建立城鄉統一的建設用地市場，前提是要盤活農村的存量土地。據了解，河南省自2010年開展新型農村社區（新農村、中心村）建設以來，啟動新型農村社區試點2300個并初步建成350個。然而，舊村舊房的拆除復墾是這項工作正常推進面臨的瓶頸，也是建立農村建設用地市場的根本問題所在。追根溯源，找出矛盾所在，有助于制定合理的政策，理順“建設、搬新、拆舊、復墾”等一系列農村土地整理工作的順序。
拆舊復墾面臨的主要矛盾和困難
目前拆舊復墾工作面臨的主要難題可歸結為“搬新不拆舊、拆舊復墾難”。第一，搬新少，新社區入住率低。第二，即使搬新未必能拆舊。一方面，搬新戶其舊房屋未必符合拆舊條件。另一方面，應拆農戶拆舊積極性不高，要求舊房及拆舊補償，對于應拆不拆農戶缺乏有效制約措施。第三，拆舊分散，復墾難以集中連片。比如：一些涉及新社區建設的增減掛鉤項目，建新區占地100多畝，而其對應的拆舊區分散到十幾個行政村。這樣的結果是騰不出足夠的復墾空間，復墾的意義不大，而拆舊復墾的成本反而高、難度大。
原因分析及對問題的認識
新社區集聚功能有待提高。新社區基礎設施不完善，社區服務功能不到位，后續管理資金缺乏，吸引力、集聚力不強，入住率偏低。新社區建設、向新社區集聚是一個漸進過程，舊址拆除同樣需要時間。為快速推進新社區建設，大部分新社區選擇新占耕地，而對拆舊復墾缺乏嚴格論證，“零散搬遷”不利于拆舊復墾。
拆舊缺乏法律和政策依據。現行法律法規要求，多余宅基地應當收回。但在實踐中，對閑置地、廢棄的宅基地容易操作，而對于仍建有房屋的宅基地，在沒有解決舊房價值補償及舊房拆除費用的情況下，僅靠與群眾簽訂拆舊協議，靠覺悟、感化等措施，難以湊效。
拆舊復墾資金缺乏。如何籌措拆舊復墾資金，是地方面臨的普遍問題。資金需求有兩方面，一是地上附屬物補償，主要是舊房；二是拆舊復墾費用。農村集體經濟普遍乏力，縣、鄉財政支持能力十分有限，各市財政也沒有統一的對拆舊復墾進行補貼的政策。省財政投入的大量資金也主要用于新社區的建設，對拆舊的投入較少。
相關政策不配套，部門職能不到位。體現在兩方面：一是新社區建設上，涉農項目資金整合沒有真正落實到位，項目條塊管理，電業、水利、衛生、民政、住建等涉農項目難以捆綁使用，與新社區建設銜接不夠。二是拆舊復墾上，通過增減掛鉤和土地綜合整治項目管理的拆舊區，其拆舊復墾雖然進展難度大，但有部門負責。而沒有靠上土地項目的新社區，就沒有明確哪個部門對此負責，許多地方搬新應拆舊的基礎數據都不清楚，縣級農辦的機構、編制、人員沒有落實到位，綜合協調職能沒有充分發揮，影響工作開展。
促進拆舊復墾，統籌推進新社區建設的建議
目前，新社區建設、拆舊、復墾處于城鎮化進程的關鍵時期。若是零拆整建、零散搬遷，一戶一戶的騰退，拆舊工作難度大、費用高，騰出拆舊復墾空間需要很長時間，耕地占補平衡短期難以實現。但若是整村推進，農戶的經濟條件、就業狀況不同，沒有項目和資金支持，難度同樣很大。因此，必須創新管理，探索城鎮化過程中農村集體土地管理制度改革路徑。
強化政府責任，制定切合實際的拆舊復墾政策。建議制定統一的拆舊復墾政策，明確拆舊對象，完善補償政策，強化約束措施，加大復墾力度，使這項工作有章可循。在制定政策的基礎上，根據各地市新社區建設占地情況，弄清拆舊復墾潛力，細化各地拆舊復墾具體目標，并把拆舊復墾納入政府責任目標考核，定期檢查通報，加大資金投入力度，破解資金難題。
轉變建新思路，實施整村連片搬遷。政府要明確新社區建設、拆舊、復墾的指導思路，因地制宜、分類推進，經濟基礎好、整合潛力大的可以整村推進；暫時不具備條件的應從舊村改造入手，在原村莊基礎上整治，避免耕地浪費。優先推動城鎮、產業集聚區周邊等經濟條件好、有項目支撐的村莊，實施整村搬遷；重點整合具備連片復墾潛力的村莊，結合舊村改造、危房改造等政策，鼓勵少數未購房戶向新社區搬遷入住，爭取盡早連片復墾；組織動員零散入住群眾拆舊復墾，耕種收益歸自己，待條件成熟，再實施整村或連片搬遷復墾；停止啟動邊遠山區、條件不成熟、規劃布局不科學的新社區建設。
完善新社區功能配套，持續增強集聚效應。進一步提升新社區建設規劃和經濟發展規劃，整合涉農資金，拓寬籌資渠道，完善基礎設施和服務功能配套。實施經濟發展規劃，強化產業支撐，持續增強新社區中心集聚功能，為拆舊復墾持續注入資源和活力。
適應城鎮化需要，健全農村宅基地管理。對于搬新拆舊的，及時頒發集體土地使用權證和房產證；對于只拆舊不建新、騰退出多余宅基地的，應給與政策或資金激勵；對于以往多占宅基地的，應摸清底子，加強監管，適時拆舊復墾；鼓勵以村集體經濟組織為主體，開展建設用地整理，對于節約出來的指標，建立收益返還機制，釋放農村集體經濟組織和農民的積極性。
積極探索土地制度改革，盡快先行先試。黨的十八屆三中全會已明確提出建立城鄉統一的建設用地市場、農村集體建設用地與國有土地同權同價、完善土地二級市場等改革措施，為各地探索土地制度改革提供政策依據。建議在省級范圍內建立農村土地管理制度改革試點，以人地掛鉤政策為突破，以指標交易平臺為紐帶，探索建立城鄉統一的土地市場，以實現農村經濟發展、新社區建設、拆舊復墾的良性循環。
（作者供職于河南財經政法大學新校區資環學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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