原題：十二屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第二十講堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)如期實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)
尊敬的委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：
按照全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這次集體學(xué)習(xí)的安排，我向大家報(bào)告我國(guó)扶貧開發(fā)工作的進(jìn)展和關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決策部署的基本情況。共匯報(bào)三方面內(nèi)容。一是世界減貧事業(yè)的進(jìn)展及我國(guó)的作用；二是我國(guó)扶貧開發(fā)工作的進(jìn)展及現(xiàn)狀；三是中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署。
一、世界減貧事業(yè)的進(jìn)展及我國(guó)的作用
（一）世界減貧事業(yè)的目標(biāo)和進(jìn)展
相當(dāng)數(shù)量的人口陷于貧困，始終是人類社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步所面臨的大敵。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，按照聯(lián)合國(guó)憲章形成了新的國(guó)際秩序。但廣大在政治上獲得獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家，仍面臨著消除貧困這一艱巨而繁重的任務(wù)。聯(lián)合國(guó)為動(dòng)員各國(guó)進(jìn)一步采取實(shí)際行動(dòng)，協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)加大推進(jìn)世界減貧事業(yè)的力度，在1992年12月召開的第47屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，做出了將每年的10月17日定為“國(guó)際消除貧困日”的決定。2000年9月，聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議又把到2015年將世界極端貧困人口和饑餓人口減少一半，作為千年發(fā)展目標(biāo)之一。2015年9月舉行的聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)，通過(guò)了到2030年可持續(xù)發(fā)展議程。這個(gè)發(fā)展議程共包括17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體指標(biāo)，其中第一個(gè)目標(biāo)就是“在全世界消除一切形式的貧困”。在這個(gè)目標(biāo)下，設(shè)有7個(gè)具體指標(biāo)，其中第一個(gè)指標(biāo)是“到2030年，在世界所有人口中消除極端貧困”。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的測(cè)算，世界生活在極端貧困中的人數(shù)，已從1990年的19億人，降至2015年的8.36億人，世界極端貧困人口減了54%（即10.64億人），其中的主要進(jìn)展是在2000年以后取得的。因此，可以說(shuō)全球在減貧問(wèn)題上已基本實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)提出的千年發(fā)展目標(biāo)。
（二）我國(guó)在世界減貧進(jìn)程中的作用
我國(guó)有自己的貧困人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。按我國(guó)政府制定的1986年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，倒推到1978年，我國(guó)農(nóng)村有貧困人口2.5億人。但世界銀行對(duì)我國(guó)的減貧進(jìn)程有他們的評(píng)價(jià)。按每人每天1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，世界銀行認(rèn)為倒推到1981年我國(guó)有貧困人口8.39億人；而按此標(biāo)準(zhǔn)，到2011年我國(guó)的貧困人口已減少到8417萬(wàn)人。因此，世界銀行認(rèn)為，在此期間，中國(guó)的貧困人口共減少了7.54億人，占全球同期減貧人口總數(shù)的70%以上。這也是關(guān)于中國(guó)30多年來(lái)減少貧困人口7億多人這一說(shuō)法的由來(lái)。
盡管全球基本上實(shí)現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)中關(guān)于減少一半貧困人口的目標(biāo)，但總體進(jìn)展很不平衡。根據(jù)世界銀行按每人每天1.9美元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2012年全球貧困人口8.97億人，其中43.4%，即3.89億人集中在撒哈拉以南的非洲；34.4%即3.09億人集中在南亞。按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2012年全球貧困人口最多的前3個(gè)國(guó)家，分別是印度（2.3億人）、尼日利亞（8735萬(wàn)人）、中國(guó)（8700萬(wàn)人）。而我國(guó)按自己的標(biāo)準(zhǔn)（2010年不變價(jià)2300元/人·年）測(cè)算的2012年農(nóng)村貧困人口則為9899萬(wàn)人。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)（2012年現(xiàn)價(jià)2536元/人·年）實(shí)際上并不低于世界銀行推薦的每人每天1.9美元的標(biāo)準(zhǔn)。
（三）關(guān)于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)
自1991年開始，世界銀行根據(jù)全球最貧窮國(guó)家的貧困線，制定了以美元表示的國(guó)際貧困線，用于監(jiān)測(cè)全球的極端貧困狀況，并根據(jù)“購(gòu)買力平價(jià)轉(zhuǎn)換系數(shù)”進(jìn)行更新。從世界銀行制定第一個(gè)國(guó)際貧困線到今年，已經(jīng)更新了三次。
第一個(gè)國(guó)際貧困線（1.01美元）。世界銀行于1991年，對(duì)33個(gè)國(guó)家的貧困線用1985年購(gòu)買力平價(jià)進(jìn)行分析，最窮的8個(gè)國(guó)家（肯尼亞、尼泊爾、坦桑尼亞、孟加拉、印度尼西亞、摩洛哥、菲律賓、巴基斯坦）的貧困線為每人每天1.03美元，其中6個(gè)國(guó)家為每人每天1.01美元。世界銀行據(jù)此確定國(guó)際貧困線為每人每天1.01美元（簡(jiǎn)稱1美元），在《世界發(fā)展報(bào)告1990》中正式使用。
第二個(gè)國(guó)際貧困線（1.08美元）。世界銀行于2001年，用1993年購(gòu)買力平價(jià)，計(jì)算最窮10個(gè)國(guó)家（中國(guó)、坦桑尼亞、贊比亞、印度、印度尼西亞、泰國(guó)、尼泊爾、孟加拉、突尼斯、巴基斯坦）的貧困線中位數(shù)為每人每天1.08美元，據(jù)此確定了每人每天1.08美元的國(guó)際貧困線，并在相應(yīng)的世界發(fā)展報(bào)告中使用。
第三個(gè)國(guó)際貧困線（1.25美元）。世界銀行于2009年，用2005年購(gòu)買力平價(jià)，計(jì)算最窮15個(gè)國(guó)家（馬拉維、馬里、埃塞俄比亞、塞拉利昂、尼日爾、烏干達(dá)、岡比亞、盧旺達(dá)、幾內(nèi)亞比紹、坦桑尼亞、塔吉克斯坦、莫桑比克、乍得、尼泊爾、加納）貧困線的平均數(shù)為每人每天1.25美元，據(jù)此確定每人每天1.25美元的國(guó)際貧困線。
第四個(gè)國(guó)際貧困線（1.9美元）。世界銀行于2015年，用2011年購(gòu)買力平價(jià)，對(duì)制定1.25美元標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的15個(gè)國(guó)家的貧困線的平均數(shù)重新計(jì)算，得到每人每天1.89美元的國(guó)際貧困線，即1.9美元貧困線。
在使用世界銀行提出的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須注意的問(wèn)題是，他使用的是購(gòu)買力平價(jià)而不是匯率，因此不能將各國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)按匯率直接將本幣對(duì)美元進(jìn)行直接折算。同時(shí)，我國(guó)也并不認(rèn)可按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的人民幣對(duì)美元的換算系數(shù)。為了進(jìn)行比較，我們了解到世界銀行采用購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的人民幣兌美元的換算系數(shù)近年大體保持在1:3.5—3.6之間。按此換算系數(shù)，我國(guó)2014年按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的貧困標(biāo)準(zhǔn)為2800元/人·年，折合為777.78—800美元，每人每天為2.13—2.19美元。因此，按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的農(nóng)村貧困線實(shí)際上是高于他們提出的每人每天1.9美元的。這一點(diǎn)，世界銀行方面也是認(rèn)同的。
