摘要：這次新戶籍制度改革的著力點不在于將戶籍與各種社會福利的剝離，而是賦予常住人口以享有更多社會福利的資格。在戶籍之外將居住證制度化，強化了戶籍制度的社會治理功能。所以，筆者提出一種“社會治理論”的視角來理解新型戶籍制度的功能，認為我國戶籍制度功能轉型的主要內容是從一種以工業化為目標的社會管制制度轉變成一種以新型城鎮化為導向的社會治理制度，新戶籍制度的主要功能是在城鎮化的時代重建社會秩序，完善國家治理體系。具體體現在引導人口流動、完善地方社會福利分配和支撐地方社會治理等方面。
關鍵詞：戶籍制度改革，新型城鎮化，居住證，社會治理
一、問題與分析框架
舊的戶籍制度確立于1958年，新的戶籍制度預計建立于2020年，因此，這次戶籍制度改革將是一次跨越60多年歷史的制度轉型，意義重大。今年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）應是這個轉型過程中最具系統性的文件，提出“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”然而，這種“新型”的戶籍制度暫時并沒有取消戶籍，在保留了戶籍制度的同時還增加了居住證制度，在保留了戶籍制度與地方性社會福利掛鉤的同時，也將居住證與地方性社會福利的享受資格掛起鉤。新戶籍制度改革在千呼萬喚之后始出來，引發了很多的討論，有樂觀有失望。本文的問題是：對于當代中國戶籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期發展理論與現實之間更加多元的關聯。
目前，對于舊戶籍制度主要功能的解釋，學術界主要是從戶籍制度與工業化導向所需要的人口與社會管制的角度展開的，而對于新戶籍制度改革的對策和期待主要是著眼于如何給予人口流動更大的便利。如果把對舊戶籍制度功能的主要分析框架簡稱為“社會管制論”，對于新戶籍制度功能的期待可以概括成“自由流動論”。現在看來，“自由流動論”并沒有建立足夠的解釋效力以接替“社會管制論”對戶籍制度功能的理解。
“社會管制論”立足于戶籍制度的形成史。建國以來的工業化導向極大地塑造了我國的基本社會經濟制度，形成了我國的城鄉二元分割體制[1]，包括城鄉分割的人口管理制度和福利分配制度。一種經濟戰略之所以能如此徹底影響到整體社會制度和結構，是因為這種工業化戰略是在四個現代化的框架下整體推進的，也即工業、農業、交通運輸和國防現代化[2]，這可以認為是我國發展戰略的第一次“四化同步”。蔡昉認為，[3]1958年以后形成的戶籍制度的出發點以及制度特征有兩方面：限制農村人口流動，確保城市人口基本生活必需品和社會福利的供給。實際上，還必須談到戶籍制度的社會管治功能，在1956年的第一次全國戶口工作會議上明確戶口的作用包括：“證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭”[4]，表明戶口的社會管治功能包括：身份證明、統計和安全。確保城市和工業發展、限制流動以及社會管治可以視為前三十年戶籍制度的主要功能，這些功能都與國家快速推進工業化的戰略意圖有關。
這種人口和社會管制制度與計劃經濟體制相匹配，在事實上重構了一種工業化時代的身份社會，并沿著“家庭—出身—身份—秩序—控制—分配”的邏輯線索強化其結構和功能[5]。隨著市場經濟改革的推進，這種身份制度越來越不適應社會經濟發展的需要，被迫松解。隨著人口流動的大規模展開，人的遷徙自由事實上獲得了很大的發展，社會控制與戶籍制度之間的關系也在趨于淡化，“社會管制論”已經越來越不能解釋中國戶籍制度的現實。但是，戶籍制度的形式和內涵仍然在很大程度上繼續存在，妨礙了人口的自由流動[6]，出于改變這種現狀的現實關懷，以及更新舊解釋框架的學術目標，學者們對于改革后的中國戶籍制度實踐給出了新的解釋和新的預期，由此形成了一種可以概括為“自由流動論”的分析框架和價值訴求。希望新的戶籍制度或身份管理制度將能適應人口的自由流動，將剝離戶籍的社會福利內涵作為農民工市民化的前提條件或主要手段，作為國家的公民應該在國內任何地方都可以享受比較均等的社會保障和公共服務。這是一種十分主流的觀點，有關文獻汗牛充棟，這里只需略舉二三，以說明其核心觀點：
比如有學者認為“戶籍制度的改革應當以漸進的途徑，按照權利和義務對等的原則進行，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯系。”[7]希望各種權利和福利應該和戶籍剝離，而是直接附著到個人身上，對于個人的管理應該以身份證系統為中心，“戶籍制度改革應盡快廢除戶籍制度，代之以身份證管理，建立國民信息系統。”[8]也有學者預測：“戶籍制度改革將按從小城鎮、中等規模的城市，最后到大城市乃至北京、上海這些傳統體制的最后堡壘的順序進行；戶口的放寬則是按照不同類別的情況和具體人群，漸次開放戶口進入；而改革與計劃經濟相連的傳統福利體制，將城市發展從補貼性轉到自我融資性機制上面，最終消除戶口的含金量，將使戶籍制度改革的障礙大大降低。”[9]
