原題：十二屆全國人大常委會專題講座第二十講堅決打贏脫貧攻堅戰如期實現全面小康目標
尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
按照全國人大常委會對這次集體學習的安排，我向大家報告我國扶貧開發工作的進展和關于打贏脫貧攻堅戰決策部署的基本情況。共匯報三方面內容。一是世界減貧事業的進展及我國的作用；二是我國扶貧開發工作的進展及現狀；三是中央關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署。
一、世界減貧事業的進展及我國的作用
（一）世界減貧事業的目標和進展
相當數量的人口陷于貧困，始終是人類社會發展與進步所面臨的大敵。第二次世界大戰結束后，按照聯合國憲章形成了新的國際秩序。但廣大在政治上獲得獨立的發展中國家，仍面臨著消除貧困這一艱巨而繁重的任務。聯合國為動員各國進一步采取實際行動，協調國際社會加大推進世界減貧事業的力度，在1992年12月召開的第47屆聯合國大會上，做出了將每年的10月17日定為“國際消除貧困日”的決定。2000年9月，聯合國千年首腦會議又把到2015年將世界極端貧困人口和饑餓人口減少一半，作為千年發展目標之一。2015年9月舉行的聯合國發展峰會，通過了到2030年可持續發展議程。這個發展議程共包括17個可持續發展目標和169個具體指標，其中第一個目標就是“在全世界消除一切形式的貧困”。在這個目標下，設有7個具體指標，其中第一個指標是“到2030年，在世界所有人口中消除極端貧困”。
根據聯合國的測算，世界生活在極端貧困中的人數，已從1990年的19億人，降至2015年的8.36億人，世界極端貧困人口減了54%（即10.64億人），其中的主要進展是在2000年以后取得的。因此，可以說全球在減貧問題上已基本實現了聯合國提出的千年發展目標。
（二）我國在世界減貧進程中的作用
我國有自己的貧困人口認定標準。按我國政府制定的1986年的扶貧標準，倒推到1978年，我國農村有貧困人口2.5億人。但世界銀行對我國的減貧進程有他們的評價。按每人每天1.25美元的標準測算，世界銀行認為倒推到1981年我國有貧困人口8.39億人；而按此標準，到2011年我國的貧困人口已減少到8417萬人。因此，世界銀行認為，在此期間，中國的貧困人口共減少了7.54億人，占全球同期減貧人口總數的70%以上。這也是關于中國30多年來減少貧困人口7億多人這一說法的由來。
盡管全球基本上實現了千年發展目標中關于減少一半貧困人口的目標，但總體進展很不平衡。根據世界銀行按每人每天1.9美元的標準測算，2012年全球貧困人口8.97億人，其中43.4%，即3.89億人集中在撒哈拉以南的非洲；34.4%即3.09億人集中在南亞。按世界銀行的標準測算，2012年全球貧困人口最多的前3個國家，分別是印度（2.3億人）、尼日利亞（8735萬人）、中國（8700萬人）。而我國按自己的標準（2010年不變價2300元/人·年）測算的2012年農村貧困人口則為9899萬人。這也從一個側面說明，我國現行的貧困標準（2012年現價2536元/人·年）實際上并不低于世界銀行推薦的每人每天1.9美元的標準。
（三）關于國際貧困標準
自1991年開始，世界銀行根據全球最貧窮國家的貧困線，制定了以美元表示的國際貧困線，用于監測全球的極端貧困狀況，并根據“購買力平價轉換系數”進行更新。從世界銀行制定第一個國際貧困線到今年，已經更新了三次。
第一個國際貧困線（1.01美元）。世界銀行于1991年，對33個國家的貧困線用1985年購買力平價進行分析，最窮的8個國家（肯尼亞、尼泊爾、坦桑尼亞、孟加拉、印度尼西亞、摩洛哥、菲律賓、巴基斯坦）的貧困線為每人每天1.03美元，其中6個國家為每人每天1.01美元。世界銀行據此確定國際貧困線為每人每天1.01美元（簡稱1美元），在《世界發展報告1990》中正式使用。
第二個國際貧困線（1.08美元）。世界銀行于2001年，用1993年購買力平價，計算最窮10個國家（中國、坦桑尼亞、贊比亞、印度、印度尼西亞、泰國、尼泊爾、孟加拉、突尼斯、巴基斯坦）的貧困線中位數為每人每天1.08美元，據此確定了每人每天1.08美元的國際貧困線，并在相應的世界發展報告中使用。
第三個國際貧困線（1.25美元）。世界銀行于2009年，用2005年購買力平價，計算最窮15個國家（馬拉維、馬里、埃塞俄比亞、塞拉利昂、尼日爾、烏干達、岡比亞、盧旺達、幾內亞比紹、坦桑尼亞、塔吉克斯坦、莫桑比克、乍得、尼泊爾、加納）貧困線的平均數為每人每天1.25美元，據此確定每人每天1.25美元的國際貧困線。
第四個國際貧困線（1.9美元）。世界銀行于2015年，用2011年購買力平價，對制定1.25美元標準時的15個國家的貧困線的平均數重新計算，得到每人每天1.89美元的國際貧困線，即1.9美元貧困線。