二、我國(guó)扶貧開發(fā)的進(jìn)程和現(xiàn)狀
（一）扶貧事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程
新中國(guó)的建立，使中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的大規(guī)模極端貧困現(xiàn)象得到了明顯緩解。但在此后的20多年時(shí)間中，仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民處在溫飽不足的貧困之中。到1978年，全國(guó)農(nóng)村有貧困人口2.5億，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7％。從1978年底開始，農(nóng)村改革激發(fā)和調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，農(nóng)民收入迅速提高，大大緩解了農(nóng)村貧困問(wèn)題。到1985年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少到了1.25億人，貧困發(fā)生率下降到14.8%。
從20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)開始在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地開展扶貧開發(fā)工作。1986年成立了專門機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，安排專項(xiàng)扶貧資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行改革，確立了開發(fā)式扶貧的方針。到1993年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少到了8000萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到8.7%。
1994年3月國(guó)家頒布了《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，要求集中人力、物力、財(cái)力，用7年左右的時(shí)間，基本解決8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。由此，扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這一時(shí)期的扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)發(fā)生了由主要扶持貧困地區(qū)（主要是貧困縣）向扶持貧困村、貧困戶的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，較大幅度地增加了扶貧資金。到2000年底，按當(dāng)時(shí)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口已降至3209萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到3.7%。“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”確定的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)（根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一國(guó)、一地區(qū)的貧困發(fā)生率降至3%時(shí)，即可認(rèn)為已完成減貧任務(wù)）。
2001年，我國(guó)頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，扶貧工作重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象做出重大調(diào)整。扶貧工作重點(diǎn)縣放到中西部地區(qū)；貧困村成為基本瞄準(zhǔn)對(duì)象，以村為單位進(jìn)行綜合開發(fā)和整村推進(jìn)。這一階段把穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)。到2010年底，以當(dāng)時(shí)扶貧標(biāo)準(zhǔn)1274元計(jì)算，農(nóng)村貧困人口2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為2.8%。
2011年，國(guó)家頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》。此時(shí)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度已普遍建立，因此，這一階段的扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)，開始從以解決溫飽為主的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。國(guó)家大幅度提高了扶貧標(biāo)準(zhǔn)，明確以在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對(duì)象，以連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，圍繞實(shí)現(xiàn)兩不愁（吃、穿）、三保障（看病、子女上學(xué)、住房）為中心推進(jìn)扶貧開發(fā)。
黨的十八大以后，以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2013年底印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)的意見(jiàn)》為標(biāo)志，我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧新階段。據(jù)預(yù)測(cè)，到2015年底，農(nóng)村貧困人口將降至6000萬(wàn)人。黨的十八屆五中全會(huì)確定，“十三五”時(shí)期實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，用五年的時(shí)間，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
（二）我國(guó)扶貧開發(fā)的基本做法和基本經(jīng)驗(yàn)
這些年來(lái)，我們主要采取了以下重要舉措。一是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，把扶貧開發(fā)納入國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略，作為戰(zhàn)略性任務(wù)來(lái)推進(jìn)，集中力量組織開展大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧行動(dòng)，針對(duì)特定人群組織實(shí)施婦女兒童、殘疾人、少數(shù)民族發(fā)展規(guī)劃。三是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，用發(fā)展來(lái)帶動(dòng)減貧，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，同時(shí)注重調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象積極性、主動(dòng)性，提升其自身發(fā)展能力，發(fā)揮其脫貧的主體作用。四是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)優(yōu)先、實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與“多予少取放活”的方針，全面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益。五是堅(jiān)持大力改善貧困地區(qū)的路、水、電、氣、房等基礎(chǔ)設(shè)施條件，為貧困人口創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。六是堅(jiān)持動(dòng)員社會(huì)參與，發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。七是堅(jiān)持普惠政策和特惠政策相結(jié)合，扶貧開發(fā)政策和社會(huì)保障制度相銜接。
