摘要：扶貧資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。
黨的十八大以來，中央對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作提出了一些新要求，各地也在認(rèn)真總結(jié)前些年工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了諸多新思路、新辦法。從20多年的實(shí)踐看，各種不同的扶貧措施，只要能夠得到較好落實(shí)，都會(huì)收到顯著成效；相反，無論多么完美的政策或方案，如果在實(shí)施過程中“走樣變形”，都難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且會(huì)衍生諸多的社會(huì)弊端。
一、對(duì)以往的扶貧業(yè)績不能估計(jì)過高
從扶貧結(jié)果看，我國的農(nóng)村貧困人口由改革開放初期的2.5億減少到2010年的2688萬；貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件和基礎(chǔ)設(shè)施狀況也得到明顯改善。我們可以理直氣壯地把這些變化說成是扶貧工作的成果。但也不可否認(rèn)，貧困農(nóng)民脫貧，首要因素是農(nóng)村改革紅利的釋放。改革開放初期家庭經(jīng)營方式的確立，使大批處于饑餓線上的農(nóng)民獲得了溫飽；農(nóng)業(yè)稅的取消和對(duì)農(nóng)民的普惠式補(bǔ)貼，使部分貧困農(nóng)民增加了收入，擺脫了貧困。此外，還有一部分農(nóng)民因家庭勞力的增加或自尋新的生產(chǎn)生活門路而擺脫了貧困。以工代賑及扶貧開發(fā)項(xiàng)目、各種幫扶救助措施的實(shí)施，在億萬貧困農(nóng)民脫貧過程中的作用固然很大，但不是唯一的，甚至可能不是主要的。
要相對(duì)“精準(zhǔn)”地確認(rèn)扶貧工作的績效，需要通過深入調(diào)查才有可能。本文僅從扶貧工作運(yùn)行過程中的某些側(cè)面做一粗略分析。
1.政府投入的扶貧資金流失嚴(yán)重。2006年3月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出身的三農(nóng)學(xué)者李昌平在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上撰文分析：包括扶貧資金在內(nèi)的“三農(nóng)”資金在轉(zhuǎn)移過程中“路損”巨大，100元從北京出發(fā)，到農(nóng)村僅剩30元。根據(jù)2004年—2005年政府扶貧資金總額和貧困人口匡算，人均達(dá)1500元，但云南、貴州的5個(gè)國家級(jí)貧困鄉(xiāng)得到的扶持資金，人均只有150元左右。
據(jù)筆者觀察和調(diào)查，財(cái)政扶貧資金流失到扶持對(duì)象之外，主要有四條渠道：一是擠占挪用。國家級(jí)貧困縣J省Y縣，1997年至2001年5年間，每年都在1000多萬元的以工代賑資金中，由縣政府直接挪用300多萬元，用于縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；項(xiàng)目實(shí)施單位也存在程度不同的挪用現(xiàn)象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取到的種養(yǎng)業(yè)財(cái)政扶持資金，一半以上被挪用于平衡預(yù)算，補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)不足。不算其他渠道，僅擠占挪用，這個(gè)縣的扶貧資金流失率就接近一半左右。國家審計(jì)署對(duì)19個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果（以下簡稱“審計(jì)結(jié)果”）顯示，19個(gè)縣普遍存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、請(qǐng)客送禮和損失浪費(fèi)等問題；違法違規(guī)金額2.34億元，占抽查資金總額的18.4%。陜西省洛南縣挪用扶貧資金2672.9萬元，占抽查資金總額的36.8%；旬陽縣挪用1497.7萬元，占抽查總額的25.4%。挪用的資金有的用于城鎮(zhèn)建設(shè)，有的用于修建辦公樓、購買車輛，有的用于請(qǐng)客送禮、吃喝旅游；挪用單位幾乎囊括所有涉農(nóng)部門，包括具有監(jiān)管職責(zé)的扶貧辦或扶貧局。