當(dāng)前，我國口糧絕對安全和食物保障、生產(chǎn)效率和農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)安全和市場穩(wěn)定、質(zhì)量安全和資源生態(tài)、糧食進(jìn)口和境外資源利用等問題相互交織，糧食供求將長期處于十分復(fù)雜嚴(yán)峻的局面。
穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)
近年來，全球谷物收獲面積在100億—110億畝之間，產(chǎn)量在25億—26億噸之間，谷物出口量僅為3億噸左右。對我國這樣的人口大國而言，不應(yīng)該也不可能對國際市場依賴過高。尤其是在我國稻谷消費(fèi)在1．9億噸左右、世界稻谷出口僅為3600萬噸左右的情況下，我國必須確保口糧絕對安全、主糧具備基本自給能力。
（1）抓好關(guān)鍵品種
改革開放初期，玉米占我國谷物產(chǎn)量的比重為20％左右，目前已經(jīng)上升到近40％。今后要將玉米作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重頭。與之同時，要因地制宜發(fā)展大豆、馬鈴薯、雜糧的生產(chǎn)，形成與三大谷物品種相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。
（2）明確主攻方向
1949—2014年，我國糧食作物單產(chǎn)從1029公斤／公頃提高到5385公斤／公頃，提高4．23倍。盡管我國小麥、水稻的單產(chǎn)都已經(jīng)高出世界平均水平55％以上，但仍是單產(chǎn)排在前10位國家平均水平的60％、70％左右，單產(chǎn)潛力仍然不小。應(yīng)通過加快改良品種、提高農(nóng)田生產(chǎn)力、推廣現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)和手段等，使我國糧食單產(chǎn)登上一個新的臺階。
（3）選好主戰(zhàn)場
在國家層面，要根據(jù)實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，科學(xué)謀劃糧食生產(chǎn)布局，今后要重點(diǎn)建設(shè)的主產(chǎn)區(qū)包括：東北平原主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為水稻、玉米），黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為小麥、玉米），長江流域主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為水稻、小麥），汾渭平原主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為小麥、玉米），河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為小麥），華南主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為水稻），甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)（重點(diǎn)為小麥）。
（4）發(fā)揮比較優(yōu)勢
經(jīng)過長期的探索實(shí)踐，我國不同地區(qū)在糧食生產(chǎn)方面形成了各自的優(yōu)勢。加強(qiáng)優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，讓這種優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，對于促進(jìn)糧食生產(chǎn)具有重要意義。需要重點(diǎn)建設(shè)的優(yōu)勢區(qū)為：東北平原、長江流域和東南沿海3個水稻優(yōu)勢區(qū)，黃淮海、長江中下游、西南、西北、東北5個小麥優(yōu)勢區(qū)，北方、黃淮海和西南3個玉米優(yōu)勢區(qū)，東北高油大豆、東北中南部兼用大豆和黃淮海高蛋白大豆3個優(yōu)勢大豆區(qū)，東北、華北、西北、西南、南方5個馬鈴薯優(yōu)勢區(qū)。
據(jù)農(nóng)業(yè)部2006年測算，如果1／3的中低產(chǎn)田（約4億畝）耕地的基礎(chǔ)地力能提高一個等級，可新增糧食生產(chǎn)能力800億斤左右。大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，是我國糧食生產(chǎn)打開新局面的突破口。
調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)
糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從根本上來說要圍繞食物消費(fèi)在品種、方式、質(zhì)量、安全與營養(yǎng)等方面的趨勢性變化而進(jìn)行。
（1）加快飼料作物發(fā)展
飼料糧目前是飼料作物的大頭。玉米消費(fèi)量中用于飼料加工的比重已經(jīng)占到近40％，從發(fā)展趨勢來看可能達(dá)到45％以上。目前，我國糧食短缺部分主要是飼料糧。從生產(chǎn)能力來看，今后主要是要解決飼料作物短缺的問題。
（2）穩(wěn)定發(fā)展大豆生產(chǎn)
近十幾年來，受進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆的沖擊，我國大豆生產(chǎn)大幅下滑。作為我國的大宗農(nóng)產(chǎn)品品種，大豆在滿足我國豆制品需求方面有不可替代的地位，應(yīng)保持一定的生產(chǎn)面積。更為重要的是，豆科作物具有固氮的功能，與其他作物輪作、間作，利于培肥地力。在大豆市場80％以上為進(jìn)口大豆占領(lǐng)的情況下，國產(chǎn)大豆的發(fā)展關(guān)鍵是要找準(zhǔn)市場，特別是要在食用市場方面取得絕對優(yōu)勢。與之同時，要在育種、科技推廣、輪作間作、種植模式、政策支持方面下大功夫，形成穩(wěn)定發(fā)展的局面。
