可以解決農(nóng)民進城落戶問題，世界上土地私有的發(fā)展中國家還會有那么多貧民窟嗎？"因此，土地要確權(quán)但不能私有，土地要流轉(zhuǎn)但不能產(chǎn)生"貧民窟"，這就是農(nóng)地改革的基本方向。
對土地私有制的崇拜者來說，了解一下發(fā)達資本主義國家的土地制度似乎很有必要。英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王（國家）所有，但擁有永久業(yè)權(quán)的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此，英國是一個土地私有制國家。在英國土地權(quán)利受法律保護且可以自由交易，然而，土地所有者并不能隨意對土地進行開發(fā)，1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)，即變更土地用途的權(quán)利歸國家所有，完成了"土地發(fā)展權(quán)國有化"。
美國土地流轉(zhuǎn)過程中，通常都是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，一般不涉及土地的所有權(quán)。法國還通過一些法律上的規(guī)定來保護土地，促進土地的流轉(zhuǎn)。如私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)、不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉(zhuǎn)讓不準分割，只準整體繼承或出讓；設置土地事務所和土地銀行等相關(guān)機構(gòu)促進土地的有效管理和流轉(zhuǎn)。
日本與中國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處。如分散經(jīng)營、規(guī)模狹小、人多地少，等等。日本實行的是小農(nóng)私有制，許多農(nóng)民不愿意徹底放棄土地和農(nóng)業(yè)。土地對于他們來說，不僅僅是生產(chǎn)資料，更是一種資產(chǎn)，這是造成日本土地流轉(zhuǎn)緩慢局面的主要原因。我國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頂層設計中，這也是一個不容忽視的因素。在日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展過程中，政府通過行政、立法等手段，培育了良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策和法制環(huán)境，也為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的市場氛圍，另外，農(nóng)民合作組織的產(chǎn)生和發(fā)展也發(fā)揮了其作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中介的作用。這里，絕無絲毫贊美土地私有制的意思，而是為了更充分地證明我國農(nóng)地國有化的可行性。
華生教授認為"問題是農(nóng)地入市，暴漲的只是城郊的土地，而廣大農(nóng)村地區(qū)的土地就是不值錢的。……而我們進城打工，遷徙到城市的農(nóng)民工群體大多數(shù)都是來自中西部農(nóng)村地區(qū)，他們老家的土地是廉價的，永遠都不值錢。"他也提出了"城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型必須從土地制度入手"的改革思路。但他在回答："當前城鎮(zhèn)化的癥結(jié)在于農(nóng)村人口可以自由流動，但土地卻不可自由流動，因而出現(xiàn)了農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)等建議，從而讓農(nóng)民原先占用的鄉(xiāng)村土地和他們需要落戶的城市非農(nóng)土地完成一個轉(zhuǎn)化，以此降低農(nóng)民的進城成本"時認為"關(guān)于這種思路，最低端的建議就是土地私有化。"如果農(nóng)地改革，既包含了土地私有化的各種長處，又避免了土地私有化可能產(chǎn)生的危害，最高端的選項就是土地國有化。
國外的產(chǎn)權(quán)形式主要分為兩種：一種是永久業(yè)權(quán)，另一種為租借權(quán)。英國"普天之下，莫非王土"，土地所有權(quán)屬于英王（國家），但土地持有者擁有的使用權(quán)等是永久業(yè)權(quán)，流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)移的也是永久業(yè)權(quán)，因此，英國是土地私有制的國家；中國農(nóng)村土地國有化后"普天之下，莫非國土"，流轉(zhuǎn)前農(nóng)民擁有的土地（耕地、建設用地、宅基地）是國家劃撥的，使用權(quán)也是永久業(yè)權(quán)，可繼承、可流轉(zhuǎn)、可交易，但交易流轉(zhuǎn)后，使用權(quán)就不再是永久業(yè)權(quán)，而是有法定年限的業(yè)權(quán)，土地增值的收益不是持有者獨享，而是全民共享，因此，中國是土地公有制的國家，這就是中英土地的本質(zhì)區(qū)別。