貴州省審計(jì)廳對(duì)20個(gè)縣2011年至2013年扶貧資金的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，虛報(bào)冒領(lǐng)、私設(shè)“小金庫”、擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)資金高達(dá)7.6億元。二是騙取套取。“審計(jì)結(jié)果”表明，所有貧困縣均不同程度地存在著虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取扶貧資金或扶貧貸款的問題。少則幾十萬，多則幾百萬。三是貪污侵吞。“審計(jì)結(jié)果”反映，19個(gè)縣中有11個(gè)縣存在貪污侵占扶貧資金的問題，123人受到處罰。上網(wǎng)一搜，可以看到很多貪污侵吞扶貧資金的案例。四是部門壟斷。扶貧開發(fā)與其他財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目一樣，達(dá)到一定規(guī)模的，多數(shù)都履行了招投標(biāo)程序，但一般都控制在項(xiàng)目主管單位，原材料和施工費(fèi)用往往高于市場(chǎng)價(jià)格。“審計(jì)結(jié)果”披露，貴州省黎平縣由縣扶貧辦采購的金銀花、油茶苗價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，多支付財(cái)政資金330多萬元。筆者在2009年進(jìn)行社會(huì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)了這樣幾個(gè)案例：某縣對(duì)水稻育秧大棚給予財(cái)政補(bǔ)貼，160平方米的，每棟補(bǔ)貼1850元，農(nóng)民自己拿1020元，造價(jià)2870元，而農(nóng)民自選廠家制作，只需2200元；246平方米的，每棟補(bǔ)貼3500元，農(nóng)民自己拿1500元，造價(jià)5000元，農(nóng)民自己選廠訂做，只需4200元。可見，政府補(bǔ)貼后的價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格19%——30%；換個(gè)算法，國家補(bǔ)貼資金“縮水”率達(dá)23%—36%。某貧困村接受有關(guān)部門幫扶，修建了一公里紅磚路，花了10萬元，村民們測(cè)算，如村里自己修建，8萬元就能拿下來。某部門花3萬多元為一個(gè)水田屯打了一眼抗旱井，由于深度不夠，再加上缺少電路配套，基本閑置，村民們說，要是自己集資干，最多需2萬元。
2.相當(dāng)一部分扶貧項(xiàng)目效益低下。“審計(jì)結(jié)果”反映，扶貧項(xiàng)目脫離實(shí)際損失資金1232.67萬元，占抽查資金總額的3.4%。實(shí)際上，由于論證不充分、匹配資金不到位或管理不善而造成資金損失的問題，比前文所說的“流失”還要普遍，還要嚴(yán)重。中部L縣于2007年獲國家投資1000萬修建了一條通鄉(xiāng)公路，竣工半年后就出現(xiàn)了嚴(yán)重翻漿破損，個(gè)別路段甚至難以通行，受到通報(bào)批評(píng)的縣委書記說，縣政府及交通部門確實(shí)有責(zé)任，但也有難言的苦衷。我們是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，根本無力匹配資金。這段通鄉(xiāng)路以后省里還能幫助我們重新修建，通村路就不行了，國家和省里每公里只補(bǔ)助17萬元，缺口達(dá)8萬元，村里沒有積累的地方每戶農(nóng)民需集資1000元至4000元，可政策規(guī)定每戶最多拿12元，很多地方“可湯吃面”，沒有做“下基層”處理，埋下了翻漿隱患。民用沼氣被農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部列為“新農(nóng)村再生清潔能源”工程，也是扶貧部門看好的項(xiàng)目，但很多地方的沼氣池建后即廢。據(jù)媒體報(bào)道，南方R省主管部門對(duì)某縣2003年度沼氣建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)論是資金到戶率和建池成功率為100%合格，審計(jì)部門抽查卻發(fā)現(xiàn)，建池完成率不到50%。北方J省2008年新建沼氣池11萬個(gè)，覆蓋了所有市（地），政府投入3億多元。但據(jù)技術(shù)監(jiān)督部門有關(guān)人員透露，全省建成3年的沼氣池，90%以上報(bào)廢停用；建成兩年的，70%報(bào)廢停用；當(dāng)年建成的，50%報(bào)廢停用。