在使用世界銀行提出的國際貧困標準時，必須注意的問題是，他使用的是購買力平價而不是匯率，因此不能將各國的貧困標準按匯率直接將本幣對美元進行直接折算。同時，我國也并不認可按購買力平價計算的人民幣對美元的換算系數。為了進行比較，我們了解到世界銀行采用購買力平價計算的人民幣兌美元的換算系數近年大體保持在1:3.5—3.6之間。按此換算系數，我國2014年按現價計算的貧困標準為2800元/人·年，折合為777.78—800美元，每人每天為2.13—2.19美元。因此，按世界銀行的標準，我國的農村貧困線實際上是高于他們提出的每人每天1.9美元的。這一點，世界銀行方面也是認同的。
二、我國扶貧開發的進程和現狀
（一）扶貧事業的發展進程
新中國的建立，使中國農村長期存在的大規模極端貧困現象得到了明顯緩解。但在此后的20多年時間中，仍有相當數量的農民處在溫飽不足的貧困之中。到1978年，全國農村有貧困人口2.5億，占當時農村總人口的30.7％。從1978年底開始，農村改革激發和調動了廣大農民生產積極性，農產品產量大幅增加，農民收入迅速提高，大大緩解了農村貧困問題。到1985年底，全國農村貧困人口減少到了1.25億人，貧困發生率下降到14.8%。
從20世紀80年代中期開始，我國開始在全國范圍內有計劃、有組織、大規模地開展扶貧開發工作。1986年成立了專門機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組及辦公室，安排專項扶貧資金，制定專門的優惠政策，并對傳統的救濟式扶貧進行改革，確立了開發式扶貧的方針。到1993年底，全國農村貧困人口減少到了8000萬人，貧困發生率下降到8.7%。
1994年3月國家頒布了《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》，要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。由此，扶貧開發進入了攻堅階段。為了實現這一目標，這一時期的扶貧開發工作重點發生了由主要扶持貧困地區（主要是貧困縣）向扶持貧困村、貧困戶的轉變。同時，較大幅度地增加了扶貧資金。到2000年底，按當時扶貧標準，農村貧困人口已降至3209萬人，貧困發生率下降到3.7%。“八七脫貧攻堅計劃”確定的目標基本實現（根據國際經驗，當一國、一地區的貧困發生率降至3%時，即可認為已完成減貧任務）。
2001年，我國頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，扶貧工作重點與瞄準對象做出重大調整。扶貧工作重點縣放到中西部地區；貧困村成為基本瞄準對象，以村為單位進行綜合開發和整村推進。這一階段把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務。到2010年底，以當時扶貧標準1274元計算，農村貧困人口2688萬人，貧困發生率為2.8%。
2011年，國家頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》。此時，新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度已普遍建立，因此，這一階段的扶貧開發工作重點，開始從以解決溫飽為主的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。國家大幅度提高了扶貧標準，明確以在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口為扶貧工作主要對象，以連片特困地區為主戰場，圍繞實現兩不愁（吃、穿）、三保障（看病、子女上學、住房）為中心推進扶貧開發。
黨的十八大以后，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳2013年底印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發的意見》為標志，我國扶貧開發進入精準扶貧新階段。據預測，到2015年底，農村貧困人口將降至6000萬人。黨的十八屆五中全會確定，“十三五”時期實施脫貧攻堅工程，用五年的時間，現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
（二）我國扶貧開發的基本做法和基本經驗
這些年來，我們主要采取了以下重要舉措。一是堅持改革創新，保持經濟持續穩定增長，不斷出臺有利于貧困地區、貧困人口發展的經濟社會政策，為大規模減貧奠定了基礎、提供了條件。二是堅持政府主導，把扶貧開發納入國家總體發展戰略，作為戰略性任務來推進，集中力量組織開展大規模的專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、少數民族發展規劃。三是堅持開發式扶貧方針，用發展來帶動減貧，把發展作為解決貧困的根本途徑，同時注重調動扶貧對象積極性、主動性，提升其自身發展能力，發揮其脫貧的主體作用。四是堅持農業優先、實行統籌城鄉經濟社會發展的方略和工業反哺農業、城市支持農村與“多予少取放活”的方針，全面促進農村經濟社會的發展，使貧困地區和農村貧困人口普遍受益。五是堅持大力改善貧困地區的路、水、電、氣、房等基礎設施條件，為貧困人口創造良好發展環境。六是堅持動員社會參與，發揮社會主義制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局。七是堅持普惠政策和特惠政策相結合，扶貧開發政策和社會保障制度相銜接。