經(jīng)過(guò)30多年不懈的艱苦奮斗，我國(guó)貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)農(nóng)民收入明顯提高，生產(chǎn)生活條件逐步改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，率先實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年目標(biāo)的主要任務(wù)，為全球減貧事業(yè)作出重大貢獻(xiàn)。
在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)成功走出了一條以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為帶動(dòng)力量、以增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力為根本途徑，政府主導(dǎo)、社會(huì)幫扶與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發(fā)與社會(huì)保障相銜接的中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路。最核心的經(jīng)驗(yàn)有兩條：
第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)。我國(guó)扶貧成就的取得主要依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，人民生活從溫飽不足發(fā)展到總體小康。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，2.6億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。1979-2012年的33年間，我國(guó)農(nóng)民人均純收入實(shí)際年均增長(zhǎng)7.5%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高0.1個(gè)百分點(diǎn)。
第二，發(fā)揮政治和制度優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，最大限度地調(diào)集資源和各方面力量，投入扶貧開發(fā)。這是中國(guó)特色減貧道路最鮮明的體現(xiàn)。一是始終把扶貧開發(fā)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要內(nèi)容，連續(xù)制定專門的減貧規(guī)劃，如《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、兩個(gè)十年《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，明確奮斗目標(biāo)和主要政策措施。二是實(shí)行責(zé)任、任務(wù)、資金和權(quán)力四個(gè)到省的扶貧工作責(zé)任制和各級(jí)政府扶貧工作首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。三是建立健全從中央到地方的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。四是不斷加大扶貧資金投入力度。五是調(diào)動(dòng)各方面資源和社會(huì)力量，形成支持貧困地區(qū)發(fā)展的合力。
（三）扶貧開發(fā)面臨的主要問(wèn)題
從客觀情況看，可以用兩句話概括。一句是貧困人口依然龐大。按現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，2014年底有農(nóng)村貧困人口7017萬(wàn)，貧困發(fā)生率7.2%。現(xiàn)有貧困人口主要分布在中西部地區(qū)和集中連片特困地區(qū)。中西部一些省區(qū)貧困群體規(guī)模仍然較大。貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六省區(qū)的貧困人口均超過(guò)500萬(wàn)。另外一句是脫貧難度越來(lái)越大。經(jīng)過(guò)多年的努力，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)基本脫貧，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。尚未脫貧的人口大多致貧原因復(fù)雜，自身發(fā)展能力較弱，越往后脫貧攻堅(jiān)成本越高、難度越大。
從工作層面看，面對(duì)繁重的扶貧開發(fā)任務(wù)，當(dāng)前還存在認(rèn)識(shí)跟不上、工作不適應(yīng)的突出矛盾。一是部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)還不到位。部分扶貧任務(wù)比較重的地方主要領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有把扶貧開發(fā)工作放在突出的位置，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任還沒(méi)有落到實(shí)處。二是工作考核機(jī)制不健全。中央對(duì)省（區(qū)、市）的考核機(jī)制還沒(méi)有建立，部分省（區(qū)、市）對(duì)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核辦法還不完善。三是工作思路和工作方法不夠清晰。不少地方還停留在“大水漫灌”的傳統(tǒng)觀念和工作方式上，一些地方表面上建立了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，但實(shí)際上還是縮小版的“大水漫灌”。四是投入力度還不夠。政府扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)不相適應(yīng)，財(cái)政扶持投入渠道分散，未形成合力。
（四）現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口分布狀況
現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的由來(lái)和基本考慮。我國(guó)實(shí)施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，制定和調(diào)整過(guò)4次貧困標(biāo)準(zhǔn)，分別為1986年的206元，2001年的865元，2008年的1196元，2011年的2300元。同時(shí)，在每次明確不變價(jià)為基數(shù)的貧困標(biāo)準(zhǔn)后，再根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)逐年調(diào)整按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的年度貧困標(biāo)準(zhǔn)。
現(xiàn)行的按2010年不變價(jià)2300元為基數(shù)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，是2011年確定的。2011年11月中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困人口解決溫飽并適度發(fā)展的要求以及政府財(cái)力的基礎(chǔ)上，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)比2008年的標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%。根據(jù)2300元的新標(biāo)準(zhǔn)，2010年的貧困人口擴(kuò)大到了16567萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7. 2%。2011-2014年，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的貧困標(biāo)準(zhǔn)分別為2536元、2625元、2736元、2800元，貧困人口數(shù)量分別降到12238萬(wàn)、9899萬(wàn)，8249萬(wàn)和7017萬(wàn)。
現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的分布。貧困人口仍然主要分布在中西部地區(qū)和集中連片特困地區(qū)。2014年，連片特困地區(qū)貧困人口3518萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)村貧困人口的50%。其中，滇黔桂石漠化區(qū)貧困人口數(shù)量最多，有488萬(wàn)，其次是武陵山區(qū)（475萬(wàn)）、秦巴山區(qū)（444萬(wàn)）和烏蒙山區(qū)（442萬(wàn)）。四省藏區(qū)的貧困發(fā)生率最高，為24.2%，其次是西藏區(qū)（23.7%）、烏蒙山區(qū)（21.5%）、呂梁山區(qū)（19.5%）、六盤山區(qū)（19.2%）和滇西邊境山區(qū)（19.1%）。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與建檔立卡數(shù)據(jù)的關(guān)系。目前，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)有兩套，一是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，二是國(guó)務(wù)院扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)。