（3）振興雜糧業(yè)
雜糧主要分布于我國生態(tài)條件相對較差的高寒山區(qū)、干旱半干旱地區(qū)。我國已有七千多年的雜糧栽培歷史，現(xiàn)在仍具有較強(qiáng)的出口競爭能力。近年來，國際上雜糧的生產(chǎn)和消費(fèi)都呈現(xiàn)出快速增加態(tài)勢。要充分利用干旱半干旱、半濕潤的土地資源，通過培育和引進(jìn)新品種、推廣高效種植栽培技術(shù)、發(fā)展雜糧加工、加強(qiáng)品牌建設(shè)等，推動雜糧業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。
（4）加快發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)
有“地下蘋果”、“第二面包”之稱的馬鈴薯具有營養(yǎng)豐富、對水資源要求較低、耐儲存等特點(diǎn)，在國際上已經(jīng)是重要的主糧品種。在干旱半干旱地區(qū)，我國馬鈴薯的發(fā)展?jié)摿艽螅谟N、繁育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加工、消費(fèi)引導(dǎo)等方面全面進(jìn)行政策扶持。
轉(zhuǎn)變糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式
（1）規(guī)模化
調(diào)查顯示，從純收入結(jié)構(gòu)來看，不轉(zhuǎn)入耕地經(jīng)營權(quán)糧農(nóng)的家庭純收入僅有15．44％來自糧食生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)不可避免地出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營以后，經(jīng)營主體可以較為專心地從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營，也利于提高專業(yè)化、科學(xué)化水平。但調(diào)查也表明，在經(jīng)營規(guī)模達(dá)到一定水平后，畝均利潤總體呈現(xiàn)出遞減趨勢。可見，經(jīng)營規(guī)模必須要適度，關(guān)鍵要在單個經(jīng)營主體的絕對收益與宏觀的糧食生產(chǎn)效率之間進(jìn)行平衡。
（2）科技化
我國水土資源非常珍貴，只有著力加快推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化、實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，全面提升創(chuàng)新能力、提高科技成果轉(zhuǎn)化率，把發(fā)展糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)到主要依靠科技進(jìn)步和提高勞動者素質(zhì)上來，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
（3）機(jī)械化
與已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展差距還非常大。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，我國還要在完善經(jīng)營體制、創(chuàng)新服務(wù)方式、促進(jìn)農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)融合、全面提升農(nóng)機(jī)制造流通業(yè)等方面加強(qiáng)努力。
（4）產(chǎn)業(yè)化
實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，可以延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)主體效益，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，形成糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民收入明顯增加、政府稅收增加的多贏格局。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，關(guān)鍵要解決延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、推行基地化生產(chǎn)、完善龍頭企業(yè)與糧食生產(chǎn)主體之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等問題。
加強(qiáng)糧食質(zhì)量安全控制
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，確保食品安全、提高食品的質(zhì)量與營養(yǎng)水平，必須堅持以風(fēng)險分析為科學(xué)基礎(chǔ)、激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營主體內(nèi)在積極性、預(yù)防為主、透明公開等原則，實(shí)現(xiàn)從“田頭到餐桌”的全程控制。
（1）加強(qiáng)過程控制
