建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，前提是要盤活農(nóng)村的存量土地。據(jù)了解，河南省自2010年開展新型農(nóng)村社區(qū)（新農(nóng)村、中心村）建設(shè)以來，啟動新型農(nóng)村社區(qū)試點2300個并初步建成350個。然而，舊村舊房的拆除復(fù)墾是這項工作正常推進面臨的瓶頸，也是建立農(nóng)村建設(shè)用地市場的根本問題所在。追根溯源，找出矛盾所在，有助于制定合理的政策，理順“建設(shè)、搬新、拆舊、復(fù)墾”等一系列農(nóng)村土地整理工作的順序。
拆舊復(fù)墾面臨的主要矛盾和困難
目前拆舊復(fù)墾工作面臨的主要難題可歸結(jié)為“搬新不拆舊、拆舊復(fù)墾難”。第一，搬新少，新社區(qū)入住率低。第二，即使搬新未必能拆舊。一方面，搬新戶其舊房屋未必符合拆舊條件。另一方面，應(yīng)拆農(nóng)戶拆舊積極性不高，要求舊房及拆舊補償，對于應(yīng)拆不拆農(nóng)戶缺乏有效制約措施。第三，拆舊分散，復(fù)墾難以集中連片。比如：一些涉及新社區(qū)建設(shè)的增減掛鉤項目，建新區(qū)占地100多畝，而其對應(yīng)的拆舊區(qū)分散到十幾個行政村。這樣的結(jié)果是騰不出足夠的復(fù)墾空間，復(fù)墾的意義不大，而拆舊復(fù)墾的成本反而高、難度大。
原因分析及對問題的認識
新社區(qū)集聚功能有待提高。新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，社區(qū)服務(wù)功能不到位，后續(xù)管理資金缺乏，吸引力、集聚力不強，入住率偏低。新社區(qū)建設(shè)、向新社區(qū)集聚是一個漸進過程，舊址拆除同樣需要時間。為快速推進新社區(qū)建設(shè)，大部分新社區(qū)選擇新占耕地，而對拆舊復(fù)墾缺乏嚴(yán)格論證，“零散搬遷”不利于拆舊復(fù)墾。
拆舊缺乏法律和政策依據(jù)。現(xiàn)行法律法規(guī)要求，多余宅基地應(yīng)當(dāng)收回。但在實踐中，對閑置地、廢棄的宅基地容易操作，而對于仍建有房屋的宅基地，在沒有解決舊房價值補償及舊房拆除費用的情況下，僅靠與群眾簽訂拆舊協(xié)議，靠覺悟、感化等措施，難以湊效。
拆舊復(fù)墾資金缺乏。如何籌措拆舊復(fù)墾資金，是地方面臨的普遍問題。資金需求有兩方面，一是地上附屬物補償，主要是舊房；二是拆舊復(fù)墾費用。農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍乏力，縣、鄉(xiāng)財政支持能力十分有限，各市財政也沒有統(tǒng)一的對拆舊復(fù)墾進行補貼的政策。省財政投入的大量資金也主要用于新社區(qū)的建設(shè)，對拆舊的投入較少。
相關(guān)政策不配套，部門職能不到位。體現(xiàn)在兩方面：一是新社區(qū)建設(shè)上，涉農(nóng)項目資金整合沒有真正落實到位，項目條塊管理，電業(yè)、水利、衛(wèi)生、民政、住建等涉農(nóng)項目難以捆綁使用，與新社區(qū)建設(shè)銜接不夠。二是拆舊復(fù)墾上，通過增減掛鉤和土地綜合整治項目管理的拆舊區(qū)，其拆舊復(fù)墾雖然進展難度大，但有部門負責(zé)。而沒有靠上土地項目的新社區(qū)，就沒有明確哪個部門對此負責(zé)，許多地方搬新應(yīng)拆舊的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都不清楚，縣級農(nóng)辦的機構(gòu)、編制、人員沒有落實到位，綜合協(xié)調(diào)職能沒有充分發(fā)揮，影響工作開展。
促進拆舊復(fù)墾，統(tǒng)籌推進新社區(qū)建設(shè)的建議
目前，新社區(qū)建設(shè)、拆舊、復(fù)墾處于城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵時期。若是零拆整建、零散搬遷，一戶一戶的騰退，拆舊工作難度大、費用高，騰出拆舊復(fù)墾空間需要很長時間，耕地占補平衡短期難以實現(xiàn)。但若是整村推進，農(nóng)戶的經(jīng)濟條件、就業(yè)狀況不同，沒有項目和資金支持，難度同樣很大。因此，必須創(chuàng)新管理，探索城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村集體土地管理制度改革路徑。