從1997年起，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開始對(duì)我國(guó)農(nóng)村貧困狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過(guò)全國(guó)住戶調(diào)查抽樣數(shù)據(jù)測(cè)算全國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模及分布，并每年發(fā)布《農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，作為我國(guó)農(nóng)村貧困人口狀況的法定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從2013年起，國(guó)務(wù)院扶貧辦按照精準(zhǔn)扶貧方略的要求，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的貧困人口規(guī)模為控制數(shù)，開始實(shí)施對(duì)全國(guó)農(nóng)村貧困人口的建檔立卡工作。2013年，建檔立卡的農(nóng)村貧困人口為8962萬(wàn)人。這比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2013年全國(guó)農(nóng)村貧困人口8249萬(wàn)人多出713萬(wàn)人，即多出8.64%。
貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查使用的是國(guó)際通行的抽樣調(diào)查辦法，數(shù)據(jù)相對(duì)客觀，但局限性是不能將貧困人口落實(shí)到具體的人頭上。建檔立卡登記的農(nóng)村貧困人口，是通過(guò)村內(nèi)民主評(píng)議、村鄉(xiāng)縣逐級(jí)審核和“兩公示一公告”等程序識(shí)別的貧困人口。需要說(shuō)明的是，統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)是根據(jù)每年的貧困標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)抽樣調(diào)查推測(cè)出來(lái)的。而在農(nóng)村，由于不可能掌握每個(gè)人的實(shí)際收入數(shù)據(jù)，因此，確定貧困人口只能通過(guò)村里的民主評(píng)議，登記的只能是村里的相對(duì)貧困人口。通過(guò)建檔立卡，把貧困人口落實(shí)到具體的戶和人口，這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要手段。兩套數(shù)據(jù)都必不可少、互為佐證、互為補(bǔ)充。
為避免兩套數(shù)據(jù)對(duì)貧困人口數(shù)量產(chǎn)生歧義，經(jīng)部門協(xié)商和國(guó)務(wù)院同意，確定：一是區(qū)分兩套數(shù)據(jù)的表述。即貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)表述為“貧困人口”，建檔立卡數(shù)據(jù)表述為“扶貧對(duì)象”。二是明確兩套數(shù)據(jù)的使用。貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)反映貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會(huì)公布。建檔立卡數(shù)據(jù)反映精準(zhǔn)扶貧工作措施和成效，作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作依據(jù)。同時(shí)，兩個(gè)部門也在努力完善各自的統(tǒng)計(jì)方法，以使統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)更為客觀、準(zhǔn)確。
三、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署
（一）打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決策形成過(guò)程
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視扶貧開發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，習(xí)近平總書記近幾年在國(guó)內(nèi)考察調(diào)研25次，14次涉及扶貧，其中有7次是把扶貧作為重點(diǎn)考察調(diào)研內(nèi)容，連續(xù)三年第一次國(guó)內(nèi)考察都是到貧困地區(qū)。今年以來(lái)，習(xí)近平總書記先后到云南、陜西、貴州等地調(diào)研扶貧工作，在延安、貴陽(yáng)兩次召開扶貧工作座談會(huì)，先后主持中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、政治局常委會(huì)議、政治局會(huì)議研究扶貧開發(fā)工作，對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提出了一系列新思想新要求。總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)”。他指出：“從現(xiàn)在開始距離實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)只有五六年了，但困難地區(qū)、困難群眾還為數(shù)不少，必須時(shí)不我待地抓好扶貧開發(fā)工作，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊(duì)”。他多次要求：采取超常規(guī)的舉措和過(guò)硬的辦法，倒排工期，算好明細(xì)賬，決不讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)。習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想，全面系統(tǒng)總結(jié)了中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路的創(chuàng)新實(shí)踐和主要經(jīng)驗(yàn)，精辟闡述了扶貧開發(fā)在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局中的重要地位和作用，是做好當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期扶貧開發(fā)工作的科學(xué)指南和根本遵循。
按照習(xí)近平總書記的要求，從今年3月份開始，在國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，中央農(nóng)辦、扶貧辦會(huì)同有關(guān)部門，研究提出了下一步脫貧攻堅(jiān)的工作任務(wù)、總體目標(biāo)、政策舉措等一系列建議，形成了向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議提交的扶貧開發(fā)工作匯報(bào)材料。7月20日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第10次會(huì)議，專題聽(tīng)取扶貧開發(fā)工作匯報(bào)。習(xí)近平總書記發(fā)表了重要講話，從打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大意義、堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略、穩(wěn)妥處理好幾個(gè)重大關(guān)系、采取切實(shí)管用的重大舉措等四個(gè)方面，對(duì)脫貧攻堅(jiān)作了深刻闡述。按照中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的要求，從今年7月起，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，正式啟動(dòng)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》起草工作。中央農(nóng)辦、扶貧辦牽頭，組織26個(gè)部門組成文件起草組，在第一階段匯報(bào)材料的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，論證完善和細(xì)化實(shí)化了重大政策舉措，形成了《決定》（送審稿）。經(jīng)過(guò)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議暨國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議審議通過(guò)，《決定》于11月29日印發(fā)。