主要原因是沒有按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，嚴(yán)重偷工減料。“扶貧牛”本應(yīng)受到貧困農(nóng)民的歡迎，但在一些地方卻給農(nóng)民帶來了煩惱。2004年，北方G縣兩個(gè)貧困村的農(nóng)戶在政府組織下，買了195頭扶貧奶牛，每頭奶牛獲得2000元無償補(bǔ)助、4000元貸款。但因奶牛品種不純，有的懷不上犢，有的下犢不產(chǎn)奶，農(nóng)民精心飼養(yǎng)2年后，不得不當(dāng)肉牛賣掉，不但沒賺到錢，還要高息抬錢償還貸款。因有些符合條件的農(nóng)民不愿買牛，經(jīng)村里同意后把指標(biāo)讓給了其他人，有個(gè)農(nóng)戶享受了7頭“扶貧牛”指標(biāo)，結(jié)果賠了70000元，如加上國家無償補(bǔ)助資金，等于虧損了84000元。
3.形式主義泛濫導(dǎo)致諸多扶貧措施偏離工作目標(biāo)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，新農(nóng)村建設(shè)既要“錦上添花”，更要“雪中送炭”，在資金投放上適度向貧困地區(qū)傾斜。但實(shí)際工作中，各地的試點(diǎn)示范都在全力打造所謂“亮點(diǎn)”，“吃偏飯”的現(xiàn)象十分普遍。中部L省財(cái)政專門為1000個(gè)試點(diǎn)村安排補(bǔ)助資金4.7億元，加上幫扶單位投入、扶貧開發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項(xiàng)資金，2006——2007年兩年內(nèi)投向試點(diǎn)村資金總額達(dá)8億多元，村均80萬元。此外，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)還爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)取各類專項(xiàng)資金，武裝“示范村”，有一個(gè)村獲得的扶持資金總額高達(dá)上億元。J市主管農(nóng)業(yè)的副市長說，農(nóng)業(yè)開發(fā)、以工代賑等專項(xiàng)資金，60%左右投向了試點(diǎn)村。省報(bào)在正面報(bào)道一幫扶單位業(yè)績時(shí)，用了“灌溉”一詞，確實(shí)很形象貼切。但如此“灌溉”出來的樣板，除了供人參觀和接受上級(jí)考核檢查，并無推廣擴(kuò)散價(jià)值，只能使村際差距越來越大。扶貧開發(fā)工作，同樣存在過分注重集中連片效果，忽視偏僻角落的問題，有的地方甚至大搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭H花費(fèi)巨資修建“遮羞墻”這件事，就達(dá)到了“前赴后繼”的程度。2007年7月，S省L縣花費(fèi)30萬元建千米“遮羞墻”被媒體曝光；2008年5月，該省X市境內(nèi)幾個(gè)貧困縣修建“遮羞墻”的細(xì)節(jié)見諸報(bào)端；2012年12月，G省Z縣在國道沿線豎立裝有琉璃瓦景觀墻的情況再次吸引公眾眼球。2013年12月，審計(jì)署的“審計(jì)結(jié)果”披露，陜西省洛南縣挪用扶貧資金1451萬元用于粉刷公路沿線居民院墻和民居、建設(shè)文化墻及村委會(huì)辦公樓等；旬陽縣挪用整村推進(jìn)連片開發(fā)項(xiàng)目資金541萬元，用于農(nóng)戶房屋外墻粉刷。另外，黨政領(lǐng)導(dǎo)及部門扶貧幫弱、逢年過節(jié)的撫恤慰問，雖然解決了一些貧困村、貧困戶的燃眉之急，但形式主義傾向最為明顯。通常情況下，扶持或慰問對(duì)象要選擇近期有望脫貧的中等貧弱戶；住宅要既顯破舊又比較整潔；戶主要具備在攝像機(jī)面前說出感恩話的能力。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或包扶部門所帶的慰問金或慰問品，遠(yuǎn)高于正常標(biāo)準(zhǔn)，事后基層干部還要做好其他貧困戶的思想工作。有一年春節(jié)前，某省副省長帶著十多個(gè)實(shí)權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)。驅(qū)車200多公里到一個(gè)貧困縣慰問。不算汽車耗油，被慰問縣準(zhǔn)備和接待的費(fèi)用就超過了慰問金。