經過30多年不懈的艱苦奮斗，我國貧困人口大幅減少，貧困地區農民收入明顯提高，生產生活條件逐步改善，社會事業不斷進步，率先實現聯合國千年目標的主要任務，為全球減貧事業作出重大貢獻。
在長期實踐中，我國成功走出了一條以經濟發展為帶動力量、以增強扶貧對象自我發展能力為根本途徑，政府主導、社會幫扶與農民主體作用相結合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發與社會保障相銜接的中國特色扶貧開發道路。最核心的經驗有兩條：
第一，經濟社會發展的帶動。我國扶貧成就的取得主要依靠經濟社會發展的帶動。改革開放30多年來，我國國民經濟穩步增長，綜合國力不斷增強，人民生活從溫飽不足發展到總體小康。經濟增長提供了大量就業機會，2.6億多農業勞動力轉向非農就業。1979-2012年的33年間，我國農民人均純收入實際年均增長7.5%，比城鎮居民人均可支配收入高0.1個百分點。
第二，發揮政治和制度優勢。發揮中國共產黨領導的政治優勢和社會主義制度的優越性，最大限度地調集資源和各方面力量，投入扶貧開發。這是中國特色減貧道路最鮮明的體現。一是始終把扶貧開發作為國民經濟和社會發展中長期規劃的重要內容，連續制定專門的減貧規劃，如《國家八七脫貧攻堅計劃》、兩個十年《中國農村扶貧開發綱要》，明確奮斗目標和主要政策措施。二是實行責任、任務、資金和權力四個到省的扶貧工作責任制和各級政府扶貧工作首長負責制。三是建立健全從中央到地方的扶貧工作領導機構。四是不斷加大扶貧資金投入力度。五是調動各方面資源和社會力量，形成支持貧困地區發展的合力。
（三）扶貧開發面臨的主要問題
從客觀情況看，可以用兩句話概括。一句是貧困人口依然龐大。按現行貧困標準，2014年底有農村貧困人口7017萬，貧困發生率7.2%。現有貧困人口主要分布在中西部地區和集中連片特困地區。中西部一些省區貧困群體規模仍然較大。貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六省區的貧困人口均超過500萬。另外一句是脫貧難度越來越大。經過多年的努力，容易脫貧的地區和人口已經基本脫貧，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。尚未脫貧的人口大多致貧原因復雜，自身發展能力較弱，越往后脫貧攻堅成本越高、難度越大。
從工作層面看，面對繁重的扶貧開發任務，當前還存在認識跟不上、工作不適應的突出矛盾。一是部分地方領導干部思想認識還不到位。部分扶貧任務比較重的地方主要領導還沒有把扶貧開發工作放在突出的位置，各級黨政領導班子和黨政領導干部的政治責任還沒有落到實處。二是工作考核機制不健全。中央對省（區、市）的考核機制還沒有建立，部分省（區、市）對貧困縣黨政領導班子和領導干部的經濟社會發展實績考核辦法還不完善。三是工作思路和工作方法不夠清晰。不少地方還停留在“大水漫灌”的傳統觀念和工作方式上，一些地方表面上建立了精準扶貧工作機制，但實際上還是縮小版的“大水漫灌”。四是投入力度還不夠。政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務不相適應，財政扶持投入渠道分散，未形成合力。
（四）現行的貧困標準和貧困人口分布狀況
現行標準的由來和基本考慮。我國實施扶貧開發戰略以來，制定和調整過4次貧困標準，分別為1986年的206元，2001年的865元，2008年的1196元，2011年的2300元。同時，在每次明確不變價為基數的貧困標準后，再根據物價指數的變動逐年調整按現價計算的年度貧困標準。
現行的按2010年不變價2300元為基數的貧困標準，是2011年確定的。2011年11月中央召開扶貧開發工作會議，在綜合考慮經濟發展水平、貧困人口解決溫飽并適度發展的要求以及政府財力的基礎上，新的貧困標準比2008年的標準提高了92.3%。根據2300元的新標準，2010年的貧困人口擴大到了16567萬人，占農村總人口的17. 2%。2011-2014年，按現價計算的貧困標準分別為2536元、2625元、2736元、2800元，貧困人口數量分別降到12238萬、9899萬，8249萬和7017萬。
現行標準下貧困人口的分布。貧困人口仍然主要分布在中西部地區和集中連片特困地區。2014年，連片特困地區貧困人口3518萬，占全國農村貧困人口的50%。其中，滇黔桂石漠化區貧困人口數量最多，有488萬，其次是武陵山區（475萬）、秦巴山區（444萬）和烏蒙山區（442萬）。四省藏區的貧困發生率最高，為24.2%，其次是西藏區（23.7%）、烏蒙山區（21.5%）、呂梁山區（19.5%）、六盤山區（19.2%）和滇西邊境山區（19.1%）。
統計數據與建檔立卡數據的關系。目前，我國的農村貧困人口數據有兩套，一是國家統計局的監測調查數據，二是國務院扶貧辦的建檔立卡數據。
