民以食為天，糧食是國家的主要戰略物資。糧食安全是維護國家安全的重要物質基礎。在保證經濟發展和改革開放順利進行中發揮著重要作用。建立健全國家糧食安全指標管控體系，對于一個十三億多人口大國的生存和發展，實現全面建成小康社會和偉大中華民族振興的中國夢意義重大而深遠。
2015年在黨中央國務院的高度重視和一系列支農惠農政策的扶持下，我國糧食總產量實現了“十二”連增，12年來全國糧食總產量增長了44.3%，總產量達6.21億噸，人均糧食產量突破了450公斤。為經濟新常態下構建國家糧食安全指標管控體系奠定了基礎，創造了基本條件。與此同時，糧食生產和國家糧食安全上已經暴露出的問題，也讓我們深刻認識到，進一步完善糧食生產和國家糧食安全指標管控體系的必要性和重要性。
繼1983-1984年和1996-1998年兩次賣糧難之后，去年又一次出現了賣糧難的問題。玉米生產嚴重過剩，倉儲壓力增大，盡管托底收購和倉儲建設投入了大量資金，仍然無法滿足農民賣糧的要求。截止2015年6月底統計，全國糧食庫存總量已接近4.5億噸，相當于2015年糧食總產量的72.5%，這種倉儲比例失衡的負面溢出效應很多。姑且不論別的，僅就前兩次出現賣糧難后的教訓，今明兩年糧食的種植面積就有可能減少，總產量下降，直接影響我國的糧食生產和國家糧食安全。
據有關部門統計，去年在我國的糧食總產量中，玉米的增加量最多，總量達2.25億噸，占糧食總產量的三分之一還多?？善婀值氖怯衩椎倪M口量卻同時出現了歷史新高，竟達551.6萬噸。究其原因，是國內批發市場的小麥、玉米、大米平均價格比國外進口到岸完稅后成本價分別高出36.6%、50.6%、41.6%，國內外糧價倒掛明顯，且短時間里趨勢又不可能發生逆轉，國內糧食加工企業不得不舍近求遠，大量采購國外的進口糧。由此看來，從長計議和戰略上考慮，通過現代化、集約化糧食生產物流模式，降低糧食生產與流通成本，提高我國糧價的競爭能力，已經成為充分利用好國內國外兩種資源，兩個市場，正確的認識和處理好以我生產為主和進口為輔的關系，已成為構建新的國家糧食安全指標管控體系，值得注意的一個重要問題。
土地是決定糧食生產和國家糧食安全戰略唯一不能缺少的要素。目前全國旱能澆、澇能排、肥力好的高標準糧田面積不多，大量中低產田改造尚需時日，農田水利工程配套跟不上糧食增產的需求。若遇大的自然災害，糧食安全供給依然存在變數?，F在國家糧食總產量中，將近78%來自糧食主產區800個重點產糧大縣。80%商品量，90%調出量也基本由他們貢獻。有鑒于此，守住十八億畝耕地紅線，集中資金，集中時間，集中精力，重點加大對這些地方糧食生產的支持力度，加快糧食生產主產區高標準糧田建設和中低產耕地改造的進度，增強抵御自然災害能力，應該成為國家糧食增產的重點建設工程。同時，鼓勵糧食生產非功能區因地制宜，發揮優勢，更多的發展優質、高效農業，是通過農業供給側改革，促進消費升級，保證國家糧食安全的優先選項。
當前，我國糧食生產和國家糧食安全指標管控體系，是在計劃經濟和溫飽型社會形態下逐步形成的。局限很多，突出表現是：糧食安全指標體系要素構成不全，關聯度不高，缺乏系統性和整體性。部門分割，政出多門，缺乏統一性和可控性。遠不適應市場經濟，對外開放，人民群眾收入增加，消費升級的新需求。在糧食生產和囯家糧食安全上存在的耕地保護性利用不夠，種植結構不合理，糧食定價機制不健全，市場價格競爭力不強，投入產出不合理，成本上升過快，無公害、綠色、有機的優質農產品供不應求，倉儲建設標準低欠規劃，財政補貼壓力大，精準度不高等等，都可以直接和間接的從現在糧食生產和國家糧食安全體制和機制的弊端里找到原因?？梢?，樹立新的國家糧食安全觀，重組重構新的國家糧食安全指標管控體系迫在眉睫，勢在必行。