這次戶籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推動社會保障和公共服務的全覆蓋，取得了很大的進步。[10]但是，戶籍與居民福利和公共服務的關聯依然受到保護，實際上，國家也希望以此為吸引，讓更多的外來常住人口轉為城鎮戶籍人口，降低社會治理的復雜性。身份證制度也不能完全替代戶籍制度的社會治理功能。更為直接的是，國家將嚴格控制城區人口500萬以上的特大型城市的人口規模，實際上也將這些城市是否應該放寬戶口的討論做了結論。
“自由流動論”對戶籍制度功能的期待與現實情況之間的差距已經很明顯，為此，筆者提出一種略有不同的分析框架，認為我國的戶籍制度演進正在將一種以工業化為目標的社會管制制度轉變成一種以城鎮化為導向的社會治理制度。或者簡單地說，對于新戶籍制度的核心功能，筆者持一種“社會治理論”。正如國務院副總理張高麗2014年11月在全國進一步推進戶籍制度改革工作電視電話會議上對戶籍制度改革的定性：“戶籍制度改革是推進以人為核心的新型城鎮化的重要環節，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”[11]
這個分析框架的內涵有三個方面，第一，在引導人口流動的功能方面，我國的戶籍制度正在從工業化為目標轉向以新型城鎮化為導向，通過更加精細的調控，引導農民進城鎮定居，形成和緩有序的跨區域流動態勢。第二，在社會福利分配功能方面，認為戶籍的社會福利功能將有所削弱，但不可消除；戶籍所包含的福利差別將從城鄉差別為主轉向區域差別為主，這體現了社會治理向下分權的趨勢。第三，在社會管理功能方面，強調戶籍制度改革是國家治理體系現代化的重要步驟，新的戶籍制度是國家治理體系的重要組成部分，具有明確的社會治理功能。這三點內涵在后文中將逐一展開。
二、引導人口流動：從初期工業化時期的禁止流動到新型城鎮化時期的和緩流動
國家對于人口流動的態度，如果說初期工業化時代以“堵”為中心，那么新型城鎮化的時代就是以“引”為重點。引導不同于促進，更非放任，試圖通過更加精細的調控或治理，創造一種比較和緩有序的人口流動態勢。
（一）從工業化為中心的戶籍制度轉向新型城鎮化為中心的戶籍制度
舊的戶籍制度形成于采取計劃經濟的方式推動快速工業化的時期，成為城鄉二元分割體制的核心內容。在改革開放前期，舊戶籍制度成為漸進式改革模式的重要的制度基礎，同時也是異軍突起的鄉村工業化的重要制度基礎，因為戶籍界定集體的邊界，幫助維護集體團結。在1995年，國家的高層智囊就有判斷：“目前我國工業化基本上處于工業化的中期階段”[12]，同年召開的十四屆五中全會將轉變經濟增長方式寫進了決議。工業化要進入新型工業化的時代，“村村冒煙”的鄉村工業化道路走入了死胡同，舊戶籍制度的歷史合理性也隨之衰減。
隨著市場經濟體制改革的推進，人口流動大潮乘勢而起，中國特色的城鎮化道路開始成型。這種不同于傳統城市化發展的城鎮化現象從沿海發達地區鋪向全國，再聚攏到長三角、珠三角等若干大型城市帶，構成了一種區域間不平衡的城鎮化體系，形成戶籍制度演進的新結構約束。一方面，大量的農民成為城鎮產業工人，卻難以享有當地的社會保障、地方福利和公共服務，出現了一種農民工“半城鎮化”現象[13]，嚴重地背離了社會公平的價值目標；另一方面，隨著全球經濟發展趨緩，國內經濟增長方式轉型受阻，各地地方政府病急亂投醫，將“經營城市”和“土地財政”策略運用到極其危險的極致，形成一種要地不要人的“土地城鎮化”現象[14]，提出了如何更加合理地擴大內需確保經濟發展的現實要求；再一方面，城鎮化形成高度不平衡的區域格局，欠發達地區的城鎮和鄉村逐漸失去活力，已經由衰而亂，發達地區的城鎮和鄉村人滿為患，可能由雜致亂，危及城鄉社會秩序和國家長治久安。對于中央政府來說，采取怎樣的城市化道路，將公平與效率、經濟與社會更好地結合起來就成為頂層設計的關鍵考量和緊迫要求。隨著科學發展觀的提出，“新型城鎮化”概念逐漸形成并進入社會各界的觀念交集[15]，基本的共識是，新型城鎮化應該允許大中小城市和小城鎮的協調發展，應該照顧不同區域的均衡發展，應該有幫助流動人口實現市民化，應該有利于可持續發展。這些共識在近幾年中進一步凝聚成“以人為本的新型城鎮化”的理念，進入新一屆中央領導班子的施政方略中。
“以人為本的新型城鎮化”要求改變舊的戶籍制度，戶籍制度改革也是新型城鎮化戰略的核心內容，實際上《意見》的幾乎所有內容在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）中都已明細列出。但是，新型城鎮化希望不同區域大中小城市和小城鎮的協調發展，實行差別化落戶政策，這實際上就必須為人口的流動設置閘門和分流裝置，不可能要求所有的城市都同等開放，接納人口的自由流動。所以這次改革的目標是很謹慎的：促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口“有序”實現市民化，“穩步”推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。這顯然不是以個人權利為中心的戶籍制度革命，而是在新形勢下繼續以國家的整體發展為出發點的戶籍制度改良。
（二）形成更加和緩有序的人口流動態勢
