原題：土地制度改革應尋求農地效率和農民利益的最大公約數
主持人：本報記者施維 張偉賓
嘉賓：中國人民大學農業與農村發展學院院長、教授唐忠
編者按
黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對做好新時期農業農村工作作出了重要部署。當前，我國農業農村發展環境發生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些問題如何破解，不僅關乎三農改革發展，更關系到經濟社會發展的全局。今年，觀點版特別推出“十三五·三農熱點深度訪”系列專欄，將針對三農發展的一系列重點、難題問題，走訪業內權威專家。土地制度改革一直是社會各界關注的熱點和焦點，本期我們邀請中國人民大學農業與農村發展學院院長唐忠教授就這一話題展開對話。
1“三塊地”面臨各自復雜的改革使命和現實問題
主持人：土地制度改革是一項很復雜的工程，也備受關注。總體而言，當前農村土地制度主要面臨哪些問題？我們的改革應該怎樣對癥下藥？
嘉賓：當前，農村土地制度存在下面3個主要問題：
首先，同樣是土地所有權，但土地的集體所有權沒有土地的國家所有權那樣完整，集體所有權受到一定限制。主要是在土地由農業使用轉變為非農業使用時，集體所有的土地要么就必須以很低的價格被征收，要么不能進入市場實現其增值。前者如國家征收土地時所付的價格；后者如集體所有并已用于非農業使用的工商業用地，農民住宅用地（宅基地）等，進入市場增值時受到法律限制。
第二，承包土地“30年內增人不增地，減人不減地”沒有得到完全執行，很多地區還在根據本村（或村民小組）家庭人口的變化調整土地，土地承包權需要進一步給予規范和保護。
第三，農村勞動力大量轉移到非農業產業就業后，如何促進土地與勞動力有效地重新匹配，從而既使土地資源得到有效利用，又可以適時擴大仍繼續從事農業生產的勞動力的土地規模，提高農業競爭力，避免日本、韓國這樣的東亞模式在中國出現。
現在很多人關心的問題是中國土地制度或者土地政策應該怎么選擇。土地制度改革必須根據城鄉一體化發展的大背景以及對提高農業競爭力的現實要求相匹配，朝著權屬更加清晰、財產權得到有效保障、農業競爭力不斷提升的方向努力。可以說，“三塊地”改革有不同的目標和不同的挑戰。對于農村承包土地來說，是提高農業規模經營的競爭力和效率與保護農民承包權的問題。而對于農村集體建設用地，主要面臨的是農民對增值收益的分配權和農民的財產權保護。農村宅基地的問題是如何建立有效的農村宅基地的流轉、退出和整合的市場問題。“三塊地”的改革既與農民利益密切相關，也與土地使用效率密切相關，要尋求二者之間最大的公約數，推動改革不斷深化完善。
2土地改革要在保護農民利益和農業效率之間取得平衡
主持人：土地制度改革牽一發而動全身。土地既是重要的生產資料、也是農民的重要收入保障。眼下，糧食生產面臨很多挑戰，農業競爭力不高的問題越來越凸顯，這也和我們現在的土地制度密切相關。但在城鎮化進程中，土地對于農民的保障功能、財產功能也越來越受重視，這些問題您怎么看？
嘉賓：現實的情況是，有的地方存在一定程度的拋荒。而在有些地方，土地利用率相對下降，耕地的復種指數一直在下降。一方面土地拋荒和低度利用；另一方面，耕地地租越攀越高。我們在黑龍江某縣調研發現，2015年的地租已經漲到2007年的3倍。而隨著土地流轉市場的完善，就會有越來越多的農業生產者從農業效益的角度出發，促使農業用地地租回歸市場合理價格。
現實是，我國農產品需求在上升，進口在上升，庫存也在上升，根源在于農業缺乏競爭力。比較歐美與日韓的土地制度，為什么日韓的農業也沒有競爭力？歐美的人均耕地資源豐富，如果只從人均資源上來認識，那就是死棋，因為人均資源無法改變。實際上，無論是美國，還是歐洲，人均耕地都超過日韓或我們國家，但是其農場規模的倍數要遠遠大于人均耕地的倍數。以美國為例，人均耕地大概是我們的6倍，但是其農場規模是我們的100倍。日本現在每年約有10%的耕地閑置，這既與其土地資源和使用規劃相關，也是他們對農業的過度保護導致的。實際上，對農業保護和對農民利益的保護是兩個聯系緊密但應當有所區分的命題。