從1997年起，國家統計局開始對我國農村貧困狀況進行監測，通過全國住戶調查抽樣數據測算全國農村貧困人口規模及分布，并每年發布《農村貧困監測報告》，作為我國農村貧困人口狀況的法定統計數據。從2013年起，國務院扶貧辦按照精準扶貧方略的要求，以國家統計局發布的貧困人口規模為控制數，開始實施對全國農村貧困人口的建檔立卡工作。2013年，建檔立卡的農村貧困人口為8962萬人。這比國家統計局公布的2013年全國農村貧困人口8249萬人多出713萬人，即多出8.64%。
貧困監測調查使用的是國際通行的抽樣調查辦法，數據相對客觀，但局限性是不能將貧困人口落實到具體的人頭上。建檔立卡登記的農村貧困人口，是通過村內民主評議、村鄉縣逐級審核和“兩公示一公告”等程序識別的貧困人口。需要說明的是，統計局的數據是根據每年的貧困標準通過抽樣調查推測出來的。而在農村，由于不可能掌握每個人的實際收入數據，因此，確定貧困人口只能通過村里的民主評議，登記的只能是村里的相對貧困人口。通過建檔立卡，把貧困人口落實到具體的戶和人口，這是實現精準扶貧、精準脫貧的重要手段。兩套數據都必不可少、互為佐證、互為補充。
為避免兩套數據對貧困人口數量產生歧義，經部門協商和國務院同意，確定：一是區分兩套數據的表述。即貧困監測調查數據表述為“貧困人口”，建檔立卡數據表述為“扶貧對象”。二是明確兩套數據的使用。貧困監測調查數據反映貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會公布。建檔立卡數據反映精準扶貧工作措施和成效，作為實現精準脫貧的工作依據。同時，兩個部門也在努力完善各自的統計方法，以使統計的數據更為客觀、準確。
三、堅決打贏脫貧攻堅戰的決策部署
（一）打贏脫貧攻堅戰決策形成過程
黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視扶貧開發。據不完全統計，習近平總書記近幾年在國內考察調研25次，14次涉及扶貧，其中有7次是把扶貧作為重點考察調研內容，連續三年第一次國內考察都是到貧困地區。今年以來，習近平總書記先后到云南、陜西、貴州等地調研扶貧工作，在延安、貴陽兩次召開扶貧工作座談會，先后主持中央財經領導小組會議、政治局常委會議、政治局會議研究扶貧開發工作，對打贏脫貧攻堅戰提出了一系列新思想新要求。總書記反復強調：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。他指出：“從現在開始距離實現全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標只有五六年了，但困難地區、困難群眾還為數不少，必須時不我待地抓好扶貧開發工作，決不能讓困難地區和困難群眾掉隊”。他多次要求：采取超常規的舉措和過硬的辦法，倒排工期，算好明細賬，決不讓一個少數民族、一個地區掉隊。習近平總書記關于扶貧開發的戰略思想，全面系統總結了中國特色扶貧開發道路的創新實踐和主要經驗，精辟闡述了扶貧開發在“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局中的重要地位和作用，是做好當前及今后一個時期扶貧開發工作的科學指南和根本遵循。
按照習近平總書記的要求，從今年3月份開始，在國務院扶貧開發領導小組領導下，中央農辦、扶貧辦會同有關部門，研究提出了下一步脫貧攻堅的工作任務、總體目標、政策舉措等一系列建議，形成了向中央財經領導小組會議提交的扶貧開發工作匯報材料。7月20日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第10次會議，專題聽取扶貧開發工作匯報。習近平總書記發表了重要講話，從打贏脫貧攻堅戰的重大意義、堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略、穩妥處理好幾個重大關系、采取切實管用的重大舉措等四個方面，對脫貧攻堅作了深刻闡述。按照中央財經領導小組會議的要求，從今年7月起，在中央農村工作領導小組領導下，正式啟動《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》起草工作。中央農辦、扶貧辦牽頭，組織26個部門組成文件起草組，在第一階段匯報材料的基礎上，進一步提出了脫貧攻堅的指導思想、基本原則和總體目標，論證完善和細化實化了重大政策舉措，形成了《決定》（送審稿）。經過中央農村工作領導小組會議暨國務院扶貧開發領導小組會議討論和國務院常務會議、中央政治局常委會議、中央政治局會議審議通過，《決定》于11月29日印發。
《決定》提出的主要舉措，列入了黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。《建議》明確要求“實施脫貧攻堅工程”。五中全會后，中央召開扶貧開發工作會議。習近平總書記、李克強總理發表重要講話。會議全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，分析了全面建成小康社會進入決勝階段扶貧開發工作面臨的形勢和任務，對當前和今后一個時期脫貧攻堅工程作出全面部署，動員全黨全社會力量，齊心協力打贏脫貧攻堅戰。
