山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的三大瓶頸及解決途徑淺議
——以重慶市石柱土家族自治縣為例
耕者有其田，是從古到今作為我國(guó)普通老百姓的向往和追求。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)從土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)開始提出了“打土豪、分田地”一直到全國(guó)解放，終于使億萬(wàn)農(nóng)民分得了土地。1958年我們黨在全面開展社會(huì)主義建設(shè)中，為探索中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)道路，在農(nóng)村實(shí)行了人民公社化運(yùn)動(dòng)，采用“實(shí)行三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的制度”使得農(nóng)民個(gè)人不再擁有土地。由于在具體的生產(chǎn)、生活中，生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)，導(dǎo)致吃不飽、穿不暖，小崗村的血紅指印開啟了承包到戶的門縫，所以，從1978年開始，我國(guó)又開始了農(nóng)村土地制度的改革。先后經(jīng)歷了“專業(yè)承包，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”、“包產(chǎn)到戶”、“土地承包”等形式，“集體所有、家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”這種土地資源分配形式，基本上解決了我國(guó)人民穿衣吃飯自給自足的問題。為了提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，1984年中央1號(hào)文件明確規(guī)定了承包到戶的農(nóng)用地可以實(shí)行有償流轉(zhuǎn)，但30多年過去了，農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)與集中并不順利，副業(yè)化農(nóng)業(yè)、兼業(yè)化農(nóng)戶占主導(dǎo)地位的格局沒有得到根本改變，尤其在山區(qū)更是顯得特別突出，這與2015年7月30日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中的既定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，故此，就山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變遇到的瓶頸進(jìn)行粗淺的分析，對(duì)其實(shí)現(xiàn)的途徑進(jìn)行粗略的描述。
一、山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
以石柱土家族自治縣為例。
石柱土家族自治縣位于重慶市東部、長(zhǎng)江南岸、三峽庫(kù)區(qū)腹心，是集少數(shù)民族自治縣、三峽庫(kù)區(qū)淹沒縣、國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣于一體的特殊縣份。石柱縣東接利川市，南連彭水縣，西南臨豐都縣，西北界忠縣，北與萬(wàn)州區(qū)接壤。石柱縣幅員面積3012平方公里，轄32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以土家族為主，另有漢族、苗族、獨(dú)龍族等民族，共29個(gè)民族。
通過各族人民的共同努力，目前，已經(jīng)形成了獨(dú)具特色的基地化、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)。一是以黃連為主的中藥材在地面積30.2萬(wàn)畝，其中黃連在地面積5萬(wàn)畝，產(chǎn)量占全國(guó)黃連總產(chǎn)量的60%；二是以莼菜、高山蔬菜為主的蔬菜產(chǎn)業(yè)，目前蔬菜種植面積達(dá)16.5萬(wàn)畝，其中莼菜面積達(dá)1.3萬(wàn)畝，成為全國(guó)最大規(guī)模的莼菜基地；三是辣椒面積達(dá)到30萬(wàn)畝，成為西南地區(qū)辣椒基地縣，“石柱紅”成為知名品牌；在此基礎(chǔ)上，圍繞烤煙、兔子、中蜂、馬鈴薯、冷水魚、竹筍、草食牲畜等形成3+7的產(chǎn)業(yè)格局。
同時(shí)，以“云中花都”為代表的休閑農(nóng)業(yè)正在興起。縣扶貧辦確定了石柱—悅來—黃水、六塘—栗新—冷水兩條鄉(xiāng)村旅游線，著力打造“八龍莼菜”、“十里荷塘”、“風(fēng)車長(zhǎng)廊”等十大鄉(xiāng)村旅游休閑基地。
但是，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，存在的問題也不少。
一是山區(qū)百姓發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)：長(zhǎng)期以來，山區(qū)農(nóng)民種糧種菜自給自足，經(jīng)濟(jì)來源主要依賴砍伐出售竹木、喂養(yǎng)牲畜、外出務(wù)工。“靠山吃山”觀念根深蒂固，其另一層意思就是吃飽即可，大部分群眾缺乏經(jīng)商致富進(jìn)一步開拓市場(chǎng)意識(shí)。于是溫飽不愁，既無近憂，亦無遠(yuǎn)慮，大部分人不思發(fā)展，也有人想發(fā)展怕困難、不敢投入怕風(fēng)險(xiǎn)，因而不愿改變傳統(tǒng)的生存方式，認(rèn)為年年走老路更安穩(wěn)。
二是產(chǎn)業(yè)規(guī)模化程度不高：現(xiàn)有的各項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)的專業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶不多，大戶更少。如傳統(tǒng)的辣椒、黃連、莼菜有少量專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)外，其它基本上是以戶為單位的分散生產(chǎn)，大中型生產(chǎn)基地?cái)?shù)目還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以形成規(guī)模效應(yīng)。