日韓的農業模式是維持對小規模農業的補貼，這樣的結果就是土地利用率下降、產出下降、成本很高，會影響農業競爭力。因此，我們既不能照搬歐美的土地制度，也不能照搬日韓那樣對農業的保護制度。土地制度的核心是要在農民利益保護和提高農業競爭力之間取得一個平衡。這樣的平衡該怎樣達成？一個能提供穩定預期的土地制度就非常重要，穩定預期就是制度的基本要素不能變來變去，固定期限、成員固定，可交易的成員權，到期后可續，這就可以為市場提供一個穩定的制度預期。土地“三權分置”改革，其創新之處在于，把土地的所有者權利進行了細分與分享，使得農村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權，但它按一定期限和一定份額（一般都是平均）分配給其成員形成承包權，當土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權，成員享有承包期內的其他權利，如使用、收益等權利；這里，成員整體的集體權利（集體所有權），與成員個體的成員權利（承包權），共同構成完整意義上的土地所有者權利。而土地制度的進一步改革，主要要解決的就是可交易的成員權和到期后可續這兩個現實問題。有效的土地制度應該是提供這樣一個制度性框架：對影響土地使用效率的行為作出適當限制或列出負面清單，實施土地用途管制（禁止非農化），低度利用需要規范，限制買方資格的成員權交易和自愿退出機制。當土地拋荒或低度利用達到一定時間之后，就要以較低的價格收回，交由本集體成員進行農業生產。
我們以前常講，土地是農民的命根子。這話在農民收入已經越來越依靠務工收入的背景下，已經越來越難以解釋土地利用率下降的事實。對于農業轉移人群，土地的收入功能和社保功能都已經很弱，對于這一群體，政策選擇應該是讓其融入城市并提供新的保障來替代土地的命根子作用，土地不僅是農民的命根子，更是農業的命根子。土地制度的改革，不是要因為保護農民利益而影響農業效益，而是要在這兩者之間取得平衡。
3集體建設用地應抓住增值收益分配的關鍵
主持人：現在很多人關心集體建設用地和宅基地“入市”改革試點，直接入市實際上是賦予農民和農村更多的發展權，實際上在一定程度上會影響地方財政收入，但在實行試點的時候，各地都在搶這個試點，從政績驅動的試點會不會導致試點的最終結果并不像制度初衷那樣，不能實現完全意義上的同地同權？
嘉賓：集體建設用地改革的核心，是可不可以在不改變所有者的情況下進行使用權轉讓，可不可以像國有土地使用權出讓一樣，實現集體土地使用權的出讓。建設用地的問題就是土地轉用收益增值的問題。現在試點的方案是說，符合規劃可以轉讓，也就是同地同權。但是當前的試點，主要是針對存量，而沒有考慮增量。存量的集體土地主要分為三類：第一就是依法取得的，可以就地入市，原本符合所有條件。第二是零星的建設用地，可以歸并在一起使用。第三就是歷史上形成的，在符合一定條件、政府又不征收的情況下，可以入市。但是三類地都要征收調節金，與征地收益大致平衡。所以核心還是收益權的問題，如果調節金比征地的低，農民就有機會多拿一點錢。
從長遠考慮，集體土地的所有制能不能像國有土地一樣，國家只進行用途管制，而不進行權屬購買，除非是公益性的使用需要征收所有權的時候，且征收要列出負面清單或者正面清單。集體建設用地改革，需要注意的一個問題是公益性用地范圍過寬，并以公益建設的名義低價征收集體土地。公益性用地如果以低價征收，既不符合同地同價的改革原則，實際上也是讓少數人（被征地的集體）承擔本應由多數人（公益設施覆蓋人群）承擔的成本。現實是，城市的土地增值收益歸業主，但是在農村，增值收益并不完全歸其權利主體。集體建設用地改革應該是通過調節金形成一個有序的市場，不是通過拿土地所有權的方式來獲得收益，而是通過拿稅收的方式來獲得收益，這樣各方的利益大致能達到一種平衡，這樣一個制度可能是一個相對有序的制度。政府以稅收方式拿收益，農民以財產權方式拿收益，市場才能發揮作用。
主持人：這樣和以前相比，一方面是這個權屬更加明確了，另一方面各方的利益也相對來說照顧到了。
嘉賓：對，有可能政府要讓渡一部分的利益，如果做了一項改革，最后誰都不讓利，最后改來改去就沒有意義了，對于政府管理來說，收稅的方式比較透明。土地交易完，收稅就行了，就會形成良性的循環，有利于建立一個良好的市場機制，雖然短期內可能會使某些地方經濟發展放緩。習慣于土地財政的地方，短期可能不太適應，這個過渡成本，可以考慮通過轉移支付的方式給地方政府給予補償，或者出臺嚴格的行政懲罰。
主持人：集體建設用地增值收益在農村內部怎么分配，這也是試點探索的內容之一。
嘉賓：增值收益在農村集體內部怎么分配，就回到了集體成員（成員權）如何確定的問題。同一個集體，在不同的事情上成員并不一定完全相同，例如，集體資產量化改革時，并不是按照承包土地時的成員，而是按照量化時點的戶籍人口。只要集體本身能說清楚，就可以考慮賦予集體本身解釋權利。也許在實踐中可能會出現基層違法、違規的情況，那就按照相應法律制度處理。沒必要因為存在個別違法違規行為而對制度的合理性產生懷疑。但是在集體土地增值收益分配的過程中，需要明確一些底線和原則，或者說劃定范圍，比如，不能把土地私有化了，不能把土地賣了。集體的資產，有的是在自己的土地上形成的，有的不在，因此處理起來就特別復雜。所以應該按照基層民主的相關法規，履行村民代表大會或村民大會相應的程序。對以集體名義辦的企業，在集體內部確定時點、標準，成員，一次性量化，明確原始出資人，不能多次量化。