強化政府責(zé)任，制定切合實際的拆舊復(fù)墾政策。建議制定統(tǒng)一的拆舊復(fù)墾政策，明確拆舊對象，完善補償政策，強化約束措施，加大復(fù)墾力度，使這項工作有章可循。在制定政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地市新社區(qū)建設(shè)占地情況，弄清拆舊復(fù)墾潛力，細化各地拆舊復(fù)墾具體目標(biāo)，并把拆舊復(fù)墾納入政府責(zé)任目標(biāo)考核，定期檢查通報，加大資金投入力度，破解資金難題。
轉(zhuǎn)變建新思路，實施整村連片搬遷。政府要明確新社區(qū)建設(shè)、拆舊、復(fù)墾的指導(dǎo)思路，因地制宜、分類推進，經(jīng)濟基礎(chǔ)好、整合潛力大的可以整村推進；暫時不具備條件的應(yīng)從舊村改造入手，在原村莊基礎(chǔ)上整治，避免耕地浪費。優(yōu)先推動城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊等經(jīng)濟條件好、有項目支撐的村莊，實施整村搬遷；重點整合具備連片復(fù)墾潛力的村莊，結(jié)合舊村改造、危房改造等政策，鼓勵少數(shù)未購房戶向新社區(qū)搬遷入住，爭取盡早連片復(fù)墾；組織動員零散入住群眾拆舊復(fù)墾，耕種收益歸自己，待條件成熟，再實施整村或連片搬遷復(fù)墾；停止啟動邊遠山區(qū)、條件不成熟、規(guī)劃布局不科學(xué)的新社區(qū)建設(shè)。
完善新社區(qū)功能配套，持續(xù)增強集聚效應(yīng)。進一步提升新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，整合涉農(nóng)資金，拓寬籌資渠道，完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能配套。實施經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，強化產(chǎn)業(yè)支撐，持續(xù)增強新社區(qū)中心集聚功能，為拆舊復(fù)墾持續(xù)注入資源和活力。
適應(yīng)城鎮(zhèn)化需要，健全農(nóng)村宅基地管理。對于搬新拆舊的，及時頒發(fā)集體土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證；對于只拆舊不建新、騰退出多余宅基地的，應(yīng)給與政策或資金激勵；對于以往多占宅基地的，應(yīng)摸清底子，加強監(jiān)管，適時拆舊復(fù)墾；鼓勵以村集體經(jīng)濟組織為主體，開展建設(shè)用地整理，對于節(jié)約出來的指標(biāo)，建立收益返還機制，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的積極性。
積極探索土地制度改革，盡快先行先試。黨的十八屆三中全會已明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價、完善土地二級市場等改革措施，為各地探索土地制度改革提供政策依據(jù)。建議在省級范圍內(nèi)建立農(nóng)村土地管理制度改革試點，以人地掛鉤政策為突破，以指標(biāo)交易平臺為紐帶，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、新社區(qū)建設(shè)、拆舊復(fù)墾的良性循環(huán)。
（作者供職于河南財經(jīng)政法大學(xué)新校區(qū)資環(huán)學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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