當前中國社會中的人口流動，是低序、高速、大規模和長距離的，這對于中國乃至全人類來說，都是一種全新的經驗。這應該成為中國社會的一種常態嗎？抑或是要讓一種比較和緩的人口流動成為新常態？這是這次戶籍制度改革必須思考的基本理念或者理想問題。本文的看法是，這次戶籍制度改革的意圖不是為人口流動添加動力，而是試圖形成一種更加和緩有序的人口流動態勢。《規劃》中對這個目標的描述是“促進人口有序流動、合理分布和社會融合”。[16]
1、鼓勵人口常住或者落戶
在鼓勵定居和為人的流動創造更加便利的條件兩者之間，戶籍制度改革試圖形成一種平衡。如果對比2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和今年的《意見》，可以看到國家政策意圖的日趨明晰。在2006年的文件中提出了“公平對待，一視同仁”等五項原則，提出要尊重和維護農民工的合法權益，消除對農民進城務工的歧視性規定和體制性障礙，使他們和城市職工享有同等的權利和義務。在這個文件里對于流動人口沒有區分“常住”與“暫住”，而在今年的文件關注的重點在于常住人口，無論是有序實現市民化，還是公共服務全覆蓋，其對象都是“有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口”。有學者提出這是一種符合實際的“常住化城鎮化”道路[17]。
今年的文件還前所未有地提出了流動人口的“存量”和“增量”之分，在市民化的節奏上提出“堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。”這個區分要比“常住”與“暫住”之分更加顯明地表達了對于節奏控制的戰略意圖。所謂“存量”的常住人口指的是已經在城鎮就業、居住和參保達到一定年限的人員，而不是流動人口表達了定居的意愿就給予他（她）相應待遇。我們可以理解為，國家的政策越來越不鼓勵居無定所的快速流動。
為了推動流動人口的定居化，國家將統籌鼓勵到城鎮“定居”和鼓勵“流動”兩種政策工具的推進速度，實現對人口流動的精細化調控。鼓勵到城鎮定居的政策工具包括：確保農民在農村的各項權益，減少其后顧之憂；同時為農民進城常住或落戶創造條件，增強進城定居的吸引力。鼓勵人口流動的政策工具包括：加大力度推進各種社會保險之間的轉移接續，要求地方政府對常住人口開放地方公共服務，等等。
地方性的居住證制度也將為降低人口流動速度發揮作用。特別是居住證與積分制的結合，以及積分與所能享受的各種地方性社會福利和公共服務的關聯，有可能引導流動人口及早在去留之間以及長期和短期之間做出決斷。
2、鼓勵在城鎮常住或者落戶
戶籍制度改革服務于推動國家的新型城鎮化戰略，希望合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化，《規劃》的目標是“城鎮化水平和質量穩步提升。城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”改革方案明晰地規定了不同類型城市的落戶條件，有助于流動人口建立預期和進行選擇。較之2011年國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號），國務院的新文件在政策內容規定的更加明確細致，比如明確規定落戶條件中社會保險參加年限，寫明合法租賃也算是一種合法穩定住所，等等。
這個導向順應了當前農民工流動移民化的趨勢。農民工的流動越來越多地出現舉家外出的情況，意味著從短期流動到移民定居的趨勢在加強。根據國家統計局抽樣調查結果，2013年全國農民工總量26894萬人，增長2.4%。其中，外出農民工16610萬人，增長1.7%；在外出農民工中，舉家外出農民工3525萬人，增加150萬人，增長4.4%。自2010年以來，舉家外出農民工的增長速度超過了住戶中外出農民工的增長速度。同時，也有不少其他的調查表明農民工市民化的意愿在增強。[18]
3、鼓勵在家鄉附近的城鎮落戶或常住
在新型城鎮化的整體空間布局上，以城市群為主體形態，追求大中小城市和小城鎮的協調發展。戶籍制度改革的措施是“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴格控制特大城市人口規模”。[19]那么，農民工最可能定居的中小城市和城鎮應當在自己家鄉附近。
調查表明，2013年，在16610萬外出農民工中，進入地級市以上城市務工的有10640萬，占64%；其中進入省會城市和直轄市的有5067萬，占31%。如果不能進入大城市定居，實際上會有很高比例的人不得不回到家鄉附近定居。通過這次戶籍制度改革，一大批新生代農民工將淡化自己的大城市夢，不得不回頭在中小城市乃至鄉村重新找到自己的人生定位，這將形成一次十分重大的社會心態調整。為此《規劃》“把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。”，無疑，這是一個艱巨的任務。
三、社會福利分配：從強化城鄉差別到尊重區域差異
這里的社會福利是一個廣義的內涵，指的是由公共權力分配給居民的各種資源，包括社會保障、公共服務和各種地方性的機會分配、物資配給和便利提供。