4宅基地市場化改革要先補齊城鄉一體化的欠賬
主持人：宅基地改革試點也是“三塊地”的改革內容，但是實踐中并不像耕地和集體建設用地改革試點進展快，很多地方的積極性并不強，怎么看待這一問題呢？
嘉賓：宅基地也同樣面臨土地和勞動力匹配不平衡的問題。農村出來打工的農民，可能家里的房子建的很好，但是一年只能住上幾個星期。但是他們在城市的住宿條件非常的差，“村里的房子給老鼠住，在城市里住的和老鼠一樣”，從資源的利用上來說，這種現象是非常不合理的。按照人均的非農用地，宅基地占的面積非常大，但是并沒有實際改善農民的住房條件。
即使假設土地是私有的，農村的房子可以買賣，在現有條件下，宅基地也是賣不出好價格的。原因有很多：第一，從宏觀上，勞動力在外出，沒有需求，第二，宅基地供給方式，只要成年就可以要求分配宅基地，蓋新房子與購買二手宅基地的成本差距并不是很大，市場化的時候，這些東西很難流轉出來。改革試點就是要解決這樣的勞動力與土地的不平衡問題。具體到宅基地，可以由政府來置換指標，設定一個比市場價格高的價格，來換取建設用地指標，把土地復墾之后在其他地方使用建設用地指標。
現在的制度既不是完全的市場化，也不是完全的行政控制，土地資源占了很多，但是都不滿意，房子在鄉下閑著，在城里面又沒法居住。沒有住房就沒有生活，沒有住房，根本就談不上在城里的安居樂業，夫妻團聚根本就沒有條件，孩子和他們一起居住，條件都很差。
宅基地完全的市場化不是一個解決的方法，真正值錢的宅基地占的比例并不多，只是那些離大中城市比較近的農村宅基地。完全市場化農村的宅基地沒有市場，價格上不去，城里的房子以現在的供給方式，價格又太高，農民又買不起。價差太大，可能需要一種政府干預下的市場。從資源的角度，使用政府定價的方式，動員把農村的宅基地復耕，然后在更大的范圍內，在進入城市上給你一個指標或者一定補貼。重慶的地票也具有同樣的性質，實際上，很多省也都在探索這樣的改革。但是都是在當地行政區劃內，并沒有形成一個全國性的指標置換或者交易的大市場或者說大平臺，實現跨區域整合。這里面核心的問題取決于價格怎么定，如果價格定的合理，那么農民可能愿意把地交易出去，這樣的話地就可以集約，畢竟在城市里買房子占的地比較小，這就使得農村居民融入城市相對比較容易一點。未來農民工在城市里能否居住下來，是關系到城市穩定的大問題，現在市場化的方式很多人看不到出路。沒有收益的財產權是沒有吸引力的，宅基地試點改革，目標應該是給農民權利，然后不斷地建立起保護農民權利的制度。把村里的房子賣了之后，在城市里能夠安居樂業，這應該是前提，這方面城鄉一體化仍然有很多功課要補。
5改革的信號和方向可以更明確一些
主持人：從現實層面來看，這三塊地應該有哪些具體措施，讓農民的權利得到更好的實現呢？
嘉賓：目前最緊要的是集體建設用地，浪費最嚴重的是宅基地。很多人感興趣的是集體建設用地，因為這一塊利益太大了。對于國家來說，承包地和宅基地是值得做文章的，建設用地只要你放開市場，只要政府保護農民權益，那么也可以去做，所以這一塊是放的問題，不是政府要投入的問題。
承包地方面，承包期限30年到期之后怎么辦，很多地方和農民都希望有比較明確的信號。此外，成員權可不可以退出，有償退出還是怎么樣，退出之后可以給誰，新的成員可不可以加入，成員權可不可以折換成某一種權利，進入到新的保障體系里去，這些都需要明確。這些都是現在面臨的現實問題，要多聽取農民的意見。現在還沒到2028年，可能還比較模糊，但是這方面，各地需要進行探索。首先是政府讓一部分利，這樣才會使這個制度運轉的越來越好。地方要維護農民的財產權，就必然面臨讓出一部分利的問題，提供公共服務、進行用途管制。地方政府可能沒動力，但是可以通過中央政府的行政壓力和財政分配上的獎勵掛鉤等方式逐步做起來，現在只能試探著向前走。
土地制度改革，我們一直在強調農民利益保護的問題，其實還有一個農業生產效率的問題。應該說隨著各種社會保障覆蓋農民之后，土地的保障功能也在下降，其實我們下面要做的就是讓他們慢慢離開土地，離開土地要先保障他的權利再離開，更進一步就是連成員權也可以放棄，一次性收買你的成員權利，這是一個比較長的過程。土地制度改革的步子急不得，也不能走完全市場化的路子。
中國鄉村發現網轉自：農民日報2016年03月02日
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