改革開放前，城市居民"居者有其屋"是建立在極低水平上的，三代同堂蝸居在十幾平方的陋室里是普遍現(xiàn)象；改革開放特別是住房制度改革后，通過公房改革、經(jīng)濟適用房等等政策，城市居民"居者有其屋"的水平不斷提高，不同程度享受到了城市土地國有的制度紅利，居民住宅"國有劃撥"的土地性質(zhì)，并不妨礙國家劃撥的城市住宅成為事實上的永久業(yè)權(quán)，中國城市土地獨特的所有權(quán)和使用權(quán)分離的特色，吸納了土地私有制的幾乎一切長處。
土地"國有劃撥"性質(zhì)的住宅買賣后，必須交納一定的土地出讓金，買方擁有的使用年限一般為70年，這和劃撥的無償、無限期使用是不同的，這也是區(qū)別土地私有制的不同之處，但這恰恰是具有中國特色土地制度的優(yōu)越性所在，讓土地制度的一部分紅利惠及全民，是符合"共同富裕"的理念的。周其仁教授認為"城市居民擁有的清晰的土地使用權(quán)與合法的流轉(zhuǎn)權(quán)，能有效地幫助他們分享城市化人口積聚帶來的土地收益增值。"農(nóng)村土地國有化后，農(nóng)村住宅的價值將會逐步體現(xiàn)，城鄉(xiāng)住宅的差距也會逐漸減少。
水往低處流，地分三六九。現(xiàn)在的土地等級，一般不是按土地的肥沃程度劃分的（產(chǎn)糧區(qū)除外），而是按土地所處的位置即地段劃分的。房地產(chǎn)開發(fā)商的理念永遠是地段、地段、還是地段。上等地是經(jīng)濟發(fā)達的北、上、廣、深等大城市郊區(qū)的土地，是開發(fā)商眼中的"金山"；中等地是經(jīng)濟發(fā)展較快的中小城市郊區(qū)的土地，是開發(fā)商眼中的"銀山"；下等地是經(jīng)濟欠發(fā)達或遠離城市的中國絕大多數(shù)農(nóng)村土地，是開發(fā)商眼中的"垃圾"。
多年來這種理念也早已深深嵌入農(nóng)民的腦中，主張農(nóng)地私有化的人當然深諳這一國情，突破耕地紅線自然是首當其沖的任務，并且特意將耕地紅線和農(nóng)民利益不受損這兩條改革底線對立起來，以突出"為民請命"的形象。試問，即使不考慮國家的糧食安全問題，大城市郊區(qū)三千萬一幢的別墅"搬到"偏遠鄉(xiāng)村只值三十萬，這究竟能給生活在窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)民帶來多大的長遠利益呢？
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是1949年以后中國土地制度的第三次大變革。1986年，全國人大通過的《民法通則》確認了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，1993年，中共中央指出："在原來的耕地承包期到期之后，再延長三十年"。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會等作為農(nóng)村集體土地的發(fā)包方，將集體土地授予村民經(jīng)營（被稱作中國農(nóng)村的第二輪土地承包），2008年的十七屆三中全會，又將原來的土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，調(diào)整為"長久不變"。農(nóng)村土地國有化將是中國土地制度的第四次大變革，不僅農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)由"長久不變"升格為國有劃撥的"耕地"的永久業(yè)權(quán)，而且農(nóng)民的"宅基地"使用權(quán)也同時升格為國有劃撥的永久業(yè)權(quán)，農(nóng)村建設用地升格為國有劃撥的"建設用地"后，農(nóng)民事實上成了擁有這塊地"永久業(yè)權(quán)"的共同權(quán)利人。這樣，"歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢"的土地制度水到渠成，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)實至名歸，無論是獨資、合資還是轉(zhuǎn)讓、托管，完全按農(nóng)民自己的意愿處置，農(nóng)民成了社會主義市場經(jīng)濟的獨立主體，可以無障礙地融入城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。