在“人口流動論”視角下，預期社會福利的區域差異將會被弱化，將建立普惠全民的公共福利制度；但在地方的實踐中，一方面是積極開通城鄉，建立統一的城鄉戶口登記制度和社會保障制度[20]，另一方面對于吸納外來人口落戶卻并沒有同樣積極；在中央的文件中，也發出了看似矛盾的信號，一方面承諾逐步推動公共服務向常住人口的全覆蓋，另一方面同時卻又要求限制城區人口300萬以上的大城市和特大城市人口規模。這意味著不僅要嚴控戶籍，實際上也要嚴控戶籍之外的常住人口和流動人口規模，或許可以認為這次戶籍制度改革幫助大城市地方政府關緊了城門。在改革以前，中央政府統一實施了全國范圍的禁止人口流動，在今天，地方政府對于約束人口流動更加積極，而中央政府也尊重了地方政府的這個訴求。這個看似背離潮流的現象應該怎么來理解呢？
有學者認為是否排外與城市的類型有關，認為“自我融資型城市對經濟活動的繁榮昌盛更加重視，對能夠為本地經濟作出生產性貢獻的外來人口就持歡迎態度；補貼型城市則積極尋求更高一級政府的補貼或更大范圍內的資源再分配，擔心各種福利、補貼外流”[21]這種說法有其合理性，但是現在的新情況是不僅沿海的超大型城市嚴格控制戶口，在人口導入到一定的規模后，內地的大城市也自然而然地提高了外來人口享有公共服務的門檻[22]現象應該有更加一般化的解釋。
以下，通過與工業化導向的人口控制論的對話，分別從城鎮化與社會治理需要的宏觀社會結構安排來說明。
1、在城鎮化時代，形成了區域內部的戶籍人口—外來人口的二元體制，正在取代城市—鄉村二元體制，或者說土客二元體制[23]可能取代城鄉二元體制得到發展。
在工業化的初期，為了快速積累原始資本，不得不從農民身上索取農業剩余，形成一種內殖民關系，為此需要嚴格戶籍控制，建立城鄉二元體制。所以，當時的二元體制是在城鄉之間的，是發展工業的城市對于發展農業的農村的一種不平等關系。其中的內殖民機制被稱為是一種剪刀差，也就是通過工農業產品的不同定價來提取農業剩余，讓農業和農村支持工業和城市。根據Northam對于城鎮化階段的三分法，今天中國的城鎮化進入了加速發展的中期階段。[24]我們發現，在城市區域內部也存在一種戶籍人口—外來人口在福利上的剪刀差，也就是外來人口的經濟貢獻與獲得的當地福利之間的差距[25]，城市獲取外來人口的經濟貢獻，卻未必賦予了外來人口以對等的社會福利。
外來人口對于當地的經濟貢獻有多重途徑：作為納稅人可以創造稅收，作為經營者可以雇傭本地勞動力，作為勞動者可以從事生產和服務，作為消費者可以產生消費需求，等等。所以，地方政府在建立市場經濟體制的初期是歡迎外來人口的加入的。尤其是當外來人口的加入并沒有對當地的公共管理/服務能力提出很大的挑戰，甚至提高了公共部門的運作效率時，當地政府增加了戶口的開放程度。但是，隨著外來人口的增加對于本地的公共管理/服務能力造成負擔，尤其是希望地方政府提供與人口增量相匹配的增量公共管理/服務能力時，地方政府從人口增加得到的邊際剪刀差收益開始下降。如果外來人口能夠加大對本地的投資力度，或可以放緩這種邊際剪刀差收益的下降，比如外來人口投資購房就提高了貢獻度，在房地產經濟受到國家的宏觀壓制后，這種好處也減少了。隨著稅費改革和國家不斷地提高個人所得稅起征點，實際上大部分的中國公民已經不再是納稅人，外來人口大部分是低收入者，所以很少能夠直接給地方創造稅收。隨著福利剪刀差收益的下降，人口導入地政府對于吸納外來人口的積極性就會下降，直至實施嚴格的人口總量控制。
一些外生的變量也會影響人口導入地區政府的邊際福利剪刀差收益。比如，中央政府對于維穩的要求提高了，要求地方政府加大公共管理能力，進一步降低了人口增加帶來的邊際福利剪刀差收益。外來人口對于導入地區的經濟發展有價值，但如果國家允許降低經濟增長速度，那么，人口導入的經濟功能也隨之降低。如果當地文化具有較強的地方特色，它也可能形成一種排外情緒，要求當地政府嚴格控制外來人口的增加。
改革前的城鄉二元分割體制，隨著人口大流動的展開，在人口導入地區形成戶籍非農人口—戶籍農業人口—外來人口的三元結構或者復合型二元結構[26]。繼而，隨著人口導入地區加大城鄉開通的力度，這種三元結構或者復合型二元結構會蛻變成戶籍人口—外來人口之間的區域內二元結構，這種結構難以被改變，所以，也是一種新的二元體制。城鄉二元體制是中央政府主導構建的，是國家體制；而這種土客二元體制是地方政府主導的，是地方體制。
2、隨著市場經濟改革將單位福利轉向公共服務，以及地方政府職能從偏重經濟建設轉向偏重社會治理和公共服務，一種福利性的地方分權體制初步形成。
今天多種公共服務在計劃經濟時代都是單位福利，比如就業、醫療、住房、教育、救助等。單位制瓦解后，單位人變成社會人，多種由單位承擔的單位福利轉換成了地方政府承擔的公共服務。這在改變了政府與社會的關系的同時，也改變了中央與地方之間的權責關系，因為增加了社會治理權力與責任的縱向分配問題，而這個問題在單位制下本來是隱而不彰的。那么，地方政府在社會治理方面的權力和責任實際上是增加了。或者說，財政聯邦主義[27]趨于衰減之后，這種社會治理上的分權現象開始成形。實際上，隨著公共管理運動的興起，公共管理的重心下移和地方分權是必然的，形成了一種“分權化治理”[28]現象。