（二）打贏脫貧攻堅戰的重大意義
農村貧困問題是我們全面建成小康社會面對的突出短板。打贏脫貧攻堅戰事關第一個百年奮斗目標、全面建成小康社會的實現。小康不小康，關鍵看老鄉，關鍵在貧困的老鄉能不能脫貧。到2020年全面建成小康社會，如果還有不少人生活在貧困線以下，全面小康的成色就會受到影響，人民群眾和國際社會也會質疑。打贏脫貧攻堅戰事關人民福祉。關心關愛貧困群眾，讓全體人民安康富裕、生活幸福，是我們黨義不容辭的責任。7000多萬貧困人口脫貧，是當前最大的民生問題，脫貧攻堅戰是最大的民心工程。打贏脫貧攻堅戰事關黨的執政基礎和國家長治久安。解決全部農村貧困人口脫貧，將充分體現社會主義制度的優越性，堅定人民群眾走中國特色社會主義道路的信心，黨的群眾基礎和執政基礎就能更加鞏固。打贏脫貧攻堅戰事關我國國際形象。我國扶貧開發取得的偉大成就，贏得了國際社會廣泛贊譽。到2020年實現現行標準下貧困人口脫貧，就提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程提出的減貧目標，將有力地向世界彰顯中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優越性。
（三）脫貧攻堅的目標任務
2011年開始實施的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出的目標是：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”。黨的十八屆五中全會根據全面建成小康社會的戰略需要，在《綱要》提出的目標基礎上，提出了更明確、更量化的目標，就是現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。
一是關于確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧的考慮。從我國綜合國力和近年來的扶貧實踐來看，這一目標經過努力是完全可以達到的。2011年以來共減少了5221萬人，平均每年減貧1000萬人以上。雖然減貧速度隨著扶貧難度的增加而逐年下降，但是我們通過超常的、過硬的、管用的舉措，今后幾年每年完成減貧1000萬人的任務，仍然是有可能的。這樣，到2020年時還剩下約2000萬貧困人口。而這2000萬人主要是完全或部分喪失勞動能力的人，是屬于貧困發生率在3%以下的那部分人口。《決定》明確要以農村最低生活保障制度對他們實行全部兜底，使他們人均實際生活水平高于貧困線。
二是關于貧困縣全部摘帽的考慮。經過幾輪調整，目前國家扶貧開發工作重點縣共592個。2011年，新的十年扶貧綱要確定了11個連片特困地區和西藏、四省藏區和新疆南疆四地州作為脫貧攻堅主戰場，共有680個縣，其中同屬重點縣和片區縣的有440個，重點縣和片區縣共有832個。通過多年扶持，一些貧困縣發展較快，已具備退出貧困縣行列的條件。今后幾年，通過進一步加大扶持力度，完全可以使貧困縣全部摘帽。目前，有關部門正在研究建立貧困縣退出機制。堅持分級負責、規范操作、公開透明、正向激勵的基本原則，中央層面做好頂層設計、政策解讀、督促檢查，對貧困縣退出的標準、程序、政策和核查辦法作出規定。地方負責具體組織實施。貧困縣退出后，到2020年扶持政策保持不變。
三是關于實現“兩不愁、三保障”的考慮。2011年在確定新的扶貧標準時，考慮到絕大多數貧困人口的生存問題已基本解決，應更多考慮他們鞏固溫飽成果、實現脫貧致富的發展需要，即要穩定實現貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。實現這些目標，是貧困人口穩定脫貧、貧困縣摘帽的重要衡量標準，也是解決區域性整體貧困的重要標志。
（四）脫貧攻堅的重大舉措
根據脫貧攻堅目標，中央確定了一系列重大政策舉措。核心是實施精準扶貧、精準脫貧的基本方略。五中全會的《建議》明確了實施精準扶貧的基本路徑：“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。分類扶持貧困家庭，對有勞動能力的支持發展特色產業和轉移就業，對‘一方水土養不起一方人’的實施扶貧搬遷，對生態特別重要和脆弱的實行生態保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保”。據測算，通過產業扶持，可以解決3000萬人脫貧；通過轉移就業，可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計5000萬人左右。還有2000余萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。圍繞“五個一批”，中央從發展特色產業、引導勞務輸出、加強生態保護、加強教育脫貧、開展醫療保險和醫療救助、探索資產收益扶貧、健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系等方面，明確了相應的政策舉措。
向大家重點匯報兩個重大舉措。
