山區農業發展方式轉變的三大瓶頸及解決途徑淺議
——以重慶市石柱土家族自治縣為例
耕者有其田，是從古到今作為我國普通老百姓的向往和追求。在中國共產黨的領導下，我國從土地革命戰爭開始提出了“打土豪、分田地”一直到全國解放，終于使億萬農民分得了土地。1958年我們黨在全面開展社會主義建設中，為探索中國社會主義建設道路，在農村實行了人民公社化運動，采用“實行三級所有，隊為基礎的制度”使得農民個人不再擁有土地。由于在具體的生產、生活中，生產關系與生產力不相適應，導致吃不飽、穿不暖，小崗村的血紅指印開啟了承包到戶的門縫，所以，從1978年開始，我國又開始了農村土地制度的改革。先后經歷了“專業承包，聯產計酬”、“包產到戶”、“土地承包”等形式，“集體所有、家庭承包、統分結合、雙層經營”這種土地資源分配形式，基本上解決了我國人民穿衣吃飯自給自足的問題。為了提高農業勞動生產率，1984年中央1號文件明確規定了承包到戶的農用地可以實行有償流轉，但30多年過去了，農用地的流轉與集中并不順利，副業化農業、兼業化農戶占主導地位的格局沒有得到根本改變，尤其在山區更是顯得特別突出，這與2015年7月30日《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》中的既定目標相差甚遠，故此，就山區農業發展方式轉變遇到的瓶頸進行粗淺的分析，對其實現的途徑進行粗略的描述。
一、山區農業發展現狀
以石柱土家族自治縣為例。
石柱土家族自治縣位于重慶市東部、長江南岸、三峽庫區腹心，是集少數民族自治縣、三峽庫區淹沒縣、國家扶貧工作重點縣于一體的特殊縣份。石柱縣東接利川市，南連彭水縣，西南臨豐都縣，西北界忠縣，北與萬州區接壤。石柱縣幅員面積3012平方公里，轄32個鄉鎮，以土家族為主，另有漢族、苗族、獨龍族等民族，共29個民族。
通過各族人民的共同努力，目前，已經形成了獨具特色的基地化、標準化農業。一是以黃連為主的中藥材在地面積30.2萬畝，其中黃連在地面積5萬畝，產量占全國黃連總產量的60%；二是以莼菜、高山蔬菜為主的蔬菜產業，目前蔬菜種植面積達16.5萬畝，其中莼菜面積達1.3萬畝，成為全國最大規模的莼菜基地；三是辣椒面積達到30萬畝，成為西南地區辣椒基地縣，“石柱紅”成為知名品牌；在此基礎上，圍繞烤煙、兔子、中蜂、馬鈴薯、冷水魚、竹筍、草食牲畜等形成3+7的產業格局。
同時，以“云中花都”為代表的休閑農業正在興起。縣扶貧辦確定了石柱—悅來—黃水、六塘—栗新—冷水兩條鄉村旅游線，著力打造“八龍莼菜”、“十里荷塘”、“風車長廊”等十大鄉村旅游休閑基地。
但是，在農業發展中，存在的問題也不少。
一是山區百姓發展意識不強：長期以來，山區農民種糧種菜自給自足，經濟來源主要依賴砍伐出售竹木、喂養牲畜、外出務工。“靠山吃山”觀念根深蒂固，其另一層意思就是吃飽即可，大部分群眾缺乏經商致富進一步開拓市場意識。于是溫飽不愁，既無近憂，亦無遠慮，大部分人不思發展，也有人想發展怕困難、不敢投入怕風險，因而不愿改變傳統的生存方式，認為年年走老路更安穩。
二是產業規模化程度不高：現有的各項特色產業的專業生產農戶不多，大戶更少。如傳統的辣椒、黃連、莼菜有少量專業合作社、家庭農場外，其它基本上是以戶為單位的分散生產，大中型生產基地數目還遠遠不夠，難以形成規模效應。
三是加工業拉動力不強，產品附加值低：由于融資困難，自身投入不足，農產品的加工增值能力弱，雖然莼菜、辣椒、黃連加工業有了一定發展，但消耗本地原料的能力不強，對當地經濟發展貢獻率不高；其它產品更是以原材料的形式銷往市場，附加值不高。
四是生產技術相對落后，成本增高：隨著農村勞力大量涌進城市，農業生產季節性勞力供需不足的矛盾日益突出，農村人力資本價格不斷上升。據統計，農村勞力有近60%的外出務工。留守本土從事農業生產的農村勞力資源日趨衰減。且大部分是老、弱、婦、殘人員。長期以來形成的在山區農村以勞力換勞力，或靠親緣關系請人幫忙的格局日趨消失，取而代之的是花錢請機械，花錢請勞力，大大增加了農業生產成本。并且廣大山區群眾家底薄，外出務工攢的一點錢都用來建了新房，導致發展新產業普遍缺資金。如發展鄉村旅游旅游服務等，很多農戶想搞卻拿不出本錢，少部分有能力投資的又不愿冒這個風險。