農(nóng)村土地國有化不是與中央唱反調(diào)，因為沒有改變土地的公有制性質(zhì)；也不是唱高調(diào)，因為土地由半社會主義性質(zhì)的集體所有變?yōu)樯鐣髁x的國家所有，是符合現(xiàn)在中國國情的。過去由合作社變?yōu)槿嗣窆纾褪遣环袭敃r國情的高調(diào)，1958年中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議中明確表示，人民公社帶有全民所有制成分，并且這種成分"將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐漸代替集體所有制"，而當時的國情是實行計劃經(jīng)濟，農(nóng)民的"三塊地"必須將農(nóng)民的生老病死、衣食住行統(tǒng)統(tǒng)"包"下來，在這一框架下，生產(chǎn)隊的經(jīng)營模式就已舉步維艱，擴大到人民公社當然是寸步難行了。現(xiàn)在的國情是實行市場經(jīng)濟，農(nóng)民的生老病死、衣食住行并不僅僅維系在農(nóng)村"三塊地"上，非農(nóng)收入超過農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民家庭越來越多（國家主要產(chǎn)糧區(qū)除外），社會保障體系正逐漸覆蓋農(nóng)村，在這樣的國情下，農(nóng)村土地國有化不僅可行，而且勢在必行。
三、五點難題
黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨即"四個全面"的戰(zhàn)略布局。小康社會、深化改革、依法治國、從嚴治黨的出發(fā)點和落腳點都在農(nóng)村，農(nóng)村的"四個全面"實現(xiàn)之時，就是全國的"四個全面"實現(xiàn)之日。立足農(nóng)村實際、總結(jié)農(nóng)村經(jīng)驗、針對農(nóng)村難題，不難發(fā)現(xiàn)諸多"三農(nóng)"問題的深層次原因和農(nóng)村現(xiàn)行土地制度存在扯不斷理還亂的關(guān)系，如果順利完成農(nóng)村土地國有化，就能為解決"三農(nóng)"問題化難為易提供制度保證。
難題一：小官大貪，農(nóng)村"蒼蠅"屢拍不絕的問題。
如果實行土地國有，就使土地所有權(quán)由"集體經(jīng)濟組織"轉(zhuǎn)移到國家，使得村集體不再具備土地所有權(quán)人的性質(zhì)，為徹底解決普遍存在的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)紊亂和村集體權(quán)責失衡問題找到了治本的辦法。
十四屆三中全會把現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征概括為"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學"十六個字，而現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要問題恰恰是"產(chǎn)權(quán)不清，混水摸魚；權(quán)責模糊，唯利是圖；政經(jīng)不分，權(quán)力尋租；管理混亂，社會無序。"如果農(nóng)村"三塊地"國有化，和城市土地一樣所有權(quán)和使用權(quán)等其他權(quán)利分離，就為在農(nóng)村建立"產(chǎn)權(quán)清晰，水清無魚；權(quán)責明確，各司其職；政經(jīng)分開，公平正義；管理科學，社會有序"的現(xiàn)代農(nóng)村基層組織、形成城鄉(xiāng)一體化的社會主義市場經(jīng)濟體系打破了制度壁壘。產(chǎn)權(quán)清晰，水至清則無魚；產(chǎn)權(quán)不清，才能混水摸魚。農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)清晰了，村委會選舉中，懷揣"當官不發(fā)財，請我也不來"不良動機參選的動力小了，"人民的好村官"當選的機會就大了，當選村官后，以公權(quán)力謀私的空間減小了，為人民服務的空間就增大了，農(nóng)村實現(xiàn)"四個全面"才能邁出化難為易的第一步。
難題二："小產(chǎn)權(quán)房"問題。
"小產(chǎn)權(quán)房"是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度衍生的一大難題，存量不易處置，增量不易杜絕，只要不占用耕地，就沒有突破中央定的"三條底線"，游移在違法和不違法的特殊空間，不是"法不責眾"，而是眾對法無所適從，主要根源也在農(nóng)村集體土地的"產(chǎn)權(quán)不清"，這一問題化難為易的最佳途徑就是農(nóng)地國有化。