一是關于易地扶貧搬遷。經過調查研究，決定對“一方水土養不起一方人”的地區貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭“十三五”期間完成1000萬貧困人口搬遷任務，到2020年，使搬遷對象生產生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務，收入水平明顯提升，遷出區生態環境有效改善，與全國人民一道進入小康社會。
“十二五”前四年，中央和地方各級財政投入約802億元，累計搬遷貧困人口733萬人。其中，發展改革委安排易地扶貧搬遷工程中央預算內投資171億元，搬遷貧困人口302萬人，目前人均補助標準為6000元；各省通過專門安排省級專項資金，統籌安排切塊到省的鞏固退耕還林、中央財政專項扶貧資金、特大型地質災害防治等資金實施易地扶貧搬遷等，共搬遷貧困人口431萬人，人均補助標準主要在3000—6000元之間，個別地方超過10000元。
目前確定的搬遷對象主要為：居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發等生存環境差、不具備基本發展條件，以及生態環境脆弱、限制或禁止開發地區的農村建檔立卡貧困人口。采取集中與分散相結合的安置方式，集中安置主要包括行政村內就近集中安置、建設移民新村集中安置、依托小城鎮或工業園區安置、依托鄉村旅游區安置等。分散安置主要指到有條件的農村插花安置以及投親靠友等。
建設標準是按照“保障基本”的原則，中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房建設面積不超過25平方米。適當提高搬遷補助標準，并實行差異化補助政策。中央預算內投資補助資金重點支持中西部地區，特別是向集中連片特困地區和國家扶貧開發重點縣傾斜，主要用于搬遷對象住房建設。東部地區主要依靠自身財力解決，中央預算內投資予以適當補助。
據目前初步測算，實現1000萬人的搬遷，大約所需資金6000億元。籌措渠道主要有：一是逐年增加中央預算內投資規模，鼓勵和引導農戶自籌部分建房資金，兩項合計力爭達到1000億元；二是通過調整地方政府債務結構，由省級政府向有關市場化運作的省級投融資主體注入1000億元項目資本金，這部分資金實際上就是增發地方債；三是通過國家開發銀行、農業發展銀行發行專項建設債券設立的專項建設資金，為市場化運作的省級投融資主體注入500億元項目資本金。剩余的3500億元缺口部分，由國家開發銀行、農業發展銀行為省級投融資主體提供易地扶貧搬遷長期貸款。
兩家銀行的貸款資金從何而來？考慮由兩家銀行發行政策性金融債，中央財政對貸款給予90%的貼息。2015年—2016年暫安排2000億元貸款規模。承貸主體為市場化運作的省級投融資主體，貸款期限一般不超過20年。由省級投融資主體負責還貸，不納入地方政府債務。
為保證工程順利實施，中央還出臺了相應的財政、投資、金融和土地政策。其中在土地政策方面，新增建設用地計劃指標優先保障易地扶貧搬遷的需要，在分解下達城鄉建設用地增減掛鉤指標時，向搬遷任務重的省傾斜。在滿足城鎮化需要的基礎上，允許11個集中連片特困地區和片區外重點縣將部分城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在省域范圍內使用。目前，中央有關部門和各地正在制定完善易地扶貧搬遷規劃和實施計劃，各地正在進一步明確搬遷對象、確定省級投融資主體。
二是關于低保兜底脫貧。經測算，到2020年大約還有2000余萬貧困人口屬于完全或部分喪失勞動能力的人。對這部分人，無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧。中央確定，把這部分人口全部納入農村最低生活保障范圍，實行政策性保障兜底。但由于目前扶貧與農村低保在政策銜接上還存在一些問題，因此這兩項制度還未能在減貧進程中充分發揮“一加一大于二”的聚合效應。
從兩項制度覆蓋的人數看，2014年底全國農村低保對象5129萬人，貧困人口7017萬人，據建檔立卡數據，重合覆蓋的人口約2600萬人。4417萬農村貧困人口沒有享受低保政策，2609萬農村低保對象不在扶貧范圍。形成這一狀況的主要原因是兩項制度的對象識別標準不同。全國有統一的扶貧標準，各地據此都制定了地方扶貧標準，有11個省（市）高于國家標準，19個省（區、市）采用國家標準。但全國沒有統一的農村低保標準，各地的標準由各省（區、市）或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定。從各地低保和國家扶貧標準比較來看，有20個省份農村低保標準低于國家扶貧標準，最低的河南、廣西、新疆，低保標準分別只有1824元、2029元、2029元；有12個省份農村低保標準高于國家扶貧標準，最高的北京、上海、天津，低保標準分別為7588元、7560元、6154元。從各地低保和扶貧標準的比較來看，有22個省份低保標準低于地方扶貧標準，有6個省份低保標準高于地方扶貧標準，北京、天津、上海都實施低保和扶貧的統一標準。