4.權(quán)力尋租行為使扶貧工作的公平性受到極大損毀。因貪污侵吞扶貧資金而遭到查處的，僅僅是此類人和事的一部分。有些權(quán)錢交易行為，比如批一個(gè)低保指標(biāo)，收受收益人幾百元錢；幫助某工程隊(duì)拿下一個(gè)工程獲取一定數(shù)額的回扣，通常情況下很難查實(shí)。還有一些環(huán)節(jié)，如扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（鄉(xiāng)、村）的確定、雨露計(jì)劃中培訓(xùn)資質(zhì)的獲得、扶貧項(xiàng)目和資金的爭(zhēng)取等等，未必存在直接的權(quán)錢交易，但請(qǐng)客送禮、奔走攻關(guān)之類的事卻屢見不鮮，期間，扶貧資金流失浪費(fèi)等問題自然難以避免，公平公正很難保證。
扶貧工作中的種種亂象，可以稱之為“異化”，也可稱之為“走樣變形”。我們當(dāng)然不能因此而全盤否定扶貧工作的成就，但也不能簡單地把它說成是“支流”或“十個(gè)指頭中X個(gè)指頭的問題”。
評(píng)價(jià)扶貧工作業(yè)績，除了客觀分析各種扶貧措施實(shí)施效能以外，還應(yīng)把貧富差距的變化作為重要依據(jù)。有資料顯示，我國農(nóng)村居民人均純收入基尼系數(shù)從1978年的0.2124增加到2011年的0.3949，正在逼近0.4的國際警戒線。這從另一個(gè)角度說明，我國的扶貧工作乃至整個(gè)三農(nóng)工作，在促進(jìn)社會(huì)公平方面，成效并不明顯。
二、目前的“精準(zhǔn)扶貧”同樣面臨著“走樣變形”的危險(xiǎn)
我們有理由相信，隨著“精準(zhǔn)扶貧”要求的逐步落實(shí)，扶貧開發(fā)工作有望逐步得到改進(jìn)。但在現(xiàn)實(shí)條件下，仍面臨著諸多矛盾和困局。
1.扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別與標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、農(nóng)民收入多變的矛盾。2011年，中央將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。但眾所周知，農(nóng)民收入的數(shù)據(jù)是很難搞準(zhǔn)的，而且我國地域遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大。實(shí)際運(yùn)作中，只能是自上而下地下達(dá)指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)分級(jí)確定重點(diǎn)縣、重點(diǎn)鄉(xiāng)、重點(diǎn)村和貧困戶名單。收入水平，只能成為參考的標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)民收入水平隨年景豐歉和勞力增加呈動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)，很難及時(shí)跟蹤測(cè)算。盡管很多地方都建立了比較嚴(yán)密的識(shí)別方案和建檔立卡制度，但受人力財(cái)力制約，真正達(dá)到精準(zhǔn)識(shí)別的要求，是非常困難的。
2.追求規(guī)模效益與濟(jì)困扶危的矛盾。我們一直在強(qiáng)調(diào)“造血式”扶貧，要求把有限的資金投放到具有開發(fā)價(jià)值，能夠產(chǎn)生牽動(dòng)功能和規(guī)模效益的項(xiàng)目上，這當(dāng)然很有道理。但在實(shí)踐中，很容易形成“扶強(qiáng)不扶弱”、人為“壘大戶”的弊端。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目，可研報(bào)告都包括安排多少貧困農(nóng)民就業(yè)，保證多少農(nóng)民增加收入的內(nèi)容，但由于處于弱勢(shì)的農(nóng)民沒有自己的組織，既無法獲知可研報(bào)告中這些與自身利益相關(guān)的內(nèi)容，也不具備與企業(yè)主談判的能力。結(jié)果這些扶貧目標(biāo)往往化為泡影，國家投入的資金裝進(jìn)了企業(yè)家的腰包。另外，個(gè)人扶持項(xiàng)目，比如發(fā)放扶貧牛、補(bǔ)助建房款，一般都要求受益人自籌一部分資金，有些幫扶對(duì)象，恰恰拿不出這筆錢來，只能坐失良機(jī)。如果過分注重濟(jì)困扶危，則很容易把扶貧開發(fā)與撫恤救濟(jì)、最低生活保障混同起來，形成廣受詬病的“輸血式”扶貧。如何兼顧兩者之間的平衡，是個(gè)比較難的課題。