所謂福利性的地方分權也是這種“分權化治理”潮流的一部分，為什么這種分權是福利性的而不是說是治理性的呢？實際上它既是福利性的也是治理性的，因為在中國城鎮化的實踐中，地方性的公共服務或地方福利事實上具有鮮明的治理功能，這是一種寓治理于服務之中的治理思路。各個城市無論經濟發展水平高低，都會有各種各樣地方性福利。所以，指望加大中央統籌力度來削弱戶籍和社會福利之間的聯系不會有很好的效果。
實際上，中央政府也樂于看到這種福利性分權的發展，因為中央政府希望地方政府能夠切實承擔起治理一方、造福一方的責任，不希望看到地方之間在提供公共服務方面互相推諉或者說采取搭便車策略。比如，我們說人口導入地區只利用外地農民工的青春和勞動力，不負責他們的子女教育和養老、醫療等公共服務，其實也就是一種在公共服務方面的搭便車行為。這對于人口導出地區提供公共服務的積極性是一種打擊，結果人口導入和導出地區的公共服務供給都不足。為了激勵地方政府地方公共品的供給，中央政府會選擇限制人口流動。人口導入地區地方政府也愿意限制人口導入，以降低擁擠效應；而人口導出地區也希望本地能夠保有一定規模的居民來發展本地經濟，也會在人口流出到一定程度后主張限制人口流動。[29]
最后的結果可能是，中央一方面會發展全國統籌，但是另一方面，全國統籌只是廣覆蓋和低標準的，實際上不足以為流動人口提供充分的社會保障。國家也很難平調區域間的財政收入或者改變分稅制提高中央財政收入的比例，因為這會打擊敵方政府發展經濟的積極性，而這種積極性正是中國經濟奇跡的核心奧妙[30]。因此，中央政府還是會依賴地方政府發展出地方性福利制度，以求局部地改善社會保障和公共服務供給，并且因地制宜地搞好社會治理。至于這種地方性福利制度將要導致的戶籍人口—外來人口的二元體制，只能寄希望于未來的逐步軟化。
四、社會管理功能：從實施社會管制到支撐社會治理
戶籍制度從一開始就具有鮮明的社會管理功能，只是在建國初期，需要戶籍制度在社會治安和國家安全方面發揮出作用，在構成城鄉二元體制的過程中，又需要它在控制人口流動方面發揮作用。因此，那個時期的社會管理是一種高度國家化的限制人身自由的社會管制，今天，包括戶籍在內的居民身份證明對于社會治理的意義依然是不可或缺的。首先，必須有一種地方性的居民身份證明來確認一個居民所能享受的地方性社會福利，而地方性社會福利的存在是中國社區的一種傳統，在當代的社會治理模式中獲得了新的意義。其次，是居民生活信息化為社會治理提供技術上的便利。
之所以說今天的社會管理正在成為一種社會治理，主要有兩層含義。首先，我國的社會管理有一個從管制到治理的轉型，對于人的自由和權利更加尊重。體現在戶籍制度上，舊戶籍制度以限制人口流動為基本任務，而今天的戶籍制度以引導人口流動為目標，適應的是開放的社會環境。其次，更重要的是，我國的社會管理有一個從單位治理轉向社會治理的過程。在計劃經濟時代，在僵硬的管制之外也有柔性的治理，但是，對于區域內戶籍人口的人格化管理、服務和教化主要是通過單位來實現的，是一種單位治理。傳統的戶籍主要的功能就是分割城鄉和區域，在分界線以內，它對于戶籍人口并沒有約束和服務的能力。今天，單位體制大部分瓦解之后，單位人成為社會人，單位福利升級成社區性的或地方性的社會福利，原來的單位治理也就轉換成由地方黨和政府來領導的社會治理。因此，通過戶籍制度的社會治理功能也就變得十分突出，在戶籍制度中增加了居住證之后，這個治理的意義就更加突出。
（一）居民身份與公民身份同等重要
既然戶籍沒有取消，而居住證也上升為國家認可的正式制度，那么，我們現在可以判斷：標示中國人身份的資格證明將要包括兩類：對公民身份的證明和對居民身份的證明。其中身份證是公民身份的證明，而戶口本和居住證是居民身份的證明。為什么我們一定要在全國性的公民身份證明之外再維持一個地方性的居民身份證明？
1、我們需要一種證明來確認持有人享有地方性社會福利的資格，而這些地方性的社會福利存在很大的區域差別。
一個居民所享有的社會福利可以分為三個層次：
第一個層次是這個居民作為國家公民可以享有的基本社會保障與公共服務，如：基本社會保險、勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。只要是中國公民都可以享有。
第二個層次是這個居民作為地方居民可以享有的地方性的社會福利，如：地方財政對于社會保險金的補貼、中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等。對這些福利，當地戶籍人口自動享有，居住證持有人需要以連續居住年限和參加社會保險年限為條件享受。至于當地居民最為敏感的待遇，如隨遷子女在當地參加中考或高考的資格，則需要更加嚴格的條件。
第三個層次是這個居民作為社區居民所能享有的社區或集體可以給予的各種福利待遇和關愛。
持有公民身份證就可以享有第一個層次的待遇，但只有另外持有居民身份證明才能享有后面兩種福利。后面兩種福利是地方性的，在區域之間差別很大。
2、全國性的身份證包含的信息與地方性的戶口本/居住證所包含的信息不同，而且信息生產方式不同。