三是加工業(yè)拉動(dòng)力不強(qiáng)，產(chǎn)品附加值低：由于融資困難，自身投入不足，農(nóng)產(chǎn)品的加工增值能力弱，雖然莼菜、辣椒、黃連加工業(yè)有了一定發(fā)展，但消耗本地原料的能力不強(qiáng)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率不高；其它產(chǎn)品更是以原材料的形式銷往市場(chǎng)，附加值不高。
四是生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)落后，成本增高：隨著農(nóng)村勞力大量涌進(jìn)城市，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性勞力供需不足的矛盾日益突出，農(nóng)村人力資本價(jià)格不斷上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村勞力有近60%的外出務(wù)工。留守本土從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞力資源日趨衰減。且大部分是老、弱、婦、殘人員。長(zhǎng)期以來形成的在山區(qū)農(nóng)村以勞力換勞力，或靠親緣關(guān)系請(qǐng)人幫忙的格局日趨消失，取而代之的是花錢請(qǐng)機(jī)械，花錢請(qǐng)勞力，大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。并且廣大山區(qū)群眾家底薄，外出務(wù)工攢的一點(diǎn)錢都用來建了新房，導(dǎo)致發(fā)展新產(chǎn)業(yè)普遍缺資金。如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游旅游服務(wù)等，很多農(nóng)戶想搞卻拿不出本錢，少部分有能力投資的又不愿冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。
五是市場(chǎng)應(yīng)變能力差，抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力弱：農(nóng)業(yè)本身就是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。而山區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)又分散，抗風(fēng)險(xiǎn)能力更弱，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大多還停留在提籃小賣階段，千家萬(wàn)戶的小農(nóng)生產(chǎn)很難與瞬息萬(wàn)變的大市場(chǎng)相對(duì)接。加上大部分村離城較遠(yuǎn)，農(nóng)民的文化水平低，對(duì)市場(chǎng)需求缺乏足夠的了解，更談不上研究市場(chǎng)，把握市場(chǎng)，大多是“憑著自我感覺抓生產(chǎn)，跟在別人后面搞調(diào)整”，致使對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)帶來的負(fù)效應(yīng)難以應(yīng)對(duì)，市場(chǎng)稍有波動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品就會(huì)出現(xiàn)“賣難”現(xiàn)象，調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又與市場(chǎng)需求相比明顯滯后，既壓抑和挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性，又嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。
六是基地建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)模化水平不高，管理較粗放，品牌培育不夠，品牌知名度不高，產(chǎn)業(yè)鏈條短，加工業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系建設(shè)滯后，流通體系不健全，產(chǎn)業(yè)扶持政策有限，特色農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民脫貧致富的地位沒有真正顯現(xiàn)出來。
七是休閑農(nóng)業(yè)不休閑：休閑農(nóng)業(yè)是新近興起的新興產(chǎn)業(yè)，也是山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵點(diǎn)之一，由于是“新生嬰兒”，還在成長(zhǎng)初期，什么都在摸索之中，雖然宣傳到位，但是內(nèi)涵不夠，前來游玩的人覺得不夠味、無特點(diǎn)，體現(xiàn)不出休閑農(nóng)業(yè)的吃農(nóng)家飯、看農(nóng)村景、住農(nóng)家屋的“農(nóng)”味。
二、山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的三個(gè)瓶頸及形成的原因
雖然山區(qū)在農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得了一定的成績(jī)，但是，依然存在許多的不足，這些不足點(diǎn)歸結(jié)起來，主要就是三點(diǎn)。
1、土地利用提高難
土地利用是我們發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變最有效的途徑之一，但是，從目前的情況看，即使土地流轉(zhuǎn)集中成片經(jīng)營(yíng)的地方，依然是“遠(yuǎn)看一大片，近觀有田坎”，沒有達(dá)到土地利用的最大化，也使耕地面積跟著縮水。