兩項制度設計的初衷是扶貧開發促發展、農村低保保生存，在這一政策目標的引領下，確定的標準和標準所對應的人群存在一定差異，在現階段是正常的。但從我國減貧戰略需要來看，必須發揮兩項制度銜接的綜合作用。當前大多數地區農村低保標準低于扶貧標準的狀況，使低保難以充分發揮兜底作用。因此，中央明確，按照逐步使扶貧和農村低保標準“兩線合一”的思路，加大農村低保省級統籌力度，低保標準較低的地區要逐步達到國家扶貧標準。同時要求，盡快制定農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案。進一步加強農村低保申請家庭經濟狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，做到應保盡保。需要說明的是，低保對象主要是完全或部分喪失勞動能力的人口，以及部分因為特殊原因一時生活無著的人，而有勞動能力的人應在政府和社會的扶持下努力靠自己的勞動擺脫貧困。因此，低保制度不能成為一個養懶漢的制度。
在實施“五個一批”的同時，中央還著眼貧困地區的發展出臺了一系列重大舉措，包括對貧困地區加快交通、水利、電力建設，加大“互聯網+”扶貧力度，加快農村危房改造和人居環境整治，重點支持革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區脫貧攻堅等。
（五）保障措施
打贏攻堅戰，要有一整套的保障措施。中央打贏脫貧攻堅戰的決定圍繞“強化政策保障”、“提供堅強政治保障”兩個方面提出了一系列重大舉措，涉及財政投入、金融扶貧、用地政策、人才支持、領導責任制、基層黨組織建設、考核督查問責、隊伍建設、法治建設等多方面內容。今天重點報告在政治保障、資金保障和法治保障方面的有關決策部署。
1.關于政治保障
發揮政治優勢是我們過去取得扶貧開發巨大成就的基本經驗，更是我們打贏脫貧攻堅戰的堅強政治保障。這方面主要有兩大舉措。
一是強化脫貧攻堅領導責任制。中央要求把脫貧攻堅作為“十三五”期間的重大政治任務，嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓，明確提出實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。并對中央、省、市、縣幾級黨委政府的職能進行了界定，黨中央、國務院主要負責統籌制定扶貧開發大政方針，出臺重大政策舉措，規劃重大工程項目。省（自治區、直轄市）黨委和政府對扶貧開發工作負總責，抓好目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、監督考核等工作。市（地）黨委和政府要做好上下銜接、域內協調、督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上。縣級黨委和政府承擔主體責任，書記和縣長是第一責任人，做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。同時要求，要層層簽訂脫貧攻堅責任書，扶貧開發任務重的省（自治區、直轄市）黨政主要領導要向中央簽署脫貧責任書，每年要向中央作扶貧脫貧進展情況的報告。在這次中央扶貧開發工作會議上，22個扶貧任務較重的省、自治區、直轄市的黨委書記、省市長（或主席）都向中央簽署了責任書，承諾到2020年實現本區域貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽。同時中央還要求改進縣級干部選拔任用機制，統籌省（自治區、直轄市）內優秀干部，選好配強扶貧任務重的縣黨政主要領導，把扶貧開發工作實績作為選拔使用干部的重要依據。脫貧攻堅期內貧困縣縣級領導班子要保持穩定，對表現優秀、符合條件的可以就地提級。加大選派優秀年輕干部特別是后備干部到貧困地區工作的力度。
二是實行最嚴格的扶貧考核督查問責。包括：抓緊出臺中央對省（自治區、直轄市）黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法。建立年度扶貧開發工作逐級督查制度，選擇重點部門、重點地區進行聯合督查，對落實不力的部門和地區，國務院扶貧開發領導小組要向黨中央、國務院報告并提出責任追究建議，對未完成年度減貧任務的省份要對黨政主要領導進行約談等。
2.關于資金保障
兵馬未動，糧草先行。脫貧攻堅，一定意義上要靠錢來支撐。為打贏這場攻堅戰，今年以來，中央組織有關部門對脫貧攻堅的資金需求、來源進行了認真的分析、測算和籌劃。
近年來，中央財政對扶貧開發的投入不斷加大。主要有兩個口徑的錢。大口徑就是中央財政對貧困地區和貧困人口的綜合性支出，指的是中央財政用于農村貧困地區、農村貧困人口能夠直接受益的資金。包括專項扶貧資金和農業生產、農村教育、農村醫療、農村社會保障、水庫移民后期支持以及彩票公益金等方面，這是中央財政對貧困地區和貧困人口扶持生產、民生建設等方面總的支出。2011年是2272億、2012年是2996億、2013年是3717億、2014年是4587億。還有一個是小口徑，指的是中央財政專項扶貧資金，從2011年的272億，增加到2015年467億。這筆錢是專門用于扶貧的支出，主要用在貧困農村貧困人口的發展產業、以工代賑、少數民族發展、“三西”農業建設專項補助、國營農場、林場扶貧以及扶貧貼息貸款。