五是市場應變能力差，抗擊風險能力弱：農業本身就是弱質產業。而山區農業規模小，經營又分散，抗風險能力更弱，農產品生產大多還停留在提籃小賣階段，千家萬戶的小農生產很難與瞬息萬變的大市場相對接。加上大部分村離城較遠，農民的文化水平低，對市場需求缺乏足夠的了解，更談不上研究市場，把握市場，大多是“憑著自我感覺抓生產，跟在別人后面搞調整”，致使對市場波動帶來的負效應難以應對，市場稍有波動，農產品就會出現“賣難”現象，調整后的產業結構又與市場需求相比明顯滯后，既壓抑和挫傷農民生產積極性，又嚴重影響農民收入的增長。
六是基地建設缺乏統一規劃，基地建設標準低、規模化水平不高，管理較粗放，品牌培育不夠，品牌知名度不高，產業鏈條短，加工業發展滯后，農產品市場體系建設滯后，流通體系不健全，產業扶持政策有限，特色農業對農民脫貧致富的地位沒有真正顯現出來。
七是休閑農業不休閑：休閑農業是新近興起的新興產業，也是山區農業發展方式轉變的關鍵點之一，由于是“新生嬰兒”，還在成長初期，什么都在摸索之中，雖然宣傳到位，但是內涵不夠，前來游玩的人覺得不夠味、無特點，體現不出休閑農業的吃農家飯、看農村景、住農家屋的“農”味。
二、山區農業發展的三個瓶頸及形成的原因
雖然山區在農業發展上取得了一定的成績，但是，依然存在許多的不足，這些不足點歸結起來，主要就是三點。
1、土地利用提高難
土地利用是我們發展現代農業，促進農業發展方式轉變最有效的途徑之一，但是，從目前的情況看，即使土地流轉集中成片經營的地方，依然是“遠看一大片，近觀有田坎”，沒有達到土地利用的最大化，也使耕地面積跟著縮水。
其主要原因就是在1982年包產到戶的時候，田土面積是按照產量高低進行分配的，一類田土1畝抵二類田土2畝，一類田土抵三類田土3畝，而且，在組集體內，一二三類田土進行平均分配，這就導致了承包戶的田土面積很分散、很零碎。1998年第二輪土地續包的時候，是按照1982年為基礎，進行的“大穩定、小調整”，其穩定的前提是承包關系不變、承包地塊不變，即使是死亡絕戶、舉家農轉非、戶口全遷戶、自愿退出承包地的農戶等4種農戶退出的土地，也是沒有打亂界線，而是直接分配或者由集體開會后指定代耕，保持了1982年初始承包時的原始性。
而山場更是一山九主，現在的山林，都是1982年土地承包的時候分到農戶的，當時，為了顯得公平，一般就是所有農戶聚集在一個農戶的家里，大家約定一個起點，就張三、李四、王五開始劃分，這就形成了一匹山有4、5家共有的，也有8、9家共有的。在2009年實行樹定根、人定心的時候，又實行以二調面積為基數，小班面積為基礎，承包關系、承包地塊兩不變，依然沒有解決一山九主的問題。
雖然1984年國家允許土地流轉，但是，石柱山區的農戶主要是為了耕作方便而采取的互換形式，也沒有打破土地界線，在1998年黃連價格上漲后，山場流轉潮形成了3年，依然沿襲了以界為畔，然后，在2007年烤煙價格上升后，又形成了一個田土流轉高潮，還是沒有突破界畔的桎梏。2011年后，休閑農業興起，工商資本進入，本來有望打破土地山場界畔的限制，但是，重慶市農委和重慶市工商局共同制定的規范化文本又轄不了當年為了少交農稅提留而2畝成1畝、增種地、大窩地、飼料地、宅基地復耕等有使用權的土地。
2、發展資金籌集難
山區農民底子薄，自籌資金能力不足，加上傳統習俗的遇事都要辦酒，直接就把收入的錢搭進去了，李家收了禮金修了一幢房，張家就嫉妒了，也想辦法辦個酒，逐漸的，整酒風就演起來，把農民僅有的收入都投在酒里面，而沒有能力進行再投資；加之大部分農民膽小怕事，不敢投入，所以，農業發展方式的轉變就成為一句空話。而村組集體是空殼，沒有什么集體收入，也拿不出資金進行項目開發。
而按照不動產登記的要求，必須四至界限清楚，山區的林地山高坡陡，就是想用GPS定位，也沒有辦法做到，更不要說有糾紛的不能定位了，不能登記不動產，那么，國家推出的田土山場宅基地三權抵押之類的貸款就無法得到，發展機會就在我們的眼前失去。
由于山區地理位置偏僻，工商資本下鄉也是一個難題，沒有誰愿意把有限的資金放在漫長等待的項目里面。
所以，一談到發展，不管是農民還是干部，都指望財政資金，而財政資金是錢隨項目走，山區規劃滯后，項目規劃、儲備更是幾乎為零，故而失去了不可估量的發展機會。