身份證將要包含的信息是個人基本信息和個人生命歷程，前者如出生地、時間、家庭成員情況、婚姻情況、民族等。根據《意見》，身份證也將記錄個人的生命歷程，如：就業經歷、教育經歷、收入情況、社保信息、房產信息、信用記錄、衛生計生信息、納稅情況等等。這些信息的特點是有必要跨部門和跨地區進行信息整合，以適應人的跨區域流動，改進社會治理。居民身份證明所要包含的信息與公民身份證明所包含的信息有重疊，但有很大區別。它需要記錄一個人在某地方的生活信息，并為持有人的生活便利提供服務。它的主要管理者一定是地方性的，而且，由于社區服務一般不是由公安部門管理的，所以，居民身份證明的信息生成也只能是社區管理和服務部門，這也是高度地方性的。
（二）居民身份證明的社會治理功能
1、我國特定的社會治理模式需要發揮居民身份證明的社會治理功能。
在單位體制以及單位治理大部瓦解之后，必然要發展地方政府組織的社會治理。我國社會治理的模式是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，這不同于西方國家主要依靠法律約束和社會自組織的社會治理模式。實際上是國家通過地方/基層政權組織依靠基層干部，采取群眾路線的方式來直接組織和聯系群眾的一種社會治理模式。這種治理模式的有效性以基層干部和群眾之間的熟悉為前提，以地方政府或基層組織有能力對群眾進行日常溝通、宣傳教育、管理和服務、資源分配等為前提。要采取這種模式進行社會治理，必須確定基層干部管理、服務和動員的群眾范圍。并且要使得基層干部手上有工作的抓手，這種抓手往往就是寓管理于服務之中，以及寓黨群/干群聯系于對群眾的管理和服務之中。居民身份證明所附著的這些社會福利，有一部分就是基層干部可以采取的工作抓手。享有這些服務的群眾范圍越小，治理功能越明顯。
以上海為例，與居民生活直接有關的社會福利類型就有很多，在市級層面至少有如下類型：1、城鎮職工社會保險，2、居民社會保險，3、農民社會保險，4、高齡無保障老人基本社會保障，5、職工遺屬保障，6、城鎮重殘無保人員基本醫療保障，7、本市支援外地建設退休回滬定居人員幫困補助，8、學生和嬰幼兒基本醫療保險制度，9、普通高等院校學生醫療保障制度，10、就業援助制度，11、職業培訓補貼，12、公共就業服務，13、最低工資標準，13、企業年金補充養老保險，14、城市生活無著流浪乞討人員救助管理網絡，15、應急救災援助機制，16、社區居家養老服務，17、工青婦和慈善公益組織的救助服務，18、廉租房制度，19，經濟適用房制度，20、殘疾人就業，21、上海特殊的中考和高考政策，22、學區內就近入學的制度，等等。[31]在干部為居民提供以上的服務時，實際上也同時熟悉了工作對象，建立了感情聯絡。對于注重群眾路線的執政黨來說，這種日常的聯系是十分重要的。
其他各個區縣、鄉鎮街道和村居還有自己特殊的額外福利制度。比如靜安區在全市率先為孕婦提供免費孕檢，并將此項服務擴大到外來人口；對居民居住公房的免費維修，等等。上海大多數的街鎮都有社區商業服務、孤寡和高齡老人的關愛和家政服務、享受社區公共文化場所等，有集體經濟的鄉鎮還會有集體內部的分配。在所有的社區，還會存在這樣一種情況：對于戶籍人口的社區管理要比對外來人口寬松，這實際上構成了一種生存資源的隱性分配。比如對無證攤販的管理、對于違章建筑和群租的治理等等，對戶籍人口都容易網開一面。
2、居民生活信息化為社會治理提供了技術上的便利。
隨著信息化的發展，人們的生活方式客觀上也會趨于信息化，各種商業化的服務都在開發信息化的手段，就是一例。同樣，公共服務和社區服務也可以采取信息化的手段，那么，這種服務的過程同時也是一種治理的過程，或者為治理提供方便。
比如廣東省的居住證除了可以為居民提供第一部分列出的第二層次的社會福利之外，還將具有八大生活服務功能：（1）金融服務，發揮銀行卡功能。（2）公交服務，發揮公交卡功能。（3）電子政務，自助管理自己的居住證。（4）小額消費，加載電子錢包功能。（5）電信充值服務。（6）公共服務。可以預訂地鐵、火車以及飛機航班票務。（7）門禁應用，加載門禁功能，可以有效識別小區居住人口。居住期滿，自動阻斷持證人在小區的出入。（8）企業一證通。企業或單位利用居住證對員工進行考勤登記、出入識別以及內部消費等。[32]
居住證和戶口本不同，它幾乎一出生就是一張智能卡，可以記錄的信息遠遠超過了戶口本，所具備的功能也遠遠超過了戶口本。在這個大數據時代，它將發揮的社會治理功能不可預測。
一旦我們從“居民身份證明”和“公民身份證明”的對照中來理解戶籍制度，那么，就能獲得一個新的視角。如果我們說戶籍和居住證都是一種證明“居民身份”的證明，不同于證明“公民身份”的身份證，那么，我們也可以說戶籍制度改革豐富了我國的居民身份制度。實際上，社區成員權和社區內部的福利是我國社會中由來已久的一種傳統，在計劃經濟時代，這種社區成員權和社區福利在城市體現為單位成員權和單位福利，今天，居民身份證明和地方性社會福利將這種單位內部的現象進一步上升到地方層次上。同時，也將單位治理升級成地方性的社會治理。進一步地，當社會福利分成公民所有普遍具有的基本社會保障和公共服務與地方居民所特有的地方性保障和服務之后，中國社會的地方性也具有了福利性的內涵，人們要通過這種福利資格的界定來確認自己的地方性認同。