一是產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和凈化。要著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。要加強(qiáng)制度建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)社會評價體系、國土空間開發(fā)保護(hù)、資源性產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革、市場運(yùn)行、環(huán)境監(jiān)管等方面建章立制，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。
二是加強(qiáng)投入品供給和使用管理。實(shí)行嚴(yán)格的登記制度，對不符合條件的農(nóng)藥合法登記證要追究刑事責(zé)任。落實(shí)生產(chǎn)、經(jīng)營許可證制度，鼓勵支持企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)和管理規(guī)范，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，規(guī)范經(jīng)營行為。
三是規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。對違法違規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象，要嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)處理。
（2）探索推廣質(zhì)量安全保障模式
快速提高食品質(zhì)量安全保障水平的基本著力點(diǎn)，是讓能確保食品安全、提高食品質(zhì)量、贏得消費(fèi)者信任的生產(chǎn)經(jīng)營主體形成品牌效應(yīng)、獲取更好經(jīng)濟(jì)效益，從而激發(fā)其內(nèi)在主動性和積極性。對糧食類生產(chǎn)經(jīng)營主體而言，不論選擇哪種質(zhì)量安全保障模式，都要將分散的大田生產(chǎn)納入有效控制范圍，建立并執(zhí)行原料驗(yàn)收、生產(chǎn)加工、貯存、設(shè)備、不合格產(chǎn)品管理等方面的管理制度，實(shí)現(xiàn)對各個環(huán)節(jié)的有效控制。
（3）加強(qiáng)進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管
要依據(jù)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律法規(guī)，對進(jìn)口的糧食產(chǎn)品及其替代品進(jìn)行檢驗(yàn)。采取有效措施建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度。建立進(jìn)口商、出口商和出口生產(chǎn)企業(yè)信用記錄，對有不良記錄的，要加強(qiáng)監(jiān)管。
完善糧食市場調(diào)控機(jī)制
我國已經(jīng)進(jìn)入大進(jìn)口和高庫存并存的兩難局面，主要的問題并不在生產(chǎn)領(lǐng)域，而是在于尚未建立與國情相適應(yīng)、與全球化深入發(fā)展相適應(yīng)的糧食流通體制。目前，對于將飯碗牢牢端在自己手上、加大糧食生產(chǎn)支持保護(hù)力度的認(rèn)識比較一致。今后的調(diào)控重點(diǎn)，是要在合理利用國際資源市場的前提下，實(shí)現(xiàn)供需關(guān)系穩(wěn)定、庫存適中、市場機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。
（1）對部分品種探索“價補(bǔ)分離”的目標(biāo)價格制度
實(shí)行目標(biāo)價格制度的好處在于，既能夠讓生產(chǎn)者的成本得到應(yīng)有補(bǔ)償，又讓市場起到有效調(diào)節(jié)作用。但這一制度有其局限性，全面實(shí)施起來難度極大。從2014年開始，國家已經(jīng)開始對新疆的棉花和黑龍江的大豆實(shí)行目標(biāo)價格試點(diǎn)，并取得了明顯成效。對這一制度的可行性和有效性，需要進(jìn)一步試點(diǎn)。但是否推廣到水稻、玉米、小麥等其他大宗糧食品種，則要十分慎重。
（2）對三大品種繼續(xù)實(shí)施最低收購價制度或臨時收儲制度
2004年以來的實(shí)踐表明，這兩項(xiàng)制度的成效是非常明顯的，在保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展方面起到了關(guān)鍵作用。但同時也造成國家?guī)烊莶蛔恪滟M(fèi)用大量增加。從實(shí)際情況來看，短期內(nèi)很難找到更好的制度來替代這兩項(xiàng)制度，為此需要考慮采取必要的措施。第一，改變最低收購價、臨時收儲價不降只升的價格確定方式。可以考慮根據(jù)實(shí)際市場價格將最低收購價、臨時收儲價定在比往年略低的水平，引導(dǎo)產(chǎn)量較低的邊際土地退出生產(chǎn)。第二，基于不同區(qū)域生產(chǎn)條件差異大、成本差異大的實(shí)際，采取分區(qū)域確定價格的方式。第三，對墾荒面積大、水資源缺乏、地下水下降快、發(fā)展方式不可持續(xù)的區(qū)域，收購價格可以低一些，或者暫停臨時收儲。
（3）完善吞吐儲備調(diào)節(jié)機(jī)制
第一，擴(kuò)大價格波動的“容忍區(qū)間”，只有在絕大多數(shù)糧食生產(chǎn)者的成本得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府才啟動入市收購機(jī)制。第二，合理調(diào)整儲備布局。賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更多的建立儲備點(diǎn)的責(zé)任，費(fèi)用由地方財政承擔(dān)。在缺糧的西部地區(qū)、“老少邊窮地區(qū)”，適當(dāng)增加儲備點(diǎn)，費(fèi)用由中央財政承擔(dān)。第三，適度降低拍賣價格，鼓勵流通、加工經(jīng)營主體積極參與競購。對于價差部分，中央財政給予必要補(bǔ)貼。第四，釋放穩(wěn)定、明確的價格信號，鼓勵引導(dǎo)加工、流通企業(yè)入市收購糧食。在玉米深加工受到嚴(yán)格管制的情況下，放松對玉米用于淀粉、淀粉糖、酒精等加工比例的限制，激發(fā)加工企業(yè)收購儲備積極性。