其主要原因就是在1982年包產(chǎn)到戶的時(shí)候，田土面積是按照產(chǎn)量高低進(jìn)行分配的，一類田土1畝抵二類田土2畝，一類田土抵三類田土3畝，而且，在組集體內(nèi)，一二三類田土進(jìn)行平均分配，這就導(dǎo)致了承包戶的田土面積很分散、很零碎。1998年第二輪土地續(xù)包的時(shí)候，是按照1982年為基礎(chǔ)，進(jìn)行的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，其穩(wěn)定的前提是承包關(guān)系不變、承包地塊不變，即使是死亡絕戶、舉家農(nóng)轉(zhuǎn)非、戶口全遷戶、自愿退出承包地的農(nóng)戶等4種農(nóng)戶退出的土地，也是沒有打亂界線，而是直接分配或者由集體開會(huì)后指定代耕，保持了1982年初始承包時(shí)的原始性。
而山場(chǎng)更是一山九主，現(xiàn)在的山林，都是1982年土地承包的時(shí)候分到農(nóng)戶的，當(dāng)時(shí)，為了顯得公平，一般就是所有農(nóng)戶聚集在一個(gè)農(nóng)戶的家里，大家約定一個(gè)起點(diǎn)，就張三、李四、王五開始劃分，這就形成了一匹山有4、5家共有的，也有8、9家共有的。在2009年實(shí)行樹定根、人定心的時(shí)候，又實(shí)行以二調(diào)面積為基數(shù)，小班面積為基礎(chǔ)，承包關(guān)系、承包地塊兩不變，依然沒有解決一山九主的問題。
雖然1984年國(guó)家允許土地流轉(zhuǎn)，但是，石柱山區(qū)的農(nóng)戶主要是為了耕作方便而采取的互換形式，也沒有打破土地界線，在1998年黃連價(jià)格上漲后，山場(chǎng)流轉(zhuǎn)潮形成了3年，依然沿襲了以界為畔，然后，在2007年烤煙價(jià)格上升后，又形成了一個(gè)田土流轉(zhuǎn)高潮，還是沒有突破界畔的桎梏。2011年后，休閑農(nóng)業(yè)興起，工商資本進(jìn)入，本來有望打破土地山場(chǎng)界畔的限制，但是，重慶市農(nóng)委和重慶市工商局共同制定的規(guī)范化文本又轄不了當(dāng)年為了少交農(nóng)稅提留而2畝成1畝、增種地、大窩地、飼料地、宅基地復(fù)耕等有使用權(quán)的土地。
2、發(fā)展資金籌集難
山區(qū)農(nóng)民底子薄，自籌資金能力不足，加上傳統(tǒng)習(xí)俗的遇事都要辦酒，直接就把收入的錢搭進(jìn)去了，李家收了禮金修了一幢房，張家就嫉妒了，也想辦法辦個(gè)酒，逐漸的，整酒風(fēng)就演起來，把農(nóng)民僅有的收入都投在酒里面，而沒有能力進(jìn)行再投資；加之大部分農(nóng)民膽小怕事，不敢投入，所以，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就成為一句空話。而村組集體是空殼，沒有什么集體收入，也拿不出資金進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。
而按照不動(dòng)產(chǎn)登記的要求，必須四至界限清楚，山區(qū)的林地山高坡陡，就是想用GPS定位，也沒有辦法做到，更不要說有糾紛的不能定位了，不能登記不動(dòng)產(chǎn)，那么，國(guó)家推出的田土山場(chǎng)宅基地三權(quán)抵押之類的貸款就無法得到，發(fā)展機(jī)會(huì)就在我們的眼前失去。
由于山區(qū)地理位置偏僻，工商資本下鄉(xiāng)也是一個(gè)難題，沒有誰(shuí)愿意把有限的資金放在漫長(zhǎng)等待的項(xiàng)目里面。
所以，一談到發(fā)展，不管是農(nóng)民還是干部，都指望財(cái)政資金，而財(cái)政資金是錢隨項(xiàng)目走，山區(qū)規(guī)劃滯后，項(xiàng)目規(guī)劃、儲(chǔ)備更是幾乎為零，故而失去了不可估量的發(fā)展機(jī)會(huì)。
3、休閑接待提升難
休閑農(nóng)業(yè)是山區(qū)旅游業(yè)的一個(gè)主要節(jié)點(diǎn)，山區(qū)要發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)不同于平原地區(qū)，更不同于城市，它自有其獨(dú)特的規(guī)律，即必須緊緊依靠山區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)并承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任來選擇發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而休閑農(nóng)業(yè)則是最便捷、最可行的業(yè)態(tài)之一。休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展較快的山區(qū)，除了向外拓展外，往往在相對(duì)封閉的山區(qū)內(nèi)部形成繁榮的經(jīng)濟(jì)循環(huán)區(qū)，帶動(dòng)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)三個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。
從現(xiàn)實(shí)來看，休閑農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要的環(huán)節(jié)。基礎(chǔ)設(shè)施不僅是指路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、氣網(wǎng)、廣場(chǎng)，更包括吃、住、停、購(gòu)等方面。但是，相關(guān)政策影響和制約著休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)內(nèi)的民居為集體土地性質(zhì)，按照目前的法律規(guī)定，其土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)，難以吸引社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)性投入。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”。
所以，目前石柱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建辦、片區(qū)國(guó)土辦都是按照國(guó)家有關(guān)土地的法律、法規(guī)以及《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》在進(jìn)行操作，已有房屋的農(nóng)戶進(jìn)行改造，實(shí)行“原地基、原面積、原樓層”的“三原”原則；而沒有房屋的農(nóng)戶新建房屋，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)選擇不占耕地的合適地址，人均不超過30平方米，5人及5人以上不超過150平方米。