四、結語：讓制度為生活減速
在很大的程度上，新型城鎮化不是“農民”的城鎮化，而是“農民工”的城鎮化。我們說要讓流動人口“城鎮化”，也就是從一個空間“化”進另一個空間里，這就是一種相對穩定的狀態。但是，必須強調的是，我們的新型城鎮化不是把人從一種穩定的狀態轉換成另一種穩定的狀態，而是要把人從一種不穩定的狀態轉化成另一種相對穩定的狀態。因為，以人為本的新型城鎮化所要“化”的對象其實不是雙腳插在土里的農民，而是漂泊在城市里的農民工。這次《意見》明確地提出要把重點放在已經進城的農民工的城鎮化，而不是還沒有進城的農民的城鎮化，這就是“優先解決存量，有序引導增量”的內涵。所以，我們在理解這次戶籍制度改革時，既要考慮流動帶來的好處，也要看到流動太快帶來的弊端。
對于個人來說，有選擇是好事，但選擇太多也增加了選擇的成本。這么多的農民工四處漂泊，不能在一個地方扎根經營，短暫的一生耗費太多的時間在茫然尋找的途中，最后的結果往往也只是底層生活的再生產。對社會來說，個人的漂泊不定必然產生了對于他人和社會的外部性，一個流動的底層可能會帶來更多的負外部性。居無定所對于家庭、倫理、青少年教育和精神健康的影響是復雜的，總體上很難說是積極的。對于國家來說，低序、高速、大范圍和長距離的流動則大大提高了社會治理的成本。流動才有活力，但流動太快則難以涵養人心；開放是個好事，但適當的閉鎖才能穩定；遷徙自由確實是個好東西，但是，實現自由和秩序的融合，也始終是人類追求的普遍社會理想。
確實，這種過度的漂泊與制度有關，因為我們的制度沒有幫助流動者建立更加清晰的預期，徒然讓個人面對來自系統整體的與日俱增的復雜性；制度也沒有更好地幫助人們在一個地方獲得更多的向上爬升的空間，以至于讓人不得不從一個起點平移到另一個起點。所以，我們需要新的制度為生活減速，為生活增加確定性。我們在這次戶籍制度改革的方案中，會看到不少社會控制的因素，但是，任何時候都會存在一些必要的機制來實現社會團結和秩序。問題只是在于我們能否成功建立這樣的團結和秩序，能否讓普通人的生活進入一個相對穩定的新常態，在這個意義上，這次戶籍制度改革的進展是很值得期待的。
注釋：
1從工業化而不是社會主義制度的性質的角度來理解我國前三十年的制度特色，是現代化理論的重要內容。將這個框架直接運用于戶籍制度的研究可參見肖冬連：“中國二元社會結構形成的歷史考察”，《中共黨史研究》，2005年第1期。溫鐵軍進一步地將這種工業化的解釋視角延伸到對后三十年的社會經濟制度包括城鎮化戰略的解釋中來。參見溫鐵軍：《八次危機》。
2這是1954年第一次全國人民代表大會上的提法，1956年第三次全國人民代表大會上的提法是工業、農業、國防和科學技術現代化。
3蔡昉：“戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌”，《經濟學動態》，2010年第12期。
4黃耕夫：《戶口工作的基本情況和今后意見》(1956年3月10日在全國戶口工作會議上的報告)，轉引自
王海光：“轉軌和嬗變——中國當代戶籍制度形成的制度淵源探析”，《戰略與管理》2011年第1、2期合訂本。
5陸益龍：“1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷”，《北京大學學報》哲社版，2002年第2期。
6甚至有學者認為戶籍制度在近些年來并沒有阻止農民的自由流動，見肖文韜：“戶籍制度保護了二元勞動力市場嗎？”，《中國農村經濟》2004年第3期。但這種觀點在學術界似非主流。
7彭希哲、郭秀云：“權利回歸與制度重構—對城市流動人口管理模式創新的思考”，《人口研究》，2007年第4期。
8胡星斗：“中國戶籍制度的命運：完善抑或廢除”，《學術研究》，2009年第10期。
9蔡昉、都陽和王美艷：“戶籍制度與勞動力市場保護”，《經濟研究》2001年第12期。
10蔡昉：“戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌”，《經濟學動態》，2010年第12期。
11新聞報道：“張高麗：遵循城鎮化發展規律扎實推進戶籍制度改革”，http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c1024-26041300.html
12國家計委規劃司課題組：“工業化評價指標及中國工業化的階段”，《經濟改革與發展》，1995年第8期。
13王春光：“農村流動人口的“半城市化”問題研究”，《社會學研究》，2006年第5期；余穎慧：“基于我國半城鎮化問題下的基本公共服務均等化研究”，《經營管理者》，2011年17期。
14陳春：“健康城鎮化發展研究”，《國土與自然資源研究》，2008年第4期。
15較早提出這個提法的文章見謝志強：“新型城鎮化：中國城市化道路的新選擇”，《社會科學報》2003年7月3日。
16《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》，人民出版社，第70頁。
17張翼：“農民工‘進城落戶’意愿與中國近期城鎮化道路的選擇”，《中國人口科學》，2011年第2期。