農(nóng)地國有化后，只要不存在安全隱患，"小產(chǎn)權(quán)房"的存量就按城市劃撥性質(zhì)的住宅處置，交易時買方要交法定的國有土地出讓金，才能成為土地使用權(quán)70年"大產(chǎn)權(quán)房"，作為買方的"違法"成本；依法追究"小產(chǎn)權(quán)房""始作俑者"即相關(guān)村干部的經(jīng)濟、法律責任，作為賣方的"違法"成本。農(nóng)地國有化后，"小產(chǎn)權(quán)房"的增量還有產(chǎn)生的可能嗎？已經(jīng)買賣的農(nóng)民住宅問題在農(nóng)村宅基地國有后即可迎刃而解。
難題三：農(nóng)村人才"只出不進"，外來人口不能落戶，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在制度上的壁壘。
古代官員的"告老還鄉(xiāng)"、外來人口可以異地落戶等制度有利于形成農(nóng)村從人才資源流出到人才資源流入的良性循環(huán)，對帶動農(nóng)村經(jīng)濟、文化的交流和發(fā)展也會起到一定的作用。
而在城鎮(zhèn)化加快推進，城鄉(xiāng)差距不斷擴大的今天，讓退休干部回家鄉(xiāng)過日子，已經(jīng)沒有了所需的物質(zhì)基礎和社會基礎，沒有祖屋的無鄉(xiāng)可回，有祖屋的因無法得到可以耕作的土地，無法過上"既耕亦已種，時還讀我書"、"歡言酌春酒，摘我園中蔬"（陶淵明）般的晚年生活而有鄉(xiāng)不回；外來人口無法在異地農(nóng)村買房，就無法落戶扎根，這些都導致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)無法從根本上改善，難以有效抑制農(nóng)村宗法勢力的日益強大，增加了農(nóng)村實現(xiàn)"四個全面"的難度。
宗法勢力的存在不利于法治社會的建設，法治社會的最大特點是在法律和人情發(fā)生沖突時，社會不會以犧牲法律原則為代價，當事人敬畏法律，習慣于有事找律師，公開解決沖突；宗法社會的最大特點是在法律和人情發(fā)生沖突時，社會往往會以犧牲法律原則為代價，當事人敬畏特權(quán)，習慣于有事找關(guān)系，暗中擺平?jīng)_突。宗法勢力的存在不利于公民社會的建設，宗法勢力在祖宗和祖國的認同感上，祖宗強于祖國；在人治和法治的效力上，人治大于法治；在任人唯親和任人唯賢的作風上，任人唯親重于任人唯賢；在公共事務管理的效率上，任命制高于選舉制。尋根溯源，農(nóng)村基層民主選舉的許多問題也皆出于此。宗法勢力之所以能將群眾組織起來的根本原因在于能夠獲得利益。在經(jīng)濟總量一定的利益分配中，總體力量強大的群體往往可以獲得更多的利益份額。
因此，農(nóng)村宗法社會結(jié)構(gòu)也只有隨著自然經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的瓦解才能最終瓦解，對此，農(nóng)地的國有化就能起到釜底抽薪的作用。聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由，人口自由遷徙，不僅減少了血緣、親緣、地緣上的"近親繁殖"，而且減少了文化、思想、觀念上的"近親繁殖"，是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的必由之路，現(xiàn)行的農(nóng)地制度是人口自由遷徙的最大障礙。人們現(xiàn)在只關(guān)注外來人口在大城市落戶難，無法實現(xiàn)權(quán)利平等，殊不知外來人口在農(nóng)村落戶更難，更無法實現(xiàn)權(quán)利平等。廢除"農(nóng)業(yè)戶口"與"非農(nóng)業(yè)戶口"的界限，消除依附在戶籍關(guān)系上的特定的社會經(jīng)濟利益，最大限度地削弱戶籍制度的限制性功能，最終形成中國公民在境內(nèi)享有同等待遇的統(tǒng)一戶口管理制度，這樣的戶籍管理制度改革任重道遠，農(nóng)地國有化是不可或缺的關(guān)鍵一步。
難題四：農(nóng)村土地拋荒、肆意侵占耕地等現(xiàn)象，在農(nóng)地國有化后，雖然不會消失，但會普遍減少。
現(xiàn)在的農(nóng)村土地拋荒，一種是已包到戶的耕地，由于種糧投入大（各類生產(chǎn)資料的成本和人工），收入少，不如外出打工合算，當然耕地也不易轉(zhuǎn)租；另一種本身就是荒山劣地，改良土壤更似"肉包子打狗"，談何積極性？因此，農(nóng)地拋荒，荒的不是所有權(quán)，而是使用權(quán)。而在城市郊區(qū)，農(nóng)地拋荒就是一種變相的囤地，權(quán)利人目的是坐等征地時升值。因此，囤地實質(zhì)上囤的不是所有權(quán)而是使用權(quán)，這和城市開發(fā)商囤地一樣，囤的不是國有土地的所有權(quán)而是使用權(quán)，目的是為了在土地使用權(quán)大幅增值時轉(zhuǎn)讓以賺取差價。和土地私有制的資本主義國家一樣，農(nóng)地國有化后，也應該以更嚴厲的法規(guī)制止囤地，甚至可以收回劃撥土地的使用權(quán)，在土地市場出讓、出租給需要者。肆意侵占耕地往往是為了改變土地性質(zhì)，如違法建筑，就是將耕地擅自改變?yōu)榻ㄔO用地，這在土地集體所有制下是屢禁不止的，但在土地國有化后，這種現(xiàn)象將會從根本上得到扭轉(zhuǎn)。