3.強(qiáng)化監(jiān)管與簡政放權(quán)的矛盾。在現(xiàn)實(shí)條件下，監(jiān)管，很難擺脫自上而下單向管控的路徑依賴。除了依法審計(jì)以外，其他監(jiān)管措施多數(shù)帶有濃郁的人治色彩。如，強(qiáng)化扶貧工作機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化考核檢查、實(shí)行一票否決、嚴(yán)查違規(guī)案件，等等。就目前情勢(shì)而言，離開這些措施，扶貧工作特別是扶貧資金管理使用方面的種種亂象，很難得到有效遏制。而過分倚重這些措施，又勢(shì)必形成權(quán)力不斷向上集中的局面，與簡政放權(quán)的改革方向背道而馳。如果深入考察，則不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力過于集中于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，恰恰是諸多亂象形成的重要根源之一。這同樣是一個(gè)兩難的選擇。
4.發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和建立新型社會(huì)參與機(jī)制的矛盾。組織和動(dòng)員政府各部門定點(diǎn)幫扶、黨員干部結(jié)對(duì)幫扶、派遣工作隊(duì)駐村幫扶等等，是我們多年堅(jiān)持的辦法，也是我黨的一個(gè)政治優(yōu)勢(shì)。這些辦法，固然起到了一定的積極作用，但也參雜著嚴(yán)重的形式主義，付出了較大的行政成本，有時(shí)甚至得不償失。中部有個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，曾在省政府兩個(gè)部門支持下，分別辦起了聞名省內(nèi)外的石材加工廠和全省最大規(guī)模的萬頭養(yǎng)豬場(chǎng)。但由于過分強(qiáng)調(diào)政治效果，兩個(gè)部門分別投入了200多萬元，卻無法對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況進(jìn)行有效監(jiān)控。幾年后，兩個(gè)企業(yè)相繼陷入資不抵債的困境，石材廠零價(jià)出售給承債人，豬場(chǎng)只剩一片空曠的豬舍。兩個(gè)部門投入的資金都打了水漂。未來的扶貧工作，應(yīng)該堅(jiān)持多元化、市場(chǎng)化的方向，建立各類所有制企業(yè)、民間社團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)共同參與的新型扶貧機(jī)制。但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，如果立馬放棄部門和黨員干部包扶，勢(shì)必弱化扶貧工作的宏大聲勢(shì)，減少包扶力量；如果繼續(xù)熱衷于這些大轟大嗡的形式，不但很難收到實(shí)質(zhì)性效果，而且容易阻礙或擠壓民間組織的發(fā)育，影響社會(huì)化扶貧格局的形成。
5.政府主導(dǎo)與民眾參與的矛盾。扶貧工作必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，同時(shí)又必須給農(nóng)民群眾以話語權(quán)、參與權(quán)。這本來應(yīng)該是相輔相成的兩個(gè)側(cè)面，但在現(xiàn)實(shí)中，卻往往難以做到有機(jī)契合。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在重點(diǎn)項(xiàng)目和工作措施上的一些興奮點(diǎn)，包括貧困戶在內(nèi)的很多農(nóng)民，卻不感興趣，不愿參與，導(dǎo)致政府不得不經(jīng)常“自拉自唱”或“逼民致富”。造成這種局面的原因很多，其中，最主要的有三點(diǎn)：一是農(nóng)民缺乏民主自主和依法維權(quán)意識(shí)，且具有比較嚴(yán)重的平均主義傾向。遇到涉及村莊公共利益的事情，有時(shí)采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，有時(shí)則只求人人有份，不求公平公正。很多地方在分配款物或貸款指標(biāo)時(shí)，不區(qū)分貧困程度，甚至把不具備享受條件的農(nóng)戶全部納入，平均分配。因“僧多粥少”，“攤薄”現(xiàn)象非常普遍。比如某省殘聯(lián)規(guī)定，貧困殘疾人建房補(bǔ)貼，不少于2萬元，但到下邊，一般只能安排5000元。