《決定》提出的主要舉措，列入了黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》。《建議》明確要求“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”。五中全會(huì)后，中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理發(fā)表重要講話。會(huì)議全面貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)精神，分析了全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝階段扶貧開發(fā)工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期脫貧攻堅(jiān)工程作出全面部署，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量，齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。
（二）打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大意義
農(nóng)村貧困問(wèn)題是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)面對(duì)的突出短板。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事關(guān)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧。到2020年全面建成小康社會(huì)，如果還有不少人生活在貧困線以下，全面小康的成色就會(huì)受到影響，人民群眾和國(guó)際社會(huì)也會(huì)質(zhì)疑。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事關(guān)人民福祉。關(guān)心關(guān)愛(ài)貧困群眾，讓全體人民安康富裕、生活幸福，是我們黨義不容辭的責(zé)任。7000多萬(wàn)貧困人口脫貧，是當(dāng)前最大的民生問(wèn)題，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是最大的民心工程。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家長(zhǎng)治久安。解決全部農(nóng)村貧困人口脫貧，將充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，堅(jiān)定人民群眾走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的信心，黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)就能更加鞏固。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象。我國(guó)扶貧開發(fā)取得的偉大成就，贏得了國(guó)際社會(huì)廣泛贊譽(yù)。到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧，就提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的減貧目標(biāo)，將有力地向世界彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
（三）脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)
2011年開始實(shí)施的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出的目標(biāo)是：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)”。黨的十八屆五中全會(huì)根據(jù)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略需要，在《綱要》提出的目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出了更明確、更量化的目標(biāo)，就是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。
一是關(guān)于確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的考慮。從我國(guó)綜合國(guó)力和近年來(lái)的扶貧實(shí)踐來(lái)看，這一目標(biāo)經(jīng)過(guò)努力是完全可以達(dá)到的。2011年以來(lái)共減少了5221萬(wàn)人，平均每年減貧1000萬(wàn)人以上。雖然減貧速度隨著扶貧難度的增加而逐年下降，但是我們通過(guò)超常的、過(guò)硬的、管用的舉措，今后幾年每年完成減貧1000萬(wàn)人的任務(wù)，仍然是有可能的。這樣，到2020年時(shí)還剩下約2000萬(wàn)貧困人口。而這2000萬(wàn)人主要是完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，是屬于貧困發(fā)生率在3%以下的那部分人口。《決定》明確要以農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)他們實(shí)行全部兜底，使他們?nèi)司鶎?shí)際生活水平高于貧困線。
二是關(guān)于貧困縣全部摘帽的考慮。經(jīng)過(guò)幾輪調(diào)整，目前國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣共592個(gè)。2011年，新的十年扶貧綱要確定了11個(gè)連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆四地州作為脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，共有680個(gè)縣，其中同屬重點(diǎn)縣和片區(qū)縣的有440個(gè)，重點(diǎn)縣和片區(qū)縣共有832個(gè)。通過(guò)多年扶持，一些貧困縣發(fā)展較快，已具備退出貧困縣行列的條件。今后幾年，通過(guò)進(jìn)一步加大扶持力度，完全可以使貧困縣全部摘帽。目前，有關(guān)部門正在研究建立貧困縣退出機(jī)制。堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、規(guī)范操作、公開透明、正向激勵(lì)的基本原則，中央層面做好頂層設(shè)計(jì)、政策解讀、督促檢查，對(duì)貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序、政策和核查辦法作出規(guī)定。地方負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施。貧困縣退出后，到2020年扶持政策保持不變。
三是關(guān)于實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的考慮。2011年在確定新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，考慮到絕大多數(shù)貧困人口的生存問(wèn)題已基本解決，應(yīng)更多考慮他們鞏固溫飽成果、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的發(fā)展需要，即要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，是貧困人口穩(wěn)定脫貧、貧困縣摘帽的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是解決區(qū)域性整體貧困的重要標(biāo)志。
（四）脫貧攻堅(jiān)的重大舉措
根據(jù)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，中央確定了一系列重大政策舉措。核心是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。五中全會(huì)的《建議》明確了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的基本路徑：“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。分類扶持貧困家庭，對(duì)有勞動(dòng)能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對(duì)‘一方水土養(yǎng)不起一方人’的實(shí)施扶貧搬遷，對(duì)生態(tài)特別重要和脆弱的實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的實(shí)施兜底性保障政策，對(duì)因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保”。據(jù)測(cè)算，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持，可以解決3000萬(wàn)人脫貧；通過(guò)轉(zhuǎn)移就業(yè)，可以解決1000萬(wàn)人脫貧；通過(guò)易地搬遷，可以解決1000萬(wàn)人脫貧，總計(jì)5000萬(wàn)人左右。還有2000余萬(wàn)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，通過(guò)全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。圍繞“五個(gè)一批”，中央從發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)勞務(wù)輸出、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、加強(qiáng)教育脫貧、開展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、探索資產(chǎn)收益扶貧、健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系等方面，明確了相應(yīng)的政策舉措。