18金三林：“農民工現狀特點及意愿訴求——基于對7省市農民工的調查研究”，《經濟研究參考》，2011年第58期。國家發展改革委經濟體制與管理研究所“城鎮非戶籍常住人口的戶籍改革意愿調查”課題組：“城鎮非戶籍常住人口的戶籍制度改革意愿調查”，《學習時報》，2014年4月14日。
19這兩段引用的文字均出于《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）。
20在新文件發布之前的2013年6月份，已經有14個省市建立了城鄉統一的戶口登記制度（新聞報道：“中國已有14個省區市建立城鄉統一的戶口登記制度”http://www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。）。到2014年1月，已經有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度（新聞報道：“中國15個省份建立統一城鄉居民基本養老保險制度”，http://money.163.com/14/0124/10/9JBLU91O00 254TI5.html。）。至2014年5月，已經有天津、青海、山東、重慶、廣東、寧夏、浙江等七個省份或社保統籌地區完成了城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度的整合，并建立起統一的、城鄉一體的居民基本醫療保險制度（新聞報道：“七個省份已建立起統一的、城鄉一體的居民基本醫療保險制度”，http://www.ln.xinhuanet.com/newscenter/2014-05/13/c_1110664295.htm。）。
21蔡昉、都陽和王美艷：“戶籍制度與勞動力市場保護”，《經濟研究》2001年第12期。
22比如長沙市在2013年為外來人口子女入學提出一個新要求：監護人必須在長沙居住一年以上。新聞報道：“讀長沙公辦小學初中父母須居住一年以上”，http://edu.rednet.cn/c/2013/10/11/3165391.htm
23社會空間等級指的是在農村、小城鎮、中等城市、大城市之間,存在著資源配置和福利待遇等方面的等級性社會差別。Cheng Tiejun，Mark Selden，The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System,The China
Quarterly,Sept.Vol.139,1994.
24“土”與“客”分別指的是本地土著和外地客民，在歷史上，土客關系是人口流動帶來的最重要社會問題之一，今天，正在形成一種新型的土客關系。參見熊萬勝、凌慧：“重構當代江南鄉村土客關系”，《中國社會科學報》，2012年9月21日。
25Northam,R.M.Urban Geography.2nd ed.，New York:John Wiley&Sons,1979:65-67。
這個福利剪刀差的計算會比較復雜，一種理論上的計算方法是，計算單個外來人口的增加帶來的邊際財政收入增加值與邊際公共管理和服務支出增加值之間的差額。
26奚建武、唐亞林：“復合型二元結構:考察城鄉關系的新視角”，《社會主義研究》，2008年第5期。
27Montinola,Gabriella,Yingyi Qian,and Barry R.Weingast,,“Federalism,Chinese Style:
The Political Basis for Economic Success in China,”World Politics,Oct.,48(1)，1995。
28Erik Wibbels：Decentralized Governance,Constitution Formation,and Redistribution.Constitutional
Political Economy,Vol.16(2)，2005.或曾維和：“發展中國家分權化治理的進程、框架及際遇考察——從分權化改革到分權化治理”，《甘肅行政學院學報》，2009年第4期。
29夏紀軍的研究發現，無論是采取集權的體制還是分權的體制，只要可以把政府看成是一個追求效用最大化的經濟人，那么最后的博弈均衡結果都是限制人口流動。
30張軍、周黎安編：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社，2008年。
31熊萬勝、李寬、戴純青：“個體化時代的中國式悖論及其出路——來自一個大都市的經驗”，《開放時代》，2012年第10期。
32新聞報道：“省公安廳探索居住證新服務居住證變身多功能卡：東莞試水見成效”，http://www.gdga.gov.cn/jwzx/jsyw/201212/t20121228_634492.html
（作者單位：華東理工大學中國城鄉發展研究中心）
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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