二是我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，在對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的關(guān)系上，往往自覺或不自覺地把對(duì)上負(fù)責(zé)放到首位，即使為老百姓辦實(shí)事好事，也把能否達(dá)到上級(jí)滿意，能否圓滿完成上級(jí)部署的任務(wù)作為主要出發(fā)點(diǎn)。另外，民主法治意識(shí)相對(duì)淡薄，在實(shí)際工作中習(xí)慣于為民做主，熱衷于農(nóng)民對(duì)政府感恩戴德。三是村民自治制度有名無實(shí)。盡管這項(xiàng)制度已經(jīng)實(shí)行多年，但由于種種原因，很多地方黨支部和村委會(huì)關(guān)系沒有真正理順，村民大會(huì)、村民代表大會(huì)形同虛設(shè)，民主管理流于形式。縣鄉(xiāng)政府一般都把村級(jí)自治組織當(dāng)做下級(jí)，布置的任務(wù)越來越多，而且進(jìn)行目標(biāo)考核，按考核結(jié)果兌現(xiàn)村干部工資待遇。在現(xiàn)實(shí)條件下，如果放松對(duì)村級(jí)組織的控制，扶貧工作很難公平有序開展，農(nóng)民利益很難得到保障；如果加強(qiáng)這種控制，又難免壓縮村民自治空間，從而失去了有效遏制扶貧亂象的民眾力量。
由于上述種種矛盾在一定時(shí)期內(nèi)不可能完全化解，精準(zhǔn)扶貧工作在實(shí)際運(yùn)行中，各個(gè)環(huán)節(jié)都難免出現(xiàn)程度不同的走樣變形。對(duì)此，必須有一個(gè)足夠清醒的認(rèn)識(shí)。
三、把改進(jìn)扶貧工作與推進(jìn)縣域治理轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來
筆者認(rèn)為，扶貧，既是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，又是基層治理的重要組成部分。從一定意義上說，扶貧工作中的走樣變形，其主要根源在于地方和基層的治理體系沒有擺脫單向管控的路徑依賴。所以，改進(jìn)扶貧工作，遏制走樣變形，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，在全面落實(shí)中央有關(guān)扶貧開發(fā)工作部署的基礎(chǔ)上，把著力點(diǎn)放到推進(jìn)鄉(xiāng)村乃至縣域治理的轉(zhuǎn)型上。治理轉(zhuǎn)型，是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括豐富的內(nèi)容，本文只強(qiáng)調(diào)與扶貧工作關(guān)系密切的六個(gè)方面：
1.在幫助和扶持貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民脫貧致富的同時(shí)，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。我國扶貧工作，應(yīng)該包括貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民脫貧以及縮小貧富差距兩大并行不悖的目標(biāo)。所以，應(yīng)把針對(duì)窮人的“精準(zhǔn)幫扶”與促進(jìn)“機(jī)會(huì)均等”、“公平共享”有機(jī)結(jié)合起來。近年來，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)也有長足發(fā)展，但是，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，仍有很大差距，城鄉(xiāng)建設(shè)中過分注重打造“亮點(diǎn)”的不良傾向不但沒有扭轉(zhuǎn)，反而日趨嚴(yán)重。今后，應(yīng)采取過硬措施，確保縣以下的財(cái)政支出，真正向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展傾斜，向貧弱邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，減少“錦上添花”和超前達(dá)標(biāo)的形象工程，讓不同區(qū)域、不同身份的居民享受基本相同的公共服務(wù)，讓公共財(cái)政的陽光普照城鄉(xiāng)各個(gè)角落。