3、休閑接待提升難
休閑農業是山區旅游業的一個主要節點，山區要發展第二、三產業不同于平原地區，更不同于城市，它自有其獨特的規律，即必須緊緊依靠山區的資源優勢并承擔環境保護責任來選擇發展相關產業，而休閑農業則是最便捷、最可行的業態之一。休閑農業發展較快的山區，除了向外拓展外，往往在相對封閉的山區內部形成繁榮的經濟循環區，帶動發展高效農業、循環農業，帶動農副產品加工業，從而實現三個產業之間的良性互動，促進產業結構的調整優化。
從現實來看，休閑農業作為一個產業，基礎設施建設是重要的環節。基礎設施不僅是指路網、水網、電網、氣網、廣場，更包括吃、住、停、購等方面。但是，相關政策影響和制約著休閑農業的發展。休閑農業內的民居為集體土地性質，按照目前的法律規定，其土地使用權和房屋所有權僅限于本集體經濟組織成員間流轉，難以吸引社會資本的經營性投入。
《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。
所以，目前石柱縣鄉鎮城建辦、片區國土辦都是按照國家有關土地的法律、法規以及《重慶市村鎮規劃建設管理條例》在進行操作，已有房屋的農戶進行改造，實行“原地基、原面積、原樓層”的“三原”原則；而沒有房屋的農戶新建房屋，在本集體經濟組織內選擇不占耕地的合適地址，人均不超過30平方米，5人及5人以上不超過150平方米。
而原有房屋的農戶，大部分在深山密林中，不通公路，沒有地壩，樓層也只有1層或者2層，極少數才有3層，導致即使新修了房屋也無法參與到休閑農業的接待之中。即使是新修建房屋的農戶，限制在本集體經濟組織內選址，也難以達到休閑農業的吃、住、停、購的接待需求。
三、山區發展方式轉變途徑
山區農業發展方式轉變雖然有一些改革試驗區的經驗可以借鑒，但肯定不能照搬照套，畢竟石柱山區農民的文化素質、科技水平、經營能力等不能與試驗、探索、試點成功的地區相比。
在1982年，雖然提的是以家庭承包為基礎，統分結合的經營方式，事實上，只注重了分，而忽略了統，在目前農業需要規模化、標準化、現代化、休閑化的新要求下，分散經營是不現實、不可能的選擇，只有建立集中經營的體系，才能夠達到農業轉型升級的目的。
一是抓好農村發展規劃。以一片一品、一區一品為基礎，打破行政界線，將一片分為集鎮建設區、村寨發展區、田園觀光區、果園生產休閑區、旅游度假區、冷水魚垂釣區等生活和生產工能區域，將土地整治和產業融合到新村或新場鎮發展中，實現農民搬出來、穩得住、能發展、可致富的愿景。
二是明晰土地經營權股份，建立農村土地承包經營權股份合作社。在農村土地集體所有、家庭承包的基礎上，按照三權分立的原則，將農村土地經營權進行股份化，將田埂、飼料地、增種地、大窩地、復耕宅基地、黃蓮棚地、荒地、荒坡、荒山、自留地等納入其中，為農業規模化、現代化打下基礎。
三是建立土地流轉信托機構。土地流轉信托是指農村土地承包經營權流轉信托，是一種財產權利的信托。農民享有收益權和最終處置權，而信托公司則享有經營權，實行土地的統一規劃和開發利用，發展適度規模經營。農民把土地交給信托機構，土地流轉信托機構為農民提供相關憑證，土地流轉信托機構將土地按照市場的方式交給工商資本發展現代化農業、標準化農業、休閑化農業等，信托機構再按照市場收益將增值部分返還給農民，達到農民、信托機構、工商資本三贏目的。
四是農業補貼注入農村承包土地經營權股份合作社。2004年至今，我國形成了以糧食直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼為主，包括糧食最低收購價、臨時收儲、農業保險保費補貼、農業重點生產環節補貼、防災減災穩產增產重大關鍵技術補助等在內的農業補貼體系。基于刺激農業生產的目的，農業補貼必須針對土地規模經營趨勢，向農村承包土地經營權股份合作社傾斜。
通過四大舉措，形成以農村土地集體所有、農民家庭承包為基礎，農村承包土地經營權股份合作社為紐帶、信托機構為中心、財政補貼為保障的集中經營模式。
作者單位：重慶市石柱縣沙子鎮政府
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