（4）進(jìn)一步深化糧食流通體制改革
第一，深入推進(jìn)國企改革，妥善有效解決政策性虧損、經(jīng)營性掛賬、職工分流等遺留問題。第二，塑造多元化市場主體。支持組建集團(tuán)性的糧食經(jīng)營主體，提高糧食企業(yè)的競爭能力。對外資企業(yè)進(jìn)入國內(nèi)糧食流通領(lǐng)域，要予以引導(dǎo)和管理，涉及國家糧食安全的業(yè)務(wù)要予以專門審查。第三，加強(qiáng)儲備糧管理。實(shí)行承儲企業(yè)資格認(rèn)定制度，對儲備糧進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。第四，加強(qiáng)市場規(guī)制。打破地方利益格局，嚴(yán)禁糧食流通區(qū)域性封鎖。對糧食收購實(shí)行許可證制度，從事糧食加工、經(jīng)營的企業(yè)，要建立糧食經(jīng)營臺賬。建立全國統(tǒng)一規(guī)范的競價交易系統(tǒng)，規(guī)范發(fā)展收購、批零和期貨市場。第五，加強(qiáng)糧食倉儲、物流、市場等流通基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃、布局、建設(shè)和保護(hù)，形成政府、企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織和社會共同參與的活躍局面。第六，建立與糧價上漲緊密掛鉤的社會救助機(jī)制，確保困難群體、特殊群體不因糧價上漲而出現(xiàn)饑餓、營養(yǎng)不良的現(xiàn)象。第七，健全應(yīng)急機(jī)制。建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制。
增強(qiáng)國際資源市場利用能力
我國僅靠國內(nèi)水土資源很難滿足城鄉(xiāng)居民對口糧、食用油、肉類、酒類等方面的需求，并已經(jīng)出現(xiàn)水資源嚴(yán)重缺乏、邊際土地開發(fā)過多、耕地質(zhì)量明顯下降、污染明顯加重的局面，適度合理利用國際資源不僅是平衡國內(nèi)供需的有效手段，也是減輕水土資源壓力、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善生態(tài)環(huán)境的重要條件。
（1）加強(qiáng)進(jìn)出口調(diào)控
在已經(jīng)利用8億畝以上境外影子土地面積、大豆和糧油替代品大量進(jìn)口的現(xiàn)實(shí)背景下，我國需要擺脫長期存在的取舍重點(diǎn)不明確的局面，明確對大宗農(nóng)產(chǎn)品品種如何定位、國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)究竟如何進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整、國內(nèi)生產(chǎn)如何與境外資源利用有機(jī)結(jié)合等重大問題，否則無法主動調(diào)控，會陷入越來越被動的困境。重點(diǎn)要從以下層面考慮：
第一，確保口糧絕對安全、谷物基本自給。對肉類、飼料、食用油、糧食深加工產(chǎn)品等的進(jìn)口，需要考慮主動進(jìn)口，并與貿(mào)易對象國建立比較穩(wěn)定可靠的貿(mào)易關(guān)系。
第二，擴(kuò)大貿(mào)易話語權(quán)。在今后的貿(mào)易談判中，考慮利用我國在國際貿(mào)易、國際投資等方面取得的整體優(yōu)勢，加大對農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域談判的影響力度，爭取提高國內(nèi)對大宗糧食品種的生產(chǎn)支持保護(hù)水平。今后，我國要在整合談判力量、開拓貿(mào)易渠道、穩(wěn)定貿(mào)易關(guān)系、建立貨源基地、建設(shè)物流設(shè)施、完善信息網(wǎng)絡(luò)、影響定價機(jī)制等方面采取措施，提升貿(mào)易主導(dǎo)權(quán)，獲得與貿(mào)易大國相對應(yīng)的貿(mào)易地位。
第三，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)出口與國內(nèi)供給的統(tǒng)一管理。進(jìn)一步完善進(jìn)口儲備制度，提高國家對進(jìn)口部分的統(tǒng)一調(diào)控能力。探索影響國際市場的機(jī)制和方式，有效利用國家或進(jìn)出口企業(yè)的庫存平抑國際市場波動，為我國糧食進(jìn)出口形成良好的外部環(huán)境。
（2）實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略
總體來看，世界可耕地面積為48．8億公頃，耕地面積為13．8億公頃，尤其在南美洲、非洲，大量可耕地還沒有開發(fā)。在我國部分周邊鄰國，糧食生產(chǎn)潛力也很大。要將國際農(nóng)業(yè)技術(shù)合作、建立境外糧食生產(chǎn)基地作為我國糧食安全戰(zhàn)略的重要方面，加快邁出歷史性新步伐。要利用“一帶一路”、東盟“10＋3”等平臺，抓緊建設(shè)一批農(nóng)業(yè)方面的項(xiàng)目。
（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時報2016年1月29日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