而原有房屋的農(nóng)戶，大部分在深山密林中，不通公路，沒有地壩，樓層也只有1層或者2層，極少數(shù)才有3層，導(dǎo)致即使新修了房屋也無法參與到休閑農(nóng)業(yè)的接待之中。即使是新修建房屋的農(nóng)戶，限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)選址，也難以達(dá)到休閑農(nóng)業(yè)的吃、住、停、購(gòu)的接待需求。
三、山區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變途徑
山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變雖然有一些改革試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但肯定不能照搬照套，畢竟石柱山區(qū)農(nóng)民的文化素質(zhì)、科技水平、經(jīng)營(yíng)能力等不能與試驗(yàn)、探索、試點(diǎn)成功的地區(qū)相比。
在1982年，雖然提的是以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式，事實(shí)上，只注重了分，而忽略了統(tǒng)，在目前農(nóng)業(yè)需要規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、休閑化的新要求下，分散經(jīng)營(yíng)是不現(xiàn)實(shí)、不可能的選擇，只有建立集中經(jīng)營(yíng)的體系，才能夠達(dá)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的目的。
一是抓好農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。以一片一品、一區(qū)一品為基礎(chǔ)，打破行政界線，將一片分為集鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、村寨發(fā)展區(qū)、田園觀光區(qū)、果園生產(chǎn)休閑區(qū)、旅游度假區(qū)、冷水魚垂釣區(qū)等生活和生產(chǎn)工能區(qū)域，將土地整治和產(chǎn)業(yè)融合到新村或新場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民搬出來、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富的愿景。
二是明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社。在農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的基礎(chǔ)上，按照三權(quán)分立的原則，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股份化，將田埂、飼料地、增種地、大窩地、復(fù)耕宅基地、黃蓮棚地、荒地、荒坡、荒山、自留地等納入其中，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。
三是建立土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)信托是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的信托。農(nóng)民享有收益權(quán)和最終處置權(quán)，而信托公司則享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行土地的統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)利用，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民把土地交給信托機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供相關(guān)憑證，土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)將土地按照市場(chǎng)的方式交給工商資本發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)、休閑化農(nóng)業(yè)等，信托機(jī)構(gòu)再按照市場(chǎng)收益將增值部分返還給農(nóng)民，達(dá)到農(nóng)民、信托機(jī)構(gòu)、工商資本三贏目的。
四是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼注入農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社。2004年至今，我國(guó)形成了以糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼為主，包括糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。基于刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須針對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，向農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社傾斜。
通過四大舉措，形成以農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)民家庭承包為基礎(chǔ)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社為紐帶、信托機(jī)構(gòu)為中心、財(cái)政補(bǔ)貼為保障的集中經(jīng)營(yíng)模式。
作者單位：重慶市石柱縣沙子鎮(zhèn)政府
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