難題五：激烈的土地兼并和可怕的"貧民窟"現(xiàn)象，這是農(nóng)地制度改革頂層設計最關(guān)注的問題之一。
有人說，農(nóng)地國有化，是中國特色的"私有制"，和土地私有化一樣可能造成激烈的土地兼并，農(nóng)民變賣良田，可能成為城市流民，出現(xiàn)"貧民窟"，會導致大量的有錢人進入農(nóng)村收購耕地、宅基地，農(nóng)村將成為城市富人的樂園。如果不是政府支持，在中國發(fā)生"圈地運動"式的激烈的土地兼并可能性極小，正因為人多地少，農(nóng)民對土地歷來是十分珍惜的，無論是耕地還是宅基地，變賣的人總是極少數(shù)。如果發(fā)生天災人禍，讓農(nóng)民流離失所并非負責任的政府所為，這一點我們應該有充分的制度自信；如果農(nóng)民在城市發(fā)展順利，變賣農(nóng)村資產(chǎn)到城市生活或者如果農(nóng)民在外地農(nóng)村事業(yè)有成，變賣農(nóng)村資產(chǎn)到外地農(nóng)村安家，這不都是政府樂見其成的嗎？城市不是貔貅，總不能只進不出；農(nóng)村不是煤窯，總不能只出不進。
農(nóng)地國有化能讓城鄉(xiāng)部分有需求的人流動起來，讓資源在市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化配置，為萬眾創(chuàng)業(yè)、大眾創(chuàng)新提供制度優(yōu)勢，政府何樂不為？大城市的農(nóng)村郊區(qū)，寸土寸金，多數(shù)農(nóng)民舍不得"賣"；中小城市的農(nóng)村郊區(qū)，寸土寸銀，多數(shù)農(nóng)民也舍不得"賣"，這些地區(qū)農(nóng)地的國有化，土地增值潛力無限，試問誰有能力、誰有膽量、誰有機會進行"土地兼并"？遠離城市的農(nóng)村土地，"三塊地"哪一塊也不值錢，如果能夠吸引城市有錢人來"收購"耕地、宅基地，讓耕地不荒蕪，讓宅基地變值錢，讓建設用地按規(guī)劃發(fā)展起來，這是求之不得、各方共贏的理想境界，當然，讓城市富人在農(nóng)村侵占耕地、建立泰國、印度等土地私有制國家常見的大型私人莊園，這在農(nóng)村土地國有化后絕無可能！
因此，在農(nóng)地國有化后，城市的"貧民窟"不僅不會大量涌現(xiàn)，相反，隨著社會的日益老齡化，老年人流向宜居的農(nóng)村、年輕人流向宜居的城市，有效緩解遍布城鄉(xiāng)的各種社會壓力，才能讓社會活力競相噴發(fā)出來！閆剛平同志在擔任山西交城縣縣長時在《農(nóng)村集體土地國有化是完善我國土地制度的必然選擇》一文中寫道："調(diào)整農(nóng)村土地集體所有制為國家所有制有利于促進農(nóng)村土地的市場化、商品化；有利于實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的自由、有效轉(zhuǎn)移；有利于國內(nèi)外資本向農(nóng)村的投入；有利于土地資源的科學利用和我國工業(yè)化與城市化的發(fā)展。農(nóng)村土地國有化不是對農(nóng)民利益的剝奪，而是農(nóng)民、國家和集體的共贏。"畢竟是國家"三農(nóng)"一線的親歷者，在長期的農(nóng)村工作實踐中才能得出如此真知灼見。
馬克思和恩格斯提出的什么是社會主義、怎樣建立社會主義這一跨時代命題，是與時俱進的，不同的時代有不同的解答，任何解答都有其局限性，生搬硬套是不科學的，全盤否定也是不科學的。就像牛頓經(jīng)典力學和愛因斯坦的廣義相對論以及玻爾的量子力學，是既充滿爭議又不斷完善的科學體系，從列寧、斯大林、毛澤東到鄧小平等社會主義實踐者，在不同的時代，從不同的角度破解了一個又一個什么是社會主義、怎樣建設社會主義的難題，各自取得了舉世矚目的成就，當然也可能留下了無法彌補的失誤，也形成了一個既充滿爭議又不斷完善的社會主義體系，在這個問題上，赫魯曉夫開了全盤否定的歷史先河，戈爾巴喬夫在破解什么是社會主義、怎樣建設社會主義這個難題時，在理論和實踐上深深陷入泥沼而無力自拔，不得不宣布無解，走上了改旗易幟的不歸路。赫魯曉夫和戈爾巴喬夫遺憾地留下了破解社會主義難題的敗筆。在破解什么是社會主義、怎樣建設社會主義的難題上，鄧小平不愧是個解題高手，將公有制的長處和私有制的長處巧妙地揉合在一起，將資本主義的優(yōu)越性和社會主義的優(yōu)越性巧妙的共同納入中國特色社會主義體系，不斷地摸著石頭過了一條又一條深深的河，農(nóng)地國有化正是這一特色的延續(xù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：共識網(wǎng)
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