2.在適度強(qiáng)化對(duì)財(cái)政扶貧資金自上而下監(jiān)管的同時(shí)，加快建立多元化開放型的社會(huì)監(jiān)督體系。扶貧工作的亂象，集中反映在財(cái)政資金的管理和使用上，所以，必須結(jié)合高壓反腐，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的作用，嚴(yán)肅查處這方面的違紀(jì)違法行為，形成具有足夠震懾力的高壓線。但是，因?yàn)榉鲐毠ぷ鼽c(diǎn)多面廣，僅僅靠黨委政府及其職能部門進(jìn)行自上而下的監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人大常委會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，使其更好地履行代表人民監(jiān)管扶貧資金的職責(zé)；應(yīng)提高政務(wù)公開的真實(shí)度和實(shí)效性，建立不留死角、不容變通的扶貧資金項(xiàng)目公告公示制度；應(yīng)動(dòng)員和支持新聞媒體、民間組織、批判性公民參與監(jiān)管，盡快構(gòu)建上下結(jié)合、縱橫交織、開放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。
3.在完善部門負(fù)責(zé)制的同時(shí)，逐步建立以縣為主的項(xiàng)目管理機(jī)制。因?yàn)榉鲐毠ぷ髦械膯栴}，多數(shù)反映在縣以下，所以，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項(xiàng)目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的法寶。但實(shí)踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，在橫向制約機(jī)制缺失的情況下，省以上部門管項(xiàng)目，不但難以鏟除權(quán)力尋租的土壤，而且常常使相當(dāng)一部分項(xiàng)目按照部門偏好運(yùn)行，脫離基層實(shí)際。另外，扶貧和支農(nóng)，共有20多個(gè)部門參與，僅農(nóng)民培訓(xùn)，就有農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”、扶貧部門的“雨露計(jì)劃”、勞動(dòng)部門的“再就業(yè)工種培訓(xùn)”等多種模式。財(cái)政支農(nóng)和扶貧資金被這些部門分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽兒”，有的則重復(fù)“扎堆兒”。基層除了要從項(xiàng)目中擠出一部分資金用于“跑部進(jìn)省”以外，還常常采取“移花接木”、“重復(fù)立項(xiàng)”、“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗(yàn)收。所以，必須毫不動(dòng)搖地建立以縣為主的扶貧項(xiàng)目管理機(jī)制。當(dāng)然，縣級(jí)政府和相關(guān)部門同樣存在濫用權(quán)力的可能，所以，必須在放權(quán)與縣的同時(shí)，建立起前文所說的多元化、開放式監(jiān)管體系，特別是要在人大上位、民眾參與這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，從而最大限度地杜絕形象工程和資金跑冒滴漏。
4.在改善政績考核機(jī)制的同時(shí)，采取果斷措施，為縣級(jí)官員和基層干部降壓減負(fù)。在新的治理機(jī)制建立之前，需要把扶貧成果納入貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核內(nèi)容。但必須看到，現(xiàn)行的政績考核制度，雖然對(duì)下級(jí)具有一定的鞭策和制約作用，但畢竟是強(qiáng)化對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)下施壓領(lǐng)導(dǎo)方式的一種手段，而且普遍實(shí)行的“計(jì)分排位”法，極易催生形式主義、急功近利行為，所以，不能夸大其功效。至于一票否決，早已弊端叢生，不但不能擴(kuò)展到扶貧工作，而且應(yīng)該在已經(jīng)實(shí)行的領(lǐng)域果斷廢止。對(duì)于扶貧工作的考核檢查，應(yīng)該突出重點(diǎn)和關(guān)鍵部位，減少頻率，注重實(shí)效。同時(shí)，應(yīng)采取過硬措施，大幅度地精簡會(huì)議文件、控制檢查評(píng)比、取消達(dá)標(biāo)競(jìng)賽，為縣鄉(xiāng)村干部減輕負(fù)擔(dān)，進(jìn)而減少形式主義和擾民工程。