向大家重點(diǎn)匯報(bào)兩個(gè)重大舉措。
一是關(guān)于易地扶貧搬遷。經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，決定對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，力爭(zhēng)“十三五”期間完成1000萬(wàn)貧困人口搬遷任務(wù)，到2020年，使搬遷對(duì)象生產(chǎn)生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務(wù)，收入水平明顯提升，遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境有效改善，與全國(guó)人民一道進(jìn)入小康社會(huì)。
“十二五”前四年，中央和地方各級(jí)財(cái)政投入約802億元，累計(jì)搬遷貧困人口733萬(wàn)人。其中，發(fā)展改革委安排易地扶貧搬遷工程中央預(yù)算內(nèi)投資171億元，搬遷貧困人口302萬(wàn)人，目前人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6000元；各省通過(guò)專門安排省級(jí)專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌安排切塊到省的鞏固退耕還林、中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、特大型地質(zhì)災(zāi)害防治等資金實(shí)施易地扶貧搬遷等，共搬遷貧困人口431萬(wàn)人，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要在3000—6000元之間，個(gè)別地方超過(guò)10000元。
目前確定的搬遷對(duì)象主要為：居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)的農(nóng)村建檔立卡貧困人口。采取集中與分散相結(jié)合的安置方式，集中安置主要包括行政村內(nèi)就近集中安置、建設(shè)移民新村集中安置、依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等。分散安置主要指到有條件的農(nóng)村插花安置以及投親靠友等。
建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是按照“保障基本”的原則，中央補(bǔ)助的建檔立卡貧困戶人均住房建設(shè)面積不超過(guò)25平方米。適當(dāng)提高搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行差異化補(bǔ)助政策。中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，特別是向集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣傾斜，主要用于搬遷對(duì)象住房建設(shè)。東部地區(qū)主要依靠自身財(cái)力解決，中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)補(bǔ)助。
據(jù)目前初步測(cè)算，實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)人的搬遷，大約所需資金6000億元。籌措渠道主要有：一是逐年增加中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌部分建房資金，兩項(xiàng)合計(jì)力爭(zhēng)達(dá)到1000億元；二是通過(guò)調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，由省級(jí)政府向有關(guān)市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體注入1000億元項(xiàng)目資本金，這部分資金實(shí)際上就是增發(fā)地方債；三是通過(guò)國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券設(shè)立的專項(xiàng)建設(shè)資金，為市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體注入500億元項(xiàng)目資本金。剩余的3500億元缺口部分，由國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為省級(jí)投融資主體提供易地扶貧搬遷長(zhǎng)期貸款。
兩家銀行的貸款資金從何而來(lái)？考慮由兩家銀行發(fā)行政策性金融債，中央財(cái)政對(duì)貸款給予90%的貼息。2015年—2016年暫安排2000億元貸款規(guī)模。承貸主體為市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體，貸款期限一般不超過(guò)20年。由省級(jí)投融資主體負(fù)責(zé)還貸，不納入地方政府債務(wù)。
為保證工程順利實(shí)施，中央還出臺(tái)了相應(yīng)的財(cái)政、投資、金融和土地政策。其中在土地政策方面，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障易地扶貧搬遷的需要，在分解下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，向搬遷任務(wù)重的省傾斜。在滿足城鎮(zhèn)化需要的基礎(chǔ)上，允許11個(gè)集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外重點(diǎn)縣將部分城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用。目前，中央有關(guān)部門和各地正在制定完善易地扶貧搬遷規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，各地正在進(jìn)一步明確搬遷對(duì)象、確定省級(jí)投融資主體。
二是關(guān)于低保兜底脫貧。經(jīng)測(cè)算，到2020年大約還有2000余萬(wàn)貧困人口屬于完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人。對(duì)這部分人，無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧。中央確定，把這部分人口全部納入農(nóng)村最低生活保障范圍，實(shí)行政策性保障兜底。但由于目前扶貧與農(nóng)村低保在政策銜接上還存在一些問(wèn)題，因此這兩項(xiàng)制度還未能在減貧進(jìn)程中充分發(fā)揮“一加一大于二”的聚合效應(yīng)。
從兩項(xiàng)制度覆蓋的人數(shù)看，2014年底全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象5129萬(wàn)人，貧困人口7017萬(wàn)人，據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)，重合覆蓋的人口約2600萬(wàn)人。4417萬(wàn)農(nóng)村貧困人口沒(méi)有享受低保政策，2609萬(wàn)農(nóng)村低保對(duì)象不在扶貧范圍。形成這一狀況的主要原因是兩項(xiàng)制度的對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不同。全國(guó)有統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，各地?fù)?jù)此都制定了地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，有11個(gè)省（市）高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，19個(gè)省（區(qū)、市）采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，各地的標(biāo)準(zhǔn)由各省（區(qū)、市）或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定。從各地低保和國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)比較來(lái)看，有20個(gè)省份農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，最低的河南、廣西、新疆，低保標(biāo)準(zhǔn)分別只有1824元、2029元、2029元；有12個(gè)省份農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，最高的北京、上海、天津，低保標(biāo)準(zhǔn)分別為7588元、7560元、6154元。從各地低保和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的比較來(lái)看，有22個(gè)省份低保標(biāo)準(zhǔn)低于地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，有6個(gè)省份低保標(biāo)準(zhǔn)高于地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，北京、天津、上海都實(shí)施低保和扶貧的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