按照黨中央和習近平總書記提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，創新構建適合我國國情的國家糧食安全指標管控體系，貫徹落實“十三五”規劃建議中“提高糧食產能，確保谷物基本自給，口糧絕對安全……提高農業綜合效益”要求，我的建議是：
一、需要從供給側和需求側兩端進行結構性改革和發力。糧食天然具有公益和商品雙重屬性。一定要遵重糧食生產和市場經濟規律，利用好政府和市場兩只手，從供給側和需求側兩端進行結構性改革和發力。實現產能、口糧、飼料、倉儲、工業用糧、進出口貿易額等基本要素的合理配置，共建國家糧食安全的新構架。既不要用公益性排斥它的商品性，也不要用商品性否定它的公益性。讓公益性和商品性有機的融合在國家糧食安全指標管控體系的整個框架中。
二、從歷史情況的統計分析到未來發展趨勢的研判，正確預測總供給和總需求的平衡點。首先，要確定產能、口糧、飼料、倉儲、工業用糧和進出口貿易量的量化指標。還要重視研究人口、耕地、價格、科技、災害、發展方式轉變等對總供給和總需求的正負影響。認真做好他們之間的加減法。適時調整總供給和總需求的目標體系。努力創建一個有系統、可把控的糧食生產和安全指標體系。
三、最大限度避免工作指導上的片面性和隨意性，保持糧食生產和國家糧食安全政策的連續性和穩定性。現實糧食生產和國家糧食安全指標管控體系中，生產和倉儲、加工和銷售、內銷和進口、財政補貼和金融支持、生產性投入和長遠性基礎設施建設投資、物價管制和信息披露，相互脫節甚至梗阻，步調不一致，聲音不和諧，中央的指示到地方錯位和不到位的現象時有發生。建立超越部門利益的高層次權威領導機構，形成統一綜合型的行政和市場相結合的調控管理模式，依法制定監控糧食進出口制度，特殊的糧食安全補貼制度，公開適時的信息披露和糧食安全預警制度，構建成熟的價格形成機制。進一步明確政府、市場、農戶、企業的各自定位和相互關系，落實相關責任主體，充分發揮立足全局，宏微互饋，系統兼容，動靜結合，兼顧中長期的新體制和新機制，在糧食生產和國家糧食安全中的作用。
四、從法律的最高層面保護糧食生產和國家糧食安全。糧食生產和國家糧食安全在國家的全局中有特殊重要作用。政治政策性強，涉及的領域寬，范圍廣，環節多，與國家經濟、政治，物質、精神，社會、生態建設和民生息息相關，必須積極促進糧食生產和國家糧食安全全面立法。當前，首先應把耕地保護法納入立法議程，堅決守護好十八億畝耕地紅線，確保國家糧食安全的永久性糧田，任何時候，任何情況下，任何人(單位)不得隨意侵占。其次，對重點糧食生產功能區財政資金的特殊支持，要有規定性的比例，符合財政預算法的要求。讓糧食生產和國家糧食安全財政支持建立在穩定、可靠的資金保障上。第三，從多方面積極營造支持制定糧食生產和國家糧食安全指標管控體系的社會氛圍，堅決打擊一切破壞糧食生產和國家糧食安全的犯罪行為，讓國家糧食安全盡快走向法治軌道，逐步建立起糧食安全和糧食經濟的新秩序。
（作者系全國政協委員，全國政協社會和法制委員會副主任）
中國鄉村發現網轉自：《中國政協》2016年第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
