傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大弊病就是只允許外來人口到城市打工就業(yè)，卻拒絕給予外來人口市民身份和基本公共服務(wù)。30多年來，這種歧視外來人口的城市公共政策竟然一直沒有得到根本性的改變，造成了兩億多人的外來流動(dòng)人口，致使我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲，這也是我國城鄉(xiāng)兩頭分別患上嚴(yán)重的“城市病”和嚴(yán)重的“農(nóng)村病”的一個(gè)總病根。
2010年，我們?cè)谟嘘P(guān)城市化課題的研究中，明確提出要走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，并認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化就是實(shí)現(xiàn)外來流動(dòng)人口市民化的城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)外來流動(dòng)人口的全覆蓋。當(dāng)時(shí)有的朋友對(duì)此還缺乏理解和認(rèn)識(shí)，他們對(duì)外來流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)奉獻(xiàn)勞動(dòng)和智慧卻得不到市民身份、享受不到基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀感到心安理得。2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出，要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。當(dāng)前，我們推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，就是要盡快實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來常住人口市民化。
改革以來，我國突破城鄉(xiāng)分割隔絕的制度樊籬，率先打開城門，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，也允許其他職業(yè)的人群到城市就業(yè)和生活。但由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期影響，大量外來常住人口沒有真正融入城市成為新市民。新型城市化需要重新認(rèn)識(shí)和公平對(duì)待外來常住人口。對(duì)待外來常住人口，不能只局限于加強(qiáng)對(duì)外來常住人口的控制管理，更重要的是要維護(hù)外來人口的平等權(quán)益和自由尊嚴(yán)，構(gòu)建公平正義的制度環(huán)境，使外來常住人口與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口一樣“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”，共享城市文明發(fā)展的成果。
一是要破除雙重二元結(jié)構(gòu)。我國各大城市都普遍存在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)雙重二元結(jié)構(gòu)。靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)就是基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)是基于本地戶籍居民與外來人口兩種不同的身份，以此建立本地戶籍居民與外來常住人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城市分治、一市兩策”，使外來常住人口處于“二等公民”的不平等地位。我國各大城市的雙重二元結(jié)構(gòu)交織在一起，共同構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的重大體制障礙。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，必須破除各大城市的雙重二元結(jié)構(gòu)，公平對(duì)待本地戶籍農(nóng)民和外來常住人口，促進(jìn)農(nóng)民與外來常住人口市民化。
二是要重新認(rèn)識(shí)外來流動(dòng)人口。對(duì)于現(xiàn)代城市來說，其居民只應(yīng)有職業(yè)的差別，而不應(yīng)有身份的歧視；移居城市的居民也只應(yīng)有先后之分，不應(yīng)有內(nèi)外之別。在同一座城市中，每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利。外來常住人口是各大城市總?cè)丝诘闹匾M成部分，對(duì)所在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)和正在做出重要貢獻(xiàn)。外來常住人口是移居城市的新市民，是各個(gè)城市發(fā)展的重要力量，是擁有人力資本的新市民。在對(duì)待外來常住人口問題上，傳統(tǒng)的思維和做法是重治安管理，輕公共服務(wù)。其實(shí)，限制外來常住人口基本權(quán)益的舉措，既不利于常住人口個(gè)人的幸福尊嚴(yán)，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。新時(shí)期，各個(gè)城市的當(dāng)政者，應(yīng)當(dāng)將外來常住人口視為城市的新市民，平等對(duì)待，加強(qiáng)服務(wù)。
三是切實(shí)改革戶籍制度。戶籍制度改革的目標(biāo)是消除戶籍歧視，實(shí)現(xiàn)身份平等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，保障公民的居住和遷徙自由權(quán)。現(xiàn)在全國各地的戶籍制度改革明顯加快。戶籍制度改革的重點(diǎn)在特大城市，難點(diǎn)也在特大城市。如果各個(gè)特大城市在戶籍制度改革上邁不出實(shí)質(zhì)性的步伐，我國戶籍制度改革的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)于現(xiàn)代國家的治理來說，國家最基本的職責(zé)就是要保障每一個(gè)公民的基本權(quán)利和自由。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家要保障每個(gè)公民在全國范圍內(nèi)就業(yè)、居住時(shí)都仍然享有基本的公民權(quán)利。一個(gè)公民不能因?yàn)閺募椎亓鲃?dòng)到乙地就失去了公民權(quán)利，農(nóng)民也不能因?yàn)閺霓r(nóng)村流動(dòng)到城市就失去了公民權(quán)利。保障公民在全國各地都平等享有基本公民權(quán)利，是現(xiàn)代國家構(gòu)建的第一要?jiǎng)?wù)，也是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然要求。國務(wù)院公布的《居住證暫行條例》于2016年1月1日起施行。該條例實(shí)質(zhì)上賦予了外來常住人口以“準(zhǔn)市民”的待遇。從“準(zhǔn)市民”到落戶成為“新市民”，我國特大城市創(chuàng)設(shè)了積分落戶政策。積分落戶政策可以成為特大城市控制人口的新手段，也可以成為特大城市促進(jìn)常住人口市民化的新創(chuàng)造。積分落戶政策能否起到深化戶籍制度改革的歷史性作用，關(guān)鍵要看各個(gè)特大城市如何對(duì)積分落戶進(jìn)行價(jià)值定位，要看積分落戶政策的實(shí)施效果是有利于促進(jìn)外來常住人口市民化，還是有利于加強(qiáng)對(duì)外來常住人口的嚴(yán)格控制。
四是提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。2011年，我提出以市民化率作為衡量城市化質(zhì)量的主要指標(biāo)。市民化率就是一個(gè)地區(qū)或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。其計(jì)算公式是：市民化率＝享受市民待遇人口÷常住人口×100%。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度還沒有破除的情況下，一個(gè)地區(qū)或城市往往以非農(nóng)業(yè)戶籍作為享受市民待遇的依據(jù)，因而一個(gè)簡(jiǎn)便的計(jì)算市民化率的公式是：市民化率＝非農(nóng)業(yè)人口÷常住人口×100%。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)新指標(biāo)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與市民化率的內(nèi)涵是完全一致的。我國特大城市的戶籍人口城鎮(zhèn)化率普遍偏低。以北京、上海為例，2014年北京市常住人口2151.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口1859萬人，外來人口818.7萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占常住人口比重）為86.40%；北京市戶籍總?cè)丝?333.4萬人，其中非農(nóng)業(yè)戶籍人口1089.8萬人，農(nóng)業(yè)戶籍人口243.6萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率（非農(nóng)業(yè)戶籍人口占常住人口比重）只有50.65%。同期上海市常住人口城鎮(zhèn)化率為89.6%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有59.08%。提高特大城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率，應(yīng)當(dāng)成為衡量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及檢測(cè)特大城市治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。
作者簡(jiǎn)介：張英洪，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專委會(huì)副主任。
本文原載于《城市化》2016年01期
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