兩項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的初衷是扶貧開發(fā)促發(fā)展、農(nóng)村低保保生存，在這一政策目標(biāo)的引領(lǐng)下，確定的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)所對(duì)應(yīng)的人群存在一定差異，在現(xiàn)階段是正常的。但從我國(guó)減貧戰(zhàn)略需要來(lái)看，必須發(fā)揮兩項(xiàng)制度銜接的綜合作用。當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的狀況，使低保難以充分發(fā)揮兜底作用。因此，中央明確，按照逐步使扶貧和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”的思路，加大農(nóng)村低保省級(jí)統(tǒng)籌力度，低保標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)要逐步達(dá)到國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要求，盡快制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保。需要說(shuō)明的是，低保對(duì)象主要是完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人口，以及部分因?yàn)樘厥庠蛞粫r(shí)生活無(wú)著的人，而有勞動(dòng)能力的人應(yīng)在政府和社會(huì)的扶持下努力靠自己的勞動(dòng)擺脫貧困。因此，低保制度不能成為一個(gè)養(yǎng)懶漢的制度。
在實(shí)施“五個(gè)一批”的同時(shí)，中央還著眼貧困地區(qū)的發(fā)展出臺(tái)了一系列重大舉措，包括對(duì)貧困地區(qū)加快交通、水利、電力建設(shè)，加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧力度，加快農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治，重點(diǎn)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等。
（五）保障措施
打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)，要有一整套的保障措施。中央打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定圍繞“強(qiáng)化政策保障”、“提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障”兩個(gè)方面提出了一系列重大舉措，涉及財(cái)政投入、金融扶貧、用地政策、人才支持、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、基層黨組織建設(shè)、考核督查問(wèn)責(zé)、隊(duì)伍建設(shè)、法治建設(shè)等多方面內(nèi)容。今天重點(diǎn)報(bào)告在政治保障、資金保障和法治保障方面的有關(guān)決策部署。
1.關(guān)于政治保障
發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)是我們過(guò)去取得扶貧開發(fā)巨大成就的基本經(jīng)驗(yàn)，更是我們打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)政治保障。這方面主要有兩大舉措。
一是強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。中央要求把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”期間的重大政治任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓，明確提出實(shí)行中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。并對(duì)中央、省、市、縣幾級(jí)黨委政府的職能進(jìn)行了界定，黨中央、國(guó)務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，出臺(tái)重大政策舉措，規(guī)劃重大工程項(xiàng)目。省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對(duì)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作。市（地）黨委和政府要做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上。縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人，做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。同時(shí)要求，要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，扶貧開發(fā)任務(wù)重的省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要向中央簽署脫貧責(zé)任書，每年要向中央作扶貧脫貧進(jìn)展情況的報(bào)告。在這次中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，22個(gè)扶貧任務(wù)較重的省、自治區(qū)、直轄市的黨委書記、省市長(zhǎng)（或主席）都向中央簽署了責(zé)任書，承諾到2020年實(shí)現(xiàn)本區(qū)域貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽。同時(shí)中央還要求改進(jìn)縣級(jí)干部選拔任用機(jī)制，統(tǒng)籌省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)優(yōu)秀干部，選好配強(qiáng)扶貧任務(wù)重的縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，把扶貧開發(fā)工作實(shí)績(jī)作為選拔使用干部的重要依據(jù)。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)貧困縣縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要保持穩(wěn)定，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀、符合條件的可以就地提級(jí)。加大選派優(yōu)秀年輕干部特別是后備干部到貧困地區(qū)工作的力度。
二是實(shí)行最嚴(yán)格的扶貧考核督查問(wèn)責(zé)。包括：抓緊出臺(tái)中央對(duì)省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法。建立年度扶貧開發(fā)工作逐級(jí)督查制度，選擇重點(diǎn)部門、重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合督查，對(duì)落實(shí)不力的部門和地區(qū)，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告并提出責(zé)任追究建議，對(duì)未完成年度減貧任務(wù)的省份要對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談等。
2.關(guān)于資金保障
兵馬未動(dòng)，糧草先行。脫貧攻堅(jiān)，一定意義上要靠錢來(lái)支撐。為打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，今年以來(lái)，中央組織有關(guān)部門對(duì)脫貧攻堅(jiān)的資金需求、來(lái)源進(jìn)行了認(rèn)真的分析、測(cè)算和籌劃。