5.在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、服務(wù)到村的同時(shí)，大力推進(jìn)村民自治，構(gòu)建官民互動(dòng)的扶貧格局。扶貧工作必須以政府為主導(dǎo)，但怎么個(gè)主導(dǎo)法，卻值得研究。在治理轉(zhuǎn)型過程中，提倡領(lǐng)導(dǎo)包村包戶、派遣駐村工作隊(duì)（組），確有必要。但必須看到，這些傳統(tǒng)方法具有濃郁的“人治”色彩，用得適度，利大于弊，用的過度，則弊大于利。從扶貧工作本身來說，財(cái)政資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以，應(yīng)采取扎實(shí)有效的措施，坐實(shí)村民自治，發(fā)展基層民主。應(yīng)減少對(duì)村級(jí)“兩委”的行政干預(yù)，減少分派給他們的硬性工作任務(wù)，取消對(duì)他們的政績考核；積極扶持合作經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)會(huì)、政治維權(quán)等民間組織的發(fā)育成長；繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革，合理劃分其公益性職能和經(jīng)營性職能；注意引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索政府花錢買服務(wù)的辦法；引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建官民共治、良性互動(dòng)的扶貧開發(fā)和基層治理新格局。
6.在抓好縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部教育管理的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)選舉制度改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所賦的目標(biāo)。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部能否把真扶貧、扶真貧，促進(jìn)社會(huì)公平作為自己的執(zhí)政目標(biāo)，是扶貧開發(fā)能否取得預(yù)期效果的關(guān)鍵。而如何端正領(lǐng)導(dǎo)干部們的政績觀，同樣存在不同的思路。筆者認(rèn)為，思想教育不能放松，但不能把它當(dāng)做主要措施。中部某縣，在新農(nóng)村建設(shè)的前幾年，比較重視平衡推進(jìn)，基礎(chǔ)建設(shè)的整體水平位于全省前列，但卻因?yàn)闆]有“精品”而不被人注意。2010年，縣委書記動(dòng)用各種關(guān)系，從國省兩級(jí)實(shí)權(quán)部門要來6000多萬元資金，集中投向一個(gè)示范村，工程不到一半，就把省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)吸引來了。這位縣委書記坦言，這樣高標(biāo)準(zhǔn)的示范點(diǎn)雖然很難推廣復(fù)制，但上頭兒的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都喜歡，不抓不行。這個(gè)事例生動(dòng)說明，黨政官員的權(quán)力是誰給的，就要對(duì)誰負(fù)責(zé)；要使基層官員真正把對(duì)下負(fù)責(zé)和為民服務(wù)作為開展各項(xiàng)工作的首要目標(biāo)，必須在“權(quán)力授予”方式上進(jìn)行改革創(chuàng)新。這里的關(guān)鍵，是變“黨政主官”的任命制為競(jìng)爭(zhēng)性選舉制。這樣的變革，必須十分謹(jǐn)慎，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)，但也不能瞻前顧后，停滯不前。應(yīng)該看到，國際上有越南初見成效的經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)有近30年“村官直選”和部分縣市“鄉(xiāng)官直選”的試驗(yàn)，創(chuàng)新干部選拔任用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志所說的“權(quán)為民所賦”的目標(biāo)，既迫在眉睫，又正逢其時(shí)。
（作者簡介：李克軍，原中共黑龍江省委巡視組副廳級(jí)巡視專員，曾在國定貧困縣擔(dān)任書記、縣長7年）
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