中央脫貧攻堅文件對今后五年財政投入總的要求是“確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應”。具體要求是：“中央財政繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，中央財政專項扶貧資金規模實現較大幅度增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區和貧困人口傾斜”。也就是說，無論是大口徑的對貧困地區和農村貧困人口的中央財政支出，還是小口徑的中央財政專項扶貧資金，在“十三五”期間，都要適應脫貧攻堅戰的需要。雖然當前面臨經濟下行和財政增收困難的壓力，但是，中央已經明確，財政再緊張也要保證脫貧攻堅的需要。
在金融資金方面，中央要求“運用多種貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發”。“多種貨幣政策工具”主要包括政策性金融債、再貸款、再貼現、差別降準等手段。“長期”是因為要在脫貧攻堅的5年內使用，并且不局限于5年，因為今后相當長時間還面臨鞏固脫貧成果、提升貧困地區持續發展能力的任務。“低成本”是因為這是窮地方和窮人用的貸款需求。
中央脫貧攻堅文件有這樣幾個具體支持渠道。一是政策性金融債和專項建設基金，主要是人民銀行給全國性銀行使用的資金。其數額要根據我國貨幣政策節奏和脫貧攻堅的需要來定。如前所述，在易地扶貧搬遷中，擬發行3500億元政策性金融債和使用500億元專項建設基金。二是扶貧再貸款。再貸款是央行發放資金給地方金融機構、支持當地產業發展的一種方式，主要發放對象是小型城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行和村鎮銀行等四類地方性法人金融機構。人民銀行先后在1999年和2014年分別設立支小再貸款、支農再貸款，其特點是時間長、利率低。按照中央的要求，人民銀行已經決定設立扶貧再貸款，目前已基本完成扶貧再貸款政策的頂層設計，為各類企業和農業生產經營主體按其帶動貧困戶數量，給予五年期、低于支農再貸款利率（一年利率2.1%）的貸款支持。這項政策，將于明年1月份出臺實施。2014年底和到今年三季度末，支農再貸款余額分別為2154億和2126億。扶貧再貸款的規模，要根據貧困地區的發展需要確定。三是在兩家銀行設立扶貧金融事業部。中央已同意在國家開發銀行和農業發展銀行分別設立扶貧金融事業部，專事扶貧開發的金融支持，這就從機構設置上，為脫貧攻堅的金融支持提供了保障。目前，兩家銀行扶貧事業部的組建工作正在順利推進。同時，中央還在采用過橋貸款方式撬動信貸資金、扶貧小額信貸、農民資金互助組織，設立政府出資的融資擔保機構等多方面，出臺了相關政策舉措。
3.關于法治保障
中央在打贏脫貧攻堅戰的決定明確要求“推進扶貧開發法治建設。完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例”。
我國扶貧開發的實踐為扶貧法治建設積累了豐富經驗。進入新世紀以后兩個為期十年的扶貧開發綱要和這次中央關于脫貧攻堅的決定，為制定扶貧開發條例奠定了重要的理論、實踐和政策素材。近年來，先后有黑龍江、湖北、廣東、廣西、重慶、陜西、甘肅、內蒙古、貴州、云南、江蘇、四川、青海等13個省（區、市）出臺了扶貧開發工作條例。有關部門從2009年開始進行扶貧立法的前期準備工作。2012年上半年，起草完成了《中華人民共和國農村扶貧開發法（草案）》征求意見稿。目前，正在按照這次中央決定的要求，把扶貧立法工作由制定扶貧開發法調整為制定扶貧開發條例，并爭取納入2016年國務院立法計劃。
以上匯報供大家參考，謝謝大家！
（主講人系中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任）
表1 農村貧困人口及貧困發生率
注：（1）1978年標準：1978-1999年成為農村貧困標準，2000-2007年成為農村絕對貧困標準。（2）2008年標準：2000-2007年成為農村低收入標準，2008-2010年成為農村貧困標準。（3）2010年標準：是新確定的農村扶貧標準。
表2 2014年全國農村低保對象和貧困人口分布
表3 2011—2015年中央財政專項扶貧資金分配情況表（億元）
注：（1）上述資金合計中，還包括安排給扶貧辦、農業部和新疆生產建設兵團的部分部門預算資金。2011-2015年，這部分資金分別為2.31億元、2.35億元、2.37億元、2.74億元、2.92億元。（2）2013年394億元資金中，還包括貧困地區產業發展基金中央出資部分8億元。（3）從2014年起，不再單列扶貧貸款貼息資金，將其統一列入發展資金按因素法分配切塊下達地方，由地方根據需要自主安排。
中國鄉村發現網轉自：中國人大網
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