近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)扶貧開發(fā)的投入不斷加大。主要有兩個(gè)口徑的錢。大口徑就是中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的綜合性支出，指的是中央財(cái)政用于農(nóng)村貧困地區(qū)、農(nóng)村貧困人口能夠直接受益的資金。包括專項(xiàng)扶貧資金和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障、水庫(kù)移民后期支持以及彩票公益金等方面，這是中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口扶持生產(chǎn)、民生建設(shè)等方面總的支出。2011年是2272億、2012年是2996億、2013年是3717億、2014年是4587億。還有一個(gè)是小口徑，指的是中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，從2011年的272億，增加到2015年467億。這筆錢是專門用于扶貧的支出，主要用在貧困農(nóng)村貧困人口的發(fā)展產(chǎn)業(yè)、以工代賑、少數(shù)民族發(fā)展、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)扶貧以及扶貧貼息貸款。
中央脫貧攻堅(jiān)文件對(duì)今后五年財(cái)政投入總的要求是“確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)”。具體要求是：“中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜”。也就是說(shuō)，無(wú)論是大口徑的對(duì)貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口的中央財(cái)政支出，還是小口徑的中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，在“十三五”期間，都要適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的需要。雖然當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政增收困難的壓力，但是，中央已經(jīng)明確，財(cái)政再緊張也要保證脫貧攻堅(jiān)的需要。
在金融資金方面，中央要求“運(yùn)用多種貨幣政策工具，向金融機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)”。“多種貨幣政策工具”主要包括政策性金融債、再貸款、再貼現(xiàn)、差別降準(zhǔn)等手段。“長(zhǎng)期”是因?yàn)橐诿撠毠?jiān)的5年內(nèi)使用，并且不局限于5年，因?yàn)榻窈笙喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)間還面臨鞏固脫貧成果、提升貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展能力的任務(wù)。“低成本”是因?yàn)檫@是窮地方和窮人用的貸款需求。
中央脫貧攻堅(jiān)文件有這樣幾個(gè)具體支持渠道。一是政策性金融債和專項(xiàng)建設(shè)基金，主要是人民銀行給全國(guó)性銀行使用的資金。其數(shù)額要根據(jù)我國(guó)貨幣政策節(jié)奏和脫貧攻堅(jiān)的需要來(lái)定。如前所述，在易地扶貧搬遷中，擬發(fā)行3500億元政策性金融債和使用500億元專項(xiàng)建設(shè)基金。二是扶貧再貸款。再貸款是央行發(fā)放資金給地方金融機(jī)構(gòu)、支持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種方式，主要發(fā)放對(duì)象是小型城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和村鎮(zhèn)銀行等四類地方性法人金融機(jī)構(gòu)。人民銀行先后在1999年和2014年分別設(shè)立支小再貸款、支農(nóng)再貸款，其特點(diǎn)是時(shí)間長(zhǎng)、利率低。按照中央的要求，人民銀行已經(jīng)決定設(shè)立扶貧再貸款，目前已基本完成扶貧再貸款政策的頂層設(shè)計(jì)，為各類企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體按其帶動(dòng)貧困戶數(shù)量，給予五年期、低于支農(nóng)再貸款利率（一年利率2.1%）的貸款支持。這項(xiàng)政策，將于明年1月份出臺(tái)實(shí)施。2014年底和到今年三季度末，支農(nóng)再貸款余額分別為2154億和2126億。扶貧再貸款的規(guī)模，要根據(jù)貧困地區(qū)的發(fā)展需要確定。三是在兩家銀行設(shè)立扶貧金融事業(yè)部。中央已同意在國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，專事扶貧開發(fā)的金融支持，這就從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，為脫貧攻堅(jiān)的金融支持提供了保障。目前，兩家銀行扶貧事業(yè)部的組建工作正在順利推進(jìn)。同時(shí)，中央還在采用過(guò)橋貸款方式撬動(dòng)信貸資金、扶貧小額信貸、農(nóng)民資金互助組織，設(shè)立政府出資的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等多方面，出臺(tái)了相關(guān)政策舉措。
3.關(guān)于法治保障
中央在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定明確要求“推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)。完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。
我國(guó)扶貧開發(fā)的實(shí)踐為扶貧法治建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以后兩個(gè)為期十年的扶貧開發(fā)綱要和這次中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的決定，為制定扶貧開發(fā)條例奠定了重要的理論、實(shí)踐和政策素材。近年來(lái)，先后有黑龍江、湖北、廣東、廣西、重慶、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、云南、江蘇、四川、青海等13個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了扶貧開發(fā)工作條例。有關(guān)部門從2009年開始進(jìn)行扶貧立法的前期準(zhǔn)備工作。2012年上半年，起草完成了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)法（草案）》征求意見(jiàn)稿。目前，正在按照這次中央決定的要求，把扶貧立法工作由制定扶貧開發(fā)法調(diào)整為制定扶貧開發(fā)條例，并爭(zhēng)取納入2016年國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。
以上匯報(bào)供大家參考，謝謝大家！
（主講人系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任）
表1 農(nóng)村貧困人口及貧困發(fā)生率
注：（1）1978年標(biāo)準(zhǔn)：1978-1999年成為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2000-2007年成為農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。（2）2008年標(biāo)準(zhǔn)：2000-2007年成為農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)，2008-2010年成為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。（3）2010年標(biāo)準(zhǔn)：是新確定的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。
表2 2014年全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象和貧困人口分布
表3 2011—2015年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配情況表（億元）
注：（1）上述資金合計(jì)中，還包括安排給扶貧辦、農(nóng)業(yè)部和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的部分部門預(yù)算資金。2011-2015年，這部分資金分別為2.31億元、2.35億元、2.37億元、2.74億元、2.92億元。（2）2013年394億元資金中，還包括貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金中央出資部分8億元。（3）從2014年起，不再單列扶貧貸款貼息資金，將其統(tǒng)一列入發(fā)展資金按因素法分配切塊下達(dá)地方，由地方根據(jù)需要自主安排。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)人大網(wǎng)
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